I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.108/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_108/2008
Urteil vom 3. März 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Fonjallaz,
Gerichtsschreiber Haag.
1. Parteien
A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
6. F.________,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Rechtsanwalt Lorenz Hirni,
gegen
Bundesamt für Umwelt, 3003 Bern.
Gegenstand
Anspruch auf saubere Luft,
Beschwerde gegen das Urteil vom 30. Januar 2008
des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I.
Sachverhalt:
A.
A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________ und
G.________ richteten zwischen dem 1. November 2006 und dem 28. Dezember 2006
mit Hinweis auf bereits erfolgte ähnliche Eingaben auf kantonaler Ebene je ein
Schreiben mit dem Titel "Anspruch auf gesunde Luft" an den Bundesrat, die
Bundesversammlung und das Bundesamt für Umwelt (BAFU). Sie machten geltend,
dass die wiederholte Überschreitung der Immissionsgrenzwerte verschiedener
Luftschadstoffe bei ihnen zu gesundheitlichen Beeinträchtigungen und teilweise
zu einem daraus folgenden finanziellen Schaden führen würden. Sie verlangten,
innert eines Jahres oder angemessener Frist seien auf Vollzugs- und allenfalls
Gesetzgebungsebene die nötigen Massnahmen zu ergreifen, welche die Einhaltung
der Immissionsgrenzwerte betreffend Feinstaub (PM10), Ozon (O3) sowie
Stickoxiden (NOx) ermöglichten oder einen genügenden erheblichen Beitrag dazu
leisteten, dass ihre Gesundheit und ihr Wohlbefinden gemäss dem durch das
geltende Luftreinhalterecht gesetzten Standard geschützt werde. Zudem
verlangten sie konkret folgende Massnahmen (wobei einzelne davon nicht von
allen sieben Personen verlangt wurden):
1. Es sei bis spätestens Ende 2007 eine vollumfängliche Pflicht für
Dieselpartikelfilter und De-NOx-Katalysatoren bei sämtlichen Dieselfahrzeugen
festzulegen. Im Sinne einer kurzfristigen Übergangsmassnahme bis zur Einführung
sei anzuordnen, dass bei Submissionen nur Unternehmen zu berücksichtigen seien,
welche diese Pflichten bereits erfüllten. Diese Pflichten sollten auch für
militärische Dieselfahrzeuge gelten.
2. Es sei Öffentlichkeitsarbeit zumindest im Ausmass der Bemühungen gegen das
Rauchen zu betreiben, mit welcher auf die Gesundheits- und Klimaschädlichkeit
von luftverschmutzenden Tätigkeiten und auf gesundheitsverträgliche
Alternativen hingewiesen werde.
3. Es seien Deklarationen bezüglich der Gesundheits- und Klimaschädlichkeit bei
Bezügen von Treib- und Brennstoffen, welche in Fahrzeugen und Maschinen mit
Verbrennungsmotoren verwendet werden sollten, durchzusetzen bzw. es sei die
Einhaltung der Vorschriften bezüglich der Verbrennung von Treibstoffen zu
kontrollieren und durchzusetzen.
4. Es sei eine CO2-Abgabe in zwecktauglichem Umfang auf Treibstoffen
einzuführen.
5. Es seien alternative Antriebsysteme, motorentechnische Massnahmen und eine
Verringerung des Fahrzeuggewichts zu fördern.
6. Es seien Instrumente einzuführen, welche den durchschnittlichen
Treibstoffverbrauch bei Neuwagen bis 2010 mindestens halbieren würden.
7. Es seien ein Strassenneubau- bzw. Strassenausbaustopp zu vollziehen und die
Raumplanung an kurze Verkehrswege auszurichten.
8. Es seien die Grundlagen für Road Pricing einzuführen; vorrangig sei ein Road
Pricing mit Mittelumverteilung zu Gunsten eines preiswerten öffentlichen
Verkehrs anzustreben.
9. Es seien allgemeine und langfristige Temporeduktionen vorzunehmen und in
Zeiten von Grenzwertüberschreitungen zusätzlich zu verschärfen.
10. Es sei den Kantonen und Gemeinden die Kompetenz einzuräumen, mittel- und
langfristige Massnahmen zu treffen, welche die Einhaltung der
Immissionsgrenzwerte betreffend Ozon, Feinstaub und Stickoxiden ermöglichten
(längerfristige partielle Fahrverbote für den Privatverkehr als in Zeiten von
Grenzwertüberschreitungen, stufenweise Fahrbeschränkungen mittels vorgängiger
Einteilung von emittierenden Fahrzeugen in fünf Abgasklassen inkl.
CO2-Ausstoss).
11. Die gesuchstellende Person sei unverzüglich unentgeltlich und periodisch
mit tauglichen Schutzmasken gegen Feinstaub und Ozon, mit welchen man singen
könne, in genügender Anzahl für sie und ihre Klienten auszurüsten. Falls dies
nicht möglich sei, seien die Arbeitsräume mit einer Filteranlage auszurüsten.
12. Es seien unverzüglich die Mittel zur Verfügung zu stellen, die Wohnung der
gesuchstellenden Person mit Luftfiltern gegen Ozon und Feinstaub auszurüsten.
Die Privatpersonen beantragten weiter je in ihrer Eingabe, ihnen sei
Akteneinsicht zu gewähren, sie seien als Partei in das Verfahren
miteinzubeziehen und es sei in Form einer anfechtbaren Verfügung mit
Rechtsmittelbelehrung je einzeln bezüglich der gestellten Forderungen
festzustellen, dass die Schweiz ihnen gegenüber verpflichtet sei, innert
nützlicher Frist die entsprechenden Massnahmen zu treffen.
B.
Mit Schreiben vom 15. März 2007 teilte das BAFU den genannten sieben Personen
mit, es sei beauftragt worden, die an den Bundesrat und das BAFU gesandten
Briefe zu beantworten. Der Bundesrat und das BAFU würden der Bekämpfung der zu
hohen Schadstoffkonzentrationen in der Luft einen sehr hohen Stellenwert
beimessen. Seit Mitte der 1980-er Jahre hätten Bund, Kantone und Gemeinden eine
Vielzahl von Luftreinhalte-Massnahmen getroffen und vollzogen, wodurch der
Schadstoffausstoss verringert worden sei und die Luftbelastung stark abgenommen
habe. Im Rahmen des Luftreinhalte-Konzeptes des Bundes, der Massnahmenpläne der
Kantone sowie der Genfer Konvention würden weitere Massnahmen zur Einhaltung
der Immissionsgrenzwerte erarbeitet. Angesichts der Belastung der Luft durch
Feinstaub und insbesondere Dieselruss habe der Bundesrat zudem einen
Aktionsplan ausgearbeitet, welcher eine nachhaltige Reduktion des Dieselrusses
zum Ziel habe. Dabei sei eine breite Palette von kurz- und mittelfristig
umsetzbaren Massnahmen geprüft worden. Schliesslich habe der Bundesrat die
zuständigen Departemente mit der Erarbeitung und Umsetzung von 14
entsprechenden Massnahmen beauftragt. Als Ergänzung dieses auf dauerhafte
Massnahmen aufgebauten Aktionsplans hätten die Kantone ein Interventionskonzept
Feinstaub mit temporären Massnahmen bei hohen Luftbelastungen beschlossen.
Bezüglich der geforderten konkreten Massnahmen legte das BAFU einzeln die vom
Bund bereits ergriffenen Massnahmen zur Reduktion der luftbelastenden
Emissionen, die Absichten der Behörden und die begrenzten Möglichkeiten
aufgrund der tatsächlichen und rechtlichen Situation dar. Die Schreiben des
BAFU waren weder als Verfügung bezeichnet noch enthielten sie eine
Rechtsmittelbelehrung.
C.
Mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht vom 16. April 2007 stellten die
genannten sieben Personen gemeinsam den Antrag, die Verfügungen des BAFU vom
15. März 2007 seien aufzuheben. Es sei festzustellen, dass die bis zum 28.
Dezember 2006 durch den Bund getroffenen Massnahmen zum Schutz der Gesundheit
sowie des Privat- und Familienlebens der Beschwerdeführenden vor Immissionen
durch Luftschadstoffe ungenügend seien bzw. das Unterlassen von geeigneten
Massnahmen zu ihrem Schutz unrechtmässig sei. Es sei festzustellen, dass der
Bund verpflichtet sei, mittels geeigneter Massnahmen vorzukehren, dass die
Immissionsgrenzwerte betreffend Feinstaub, Ozon und Stickoxiden eingehalten
würden bzw. dass ein Immissionsniveau erreicht werde, welches für die
Beschwerdeführenden nicht gesundheitsschädigend oder lästig sei. Es seien
innerhalb eines Jahres entsprechende Massnahmen anzuordnen.
Weiter stellten die Beschwerdführenden den Antrag, es sei festzustellen, dass
der Bund im Rahmen seiner Zuständigkeit zur Umsetzung folgender Massnahmen
verpflichtet sei:
1. Einführung einer vollumfänglichen Pflicht für Dieselpartikelfilter und
De-NOx-Katalysatoren bei sämtlichen Dienstfahrzeugen.
2. Intensivierung der Öffentlichkeitsarbeit in dieser Hinsicht - zumindest im
Ausmasse der Anstrengungen bezüglich des Rauchens.
3. Dafür zu sorgen, dass die Bezüger von Treibstoff an Tankstellen über die
umweltschädigenden Folgen informiert und auf umweltfreundlichere Varianten
aufmerksam gemacht würden.
4. Die Einführung von Instrumenten, welche den Treibstoffverbrauch bei Neuwagen
bis 2010 mindestens halbieren, u.a. durch Förderung der Verringerung des
Fahrzeuggewichts und der Einführung eines Bonus-Malus-Systems, welches sich
ausschliesslich an der Schadstoffemission orientiere.
5. Die Gewährleistung eines Strassenneubau- und Strassenausbaustopps, welche in
direktem oder indirektem Zusammenhang mit einer angestrebten
Kapazitätserweiterung für den motorisierten Individualverkehr stehen.
6. Die Schaffung der rechtlichen Grundlagen dafür, dass in der Schweiz
Strassenbenutzungsgebühren wie etwa das Road Pricing eingeführt werden können
bzw. die Einführung dieser Institution in den Ballungszentren Basel, Bern,
Genf, Lausanne, Lugano, Luzern, St. Gallen, Winterthur und Zürich.
7. Die Ausrüstung der Bevölkerung mit Schutzmasken oder Filteranlagen für
Arbeits- und Wohnräume, wenn die Gesundheit oder das Privat- und Familienleben
nicht auf andere Weise genügend geschützt werden kann bzw. die Schaffung der
gesetzlichen Grundlagen hierfür.
Weiter verlangten die Beschwerdeführer Einsicht in die vollständigen amtlichen
Akten und gegebenenfalls eine angemessene Frist zur Beschwerdeergänzung.
Eventualiter seien die Gesuche zur Neubeurteilung an die Vorinstanz bzw. eine
unabhängige Verwaltungsinstanz zu überweisen, welche sich materiell mit den
Anliegen der Beschwerdeführer auseinandersetze.
Die Beschwerdeführer machten geltend, dass sie durch die wiederholte und zum
Teil massive Überschreitung der Immissionsgrenzwerte an ihren Wohnorten
gesundheitlich beeinträchtigt würden. Die bisher durch Bund und Kantone
eingeleiteten bzw. die von der Vorinstanz aufgelisteten Massnahmen genügten
nicht, um die Gesundheit und das Wohlbefinden der Beschwerdeführer zu schützen.
Sie hätten in ihren Eingaben vergeblich den Erlass einer Feststellungsverfügung
betreffend des geltend gemachten Schutzanspruchs gegenüber dem Staat beantragt
und es sei ihnen zu Unrecht keine Parteistellung zugebilligt worden. Indem das
BAFU den Beschwerdeführern die Akteneinsicht nicht gewährt habe und abgesehen
von der Auflistung angeordneter oder beabsichtigter Massnahmen nicht auf ihre
Eingaben eingegangen sei, habe sie ihren Anspruch auf rechtliches Gehör
verletzt.
Am 16. Mai 2007 zog G.________ ihre beim Bundesverwaltungsgericht hängige
Beschwerde zurück.
D.
Das Bundesverwaltungsgericht hiess die Beschwerde mit Urteil vom 30. Januar
2008 insofern wegen Rechtsverweigerung gut, als die Beschwerdeführer gerügt
hatten, das BAFU hätte über seine Zuständigkeit und die Frage der
Parteistellung mit Verfügung entscheiden müssen. Es verpflichtete jedoch das
BAFU aus prozessökonomischen Gründen nicht, eine formelle Verfügung zu
erlassen, sondern wies die Beschwerde im Übrigen ab, soweit darauf einzutreten
war. Es kam zum Schluss, dass das BAFU sich mit den Gesuchen zu Recht
inhaltlich nicht befasst habe und die Beschwerdeführenden keinen Anspruch auf
eine wirksame Beschwerde nach Art. 13 EMRK geltend machen könnten.
E.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 5. März 2008
beantragen die sechs Beschwerdeführer des vorinstanzlichen Verfahrens, das
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Januar 2008 sei aufzuheben. Zudem
wiederholen sie im Wesentlichen die bereits vor Bundesverwaltungsgericht
gestellten Anträge. In einem Eventualantrag verlangen sie überdies, die
amtlichen Akten bzw. das Verfahren seien zur Neubeurteilung an die Vorinstanz
oder an eine verwaltungsunabhängige Instanz im Sinne von Art. 13 EMRK zu
überweisen, welche sich materiell mit den Anliegen der Beschwerdeführer
auseinandersetze.
Die Beschwerdeführer leiten aus Art. 10 Abs. 2 BV und Art. 8 EMRK einen
Anspruch auf staatlichen Schutz vor übermässigen Schadstoffen in der Luft ab
und berufen sich dabei auf die Immissionsgrenzwerte der
Luftreinhalte-Verordnung des Bundes vom 16. Dezember 1985 (SR 814.318.142.1)
sowie Art. 11 Abs. 3 USG (SR 814.01).
F.
Das Bundesverwaltungsgericht verzichtet auf eine Stellungnahme zur Beschwerde.
Das BAFU beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden
könne. Mit Eingabe vom 7. Juli 2008 halten die Beschwerdeführer an ihren
Anträgen und an ihrer Rechtsauffassung fest.
Erwägungen:
1.
1.1 Beim angefochtenen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts handelt es sich um
einen mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten anfechtbaren
Endentscheid (Art. 82, 86 Abs. 1 lit. a und Art. 90 BGG). Eine Ausnahme gemäss
Art. 83 ff. BGG liegt nicht vor.
1.2 Das Bundesverwaltungsgericht hatte im angefochtenen Entscheid zu
beurteilen, ob die Beschwerdeführer Anspruch auf Erlass einer materiellen
Verfügung durch das BAFU über die verlangten Massnahmen haben. Es hat dies
verneint, weil das BAFU nicht zuständig sei, die beantragten Massnahmen mit
Verfügung anzuordnen, und die Beschwerdeführer zudem mangels schutzwürdigen
Interesses keine Parteistellung beanspruchen könnten. Die Vorinstanz habe sich
mit den Gesuchen zu Recht inhaltlich nicht befasst. Nicht mehr umstritten ist,
dass das BAFU über die Fragen der Zuständigkeit und der Parteistellung eine
formelle Verfügung hätte erlassen müssen. Zum Beschwerdegegenstand im
vorliegenden bundesgerichtlichen Verfahren gehören somit lediglich die Frage
der Zuständigkeit des BAFU, eine materielle Verfügung über die beantragten
Massnahmen zu treffen, sowie die Parteistellung der Beschwerdeführer. Über die
materielle Notwendigkeit der beantragten Massnahmen liegt noch kein
anfechtbarer Entscheid vor.
1.3 Nach Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Beschwerdebegründung in gedrängter Form
darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Dies setzt voraus,
dass sich der Beschwerdeführer wenigstens kurz mit den Erwägungen des
angefochtenen Entscheids auseinandersetzt. Beruht der angefochtene Entscheid
auf mehreren selbständigen Begründungen, die je für sich den Ausgang des
Rechtsstreits besiegeln, so hat der Beschwerdeführer darzulegen, dass jede von
ihnen Recht verletzt. Andernfalls kann auf die Beschwerde nicht eingetreten
werden (BGE 134 II 244 E. 2.1 S. 245 f.; 133 IV 119 E. 6 S. 120 f.).
Der umstrittene Teil des Entscheids der Vorinstanz beruht auf mehreren
Begründungen. Zunächst prüfte das Bundesverwaltungsgericht, ob das BAFU für die
Anordnung der verlangten Massnahmen zuständig sei und ob diese Gegenstand einer
Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG bilden könnten. Es gelangte zum
Schluss, das BAFU sei nicht zuständig, die verlangten Massnahmen mit Verfügung
anzuordnen (E. 5 des angefochtenen Entscheids). Weiter verneinte es in E. 6
seines Entscheids die Parteistellung der Beschwerdeführer mangels eines
schutzwürdigen Interesses an einem materiellen Entscheid. Schliesslich lehnte
die Vorinstanz den von den Beschwerdeführern behaupteten Anspruch auf eine
wirksame Beschwerde im Sinne von Art. 13 EMRK ab.
Die vorinstanzlichen Erwägungen enthalten zwei selbständige Begründungen für
den Verzicht auf eine materielle Verfügung über die von den Beschwerdeführern
beantragten Massnahmen. Die Beschwerdeführer kritisieren sehr ausführlich die
vorinstanzliche Würdigung ihrer Parteistellung und des Anspruchs auf eine
wirksame Beschwerde im Sinne von Art. 13 EMRK. Indessen enthält die Beschwerde
keine den Begründungsanforderungen von Art. 42 Abs. 2 BGG entsprechende
Auseinandersetzung mit den Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts zur
Zuständigkeit des BAFU, die geforderten Massnahmen anzuordnen. Dass die
Vorinstanzen allfällige Pflichten zur Weiterleitung der Gesuche an zuständige
Behörden missachtet hätten, wird ebenfalls nicht geltend gemacht. Diese Art der
Beschwerdeführung genügt den Erfordernissen gemäss Art. 42 Abs. 2 BGG nicht,
weshalb auf die Beschwerde nicht eingetreten werden kann (vgl. LAURENT MERZ,
Bundesgerichtsgesetz, Basler Kommentar, Rz. 73 zu Art. 42 BGG). Auch die Rügen
der Verweigerung der Akteneinsicht (Art. 29 Abs. 2 BV), des Willkürverbots
(Art. 9 BV) und des Anspruchs auf ein faires Verfahren (Art. 6 Ziff. 1 EMRK)
erheben die Beschwerdeführer im Zusammenhang mit der Verteidigung ihrer
Parteistellung bzw. ihres Anspruchs auf eine wirksame Beschwerde, ohne sich mit
den Erwägungen der Vorinstanz zur Zuständigkeit des BAFU in der Sache
auseinanderzusetzen. Somit kann auch auf diese Rügen nicht eingetreten werden,
soweit sie im Übrigen überhaupt hinreichend substanziiert sind (vgl. BGE 134 II
244 E. 2.2 S. 246) und nicht auf blossen Vermutungen beruhen. Die Ansetzung
einer Nachfrist zur Ergänzung der Beschwerde erübrigt sich (vgl. BGE 134 II 244
E. 2.4.2 S. 247 f.).
2.
Dem Ausgang des bundesgerichtlichen Verfahrens entsprechend sind die
Gerichtskosten den Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Es wird
keine Parteientschädigung zugesprochen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'500.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Bundesamt für Umwelt sowie dem
Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 3. März 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Haag