II. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 9C 696/2007
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
9C_696/2007 {T 0/2}
Sentenza del 9 novembre 2009
II Corte di diritto sociale
Composizione
Giudici federali U. Meyer, Presidente,
Borella, Kernen, Seiler, Pfiffner Rauber,
cancelliere Grisanti.
Parti
Ufficio dell'assicurazione invalidità del Cantone Ticino, Via Ghiringhelli 15a,
6501 Bellinzona,
ricorrente,
contro
C.________,
opponente, patrocinata da Organizzazione Cristiano-Sociale Ticinese (OCST).
Oggetto
Assicurazione per l'invalidità
(rendita d'invalidità; revisione; adattamento),
ricorso contro il giudizio del Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino
del 5 settembre 2007.
Fatti:
A.
Mediante decisioni del 12 novembre 2004, l'Ufficio AI del Cantone Ticino (UAI)
ha riconosciuto a C.________, nata nel 1954, di professione cameriera ai piani,
il diritto a una rendita intera d'invalidità dal 1° giugno 2002 e a una mezza
rendita (per un grado di incapacità al guadagno del 50 %) dal 1° ottobre 2002.
L'amministrazione ha adottato i provvedimenti dopo avere preso atto della
perizia reumatologica 17 marzo 2003 del dott. H.________, specialista in
reumatologia e medicina interna, il quale, posta la diagnosi di sindrome
fibromialgica generalizzata, decondizionamento muscolare, rachide piatto,
alterazioni degenerative cervicali e lombari nonché displasia delle anche,
aveva attestato, dal 13 giugno 2002, una abilità lavorativa del 50 % nella
professione abituale e un rendimento ridotto del 25 % in una attività adeguata
allo stato di salute rispettosa delle limitazioni da lui indicate. Per il resto
l'amministrazione ha calcolato il tasso di invalidità sulla base di un reddito
da invalido di fr. 21'272.- (determinato in applicazione dei valori salariali
statistici regionali e dopo avere operato una deduzione del 25 % per tenere
conto delle circostanze personali e professionali del caso) e di un reddito
senza invalidità di fr. 42'200.-.
Con certificato del 22 novembre 2004 il reumatologo curante, dott. S.________,
ha segnalato all'UAI un peggioramento della sintomatologia ed attestato una
piena inabilità lavorativa anche in attività adeguate. In seguito a questa
segnalazione, l'amministrazione ha avviato una procedura di revisione del
diritto alla rendita. Nuovamente interpellato per una valutazione
specialistica, il dott. H.________ ha accertato un peggioramento minimo dello
stato di salute e ha concluso per una diminuzione del rendimento del 60 %
nell'attività pregressa e del 30 % in un lavoro adatto allo stato di salute
(rapporto del 29 agosto 2005). Dopo avere proceduto al raffronto dei redditi di
riferimento ed avere determinato un reddito senza invalidità di fr. 43'646.-
(anno di riferimento: 2004) e un reddito da invalida di fr. 31'288.- (calcolato
in applicazione dei dati statistici salariali nazionali, come risultano
dall'inchiesta svizzera sulla struttura dei salari [ISS, tabella TA1, edita
dall'Ufficio federale di statistica], e dopo avere operato una riduzione del 5
% per attività leggera, e del 3 % per l'età e il lungo periodo di inattività),
l'UAI ha stabilito un grado d'invalidità del 28 %. Di conseguenza, per
decisione del 4 ottobre 2006, ha soppresso il diritto alla rendita con effetto
dal 1° dicembre 2006.
B.
Assistita dall'Organizzazione Cristiano-Sociale Ticinese (di seguito: OCST),
C.________ si è aggravata al Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino,
il quale, con pronuncia del 5 settembre 2007, ha accolto il ricorso e le ha
riconosciuto il diritto a una mezza rendita d'invalidità anche dopo il 1°
dicembre 2006. In sostanza, la Corte cantonale ha ritenuto che, a fronte di una
situazione valetudinaria invariata o addirittura, come in concreto, peggiorata,
non era possibile procedere a una revisione (o a un riesame) delle rendite AI
in corso solamente perché, in virtù di un cambiamento di giurisprudenza, il
reddito da invalido non poteva più essere determinato sulla base dei dati
statistici regionali, ma andava stabilito sulla base di quelli nazionali.
C.
L'UAI ha presentato un ricorso in materia di diritto pubblico con cui chiede di
annullare il giudizio cantonale. In sostanza, l'Ufficio ricorrente fa valere
che la pronuncia impugnata violerebbe il diritto federale, e più precisamente
le norme che reggono la revisione di una rendita, in quanto non terrebbe
adeguatamente conto del fatto che la mutata situazione valetudinaria
dell'assicurata giustificava un nuovo calcolo della rendita. In via
subordinata, osserva che la nuova prassi giudiziaria, che ha imposto
l'applicazione dei dati statistici salariali nazionali in luogo di quelli
regionali, imporrebbe comunque un adattamento della rendita essendo
equiparabile a una modifica del diritto oggettivo. Tale nuova prassi sarebbe
infatti di portata tale che la sua inosservanza creerebbe una inammissibile
disparità di trattamento.
Sempre patrocinata dall'OCST, C.________ propone la reiezione del gravame,
mentre l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali ha rinunciato a
determinarsi.
Diritto:
1.
Il ricorso in materia di diritto pubblico può essere presentato per violazione
del diritto, conformemente a quanto stabilito dagli art. 95 e 96 LTF. Il
Tribunale federale applica d'ufficio il diritto (art. 106 cpv. 1 LTF; cfr.
tuttavia l'eccezione del cpv. 2) e non è pertanto vincolato né dagli argomenti
sollevati nel ricorso né dai motivi addotti dall'autorità inferiore.
Per il resto, il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati
dall'autorità inferiore (art. 105 cpv. 1 LTF). Può scostarsi da questo
accertamento solo qualora esso sia avvenuto in modo manifestamente inesatto o
in violazione del diritto ai sensi dell'art. 95 LTF (art. 105 cpv. 2 LTF).
2.
2.1 Le modifiche della LAI del 6 ottobre 2006 (5a revisione dell'AI: RU 2007
5129) - comprese le modifiche ad esse connesse di altre leggi come quelle della
Legge federale sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali
(LPGA) -, entrate in vigore il 1° gennaio 2008, non sono applicabili nel caso
di specie (DTF 132 V 215 consid. 3.1.1 pag. 220). Di seguito verrà pertanto
fatto riferimento alla regolamentazione valida fino alla fine del 2007.
2.2 Nei considerandi dell'impugnata pronuncia, l'istanza precedente ha già
esposto le norme e i principi giurisprudenziali disciplinanti la materia,
rammentando in particolare i concetti d'incapacità al guadagno (art. 7 LPGA) e
d'invalidità (art. 8 LPGA e art. 4 LAI), i presupposti e l'estensione del
diritto alla rendita (art. 28 cpv. 1 LAI), il metodo ordinario di confronto dei
redditi per la determinazione del grado d'invalidità di assicurati esercitanti
un'attività lucrativa (art. 16 LPGA), i compiti del medico ai fini di tale
valutazione e il valore probatorio generalmente riconosciuto ai referti medici
fatti allestire da un tribunale o dall'amministrazione conformemente alle
regole di procedura applicabili (DTF 125 V 256 consid. 4 pag. 261, 351 consid.
3b/ee pag. 353; 115 V 133 consid. 2; 114 V 310 consid. 3c pag. 314; 105 V 156
consid. 1 pag. 158), nonché i presupposti e gli effetti della revisione di una
rendita in seguito a una modifica del diritto (art. 17 LPGA; art. 88a e 88bis
OAI; sui termini temporali di confronto cfr. pure DTF 133 V 108).
3.
Oggetto del contendere è il diritto dell'assicurata alla (mezza) rendita
d'invalidità anche dopo il 1° dicembre 2006.
3.1 L'istanza precedente ha accertato che, tra la decisione iniziale di
assegnazione della mezza rendita (del 12 novembre 2004) e la decisione su
revisione (del 4 ottobre 2006), lo stato di salute dell'assicurata ha subito un
leggero peggioramento, la sua incapacità lavorativa essendo passata dal 50 % al
60 % nell'attività di cameriera ai piani e dal 25 % al 30 % in attività
sostitutive adeguate. Questo accertamento è di natura fattuale e vincola il
Tribunale federale (DTF 132 V 393 consid. 3.2 pag. 398), non essendo
manifestamente errato o contrario al diritto ai sensi dell'art. 95 LTF.
3.2 Controversa rimane la questione (di diritto, risolta negativamente dalla
Corte cantonale) di sapere se l'UAI poteva sopprimere, in via di revisione e
nonostante lo stato di salute dell'opponente fosse peggiorato (seppure solo
leggermente), la mezza rendita d'invalidità per il fatto che, a seguito della
più recente giurisprudenza, il reddito ipotetico da invalido andava valutato
sulla base della tabella TA1 dell'ISS, concernente i salari medi nazionali
(svizzeri) conseguibili nel settore privato, e non più applicando i dati
statistici relativi alle "grandi regioni" (tabella TA13) di cui all'ISS, come
invece era stato fatto (lecitamente, in virtù di una prassi allora tollerata)
in occasione dell'assegnazione della rendita nel 2004 (sentenza del Tribunale
federale delle assicurazioni U 75/03 del 12 ottobre 2006, in SVR 2007 UV n. 17
pag. 56).
4.
4.1 Un conflitto tra la situazione giuridica attuale e una precedente
decisione, cresciuta in giudicato, relativa a una prestazione durevole può
verificarsi in quattro evenienze e può risolversi nel seguente modo (DTF 127 V
10 consid. 4b pag. 13 seg.; 115 V 308 consid. 4a pag. 312 segg.; Urs Müller,
Die materiellen Voraussetzungen der Rentenrevision in der
Invalidenversicherung, 2003, pag. 91 segg.; Rudolf Rüedi, Die
Verfügungsanpassung als verfahrensrechtliche Grundfigur namentlich von
Invalidenrentenrevisionen, in Die Revision von Dauerleistungen in der
Sozialversicherung, 1999, pag. 9 segg, 12 seg.; Alexandra Rumo-Jungo, Die
Instrumente zur Korrektur der Sozialversicherungsverfügung, in Verfahrensfragen
in der Sozialversicherung, 1996, pag. 263 segg., 277 segg.; Ulrich
Meyer-Blaser, Die Abänderung formell rechtskräftiger Verwaltungsverfügungen in
der Sozialversicherung, in ZBl 1994 pag. 337 segg., 348 segg.). Un accertamento
erroneo dei fatti (erroneità iniziale dei fatti) può correggersi, a determinate
condizioni, attraverso una revisione processuale (art. 53 cpv. 1 LPGA). Se
invece, dopo l'emanazione di una decisione inizialmente non viziata, interviene
una modifica dei fatti rilevanti (erroneità successiva dei fatti),
l'adattamento può, se del caso, avvenire nell'ambito di una revisione della
rendita conformemente all'art. 17 cpv. 1 LPGA. Altrimenti, se la decisione
poggia su una applicazione errata del diritto (erroneità giuridica iniziale),
occorre esaminare l'eventualità di un suo riesame (art. 53 cpv. 2 LPGA). Non
codificata è per contro l'ipotesi di una erroneità giuridica successiva dovuta
a una modifica delle basi legali dopo la resa della decisione (cfr. pure DTF
135 V 201 consid. 5.1 pag. 204, 218 consid. 4.1).
4.2 La decisione del 12 novembre 2004 non può dirsi inizialmente viziata sotto
il profilo dell'accertamento dei fatti. Il suddetto cambiamento di
giurisprudenza in materia di determinazione del reddito da invalido non
giustifica inoltre nemmeno un suo riesame (cfr. per analogia sentenza I 138/07
del 25 giugno 2007, in SVR 2008 IV n. 5 pag. 12, consid. 4, riguardo alla
denegata possibilità di riesaminare una decisione di rendita in seguito alla
modificata prassi in materia di disturbi da dolore somatoforme). Merita per
contro di essere approfondita la questione relativa alla revisione della
decisione di rendita a dipendenza di una modifica nello stato di fatto
determinante.
5.
5.1 Per procedere alla revisione di una rendita d'invalidità occorre che il
grado d'invalidità abbia subito una notevole modifica (art. 17 cpv. 1 LPGA). A
differenza di quanto prescritto dall'art. 17 cpv. 2 LPGA per le altre
prestazioni durevoli, l'art. 17 cpv. 1 LPGA non esige in relazione alla
revisione di una rendita d'invalidità una modifica notevole dello stato di
fatto, ma (solo) una modifica notevole del grado d'invalidità. Questa modifica
può risiedere sia in un cambiamento dello stato di salute sia in una modifica
della componente lucrativa (DTF 133 V 545 consid. 6.1 - 6.3 pag. 546 segg.).
Anche una modifica di poco conto nello stato di fatto determinante può così
dare luogo a una revisione di una rendita dell'assicurazione per l'invalidità
se tale modifica determina un superamento (per eccesso o per difetto) di un
valore limite (DTF 133 V 545 consid. 6.3 pag. 547 con riferimenti). Va da sé
che in questa evenienza i parametri di calcolo dell'invalidità, compresi gli
aspetti parziali del diritto alla rendita (quali sono segnatamente la
determinazione del reddito con e senza invalidità), possono essere ridefiniti
facendo capo alle regole applicabili al momento del nuovo esame (DTF 130 V 253
consid. 3.4 - 3.5 pag. 259; 125 V 413 consid. 2d pag. 417; cfr. pure sentenza
9C_237/2007 del 24 agosto 2007, consid. 4 non pubblicato in DTF 133 V 545, ma
in SVR 2008 IV n. 20 pag. 63).
5.2 In tale contesto non si può però dimenticare che, conformemente al suo
senso e al suo scopo, l'istituto della revisione è stato concepito per tenere
conto di modifiche nella situazione personale della persona assicurata. Sono
riconducibili alla situazione personale dell'assicurato, oltre agli aspetti
valetudinari, anche i fattori economici se subiscono modifiche concrete. Per
contro, modifiche nei soli fattori statistici non sono riconducibili a un
cambiamento nel contesto concreto della persona assicurata, bensì configurano
unicamente dei cambiamenti esterni che non riflettono la situazione personale
di quest'ultima (DTF 133 V 545 consid. 7.1 pag. 548). In questo senso il
Tribunale federale ha precisato - in una vertenza in cui lo stato di salute era
rimasto invariato - che modifiche di poco conto nei dati statistici salariali
non giustificano una revisione di una rendita d'invalidità, nemmeno se a
seguito di queste modifiche il valore limite viene superato per eccesso o per
difetto (DTF 133 V 545 consid. 7.3 pag. 549).
5.3 Per le stesse considerazioni, la possibilità di procedere a una revisione
va ugualmente negata se la modifica riguardante i soli valori statistici
(esterni) è di un certo rilievo. Se infatti risulta che il motivo effettivo per
una revisione del diritto alla rendita risiede nella modifica dei valori
statistici (tabellari), simile operazione dev'essere esclusa.
5.4 Nel caso di specie, il leggero (5 % in attività sostitutiva, 10 %
nell'attività precedente) peggioramento dell'incapacità lavorativa accertato
dai giudici cantonali non avrebbe di certo provocato un superamento di un
valore limite (cfr. art. 28 cpv. 1 LAI). Questa modifica di poco conto nello
stato di fatto determinante non consentiva dunque di rivedere il diritto alla
rendita, il grado d'invalidità dell'assicurata non avendo subito una notevole
modifica per motivi inerenti alla sua situazione personale. In tali condizioni,
l'amministrazione non poteva sopprimere, per via di revisione, il diritto alla
mezza rendita dell'assicurata per il solo fatto che in applicazione della
tabella TA1 dell'ISS (prescritta dalla nuova prassi giudiziaria in materia) il
reddito base da invalida risultava nettamente superiore a quello
originariamente determinato dall'UAI in occasione dell'assegnazione della
prestazione, ripercuotendosi negativamente (per l'assicurata) sul grado
d'invalidità finale. Né costituiva del resto un valido motivo di revisione la
(immotivata) "correzione" operata dall'Ufficio ricorrente per ridurre dal 25 %
all'8 % il tasso di deduzione riconosciuto per tenere conto delle particolarità
personali e professionali del caso (DTF 126 V 75).
5.5 Contro la soppressione della rendita in una simile evenienza sembrerebbero
del resto esprimersi anche Andreas Brunner/Noah Birkhäuser (Somatoforme
Schmerzstörung - Gedanken zur Rechtsprechung und deren Folgen für die Praxis,
insbesondere mit Blick auf die Rentenrevision, in BJM 2007, pag. 197 seg.), per
i quali, in un caso del genere, verrebbe a mancare la necessaria correlazione
tra la modifica nelle circostanze di fatto (in casu: peggioramento dello stato
di salute) e la conseguente modifica dell'obbligo di prestazione
dell'assicurazione per l'invalidità (in casu: soppressione della rendita).
6.
Contrariamente a quanto invocato in sede ricorsuale, l'UAI nemmeno può
pretendere un adattamento del diritto alla rendita (nel senso di una sua
soppressione) a dipendenza della modificata prassi giudiziaria in materia di
determinazione del reddito ipotetico da invalido.
6.1 Nel diritto delle assicurazioni sociali, fatte salve le disposizioni
transitorie e, se del caso, la presenza di diritti acquisiti, le decisioni
inizialmente non erronee riguardanti prestazioni durevoli vanno di regola
adattate alle modifiche di legge risultanti dall'intervento del legislatore
(DTF 121 V 157 consid. 4a pag. 161 seg.). Per contro, una nuova prassi
amministrativa o giudiziaria non giustifica, di principio, la modifica di
prestazioni durevoli fondate su una decisione cresciuta in giudicato (DTF 129 V
200 consid. 1.2 pag. 202; 121 V 157 consid. 4a pag. 162; 120 V 128 consid. 3b
pag. 132 con riferimenti). Tuttavia, anche una modifica giurisprudenziale può
eccezionalmente comportare la modifica (pro futuro) di una decisione cresciuta
in giudicato se la nuova prassi riveste una portata tale che la sua
inosservanza darebbe luogo a una violazione del principio dell'uguaglianza di
trattamento, in particolare se la precedente prassi rimanesse valida solo per
pochi assicurati (DTF 129 V 200 consid. 1.2 pag. 202; 121 V 157 consid. 4 pag.
162; 120 V 128 consid. 3c pag. 132, 115 V 308 consid. 4a/dd pag. 314). Ciò si
impone segnatamente se il mantenimento della decisione iniziale non è
assolutamente più sostenibile alla luce della nuova giurisprudenza e se
quest'ultima ha una tale portata generale che la sua mancata applicazione in un
singolo caso equivarrebbe a privilegiare (o discriminare) l'interessato in
maniera scioccante, violando il principio della parità di trattamento (SVR 1995
IV n. 60 pag. 171 consid. 4a pag. 173, I 382/04).
6.2 Di fatto, però, se l'applicazione della nuova prassi va a scapito degli
assicurati, la giurisprudenza non ammette quasi mai - in caso di cambiamento di
prassi - eccezioni al principio dell'immodificabilità di decisioni riguardanti
prestazioni durevoli. Nei casi in cui un simile adattamento (nel senso di una
riduzione) è stato riconosciuto (DTF 112 V 387, confermata dalla DTF 115 V
308), il Tribunale federale delle assicurazioni ha precisato che si trattava di
situazioni eccezionali che esigevano una soluzione particolare (DTF 115 V 308
consid. 4b pag. 316; cfr. pure DTF 121 V 157 consid. 4b pag. 162). Per contro,
il Tribunale federale delle assicurazioni ha ammesso un adattamento a favore
degli assicurati a condizioni meno restrittive, in casi particolari (DTF 107 V
153 consid. 3 pag. 157; SVR 2001 ALV n. 4 pag. 9 consid. 3b pag. 10, C 222/99;
cfr. pure DTF 129 V 200 consid. 1.2 pag. 203 in alto; 120 V 128 consid. 3c pag.
132).
6.3 Pronunciandosi a proposito della possibilità - negata - per
l'amministrazione di sopprimere il diritto a una rendita d'invalidità in corso
per tenere conto della più recente giurisprudenza in materia di disturbi da
dolore somatoforme (DTF 130 V 352), il Tribunale federale ha ultimamente
rilevato fra le altre cose che in caso di riduzione o soppressione di rendite,
dove all'aspetto della certezza del diritto si aggiunge anche quello relativo
all'affidamento riposto dall'assicurato nel fatto che la prestazione statale
continui ad essere versata, gli elementi che depongono in favore del
mantenimento della prestazione prevalgono di regola sulla parità di trattamento
tra beneficiari della rendita e persone che richiedono per la prima volta una
simile prestazione. Ha quindi aggiunto che per giustificare un simile
adattamento non basta che la modificata prassi abbia portata generale poiché
ciò si verifica regolarmente in caso di cambiamenti della giurisprudenza
federale nel settore delle assicurazioni sociali (DTF 135 V 201 consid. 6.4
pag. 210 seg., 215, 224 consid. 5.4). Pertanto, ha subordinato la possibilità
di un simile adattamento anche all'intervento di altri elementi che
renderebbero incompatibile con il principio della parità di trattamento la
mancata applicazione del cambiamento di prassi. Un simile elemento è stato
indicato nell'applicazione della precedente giurisprudenza a un numero esiguo
di persone interessate, di modo che queste risulterebbero privilegiate (o
discriminate). Oppure nel fatto che l'assegnazione della prestazione non è
assolutamente più sostenibile sotto il profilo della nuova giurisprudenza (DTF
135 V 201 consid. 6.4 pag. 211, 225 consid. 5.4).
6.4 Ora, la nuova giurisprudenza del Tribunale federale (delle assicurazioni)
che ha dichiarato non più applicabili i valori salariali statistici regionali
non consente, alla luce dei principi suesposti, di adattare a sfavore
dell'opponente la decisione di rendita cresciuta in giudicato. Sotto il profilo
della parità di trattamento (art. 8 cpv. 1 Cost.), un adattamento si imporrebbe
segnatamente qualora le decisioni fondate sulla precedente giurisprudenza
valessero ormai soltanto per un numero esiguo di assicurati (DTF 135 V 201
consid. 7.2.2 pag. 214, 227 consid. 6.2.2; 129 V 200 consid. 1.2 pag. 202; 120
V 128 consid. 3c pag. 132; 119 V 410 consid. 3b pag. 413; SVR 2001 ALV n. 4
pag. 10, C 222/99 consid. 3b). Così non è però nel caso concreto, ritenuto che,
quantomeno a livello regionale ticinese, la questione dell'adattamento si
porrebbe per un grande numero di rendite correnti. Ma anche per il resto non si
realizzano le condizioni restrittive esposte in precedenza per eccezionalmente
ammettere, a sfavore degli assicurati, l'applicazione del cambiamento di
giurisprudenza. In particolare, la nuova (ma controversa: cfr. la mozione - poi
accolta - depositata il 2 ottobre 2006 dal consigliere nazionale Meinrado
Robbiani intitolata: "Determinazione del reddito da invalido" [06.3466], nonché
la lettera circolare AI n. 273 dell'Ufficio federale delle assicurazioni
sociali del 6 febbraio 2009) prassi giudiziaria non fa apparire come
assolutamente insostenibili le precedenti assegnazioni di rendite fondate sui
dati statistici salariali regionali.
7.
Ne segue che l'Ufficio ricorrente non poteva sopprimere il diritto alla mezza
rendita dell'opponente. Di conseguenza, il giudizio cantonale va confermato. Le
spese giudiziarie seguono la soccombenza e sono poste a carico dell'Ufficio
ricorrente art. 66 cpv. 1 LTF), il quale rifonderà all'opponente, patrocinata
da un'organizzazione sindacale, un'indennità per ripetibili della sede federale
(art. 68 cpv. 1 e 2 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso è respinto.
2.
Le spese giudiziarie di fr. 500.- sono poste a carico del ricorrente.
3.
Il ricorrente verserà all'opponente la somma di fr. 2000.- a titolo di
ripetibili della sede federale.
4.
Comunicazione alle parti, al Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino e
all'Ufficio federale delle assicurazioni sociali.
Lucerna, 9 novembre 2009
In nome della II Corte di diritto sociale
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Il Cancelliere:
Meyer Grisanti