I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.12/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_12/2008
Urteil vom 27. Januar 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Fonjallaz,
Gerichtsschreiber Haag.
1. Parteien
X.________ AG,
2. Y.________,
3. Z.________,
Beschwerdeführer, alle drei vertreten durch Rechtsanwalt Christof Wyss,
gegen
Sunrise Communications AG, Hagenholzstrasse 20/22, 8050 Zürich,
Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Lorenzo Marazzotta,
Gemeinderat Stäfa, Goethestrasse 16, Postfach 535, 8712 Stäfa,
Regierungsrat des Kantons Zürich, Neumühlequai 10, Postfach, 8090 Zürich.
Gegenstand
Baubewilligung,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 7. November 2007 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich,
1. Abteilung, 1. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Der Gemeinderat Stäfa bewilligte der TDC Switzerland AG (heute Sunrise
Communications AG) am 5. September 2006 die Erweiterung der bestehenden
Mobilfunkanlage mit einer UMTS-Antennenanlage auf dem Gebäude Industriestrasse
9 in Stäfa (Grundstück Kat.-Nr. 10'154). Auf demselben Gebäude betreibt auch
die Orange Communications SA eine Mobilfunk-Antennenanlage. Gegen den Beschluss
rekurrierten die X.________ AG, Y.________ und Z.________ an die
Baurekurskommission II des Kantons Zürich. Im Lauf des Rekursverfahrens reichte
die TDC Switzerland AG ein neues Standortdatenblatt ein, gemäss welchem die
aktuellen Antennendaten der Orange Communications SA sowie das Neubauprojekt
für ein Einfamilienhaus auf der Parzelle Kat.-Nr. 10'635 berücksichtigt wurden.
Mit Entscheid vom 17. April 2007 wies die Baurekurskommission den Rekurs ab.
Am 21. Mai 2007 erhoben die unterlegenen Rekurrenten beim Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich Beschwerde gegen den Entscheid der Baurekurskommission und
beantragten, der Entscheid sei aufzuheben und die Baubewilligung zu verweigern,
eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde mit Entscheid vom 7. November 2007
in Bezug auf die Kostenregelung der Baurekurskommission teilweise gut und
änderte die Kostenverlegung. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht
vom 8. Januar 2008 beantragen die X.________ AG, Y.________ und Z.________, der
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 7. November 2007 sei aufzuheben, soweit
damit die von den Beschwerdeführern erhobene Beschwerde abgewiesen wurde. Die
Angelegenheit sei zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Sie
rügen die Verletzung von Bundesrecht (Bundesverfassung und Umweltrecht des
Bundes, insbesondere Vorschriften der Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den
Schutz vor nichtionisierender Strahlung [NISV; SR 814.710]).
C.
Das Verwaltungsgericht beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen. Die Sunrise
Communcations AG stellt den Antrag, die Beschwerde sei abzuweisen und der
angefochtene Entscheid sei zu bestätigen. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) kommt
in seiner Vernehmlassung zum Schluss, dass die umstrittene Mobilfunkanlage die
Anforderungen der NISV erfülle. Die Beurteilungsgrundlagen seien jedoch in
verschiedener Hinsicht mangelhaft gewesen, was erst im Beschwerdeverfahren
erkannt worden sei. Die eingegangenen Stellungnahmen wurden den
Verfahrensbeteiligten zur Kenntnisnahme zugestellt. Sie haben sich dazu
teilweise wiederum geäussert und halten in ihren Anträgen und
Rechtsauffassungen fest.
D.
Mit Verfügung vom 4. Februar 2008 legte der Präsident der I.
öffentlich-rechtlichen Abteilung der Beschwerde aufschiebende Wirkung bei.
Erwägungen:
1.
Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen
Entscheid über eine Mobilfunkanlage, welcher der Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unterliegt (Art. 82 ff. BGG; BGE 133 II
409 E. 1.1 S. 411). Die Beschwerdeführer sind Eigentümer bzw. Mieter von
Liegenschaften, welche sich innerhalb des praxisgemäss (BGE 128 II 168)
berechneten Einspracheradius befinden. Sie sind als Adressaten des
angefochtenen Entscheids vom umstrittenen Vorhaben besonders berührt und haben
ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung des Urteils des
Verwaltungsgerichts (Art. 89 Abs. 1 BGG, BGE 133 II 249 E. 1.3 S. 252 f.). Auch
die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt und geben zu keinen
weiteren Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
2.
Umstritten ist die Erweiterung der beiden bestehenden Mobilfunkantennen auf dem
Dach des Gebäudes Industriestrasse 9 (Grundstück Kat.-Nr. 10'154) in Stäfa mit
einer UMTS-Antennenanlage durch die Sunrise Communications AG. Neben der
umstrittenen Antennenanlage besteht auf demselben Dach eine Antennenanlage der
Orange Communications SA. Die Beschwerdeführer bringen im vorliegenden
Verfahren unter anderem verschiedene Rügen vor, die sie auf das USG (SR 814.01)
und die NISV (SR 814.710) abstützen. Sie machen geltend, ein ohne Bewilligung
erfolgter Austausch der Antennen der Orange Communications SA sowie ein
Bauvorhaben auf der benachbarten Parzelle Kat.-Nr. 9900 seien im Rahmen des
Baubewilligungsverfahrens für die umstrittene Anlage zu Unrecht nicht
berücksichtigt worden. Weiter bezeichnen sie Art. 3 Ziff. 6 NISV als
bundesrechtswidrig, da bei der Berechnung des Anlagegrenzwerts gestützt auf
Art. 8 USG die gesamte Mobilfunkstrahlung zu berücksichtigen sei und nicht nur
diejenige einer einzigen Anlage. Schliesslich widerspreche die umstrittene
Anlage einer aufgrund der "Initiative für antennenfreie Wohn- und
Industriezonen" von der Gemeinde am 4. Juni 2007 beschlossenen neuen Bestimmung
in der kommunalen Bauordnung.
3.
Anlagen, die nichtionisierende Strahlung (NIS) emittieren, müssen so erstellt
und betrieben werden, dass sie die in Anhang 1 NISV festgelegten vorsorglichen
Emissionsbegrenzungen respektieren (Art. 4 Abs. 1 NISV). So muss jede
Mobilfunkanlage für sich (vgl. Art. 3 Abs. 6 NISV) im massgebenden
Betriebszustand an allen Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN; Art. 3 Abs, 3
NISV) den massgebenden Anlagegrenzwert von Ziff. 64 Anhang 1 NISV einhalten
(Ziff. 65 Anhang 1 NISV). Als eine Anlage gelten nach Ziff. 62 Abs. 1 Anhang 1
NISV alle Sendeantennen, die auf demselben Mast angebracht sind oder die in
einem engen räumlichen Zusammenhang, namentlich auf dem Dach des gleichen
Gebäudes, stehen (Urteil des Bundesgerichts 1A.10/2002 vom 8. April 2002, in:
URP 2002 S. 427 E. 3; bestätigt in Urteil 1C_40/2007 vom 6. November 2007 E.
6). Zudem müssen gemäss Art. 13 Abs. 1 NISV die in Anhang 2 NISV festgelegten
Immissionsgrenzwerte überall eingehalten werden, wo sich Menschen aufhalten
können (sog. Orte für kurzfristigen Aufenthalt, OKA). Im Bewilligungsverfahren
hat der Inhaber einer Mobilfunkanlage, für die Anhang 1 NISV
Emissionsbegrenzungen festlegt, ein Standortdatenblatt vorzulegen, das über den
geplanten Betrieb der Anlage und die Strahlung in ihrer Umgebung Auskunft gibt
(Art. 11 NISV). Darin sind unter anderem der am stärksten belastete OKA und die
drei höchstbelasteten OMEN zu dokumentieren (Art. 11 Abs. 2 lit. c Ziff. 1 und
2 NISV). Einwirkungen werden gestützt auf Art. 8 USG sowohl einzeln als auch
gesamthaft und nach ihrem Zusammenhang beurteilt.
3.1 Nicht umstritten ist, dass die Antennenanlagen der Sunrise Communications
AG und der Orange Communications SA auf den beiden Masten als eine Anlage im
Sinne der NISV zu beurteilen sind. Das Verwaltungsgericht hält im angefochtenen
Entscheid fest, dass die Orange Communications SA ihre ursprünglich bewilligten
Antennen zu einem nicht näher bezeichneten Zeitpunkt ohne Baubewilligung
ausgetauscht hat, was offenbar weder der Baubehörde noch der Sunrise
Communications AG bekannt war und daher im baurechtlichen Bewilligungsverfahren
nicht berücksichtigt wurde. Dieser Antennenaustausch war nach Auffassung des
Verwaltungsgerichts im vorinstanzlichen Verfahren betreffend die Antennen der
Sunrise auf derselben Anlage nicht zu berücksichtigen, weil er nicht Gegenstand
des erstinstanzlichen Bewilligungsverfahrens gebildet habe. Die Baubehörde habe
in einem weiteren Verfahren von der Orange Communications SA ein vollständiges
und aktualisiertes Standortdatenblatt mit den neu angebrachten Antennentypen zu
verlangen. Gestützt darauf müsse die kommunale Baubehörde zusammen mit der
kantonalen NIS-Fachstelle die Bewilligungspflicht und Bewilligungsfähigkeit der
Antennenmutation beurteilen. Dabei sei die erstinstanzlich bewilligte, hier
umstrittene Erweiterung der Sendeanlage der Sunrise zu berücksichtigen, auch
wenn die Baubewilligung noch nicht rechtskräftig sei. Sollte sich ergeben, dass
die Anlagegrenzwerte durch die Antennenmutation an OMEN überschritten werden,
müsste die Anlage der Orange Communications SA entsprechend angepasst werden.
Weiter verzichtete das Verwaltungsgericht darauf, einen neuen OMEN in einem
geplanten Anbau zu einem Bürotrakt auf der an das Baugrundstück für die
Antennenanlage angrenzenden Parzelle Kat.-Nr. 9'900 zu berücksichtigen, obwohl
ihr dieses Vorhaben bekannt war. Massgebend sind nach Auffassung der Vorinstanz
die Verhältnisse zum Zeitpunkt des erstinstanzlichen Entscheids, selbst wenn
der neu geschaffene OMEN Auswirkungen auf das Standortdatenblatt haben und
einen der drei OMEN darstellen sollte, an denen die Strahlung am stärksten sei.
Die Beschwerdeführer erblicken im Vorgehen des Verwaltungsgerichts eine
unvollständige Feststellung des Sachverhalts sowie einen Verstoss gegen das
Willkürverbot (Art. 9 BV) und gegen Art. 11 Abs. 2 lit. c Ziff. 2 NISV.
3.2 Die von den Beschwerdeführern beanstandeten Erwägungen des
Verwaltungsgerichts beruhen auf der Annahme einer Priorität erstinstanzlich
zuerst bewilligter Anlagen, welcher das Bundesgericht in seiner Rechtsprechung
ausdrücklich nicht gefolgt ist (vgl. Urteile 1A.10/2001 vom 8. April 2002 E.
3.6 und 1C_40/2007 vom 6. November 2007 E. 7). Aus der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung ergibt sich, dass die Strahlung von Antennen mehrerer
Mobilfunkanbieter, die eine gemeinsame Anlage mit bereits rechtskräftig
bewilligten Antennen betreiben wollen, gesamthaft beurteilt werden muss (vgl.
Art. 3 Abs. 6 NISV i.V.m. Art. 8 USG). Auf diese Weise soll verhindert werden,
dass die kumulierte Strahlung den massgeblichen Anlagegrenzwert der NISV an
Orten mit empfindlicher Nutzung überschreitet. Zwar hat der Verordnungsgeber in
Kauf genommen, dass es an einzelnen Orten, wo sich die Strahlung mehrerer
Anlagen überlagert, zu einer den Anlagegrenzwert übersteigenden Strahlung
kommen kann (BUWAL, Erläuternder Bericht zur NISV vom 23. Dezember 1999, Ziff.
33 S. 7); dies gilt aber gerade nicht für die kumulierte Strahlung von
Antennen, die sich in engem räumlichem Zusammenhang befinden und deshalb eine
Anlage im Rechtssinne bilden. Das überwiegende öffentliche Interesse am Schutz
der Umwelt und der Bevölkerung spricht dafür, Änderungen der Rechts- und der
Sachlage, namentlich der bestehenden Umweltbelastung, im Rechtsmittelverfahren
noch zu berücksichtigen, jedenfalls sofern dies prozessual möglich ist (Urteil
des Bundesgerichts 1C_40/2007 vom 6. November 2007 E. 7.1-7.3).
3.3 Im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens bestanden keine
ernsthaften prozessualen Hindernisse, das Bauvorhaben auf der Nachbarparzelle
Kat.-Nr. 9'900 und die von der Orange Communications SA vorgenommenen
Änderungen der Anlage sofort nach deren Bekanntwerden zu berücksichtigen. Das
Verwaltungsgericht hätte die Vervollständigung der Gesuchsunterlagen entweder
selbst verlangen oder die Sache zu diesem Zweck an eine seiner Vorinstanzen
zurückweisen können. Bei der Änderung einer bestehenden Anlage im Sinne von
Ziff. 62 Abs. 2 Anhang 1 NISV, wie sie hier vorliegt, muss der Inhaber der
bestehenden, zu ändernden Anlage zum Verfahren beigezogen werden. Für das
Bewilligungsverfahren ist ein neues Standortdatenblatt mit sämtlichen zur
Gesamtanlage zählenden Antennen unter Angabe ihrer Frequenz, Strahlungsleistung
und -richtung einzureichen. Dieses neue Standortdatenblatt ersetzt ab
Rechtskraft der Bewilligung das alte Standortdatenblatt und wird somit auch für
die Orange Communications SA als Inhaberin der bestehenden Anlage verbindlich
(vgl. Urteile des Bundesgerichts 1A.4/2007 vom 25. Juni 2007 E. 2.3 und 1C_40/
2007 vom 6. November 2007 E. 7.4).
Im vorliegenden Fall kommt hinzu, dass das neue Standortdatenblatt in Anwendung
von Art. 11 Abs. 2 lit. c Ziff. 2 NISV auch den neuen OMEN auf Parzelle
Kat.-Nr. 9'900 auszuweisen hat, wenn dieser zu den drei am stärksten belasteten
OMEN gehört, wie dies das BAFU und die Sunrise Communication AG darlegen. Das
Bauvorhaben für diesen OMEN wurde am 16. März 2007 während der Hängigkeit des
Beschwerdeverfahrens öffentlich ausgeschrieben. Der Anlagegrenzwert von 5 V/m
gemäss Ziff. 64 lit. c Anhang 1 NISV soll nach den Angaben der Sunrise
Communcations AG und des BAFU bei diesem OMEN mit einer elektrischen Feldstärke
von 4.11 V/m eingehalten sein. Dieser vom BAFU als zutreffend bezeichnete Wert
ergibt sich aus einem ergänzenden, nicht unterzeichneten Standortdatenblatt vom
11. März 2008, welches die Sunrise Communications AG dem Bundesgericht mit
seiner Beschwerdeantwort am 17. März 2008 eingereicht hat.
3.4 Die Orange Communications SA wurde als Mitbetreiberin der umstrittenen
Anlage in die vorinstanzlichen Verfahren entgegen der in E. 3.3 hiervor
zitierten Rechtsprechung zu Unrecht nicht miteinbezogen. Zudem lag im Zeitpunkt
des angefochtenen Entscheids und der zu Grunde liegenden baurechtlichen
Bewilligung kein Standortdatenblatt vor, welches den zu beurteilenden
Verhältnissen entsprach. Die während des Rechtsmittelverfahrens nachgereichten
nachgebesserten Standortdatenblätter lassen nach den Ausführungen des BAFU zwar
die Einhaltung des Anlagegrenzwerts bei den massgebenden OMEN erwarten. Die in
den Akten enthaltenen Angaben wurden jedoch nur teilweise von den zuständigen
Behörden geprüft und lassen zum Teil auch die für eine Baubewilligung
erforderliche Verbindlichkeit und Vollständigkeit vermissen. Insbesondere auch
der Vollzug des in Ziff. 4.3 des kommunalen baurechtlichen Entscheids vom 5.
September 2006 verlangten, auf weitgehender Eigenverantwortung der
Netzbetreiber basierenden Qualitätssicherungssystems setzt voraus, dass die
Bauteile und Einstellungen verbindlich festgelegt sind, welche einen Einfluss
auf die Berechnung der NIS-Belastung haben (vgl. Rundschreiben des BAFU
"Qualitätssicherung zur Einhaltung der Grenzwerte der NISV bei Basisstationen
für Mobilfunk und drahtlose Teilnehmeranschlüsse" vom 16. Januar 2006; BGE 128
II 378 E. 4 S. 379 ff.; Urteile des Bundesgerichts 1A.160/2004 vom 10. März
2005, in: URP 2005 S. 576 E. 3.3; 1A.6/2007 vom 6. September 2007 E. 5.3;
1C_148/2007 vom 15. Januar 2008 E. 3). Die von den kommunalen und kantonalen
Instanzen beigezogenen Angaben über die umstrittene Anlage genügen den
bundesrechtlichen Voraussetzungen für die Bewilligung der Anlage nicht. Ein
vollständiges, korrekt ausgefülltes Standortdatenblatt stellt den eigentlichen
Kern eines Baugesuchs für eine Mobilfunkanlage dar und muss alle wesentlichen
Angaben enthalten (vgl. Benjamin Wittwer, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, 2.
Auflage 2008, S. 146 f.). Es ist nicht Aufgabe des Bundesgerichts, die
festgestellten Mängel im bundesgerichtlichen Verfahren zu beheben. Die
Beschwerde ist gutzuheissen und der angefochtene Entscheid im umstrittenen
Umfang aufzuheben. Dies führt zur Rückweisung der Angelegenheit an die Gemeinde
Stäfa zur ordnungsgemässen Durchführung des baurechtlichen
Bewilligungsverfahrens unter Einbezug der gesamten Anlage (Art. 107 Abs. 2 Satz
2 i.V.m. Art. 106 Abs. 1 BGG).
4.
Bei diesem Ausgang des bundesgerichtlichen Verfahrens sind die weiteren Rügen
der Beschwerdeführer grundsätzlich nicht mehr zu prüfen. Aus
prozessökonomischen Gründen ist jedoch kurz auf eine für den weiteren Verlauf
des Bewilligungsverfahrens massgebende Kontroverse einzugehen.
4.1 Die Beschwerdeführer legen dar, dass auf dem Dach des Gebäudes
Industriestrasse 13, 80 m von der hier umstrittenen Antennenanlage entfernt,
eine Mobilfunkantenne der Swisscom Mobile AG bewilligt wurde (vgl. Urteil des
Bundesgerichts 1C_148/2007 vom 15. Januar 2008). Werde die Strahlung dieser
Antenne zusammen mit der hier umstrittenen Anlage beurteilt, ergebe sich im
obersten Stockwerk des Produktionsgebäudes der X.________ AG auf dem Grundstück
Kat.-Nr. 11'263 eine elektrische Feldstärke von 5.8 V/m, womit der massgebende
Anlagegrenzwert überschritten sei. Art. 3 Abs. 6 NISV, wonach der
Anlagegrenzwert als Emissionsbegrenzung für die von einer Anlage allein
erzeugte Strahlung beschrieben werde, verstosse gegen Art. 8 USG, da er zur
Folge habe, dass die auf das Grundstück der X.________ AG einwirkende Strahlung
nicht gesamthaft und nach ihren Zusammenwirken beurteilt würde. Die
Beschwerdeführer verlangen nicht die Beurteilung der erwähnten Antenne der
Swisscom Mobile AG auf dem Gebäude Industriestrasse 13 sowie der Antennen der
Orange Communications SA und der Sunrise Communications AG auf dem Gebäude
Industriestrasse 9 als eine einzige Anlage, sondern beantragen die gesamthafte
Berücksichtigung der von den beiden Anlagen ausgehenden Strahlung beim OMEN im
Gebäude der X.________ AG.
4.2 Das Bundesgericht hatte sich zur Frage, in welchen Fällen benachbarte
Antennenanlagen eigenständig oder gemeinsam zu beurteilen sind, wiederholt zu
äussern. Im Urteil 1C_40/2007 vom 6. November 2007 (E. 6 mit Hinweisen) hat es
seine Rechtsprechung zusammengefasst und bestätigt, dass das in der
Vollzugsempfehlung des BAFU enthaltene Anlagenperimeter-Modell keine Stütze in
der NISV findet. Die NISV geht demnach von einer Abstandsregel aus (Ziff. 62
Abs. 1 Anhang 1 NISV). Der Vorsteher des Eidgenössischen Departements für
Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) nahm das erwähnte Urteil zum
Anlass, das vom BAFU bevorzugte Anlagenperimeter-Modell im Rahmen einer
Revision der NISV auf Verordnungsebene zu verankern. Die Vernehmlassungsfrist
zur beabsichtigten Verordnungsänderung läuft bis 28. Februar 2009. Die
Beschwerdeführer verlangen ungeachtet der von der NISV-Änderung betroffenen
Streitfrage die gesamthafte Berücksichtigung der von beiden Anlagen auf das
Grundstück einwirkenden Strahlung.
Das BAFU führt hierzu aus, der Sinn des Anlagegrenzwerts als vorsorglicher
Emissionsgrenzwert nach Art. 3 Abs. 6 NISV sei nicht primär der Schutz vor
schädlicher Einwirkung, wie dies die Immissionsgrenzwerte bezweckten, sondern
es gehe um die Vermeidung unnötiger Einwirkung. Jede einzelne Anlage soll ihre
Emissionen auf ein betrieblich und technisch mögliches und wirtschaftlich
tragbares Minimum beschränken (Vorsorgeprinzip, Art. 11 Abs. 2 USG), auch wenn
kein Gefährdungswert erreicht werde. Deshalb werde im Rahmen der Vorsorge nur
die Strahlung einer Anlage allein begrenzt. Die Strahlung der Sendeanlage der
Swisscom Mobile AG wäre nur miteinzubeziehen, wenn es sich bei den Sunrise/
Orange- und den Swisscom Antennen um eine einzige Anlage im Sinne von Ziff. 62
Abs. 1 Anhang 1 NISV handeln würde.
Den erwähnten Ausführungen des BAFU kann unter Hinweis auf die
bundesgerichtliche Praxis grundsätzlich zugestimmt werden (vgl. Urteil des
Bundesgerichts 1A.10/2001 vom 8. April 2002 E. 3.4.3 und 3.4.4.1). Zu
präzisieren ist lediglich, dass es sich beim Anlagegrenzwert abweichend von den
Ausführungen des BAFU nicht um einen vorsorglichen Emissionsgrenzwert handelt,
sondern wie beim Planungswert nach Art. 23 USG um eine Massnahme der
vorsorglichen Emissionsbegrenzung, die nach Art. 11 Abs. 1 USG eine bestimmte
Quelle (Antennenanlage) betrifft und ihre Wirkung durch eine im Verhältnis zum
Immissionsgrenzwert reduzierte Belastung am massgebenden Immissionspunkt
entfaltet. Damit mit dem Anlagegrenzwert eine wirksame vorsorgliche
Emissionsbegrenzung erreicht werden kann, wurde er wesentlich tiefer angesetzt
als der Immissionsgrenzwert. Dieser Unterschied zwischen Anlagegrenzwert und
Immissionsgrenzwert soll gewährleisten, dass auch an einem Ort, an welchem sich
die Strahlung mehrerer Anlagen überlagert, der Immissionsgrenzwert nicht
überschritten wird (BUWAL, Erläuternder Bericht zur NISV vom 23. Dezember 1999,
S. 7).
5.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde gutzuheissen und der
angefochtene Entscheid im umstrittenen Umfang aufzuheben ist. Die Angelegenheit
ist an die Gemeinde Stäfa zur ordnungsgemässen Durchführung des baurechtlichen
Bewilligungsverfahrens unter Einbezug der Anlageteile beider Betreiberinnen
(Orange Communications SA und Sunrise Communications AG) zurückzuweisen (Art.
107 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Art. 106 Abs. 1 BGG).
Die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens sind der unterliegenden
Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Diese hat den
Beschwerdeführern eine angemessene Parteientschädigung auszurichten (Art. 68
Abs. 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich vom 7. November 2007 aufgehoben, soweit damit die Beschwerde an
das Verwaltungsgericht abgewiesen wurde. Die Sache wird an die Gemeinde Stäfa
zur Durchführung des baurechtlichen Bewilligungsverfahrens unter Einbezug der
gesamten Anlage zurückgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
3.
Die Beschwerdegegnerin hat die Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 4'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gemeinderat Stäfa, dem Regierungsrat sowie
dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, und dem
Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 27. Januar 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Haag