I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.14/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_14/2008
Urteil vom 25. Februar 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Reeb,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Parteien
A.X.________,
B.X.________,
Beschwerdeführer,
gegen
1. Swisscom (Schweiz) AG, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr.
Thomas Wipf,
2. Sunrise Communications AG, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt
Lorenzo Marazzotta,
Gemeinde Uitikon, vertreten durch den Gemeinderat, Zürcherstrasse 59, 8142
Uitikon Waldegg,
Baudirektion des Kantons Zürich, Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich,
Regierungsrat des Kantons Zürich, Neumühlequai 10, Postfach, 8090 Zürich.
Gegenstand
Ausnahmebewilligung,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 25. Oktober 2007 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich,
3. Abteilung, 3. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Seit 1. Januar 1997 betreibt die Swisscom Mobile AG (heute: Swisscom (Schweiz)
AG; im Folgenden: Swisscom) an der Langackerstrasse 45 in Uitikon in der
Landwirtschaftszone einen Antennenstandort UITN mit mehreren GSM-900-Antennen
zur Versorgung der Region Uitikon Waldegg. Am 29. Januar 2001 wurde der TDC
Switzerland AG (heute: Sunrise Communications AG; im Folgenden: Sunrise)
ebenfalls die Bewilligung zum Betrieb einer GSM- 900-Antennenanlage am selben
Ort erteilt. Die Antennen befinden sich auf dem Dach einer Scheune; diejenigen
der Sunrise sind von einer kaminähnlichen Verschalung umgeben. Die Geräteräume
sind im Innern des Gebäudes untergebracht.
B.
Am 23. Mai 2005 erteilte der Gemeinderat Uitikon der Swisscom und der Sunrise
die baurechtliche Bewilligung für Umbau und Erweiterung der bestehenden Anlage
für den Betrieb eines kombinierten GSM- und UMTS-Mobilfunknetzes. Zuvor hatte
bereits die Baudirektion des Kantons Zürich am 14. April 2005 eine
Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG (SR 700) verfügt.
C.
Gegen die erteilte Bau- bzw. Ausnahmebewilligung erhoben A.X.________ und
B.X.________ am 2. Juli 2005 Rekurs beim Regierungsrat des Kantons Zürich.
Dieser wies den Rekurs am 4. April 2007 ab.
D.
Gegen den regierungsrätlichen Entscheid gelangten A.X.________ und B.X.________
am 19. Mai 2007 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich.
Dieses wies die Beschwerde am 25. Oktober 2007 ab, soweit es darauf eintrat.
E.
Dagegen haben A.X.________ und B.X.________ am 7. Januar 2008 Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben. Sie beantragen, der
angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Ausnahmebewilligung nach Art. 24
RPG für die Erstellung der neuen kombinierten GSM/UMTS-Mobilfunkantennen in der
Landwirtschaftszone sei nicht zu erteilen.
F.
Die privaten Beschwerdegegnerinnen und das Verwaltungsgericht beantragen, die
Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Auch die Baudirektion
und - im Auftrag des Regierungsrates - die Staatskanzlei des Kantons Zürich
sowie der Gemeinderat Uitikon schliessen auf Beschwerdeabweisung.
G.
Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) äussert sich in seiner Vernehmlassung
zur Standortgebundenheit der umstrittenen Anlage. Für den Fall, dass das
Bundesgericht die Bewilligung grundsätzlich bestätige, beantragt es die
Aufnahme einer Resolutivbedingung, wonach die Bewilligung dahinfalle, wenn die
Bewilligungsvoraussetzungen nicht mehr erfüllt seien, insbesondere wenn im
Abdeckungsgebiet der bewilligten Anlage aus Kapazitätsgründen eine weitere
Antennenanlage notwendig werde.
Die Beschwerdeführer und die privaten Beschwerdegegnerinnen haben zur
Vernehmlassung des ARE Stellung genommen.
H.
Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) kritisiert, dass das Standortdatenblatt vom 10.
Juni 2004 widersprüchliche Angaben enthalte. Aufgrund dieser Widersprüche habe
die Vorinstanz nicht abschliessend beurteilen können, ob die strittige
Mobilfunkanlage auch nach ihrer Erweiterung die Anforderungen der NISV erfülle.
Die Baudirektion räumt in ihrer Stellungnahme ein, dass formale Unstimmigkeiten
zwischen Standortdatenblatt und Baueingabeplan bestehen; diese seien bei der
Prüfung des Projekts im September 2004 übersehen worden. Diese Fehler wirkten
sich jedoch auf die Genehmigungsfähigkeit des Projekts nicht aus, weil der
Anlagegrenzwert an den Orten mit empfindlicher Nutzung in jedem Fall
eingehalten sei.
Das Verwaltungsgericht beantragt, soweit die gerügten Widersprüche
Modifikationen an seinem Urteil als unumgänglich erscheinen lasse, möge das
Bundesgericht einen reformatorischen Entscheid fällen.
I.
Die Beschwerdegegnerinnen reichten am 8. Oktober 2008 ein neues korrigiertes
Standortdatenblatt ein (datiert 15. September 2008). Sie beantragen, dieses sei
als Sachverhaltsergänzung i.S.v. Art. 105 Abs. 2 BGG zuzulassen und
auflageweise zu sanktionieren.
Das neue Standortdatenblatt wurde den Beschwerdeführern und dem BAFU zur
Stellungnahme übermittelt. Am 20. Januar 2009 teilte das BAFU mit, dass die von
ihm festgestellten Unklarheiten nunmehr behoben seien. Der für den Ausbau
massgebende Anlagegrenzwert von 5 V/m sei an allen Orten mit empfindlicher
Nutzung eingehalten. Die gegen die Baubewilligung erhobenen Einwände seien
daher, was den Bereich des Schutzes vor nichtionisierender Strahlung angehe,
unbegründet.
Die Beschwerdeführer betonen, Gegenstand ihrer Beschwerde sei die
Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG und die damit verbundenen raumplanerischen
Fragen. In diesem Zusammenhang komme ein reformatorischer Entscheid des
Bundesgerichts nicht in Frage.
Erwägungen:
1.
Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts, das eine Ausnahmebewilligung für die
Errichtung von Mobilfunkantennen ausserhalb der Bauzone gemäss Art. 24 RPG
kantonal letztinstanzlich bestätigt, steht die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen. Da alle
Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die Beschwerde grundsätzlich
einzutreten.
2.
Nicht einzutreten ist allerdings auf die Rüge der Beschwerdeführer, das
Bauvorhaben sei nicht korrekt bekannt gemacht worden, weil im Amtsblatt vom 4.
November 2004 nur die Swisscom als Gesuchstellerin genannt worden sei.
Diese Rüge betrifft die Anwendung von kantonalem Recht (§ 314 des Zürcher
Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]). Die Verletzung von
Grundrechten - einschliesslich die willkürliche Anwendung von kantonalem Recht
- wird vom Bundesgericht nicht von Amtes wegen geprüft, sondern nur insoweit,
als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist
(Art. 106 Abs. 2 BGG). Für derartige Rügen gelten die gleichen
Begründungsanforderungen, wie sie gestützt auf Art. 90 Abs. 1 lit. b OG für die
staatsrechtliche Beschwerde gegolten haben (BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit
Hinweisen).
Diesen Anforderungen genügt die Beschwerdeschrift nicht: Sie wiederholt im
Wesentlichen die Rechtsauffassung der Beschwerdeführer und legt nicht
(genügend) dar, inwiefern die davon abweichende Auffassung von Regierungsrat
und Verwaltungsgericht das Willkürverbot verletzt.
3.
Es ist unstreitig, dass der vorgesehene Umbau und die geplante Erweiterung der
bestehenden Mobilfunkanlage einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG bedarf.
Umstritten ist, ob die Bewilligungsvoraussetzungen vorliegen, insbesondere ob
die Anlage standortgebunden ist (Art. 24 lit. a RPG).
3.1 Das Verwaltungsgericht war der Auffassung, die streitige Anlage sei
standortgebunden. Einmal falle vorteilhaft ins Gewicht, dass mit lediglich
einem Antennenstandort das weitläufige und topographisch anspruchsvolle Gebiet
der zweigeteilten Gemeinde Uitikon-Waldegg vollständig und gleichzeitig von
zwei Mobilfunkbetreibern mit UMTS-Technologie versorgt werden könne. Zudem
handle es sich um eine bereits bestehende Anlage, so dass keine neuen Anlagen
an einem neuen Standort gebaut werden müssten. Ausserdem fielen die
installierten Antennen gegen aussen kaum auf, und ordneten sich gut in die
Umgebung ein, nachdem sie auf einer bereits bestehenden Baute angebracht und
teilweise zusätzlich verschalt würden. Die geprüften Antennenstandorte in der
Bauzone und die übrigen bestehenden Antennenanstandort hätten sich alle als
ungeeignet erwiesen; die bei deren Nutzung anfallenden Versorgungslücken
könnten nur mittels zusätzlicher Antennenanlagen in der Gemeinde geschlossen
werden. Insofern erscheine der ausserhalb der Bauzone erzielbare
Abdeckungsvorteil derart wichtig, dass er den vorgesehenen Standort gegenüber
den geprüften Alternativstandorten als viel vorteilhafter erscheinen lasse.
3.2 Die Beschwerdeführer bestreiten die Standortgebundenheit der Anlage. Aus
der Vernehmlassung des Gemeinderats Uitikon an den Regierungsrat vom 2. Juli
2005 gehe hervor, dass nur deshalb keine Mobilfunkantennenanlagen innerhalb der
Bauzone bewilligt worden seien, weil niemand solche Anlagen auf dem eigenen
Grundstück wolle. Die Tatsache, dass vom streitigen Standort aus beide
Gemeindeteile (Uitikon und Waldegg) abgedeckt werden können, genüge nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht zur Begründung der
Standortgebundenheit. Vielmehr komme die Errichtung einer Anlage ausserhalb der
Bauzone erst in Betracht, wenn eine Deckungs- oder Kapazitätslücke mit einem
oder mehreren Standorten innerhalb der Bauzone nicht in genügender Weise
beseitigt werden könne. Es sei davon auszugehen, dass es im Wohngebiet oder in
der Zone für öffentliche Bauten, bei der Allmend, oder bei der
Hochspannungsleitung alternative Antennenstandorte innerhalb der Bauzone gebe.
Im Übrigen bestreiten die Beschwerdeführer das Bedürfnis für eine Erweiterung
der bestehenden Mobilfunkanlage, weil die Abdeckung mit GSM- und UMTS-Mobilfunk
in der Gemeinde gewährleistet sei.
3.3 Das ARE regt an, den in der Bauzone am Ostrand des Dorfteils Uitikon
befindlichen Mast der Hochspannungsleitung als Alternativstandort zu prüfen.
Ansonsten räumt das ARE ein, dass der gewählte Standort Vorteile aufweise: Die
Antennen überragen das Gebäude nicht bzw. nur minimal, und es seien insgesamt
weniger Zellen notwendig, als wenn die Anlage in der Bauzone errichtet würde.
Allerdings sei fraglich, ob dieser Vorteil von Dauer sein werde: Wie das
Verwaltungsgericht ausgeführt habe, sei ein relativ engmaschiges Netz
erforderlich, um die Vorteile der UMTS-Technologie lückenlos zu gewährleisten.
Die Swisscom habe in ihrer Standortbegründung selbst ausgeführt, dass der
vorliegende Ausbau einem ersten Schritt für den UMTS-Ausbau im Gebiet Uitikon,
Waldegg und Birmensdorf entspreche. Müssten die durch den "idealen" Standort
eingesparten weiteren Antennenanlagen später aus Kapazitätsgründen doch noch
erstellt werden, so würde ein gewichtiger Vorteil des hier zu beurteilenden
Standorts wegfallen.
Bei der nach Art. 24 RPG gebotenen Interessenabwägung sei zu berücksichtigen,
dass Mobilfunkanlagen - eine zahlenmässig bedeutende Gruppe von Bauten und
Anlagen ausserhalb der Bauzone - eine vergleichsweise geringe Lebensdauer
aufweisen und relativ einfach auf- und abgebaut werden können. Die Verhältnisse
änderten sich rasch und es kämen immer wieder neue Bedürfnisse hinzu, wie
gerade der vorliegende Fall zeige. Ergeben sich im Rahmen dieser Entwicklungen
insgesamt bessere Lösungen an anderen Standorten, so müsse bei Vorliegen eines
genügend grossen Interesses auch die Verschiebung einer bestehenden,
rechtskräftig bewilligten Anlage verlangt werden können. Vor diesem Hintergrund
bestehe ein öffentliches Interesse an einer zeitlichen Beschränkung der
Bewilligung für Mobilfunkanlagen ausserhalb der Bauzonen.
Das ARE beantragt, die Praxis in diesem Sinne zu präzisieren. Dementsprechend
sei die streitige Bewilligung, sofern sie grundsätzlich bestätigt werde, mit
einer Resolutivbedingung zu ergänzen, wonach die Bewilligung dahinfalle, wenn
die Bewilligungsvoraussetzungen nicht mehr erfüllt seien, insbesondere wenn im
Abdeckungsgebiet der bewilligten Anlage aus Kapazitätsgründen eine weitere
Anlage notwendig werde.
3.4 Die Beschwerdegegnerinnen legen dar, dass nur ein Mast (Nr. 47) der
Hochspannungsleitung innerhalb der Bauzone liege. Dieser sei aus
radioplanerischer Sicht ungeeignet, weil der Leitungsmast nur 20 m vom Wald
entfernt liege und durch diesen sowohl vom nordwestlich gelegenen Dorfzentrum
von Uitikon als auch vom südöstlich gelegenen Dorfteil Waldegg abgeschirmt
werde. Auch der tiefer gelegene Dorfteil "Sternenquartier" könnte nicht
abgedeckt werden.
Die Beschwerdegegnerinnen beantragen, auf den Antrag des ARE zur
Resolutivbedingung sei schon mangels Parteistellung des ARE nicht einzutreten.
Eine solche Bedingung sei auch nicht nötig, weil die Mobilfunkbetreiberinnen
schon konzessionsrechtlich verpflichtet seien, Antennenanlagen, die für den
Netzzusammenhang nicht mehr benötigt würden, wieder abzubauen. Zudem bestehe
die Möglichkeit, die streitbetroffene Baubewilligung zu widerrufen, falls die
Bewilligungsvoraussetzungen weggefallen seien.
Nach Auffassung der Beschwerdegegnerinnen folgt aus der Eigentumsgarantie und
der Wirtschaftsfreiheit grundsätzlich ein Anspruch auf eine unbefristete und
unbedingte Baubewilligung; eine Resolutivbedingung bzw. ein Beseitigungsrevers
dürfe nur aufgrund einer klaren gesetzlichen Grundlage angeordnet werden. Diese
fehle hier; insbesondere genüge Art. 24 lit. b RPG nicht.
Die Beschwerdegegnerinnen bestreiten, dass sich Mobilfunkanlagen leicht auf-
und abbauen liessen: Diese seien Teil eines überaus komplexen Mobilfunknetzes;
erfahrungsgemäss sei mit einem durchschnittlichen Planungs- und
Realisierungshorizont von rund 2 Jahren zu rechnen. Eine Mobilfunkanlage
bestehe zum grössten Teil aus einer festen Infrastruktur (Fundament, Mast,
Kabine, Klimaanlage, Stromversorgung, Kabelzuleitungen, etc.), die weitgehend
unabhängig von der verwendeten Funktechnologie genutzt werden könne. Sie stelle
daher eine langfristige Investition dar.
Zudem verkenne der Antrag des ARE, dass der Funknetzaufbau in zwei Schritten
erfolge. Zunächst werde, mit einem sogenannten Makrostandort, die
Initialversorgung sichergestellt (sog. "Coverage-Layer"). Genüge dieser
aufgrund eines hohen funktechnischen Verkehrsaufkommens nicht, um eine
konzessionskonforme Abdeckung sicherzustellen, würden in einem zweiten Schritt
sogenannte Füllstandorte gebaut, welche die Kapazität im zu versorgenden Gebiet
verbessern ("Kapazitäts-Layer"). Müsste aus Kapazitätsgründen ein zusätzlicher
UMTS-Standort in der Gemeinde Uitikon errichtet werden (womit allerdings nicht
zu rechnen sei), so würde dieser den Mobilfunknetzbetreiberinnen lediglich als
"Füllstandort" dienen und könnte den Standort an der Langackerstrasse, der zum
"Coverage-Layer" gehöre, nicht ersetzen.
Es wäre unverhältnismässig, wenn die Beschwerdegegnerinnen auf bestehende
Makro-Standorte ausserhalb der Bauzone verzichten müssten, um einen
zusätzlichen Standort innerhalb der Bauzone errichten zu können. In diesem Fall
müssten sie ihr gesamtes Netzdesign neu planen und strukturieren. Dies wäre ein
schwerer Eingriff in ihre Eigentums- und Wirtschaftsfreiheit.
Rund eine Drittel der Makro-Standorte der Swisscom liege ausserhalb der
Bauzone, um auch weniger dicht besiedelte Gebiete und Verkehrsachsen versorgen
zu können. Hiervon profitierten auch Polizei, Sanität, Feuerwehr und weitere
Behörden. Indessen seien die Erstellungskosten solcher Makro-Standorte z.T.
erheblich; sie beliefen sich durchschnittlich auf rund Fr. 325'000.--. Bei
einer befristeten Bewilligungserteilung wäre der Investitionsschutz nicht mehr
ausreichend gewährleistet. Die vom ARE beantragte Praxisänderung hätte deshalb
zur Folge, dass die heute bestehende Flächenversorgung in vielen Fällen nicht
mehr aufrechterhalten werden könne, insbesondere in weniger dicht besiedelten
Gebieten und Randregionen.
4.
Im Folgenden ist zunächst zu prüfen, ob das Verwaltungsgericht die
Standortgebundenheit der Antennen zu Recht bejaht hat.
4.1 Antennen für den Mobilfunk können nach der Rechtsprechung ausnahmsweise auf
einen Standort ausserhalb der Bauzonen angewiesen sein, wenn eine Deckungs-
oder Kapazitätslücke aus funktechnischen Gründen mit einem oder mehreren
Standorten innerhalb der Bauzonen nicht in genügender Weise beseitigt werden
kann bzw. es bei einem Standort innerhalb der Bauzonen zu einer nicht
vertretbaren Störung der in anderen Funkzellen des Netzes verwendeten
Frequenzen kommen würde. Nicht ausreichend sind dagegen wirtschaftliche
Vorteile des gewählten Standorts (z.B. geringere Landerwerbskosten;
voraussichtlich geringere Zahl von Einsprachen) oder zivilrechtliche Gründe für
die Standortwahl, wie z.B. die Weigerung von Eigentümern, einer
Mobilfunkantenne auf ihren Grundstücken innerhalb der Bauzonen zuzustimmen
(Urteile 1A.186/2002 vom 23. Mai 2003 E. 3.1, in: ZBl 105/2004 S. 103; RDAF
2005 I S. 591; 1A.120/2006 vom 12. Februar 2007 E. 3.1, in: URP 2007 S. 827;
RDAF 2008 I S. 564).
4.2 In zwei jüngeren Entscheiden hat das Bundesgericht diese Rechtsprechung
präzisiert für Mobilfunkanlagen, die auf bestehende Bauten und Anlagen, wie
namentlich Hochspannungs- und Antennenmasten, montiert werden. Danach kann die
Standortgebundenheit bei derartigen Standorten ausserhalb der Bauzonen auch
dann bejaht werden, wenn diese zwar nicht aus funktechnischen Gründen
unentbehrlich, sich aber im Rahmen einer konkreten Interessenabwägung als
wesentlich geeigneter erweisen als mögliche Standorte innerhalb der Bauzone
(Urteil 1C_345/2008 vom 29. Januar 2009 E. 2.3 und 2.5). Voraussetzung ist,
dass die Mobilfunkanlage ausserhalb der Bauzonen keine erhebliche
Zweckentfremdung von Nichtbauzonenland bewirkt und nicht störend in Erscheinung
tritt. Dies ist grundsätzlich nur an Örtlichkeiten möglich, an denen sich
bereits zonenkonforme oder zonenwidrige Bauten und Anlagen befinden (BGE 133 II
321 E. 4.3.3 S. 326 f.; 409 E. 4.2 S. 417 f.).
4.3 Wie sich aus den Standortbegründungen der Beschwerdegegnerinnen ergibt,
verfügt die Sunrise bislang über keinen Standort mit UMTS in der Region; die
UMTS-Versorgung der Gemeinde Uitikon Waldegg durch die Swisscom ist lückenhaft
bzw. von sehr schlechter Qualität. Insofern besteht für beide Betreiber ein
Bedürfnis für UMTS-Sendeanlagen.
Der umstrittene Standort weist, im Vergleich zu den untersuchten
Alternativstandorten innerhalb und ausserhalb der Bauzone, den Vorteil auf,
dass er fast das gesamte Gemeindegebiet flächendeckend versorgen kann, während
bei allen anderen Standorten Versorgungslücken auftreten würden, die nur
mittels zusätzlicher Antennenanlagen geschlossen werden könnten. Insbesondere
scheidet auch der vom ARE favorisierte Standort auf dem bestehenden
Hochspannungsleitungsmast in der Bauzone aus, wie die Beschwerdegegnerinnen
überzeugend dargelegt haben. Insofern erscheint der in Aussicht genommene
Standort wesentlich günstiger als andere Standorte.
4.4 Die Beschwerdeführer bestreiten dies nicht. Sie machen aber geltend, die
Standortgebundenheit ausserhalb der Bauzone könne erst dann bejaht werden, wenn
die Versorgung auch durch mehrere Antennenstandorte innerhalb der Bauzone nicht
gewährleistet werden könne.
Zwar ist es richtig, dass eine Lösung mit einer einzigen neuen Antenne einer
solchen mit zwei Antennen nicht in jedem Fall vorzuziehen ist, sofern
Antennenstandorte an noch unüberbauten Orten ausserhalb der Bauzone beansprucht
werden (vgl. Urteil 1C_228/2007 vom 28. November 2008 E. 5.5.3). Im
vorliegenden Fall sollen die Antennen jedoch an einem bereits bestehenden
Standort ausserhalb der Bauzone montiert werden, weshalb zu prüfen ist, ob die
Standortgebundenheit nach der oben (E. 4.2) dargelegten neueren Rechtsprechung
bejaht werden kann.
Die neuen Antennen sollen auf dem Dach einer bestehenden landwirtschaftlichen
Baute errichtet werden, auf der sich bereits GSM-Mobilfunkantennen der
Beschwerdegegnerinnen befinden. Diejenigen der Sunrise sind von einer
kaminartigen Verschalung umgeben; diejenigen der Swisscom sind auf zwei ca. 3 m
hohen Masten montiert, die den Dachfirst nur knapp überragen. Die Antennen
treten somit relativ diskret in Erscheinung und wirken nicht störend; die
dazugehörigen Geräte sind im Gebäudeinnern untergebracht.
Die bewilligte Erweiterung ändert nichts am aktuellen Erscheinungsbild der
Scheune, werden doch lediglich die bisherigen GSM-Antennen durch GSM-/
UMTS-Dualbandantennen ersetzt. Würde die beantragte Erweiterung nicht
bewilligt, könnte der Standort in der aktuellen Konfiguration (nur GSM-Dienste)
weiter betrieben werden und es müssten (zusätzlich) neue Standorte für UMTS
gefunden werden. Es erscheint daher raumplanerisch sinnvoll, eine Konzentration
aller Mobilfunk-Antennen an der bestehenden Anlage anzustreben.
4.5 Nach dem Gesagten durften die Behörden die Standortgebundenheit der Anlage
i.S.v. Art. 24 lit. a RPG bejahen.
5.
Zu prüfen ist weiter, ob einer unbedingten Erteilung der Ausnahmebewilligung
überwiegende raumplanerische Interessen entgegenstehen (Art. 24 lit. b RPG),
wie dies das ARE geltend macht.
5.1 Nachdem die Ausnahmebewilligung insgesamt angefochten wurde, kann das
Bundesgericht diese ganz oder teilweise verweigern oder die Bewilligung unter
zusätzlichen Auflagen oder Bedingungen erteilen. Davon gehen auch die
Beschwerdegegnerinnen aus, wenn sie beantragen, das Bundesgericht möge sie
mittels einer Auflage verpflichten, die streitbetroffene Mobilfunkanlage gemäss
den im neuen Standortdatenblatt vom 15. September 2008 ausgewiesenen Parametern
zu betreiben. Insofern kann das Bundesgericht auf Anregung des ARE prüfen, ob
die Ausnahmebewilligung mit einer Nebenbestimmung versehen werden muss. Dabei
steht dem Bundesgericht allerdings kein Ermessen zu, d.h. dieser Anregung kann
nur gefolgt werden, wenn die Erteilung einer unbedingten Ausnahmebewilligung
rechtswidrig wäre.
5.2 Das Anliegen des ARE ist verständlich: Die Bejahung der (relativen)
Standortgebundenheit erfolgt aufgrund einer Interessenabwägung, gestützt auf
die tatsächliche Situation im Zeitpunkt der Bewilligung. Verändern sich die
Verhältnisse, beispielsweise durch die Errichtung zusätzlicher Mobilfunkanlagen
innerhalb der Bauzone, so kann dies zur Folge haben, dass die Anlage nicht mehr
ausserhalb der Bauzone bewilligt werden dürfte. Wurde die Ausnahmebewilligung
ohne eine entsprechende Nebenbestimmung erteilt, bleibt sie jedoch
bestandskräftig. Zwar ist der Widerruf einer ursprünglich fehlerfreien
Verfügung aufgrund veränderter Verhältnisse möglich, wenn das Interesse an der
richtigen Rechtsanwendung das Interesse am Vertrauensschutz und an der
Rechtssicherheit überwiegt (BGE 127 II 306 E. 7a S. 313 f.; 115 Ib 152 E. 3a S.
155; 109 Ib 246 E. 4b S. 252 f,; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Verwaltungsrecht, 5.
Aufl., Rz 1034). Dem Interesse am Vertrauensschutz wird jedoch regelmässig der
Vorrang eingeräumt, wenn mit der Verfügung eine Befugnis eingeräumt wurde (wie
z.B. bei der Baubewilligung), von der der Berechtigte bereits Gebrauch gemacht
hat, sofern dies erhebliche Investitionen erforderte und zur Schaffung eines
Zustands geführt hat, der nur unter Vernichtung gutgläubig geschaffener Werte
wieder beseitigt werden kann (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O. Rz. 1015; PETER
HÄNNI, Planungs- Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5. Aufl., S. 337 f.).
Wird die Ausnahmebewilligung dagegen mit einer Resolutivbedingung erteilt,
weiss der Berechtigte, dass ihm die Bewilligung nur bis zum Bedingungseintritt
erteilt wird, und kann sich zu diesem Zeitpunkt nicht mehr auf
Vertrauensschutzgesichtspunkte berufen.
Zwar besteht eine konzessionsrechtliche Verpflichtung, Antennenanlagen
abzubauen, die für den Netzzusammenhang nicht mehr benötigt werden. Daraus
folgt aber keine Verpflichtung der Mobilfunkbetreiber, auf rechtskräftig
bewilligte und für den Netzaufbau verwendete Antennenanlagen ausserhalb der
Bauzone zu verzichten, wenn deren Funktion von neueren Mobilfunk-Basisstationen
innerhalb der Bauzone übernommen werden könnte.
5.3 Die Verbindung einer Bewilligung mit Auflagen und Bedingungen bedarf jedoch
grundsätzlich einer gesetzlichen Grundlage, wobei es genügen kann, wenn sich
die Zulässigkeit der Nebenbestimmung aus dem mit dem Gesetz verfolgten Zweck
ergibt (HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O. Rz 918; HÄNNI, a.a.O., S. 335). Eine Bewilligung
kann insbesondere mit einer Nebenbestimmung verbunden werden, wenn sie aufgrund
der gesetzlichen Bestimmungen überhaupt verweigert werden könnte.
So erachtete das Bundesgericht einen Beseitigungsrevers für den Fall des
Ausbaus der angrenzenden Strasse für zulässig, da die Baubewilligung wegen der
in Aussicht genommenen Erweiterung der Strasse auch einstweilen hätte
verweigert werden dürfen (BGE 99 Ia 482 E. 3 und 4a S. 485 f.). Im Urteil
1P.329/2005 vom 27. Juli 2005 (E. 3.5) war der Umbau einer Alphütte in ein
Ferienhäuschen nach Art. 24d RPG bewilligt worden, unter der Bedingung, dass
das Gebäude vom ersten Schneefall bis zur Ausaperung nicht bewohnt werden
dürfe. Auch diese Bedingung hielt das Bundesgericht für zulässig, weil die
Ausnahmebewilligung wegen der erheblichen Lawinengefährdung des Zugangs nach
Art. 24d Abs. 3 lit. e RPG hätte verweigert werden können.
5.4 Die Anordnung einer Resolutivbedingung wäre somit zulässig und (als mildere
Massnahme) möglicherweise geboten, wenn die Gesamtinteressenabwägung nach Art.
24 lit. b RPG ansonsten negativ ausfallen würde.
Das ARE macht geltend, dass es sich bei Mobilfunkanlagen um eine zahlenmässig
bedeutende Gruppe von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone mit einer
vergleichsweise geringen Lebensdauer handle, bei denen sich die Verhältnisse
rasch änderten und immer wieder neue Bedürfnisse hinzukämen, weshalb ein
öffentliches Interesse an einer zeitlichen Beschränkung der Bewilligung für
Mobilfunkanlagen ausserhalb der Bauzonen bestehe.
Allerdings handelt es sich hierbei um ein generelles, nicht nur
Mobilfunkanlagen betreffendes Problem: Es besteht ein öffentliches Interesse
daran, Anlagen, die aufgrund veränderter Verhältnisse nicht mehr benötigt
werden oder nicht mehr auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen
sind, zu beseitigen bzw. in die Bauzonen verlegen zu können.
Dieses Problem wird bei Mobilfunkanlagen durch die relativ kurze Lebensdauer
der Sendeantennen entschärft: Müssen diese ersetzt oder ergänzt werden, bedarf
es - wie der vorliegende Fall zeigt - regelmässig einer neuen
Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG, weshalb erneut geprüft werden kann und
muss, ob die Anlage aufgrund der aktuellen Verhältnisse auf einen Standort
ausserhalb der Bauzone angewiesen ist und ihr keine überwiegenden Interessen
entgegenstehen. Dies ist zu verneinen, wenn raumplanungsrechtlich bessere
Mobilfunkstandorte innerhalb oder ausserhalb der Bauzone vorhanden oder geplant
sind.
Der Auffassung des ARE, dass die Interessenabwägung im vorliegenden Fall ohne
Bedingung oder Befristung der Bewilligung negativ ausfallen würde, ist nicht zu
folgen. Vielmehr liegen aktuell die Voraussetzungen für die Erteilung einer
Ausnahmebewilligung vor. Die vorgeschlagene Resolutivbedingung stellt deshalb
keine mildere Massnahme dar, sondern verschlechtert die Rechtsposition der
Beschwerdegegnerinnen, indem sie ihnen den mit einer Baubewilligung
üblicherweise verbundenen Vertrauens- und Bestandesschutz verweigert.
5.5 Nach dem Gesagten waren die kantonalen Behörden nicht gehalten, die
Ausnahmebewilligung mit einer Resolutivbedingung zu erteilen.
6.
Zu prüfen ist schliesslich, ob die Anlage die Anforderungen der Verordnung vom
23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR
814.710) erfüllt. Die Antennen der Beschwerdegegnerinnen befinden sich auf
einem Dach und bilden deshalb eine gemeinsame Anlage i.S.v. Ziff. 62 Abs. 1
Anhang 1 NISV. Sie müssen daher zusammen den massgeblichen Anlagegrenzwert von
5 V/m einhalten (Ziff. 64 lit. c Anhang 1 NISV).
6.1 Das BAFU hat in seiner Vernehmlassung verschiedene Widersprüche und
Ungenauigkeiten des Standortdatenblatts und der Baupläne kritisiert. Diese
waren von den Beschwerdeführern nicht beanstandet und von den kantonalen
Behörden nicht bemerkt worden. Praxisgemäss werden jedoch derartige Einwände
des BAFU noch im bundesgerichtlichen Verfahren berücksichtigt (vgl. Urteil
1A.118/2005 vom 12. Dezember 2005 E. 3, in: URP 2006 S. 180).
6.2 Die Beschwerdegegnerinnen haben die Kritik des BAFU anerkannt und ein neues
Standortdatenblatt vom 15. September 2008 eingereicht. Darin wurden die vom
BAFU beanstandeten Mängel behoben: Im Zusatzblatt 2 (Technische Angaben zu den
Sendeantennen) wird klargestellt, dass die Funkdienste UMTS und GSM900 der
Beschwerdegegnerin 1 durch einen einzigen Antennentyp (Dualband-Antenne
Kathrein 742264) wahrgenommen werden sollen. Dies entspricht dem
Baueingabeplan, wonach pro Senderichtung lediglich eine Antenne vorgesehen ist.
OMEN Nr. 3 wurde neu im Situationsplan eingezeichnet und die
Antennenbezeichnung in der dem Standortdatenblatt beigefügten
Grundbuchplankopie berichtigt.
6.3 Die Immissionsberechnung des neuen Standortdatenblattes bestätigt, dass der
Anlagegrenzwert an allen Orten mit empfindlicher Nutzung eingehalten wird;
unter Berücksichtigung des neuen Antennentyps ergeben sich sogar etwas tiefere
Immissionswerte als im ursprünglichen Standortdatenblatt. (4.61 V/m statt 4.84
V/m beim höchstbelasteten OMEN Nr. 3). Das BAFU hat in seiner Stellungnahme vom
20. Januar 2009 bestätigt, dass die Baubewilligung aus umweltrechtlicher Sicht
erteilt werden könne.
6.4 Die Bau- bzw. Ausnahmebewilligung ist deshalb in dem Sinne zu modifizieren,
dass die Anlage entsprechend den Parametern des neuen Standortdatenblatts zu
errichten und zu betreiben ist.
7.
Die Beschwerde ist danach teilweise gutzuheissen und im Übrigen abzuweisen. Die
Beschwerdeführer unterliegen im Wesentlichen und tragen daher zwei Drittel der
Gerichtskosten; ein Drittel ist den Beschwerdegegnerinnen aufzuerlegen (Art. 66
Abs. 1 BGG). Die Beschwerdeführer haben den Beschwerdegegnerinnen eine
reduzierte Parteientschädigung zu zahlen (Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und die Bau- und Ausnahmebewilligung
dahingehend abgeändert, dass die Anlage entsprechend den Parametern des
Standortdatenblatts vom 15. September 2008 zu errichten und zu betreiben ist.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdeführern zu 2/3 (Fr.
2'000.--) und den Beschwerdegegnerinnen zu insgesamt 1/3 (je Fr. 500.--,
zusammen Fr. 1'000.--) auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführer haben die Beschwerdegegnerinnen für das bundesgerichtliche
Verfahren mit je Fr. 1'500.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Gemeinde Uitikon, der Baudirektion, dem
Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3.
Kammer, sowie den Bundesämtern für Umwelt und für Raumentwicklung schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 25. Februar 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Féraud Gerber