I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.15/2008
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_15/2008/col
Arrêt du 10 juin 2008
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Féraud, Président, Aeschlimann et Reeb.
Greffier: M. Jomini.
Parties
A.________ et B.________,
recourants,
représentés par Me Jacques Ballenegger, avocat,
contre
Commune d'Etoy, 1163 Etoy, intimée, représentée par Me Benoît Bovay, avocat,
Département de l'économie du canton de Vaud, Service du développement
territorial, place de la Riponne 10, 1014 Lausanne.
Objet
révision du plan général d'affectation,
recours contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Vaud du 26
novembre 2007.
Faits:
A.
Les époux A.________ et B.________ sont propriétaires, sur le territoire de la
commune d'Etoy, de la parcelle n° 229 du registre foncier. Ce bien-fonds, au
lieu-dit "Chentres", a une surface de 4'913 m2; il s'y trouve une maison
d'habitation, construite dans les années 1950.
Selon le plan des zones de la commune entré en vigueur le 29 novembre 1985, la
partie nord de la parcelle (avec la maison) est classée en zone intermédiaire.
Le règlement sur le plan des zones de 1985 définit cette zone comme une "zone
d'attente destinée à être affectée ultérieurement sur la base de plans partiels
d'affectation ou de plans de quartier"; elle est en outre "caractérisée par
l'interdiction de bâtir", les constructions agricoles et viticoles étant
réservées (art. 39 dudit règlement). Cette zone intermédiaire est composée de
deux bandes de terrain, chacune large d'environ 50 m, de part et d'autre de la
route de Villars à l'entrée du village d'Etoy. Au sud, à l'est et au nord de
cette zone intermédiaire, les terrains sont classés dans la zone agricole. Il
en va ainsi de la partie sud de la parcelle n° 229. Avant le plan des zones de
1985, un plan d'extension communal de 1969 classait cette parcelle en zone sans
affectation spéciale.
La villa de la parcelle n° 229 est proche de deux autres villas, construites à
la même époque. Une de ces villas se trouve sur une parcelle contiguë,
également en zone intermédiaire. La dernière villa a été édifiée sur une
parcelle voisine à l'est, au-delà d'un chemin, dans la zone agricole du plan de
1985.
B.
Les autorités communales ont élaboré un projet de nouveau plan général
d'affectation, qui a été mis à l'enquête publique à la fin de l'année 2000. Ce
projet prévoit le classement de la parcelle n° 229 dans la zone agricole, plus
précisément dans le "secteur A" de cette zone, qui est "soumis à des conditions
restrictives de construction en vue de protéger le site" (art. 17.1 du projet
de nouveau règlement sur le plan général d'affectation et la police des
constructions [RPGA]). Le nouveau plan supprime la zone intermédiaire au
lieu-dit "Chentres".
Les époux A.________ et B.________ ont formé opposition, en demandant
l'inclusion de leur maison et du jardin attenant dans la zone à bâtir. Le 26
mars 2001, le conseil communal d'Etoy a adopté le plan général d'affectation (à
l'exception du régime applicable à certaines parties de la zone agricole, dans
d'autres secteurs que celui de "Chentres") et il a rejeté l'opposition des
époux A.________ et B.________. Ces derniers ont recouru contre cette décision
auprès du Département des infrastructures du canton de Vaud. Ce département,
après une inspection locale, a rejeté le recours par une décision rendue le 30
août 2002. En substance, il a considéré que la parcelle n ° 229, "techniquement
apte à la construction" mais située en périphérie du village d'Etoy (plus
précisément du hameau central de la commune, dit du Prieuré), ne faisait pas
partie des terrains déjà largement bâtis au sens de l'art. 15 let. a LAT.
Analysant ensuite les capacités des zones constructibles du nouveau plan
général d'affectation en relation avec les objectifs de développement de la
commune, énoncés notamment dans le plan directeur communal de 1999, le
département cantonal a estimé qu'un transfert de la zone intermédiaire
litigieuse en zone de villas ne répondrait pas aux exigences de l'art. 15 let.
b LAT. Il a encore considéré que le classement de la parcelle litigieuse et des
terrains voisins en zone agricole ne violait pas l'art. 16 LAT.
C.
Les époux A.________ et B.________ ont recouru auprès du Tribunal administratif
du canton de Vaud contre la décision du département cantonal. Ils ont conclu à
ce que la partie nord de leur parcelle, ainsi que le cas échéant les parcelles
voisines, classées en 1985 en zone intermédiaire, soient désormais affectées en
zone de villas. A titre subsidiaire, ils ont demandé l'exécution d'une
péréquation réelle entre les diverses zones intermédiaires de la commune.
Par un arrêt rendu le 20 décembre 2004, le Tribunal administratif a admis le
recours des époux A.________ et B.________, annulé la décision du 26 mars 2001
du conseil communal d'Etoy et renvoyé l'affaire à cette autorité pour nouvelle
décision. Retenant que la contestation portait sur l'application de l'art. 15
let. a LAT, le Tribunal administratif a considéré en substance que le
département cantonal avait limité de façon arbitraire son pouvoir d'examen, en
renonçant à une appréciation d'ensemble et à un contrôle de l'opportunité.
D.
La commune d'Etoy a formé un recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal
administratif, pour violation de son autonomie. Le Tribunal fédéral a admis ce
recours par un arrêt rendu le 25 avril 2005, et il a annulé la décision
attaquée (arrêt 1P.71/2005). Il a été constaté que le Tribunal administratif
avait en définitive renoncé à examiner les griefs des époux A.________ et
B.________ au sujet de la légalité du classement de leur terrain en zone
agricole - ou plutôt de son non-classement dans la zone à bâtir - alors que tel
était l'objet de la contestation et que l'on ne voyait pas a priori quelles
questions d'opportunité auraient dû être résolues. Le Tribunal fédéral a
partant considéré que la commune recourante avait été victime d'un déni de
justice formel, le Tribunal administratif ayant refusé à tort de contrôler la
légalité de la mesure de planification avant de renvoyer l'affaire au conseil
communal.
E.
Le Tribunal administratif a repris l'instruction de l'affaire après
l'annulation de son arrêt du 20 décembre 2004. Par un nouvel arrêt, rendu le 26
novembre 2007, il a rejeté le recours de A.________ et B.________ et dit que la
décision du Département des institutions et des relations extérieures du 30
août 2002 était maintenue. Appliquant les critères définis sur la base de
l'art. 15 LAT, le Tribunal administratif a considéré en substance que les trois
villas (dont celle des recourants) situées à la sortie est du village d'Etoy ne
constituaient pas un élément de l'agglomération faisant partie des terrains
déjà largement bâtis, au sens de l'art. 15 let. a LAT; la création d'une zone
de villas à cet endroit, comprenant la totalité de l'ancienne zone
intermédiaire (12'000 m² au sud de la route de Villars et 9'000 m² au nord de
cette route), serait incompatible avec la protection du bourg d'Etoy. Le
Tribunal administratif a encore retenu qu'une procédure de péréquation réelle
n'entrait pas en considération.
F.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ et
B.________ demandent au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt du Tribunal
administratif du 26 novembre 2007 en ce sens qu'ordre est donné à la commune
d'Etoy de modifier son plan général d'affectation de manière à ce que leur
parcelle n° 229 soit incluse dans une zone à bâtir, vraisemblablement dans une
zone de villas, dans la même mesure où elle était précédemment incluse en zone
intermédiaire selon le plan des zones approuvé par le Conseil d'Etat le 29
novembre 1985. A titre subsidiaire, ils concluent à l'annulation de l'arrêt
attaqué et au renvoi de l'affaire à la juridiction cantonale pour nouvelle
décision dans le sens des considérants, afin que la partie de leur parcelle qui
était en zone intermédiaire soit désormais affectée en zone de villas. Les
recourants se plaignent de violations des art. 15 et 16 LAT, ainsi que de leur
droit d'être entendus.
La commune d'Etoy conclut au rejet du recours. La Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal propose le rejet du recours. Le service cantonal
du développement territorial a renoncé à déposer des observations. Les
recourants se sont déterminés sur la réponse de la commune.
Considérant en droit:
1.
La voie du recours en matière de droit public (art. 82 ss LTF) est ouverte
contre une décision prise par l'autorité cantonale de dernière instance dans
une contestation portant sur l'application du droit de l'aménagement du
territoire. Les propriétaires fonciers qui attaquent un plan d'affectation
communal en critiquant le régime applicable à leur bien-fonds ont manifestement
qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Le recours a été déposé
en temps utile (art. 100 al. 1 LTF). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Le recours est formé pour violation du droit fédéral (cf. art. 95 let. a LTF).
Les recourants se plaignent d'une mauvaise application des art. 15 et 16 LAT,
en reprochant en premier lieu au Tribunal administratif de ne pas avoir examiné
si leur propriété ainsi que les propriétés voisines se prêtaient à une
exploitation agricole; ce refus d'appliquer l'art. 16 LAT constituerait en
outre une violation du droit d'être entendu ou un déni de justice formel. Les
recourants affirment ensuite qu'en se fondant sur les critères de l'art. 15
LAT, il se justifierait de classer en zone à bâtir la bande de terrain longeant
au sud la route de Villars, précédemment classée en zone intermédiaire.
2.1 La modification de l'affectation de la parcelle des recourants, passant de
la zone intermédiaire à la zone agricole, est intervenue dans le cadre d'une
révision du plan général d'affectation. La commune n'a pas sorti cette parcelle
de la zone à bâtir, car la zone intermédiaire, telle que définie par le
règlement du plan des zones de 1985, n'est pas une zone constructible. Le droit
cantonal vaudois prévoit en effet la possibilité pour les communes de créer des
zones intermédiaires (art. 51 de la loi cantonale sur l'aménagement du
territoire et les constructions [LATC]), qui sont des zones d'attente, ou des
zones "dont l'affectation est différée" au sens de l'art. 18 al. 2 LAT, et par
conséquent ne sont pas des zones à bâtir au sens de l'art. 15 LAT (cf. Eric
Brandt/Pierre Moor, Commentaire LAT, Zurich 1999, Art. 18, n. 58). Avant le
plan de 1985, la parcelle litigieuse n'était pas non plus en zone à bâtir, la
zone sans affectation spéciale ne répondant pas à la définition de l'art. 15
LAT (cf. Brandt/Moor, ibid.).
2.2 Les recourants ne demandent pas le maintien en zone intermédiaire de la
partie nord de leur bien-fonds. Ils ne font pas non plus valoir, ni à titre
principal ni subsidiairement, que leur terrain devrait plutôt être classé en
zone à protéger (art. 17 LAT) ou dans une autre zone non constructible. Leur
critique vise uniquement le refus de classer en zone à bâtir et, comme ils
prétendent que les exigences de l'art. 15 LAT sont remplies, ils nient la
justification d'un classement dans la zone agricole, définie à l'art. 16 LAT.
2.2.1 Il est vrai que, comme l'allèguent les recourants, le Tribunal
administratif n'a pas examiné, dans les considérants de droit de son arrêt, si
le classement en zone agricole correspondait aux exigences de l'art. 16 LAT. Il
a seulement été exposé, dans cette motivation succincte, que l'affectation en
zone à bâtir n'était pas imposée sous l'angle de l'art. 15 LAT. Toutefois, à
propos des critères de l'art. 15 LAT, le considérant 1 de l'arrêt renvoie à
l'exposé des faits, où sont reproduits in extenso les considérants de la
décision du département cantonal du 30 août 2002 et ceux du premier arrêt du
Tribunal administratif, du 20 décembre 2004.
Dans la décision du département cantonal, le "transfert de la zone
intermédiaire litigieuse" a d'abord été examiné au regard de l'art. 15 LAT (vu
la demande de classement en zone de villas), puis "du point de vue des
principes d'aménagement prévus par la LAT". Dans ce cadre, le département a
retenu que la zone agricole A du nouveau plan d'affectation "permet[ait] de
réaliser les objectifs liés à la production agricole, mais [avait] également
pour fonction de permettre la protection du paysage aussi bien construit
(silhouette du village) que non construit (espace rural)". Il a ensuite
considéré que la limite choisie pour la zone à bâtir dans cette partie du
village était conforme à ces objectifs de protection; en conséquence, le
classement en zone agricole ne violait pas l'art. 16 LAT (p. 7-8 de l'arrêt
attaqué). Quant au premier arrêt du Tribunal administratif, il ne se prononce
pas au sujet de la portée de l'art. 16 LAT.
2.2.2 Aux termes de l'art. 16 al. 1 LAT, les zones agricoles servent à garantir
la base d'approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et
les espaces de délassement et à assurer l'équilibre écologique; elles devraient
être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des
différentes fonctions de la zone agricole et comprennent les terrains qui se
prêtent à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice et sont
nécessaires à l'accomplissement des différentes tâches dévolues à l'agriculture
(let. a), ainsi que les terrains qui, dans l'intérêt général, doivent être
exploités par l'agriculture (let. b). L'art. 16 al. 3 LAT prescrit aux cantons
de tenir compte de façon adéquate, dans leurs plans d'aménagement, des
différentes fonctions des zones agricoles.
2.2.3 En l'espèce, la situation est particulière parce que, dans le cadre d'une
révision générale du plan d'affectation, l'autorité communale renonce au
maintien d'une zone intermédiaire parce que l'affectation "différée" - ou
plutôt la perspective d'un classement futur du secteur concerné en zone à bâtir
- n'est plus actuelle. La conséquence de l'abandon de cette affectation décidée
en 1985, conçue comme provisoire ou temporaire (dans l'attente de la création
éventuelle d'une zone à bâtir), doit être un classement en zone non
constructible si les exigences de l'art. 15 LAT, en relation avec l'art. 21 al.
2 LAT, ne sont pas remplies. On pourrait théoriquement envisager d'appliquer à
nouveau le régime juridique antérieur à celui du plan de 1985; il faudrait
cependant que ce régime soit lui-même conforme à la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire. En l'occurrence, le terrain était classé en zone
sans affectation spéciale. Or ce type de zone n'existe plus en tant que tel en
droit cantonal vaudois. On peut néanmoins considérer, de façon générale, que
l'ancienne zone sans affectation spéciale correspond à la zone agricole au sens
de l'art. 16 LAT (cf. notamment, à propos de l'évolution du droit vaudois avant
la LAT, ATF 112 Ib 105 consid. 3a p. 110).
Dans cette situation particulière, la possibilité d'exploiter effectivement à
des fins agricoles la totalité du périmètre concerné (cf. art. 16 al. 1 let. a
LAT) n'est pas déterminante. C'est bien plutôt le critère de l'intérêt général
au classement en zone agricole (cf. art. 16 al. 1 let. b LAT) qui entre en
considération et on peut retenir qu'un tel intérêt est établi si, d'une part,
le classement en zone à bâtir est exclu en vertu de l'art. 15 LAT, et si
d'autre part un classement dans la zone à protéger au sens de l'art. 17 LAT,
voire dans une autre zone inconstructible selon l'art. 18 LAT, ne s'impose pas
(cf., à propos d'une situation comparable, arrêt 1P.387/1994 du 12 décembre
1995, consid. 7c, in ZBl 98/1997 p. 266 ss).
En d'autres termes, comme dans le cas particulier il n'est pas question d'un
classement dans une autre zone inconstructible, l'affectation en zone agricole
peut être considéré comme un simple retour à la situation antérieure, avant la
création de la zone intermédiaire. Il incombait donc à l'autorité cantonale de
recours de se prononcer sur l'application de l'art. 15 LAT. Si cette autorité
constatait que les conditions de l'art. 15 LAT n'étaient pas remplies, elle
admettait implicitement l'intérêt public à un classement en zone agricole. La
décision du département cantonal, reproduite dans l'arrêt attaqué, interprète
en définitive ainsi les portées respectives des art. 15 et 16 LAT dans la
présente affaire. Il n'était pas nécessaire d'analyser plus avant les notions
contenues dans l'art. 16 LAT. Le Tribunal administratif n'a donc pas commis de
déni de justice formel en renonçant à examiner directement et de façon
explicite, dans les considérants de son arrêt, l'application de l'art. 16 LAT.
En outre, ce n'est que si une affectation en zone à bâtir s'imposait que
l'affectation en zone agricole serait contraire au droit fédéral; cette
question a été traitée par le Tribunal administratif. Il reste donc à contrôler
l'application, en l'espèce, de l'art. 15 LAT.
2.3 Les recourants demandent le classement en zone à bâtir de leur bien-fonds
et de terrains voisins, en faisant valoir qu'il y a à cet endroit trois villas
qui se suivent (sur les parcelles nos 230, 229 et 547), datant du milieu du XXe
siècle; ces terrains sont accessibles depuis la route cantonale, ils sont
équipés et ne sont séparés du village que par un terrain non construit dont ils
estiment la surface à 2'000 m². Ils se réfèrent à ce propos à la notion de
brèches non bâties dans le milieu bâti. Les recourants précisent que la
création d'une zone de villas incluant leur parcelle n'implique pas
nécessairement le transfert en zone à bâtir de la totalité de l'ancienne zone
intermédiaire du lieu-dit "Chentres". Ils contestent au demeurant les calculs
du Tribunal administratif, reprenant des données fournies par la commune, qui
retiennent que ce secteur représenterait 21'000 m²; selon les recourants, il
n'est pas question d'affecter une surface si importante à la zone à bâtir.
2.3.1 La contestation porte sur l'application de l'art. 15 let. a LAT, aux
termes duquel les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la
construction qui sont déjà largement bâtis. Les recourants ne prétendent en
effet pas que la zone à bâtir devrait être étendue, dans cette partie de la
commune, en application de l'art. 15 let. b LAT (besoins pour la construction
dans les quinze ans à venir). Il ressort en effet de l'arrêt attaqué que le
choix des autorités communales, dans la planification directrice et dans le
plan général d'affectation, est de concentrer le développement des
constructions à l'ouest du village.
Le Tribunal administratif a retenu, à propos des trois villas auxquelles se
réfèrent les recourants, qu'il s'agissait d'une portion de territoire prélevée
en son temps sur le territoire agricole-viticole environnant. Ces trois villas
ne déparent pas le site, grâce à la riche arborisation qui les entoure et à la
qualité des constructions, mais elles n'en constituent pas pour autant un
élément de l'agglomération; elles n'ont aucun rapport avec le bâti traditionnel
qui constitue l'extrémité est du village et l'espace, certes réduit, qui les
sépare des premières constructions du village ne doit pas être considéré comme
une brèche dans les constructions (consid. 1 p. 16 de l'arrêt attaqué).
2.3.2 La notion de "terrains déjà largement bâtis", qu'il incombait au Tribunal
administratif d'interpréter dans le cadre du contrôle de la légalité (cf. arrêt
1P.71/2005 du 25 avril 2005, consid. 2.3), a été précisée par la jurisprudence.
Cette notion doit être comprise de manière étroite. Cela ne dépend pas
uniquement du nombre de constructions existantes; il faut en outre que le
groupe de bâtiments présente les caractéristiques d'une "agglomération", avec
les infrastructures habituelles ("Siedlungsstruktur"). Il ne suffit pas qu'un
ensemble de maisons n'ait plus de fonctions agricoles pour qu'il réponde à
cette définition (cf. ATF 132 II 218 consid. 4.1 p. 223; 121 II 417 consid. 5a
p. 424; 113 Ia 444 consid. 4d/da p. 451 et les arrêts cités ).
Dans le cas particulier, il apparaît clairement que les trois villas en cause,
qui longent la route cantonale, ne forment pas un hameau ni un ensemble
structuré. Le terrain des recourants et les deux terrains voisins ne
représentent donc pas, ensemble, un secteur déjà largement bâti de la commune,
au sens de l'art. 15 let. a LAT. Il s'agit bien plutôt de bâtiments
d'habitation isolés dans le territoire agricole, construits à une époque où le
droit fédéral et le droit cantonal n'imposaient pas encore une séparation
stricte entre le territoire constructible et le territoire non constructible.
C'est dans ce sens qu'il faut comprendre l'arrêt attaqué, qui évoque des
surfaces "prélevées" sur les terrains agricoles et viticoles.
Dès lors que la parcelle des recourants ne fait pas partie des terrains déjà
largement bâtis, l'espace intermédiaire entre les trois villas existantes et
les bâtiments du village n'est ipso facto pas une brèche dans la continuité du
milieu bâti (à propos de la notion de brèche ["Baulücke"], qui peut faire
partie des terrains visés à l'art. 15 let. a LAT, cf. ATF 132 II 218 consid.
4.1 p. 223; Alexandre Flückiger, Commentaire LAT, art. 15, n. 63).
2.3.3 Les motifs qui précèdent sont suffisants pour justifier le refus de
classement du terrain litigieux dans la zone à bâtir. Il est donc inutile
d'examiner les arguments du Tribunal administratif selon lesquels, si une zone
à bâtir était créée dans ce secteur de la commune, elle devrait nécessairement
s'étendre sur la totalité de l'ancienne zone intermédiaire. Le Tribunal
administratif n'a en définitive pas violé le droit fédéral de l'aménagement du
territoire en confirmant la mesure prise par la commune.
3.
Il s'ensuit que le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté. Les
recourants doivent supporter les frais de justice (art. 65 al. 1 et 66 al. 1
LTF). La commune, qui obtient gain de cause dans l'exercice de ses attributions
officielles, n'a pas droit à des dépens (art. 68 al. 3 LTF; cf. arrêt destiné à
la publication 1C_82/2008 du 28 mai 2008, consid. 7).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge des
recourants.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, au Service du
développement territorial et à la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal du canton de Vaud.
Lausanne, le 10 juin 2008
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Le Greffier:
Féraud Jomini