II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.733/2007
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
2C_733/2007
2C_740/2007 / aka
Urteil vom 2. Oktober 2008
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Müller, Karlen, Donzallaz,
Gerichtsschreiber Hugi Yar.
Parteien
2C_733/2007
Eidgenössische Finanzverwaltung,
Kontrollstelle GwG, Bundesgasse 3, 3003 Bern,
Beschwerdeführerin,
gegen
PolyReg. Allg. Selbstregulierungs-Verein, Florastrasse 44, 8008 Zürich,
Beschwerdegegner, vertreten durch
Rechtsanwalt Dr. Thomas Spahni,
sowie
2C_740/2007
PolyReg. Allg. Selbstregulierungs-Verein, Florastrasse 44, 8008 Zürich,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Thomas Spahni,
gegen
Eidgenössische Finanzverwaltung,
Kontrollstelle GwG, Bundesgasse 3, 3003 Bern,
Beschwerdegegnerin.
Gegenstand
Aufsichtsabgabe (GwG),
Beschwerden gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II, vom
7. November 2007.
Sachverhalt:
A.
Die Kontrollstelle zur Bekämpfung der Geldwäscherei (Kontrollstelle GwG) erhebt
Gebühren für ihre Verfügungen und Dienstleistungen. Das Bundesgesetz vom 10.
Oktober 1997 zur Bekämpfung der Geldwäscherei im Finanzsektor
(Geldwäschereigesetz, GwG; SR 955.0) sieht vor, dass die
Selbstregulierungsorganisationen (SRO; Art. 24 ff. GwG) und die direkt durch
die Kontrollstelle GwG beaufsichtigten Finanzintermediäre (DUFI; Art. 18 Abs. 1
lit. b GwG) zur Deckung der nicht individuell zurechenbaren Kosten eine
jährliche Aufsichtsabgabe zu entrichten haben (Art. 22 GwG in der Fassung
gemäss Ziff. I 17 des Bundesgesetzes vom 19. Dezember 2003 über das
Entlastungsprogramm 2003, in Kraft seit 1. Januar 2006 [AS 2004 1647]). Der
Bundesrat hat deren Einzelheiten in der Verordnung vom 26. Oktober 2005 über
die Aufsichtsabgabe und die Gebühren der Kontrollstelle für die Bekämpfung der
Geldwäscherei geregelt (Gebührenverordnung Kontrollstelle, GebV Kst; SR
955.033.2).
B.
Am 7. September 2006 legte die Kontrollstelle GwG die vom PolyReg Allg.
Selbstregulierungs-Verein (im Weiteren auch: PolyReg) geschuldete
Aufsichtsabgabe für das Jahr 2006 auf Fr. XXX.-- fest. Der Betrag war in eine
für alle SRO gleiche Grundabgabe von Fr. 41'038.-- und eine nach Bruttoertrag
und Anzahl der jeweils angeschlossenen Finanzintermediäre berechnete
Zusatzabgabe aufgeteilt. Diese machte beim PolyReg Fr. XXX.-- aus
(Bruttoertrag: Fr. XXX.--; angeschlossene Finanzintermediäre: XXX). Das
Bundesverwaltungsgericht legte auf Beschwerde hin am 7. November 2007 unter
Berücksichtigung einer Verminderung sämtlicher Bruttoerträge sowie der zu
deckenden Aufsichtskosten die vom PolyReg zu leistende Aufsichtsabgabe auf Fr.
XXX.-- fest. Es reduzierte den von der Kontrollstelle GwG den Berechnungen
zugrundegelegten Bruttoertrag des PolyReg um Fr. XXX.-- (Zinsen/Erträge [Fr.
XXX.--] bzw. Bussenerträge [Fr. XXX.--]) und bestimmte die geschuldete Abgabe
unter Ausklammerung der in Art. 7 GebV Kst vorgesehenen Grundabgabe
ausschliesslich nach den Kriterien für die Zusatzabgabe. Das
Bundesverwaltungsgericht begründete dieses Vorgehen damit, dass der Bundesrat
mit Art. 7 GebV Kst den ihm in Art. 22 Abs. 4 GwG eingeräumten
Ermessensspielraum überschritten, dem Legalitätsprinzip zu wenig Rechnung
getragen und die verschiedenen SRO in gesetzwidriger Weise rechtsungleich
behandelt habe.
C.
C.a Die Eidgenössische Finanzverwaltung ist am 14. Dezember 2007 gegen den
Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts an das Bundesgericht gelangt (Verfahren
2C_733/2007). Sie beantragt, (Ziff. 1) diesen aufzuheben und (Ziff. 2)
festzustellen, dass die Grundabgabe gestützt auf Art. 7 GebV Kst zu Recht
erhoben worden sei. Die Aufsichtsabgabe 2006 des PolyReg sei (Ziff. 3) auf Fr.
XXX.-- festzulegen (Grundabgabe: Fr. 43'899.--; Zusatzabgabe: Fr. XXX.--). Die
Eidgenössische Finanzverwaltung macht geltend, die Ausgestaltung der
Aufsichtsabgabe, bestehend aus einer fixen Grundgebühr und einer variablen
Zusatzgebühr, sei sachlich gerechtfertigt und treffe keine rechtsungleichen
Unterscheidungen. Die Vorinstanz habe die geschuldete Abgabe zudem insofern
falsch berechnet, als sie zwar den bereits bezahlten Betrag von Fr. XXX.--
einer nicht beschwerdeführenden SRO von den Kosten abgezogen, es jedoch
unterlassen habe, auch die Zahl von deren Mitgliedern (XXX) sowie ihren
Bruttoertrag (Fr. XXX.--) von den jeweiligen Gesamtwerten in Abzug zu bringen,
was dazu führe, dass Fr. 11'527.-- der abzugeltenden Kosten ungedeckt geblieben
seien. Der PolyReg Allg. Selbstregulierungs-Verein beantragt, die Beschwerde
der Finanzverwaltung in Ziffer 1 und 2 der Anträge gutzuheissen; Ziffer 3 sei
"dahingehend gutzuheissen", dass eine Neuberechnung zu erfolgen habe und die
Sache zur Festlegung der Aufsichtsabgabe an die Vorinstanz zurückzuweisen sei.
C.b Am 17. Dezember 2007 ist der PolyReg Allg. Selbstregulierungs-Verein
seinerseits mit dem Antrag an das Bundesgericht gelangt, das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts aufzuheben und die Sache zu neuem Entscheid an die
Vorinstanz, eventuell an die Kontrollstelle für die Bekämpfung der
Geldwäscherei zurückzuweisen (Verfahren 2C_740/2007). Es sei festzustellen,
"dass die Aufsichtsabgabe gemäss Art. 22 GwG verfassungswidrig ist und
insbesondere gegen Art. 3, Art. 127, Art. 128 und Art. 164 Abs. 1 Bst. d. der
Bundesverfassung verstösst". Eventuell sei das angefochtene Urteil aufzuheben
und die für das Jahr 2006 geschuldete Aufsichtsabgabe auf maximal Fr. XXX.--
festzusetzen. Die Eidgenössische Finanzverwaltung, Kontrollstelle GwG,
beantragt, die Beschwerde abzuweisen, festzustellen, dass die Erhebung der
Aufsichtsabgabe gemäss Art. 22 GwG und der Verordnung des Bundesrats rechtens
sei, und die Aufsichtsabgabe 2006 für den PolyReg Allg.
Selbstregulierungs-Verein auf Fr. XXX.-- festzulegen.
D.
Das Bundesverwaltungsgericht hat in beiden Verfahren darauf verzichtet, eine
Vernehmlassung einzureichen. Mit Verfügung vom 17. Januar 2008 hat der
Abteilungspräsident die Verfahren 2C_733/2007 und 2C_740/2007 vereinigt. Am 27.
Februar 2008 legte er der Beschwerde des PolyReg antragsgemäss aufschiebende
Wirkung bei.
Erwägungen:
1.
Aufsichtsrechtliche Entscheide der Kontrollstelle GwG können beim
Bundesverwaltungsgericht und hernach mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten beim Bundesgericht angefochten werden (vgl. Art. 40 Abs. 2 GwG;
Art. 31, 32 i.V.m. Art. 33 lit. d VGG [SR 172.32] bzw. Art. 82, Art. 83 i.V.m.
86 Abs. 1 lit. a BGG; BGE 129 II 438 E. 1 [zum OG]). Die Kontrollstelle GwG
wird durch die Eidgenössische Finanzverwaltung geführt (Art. 17 GwG); der
angefochtene Akt ist geeignet, die Bundesgesetzgebung (GwG) in deren
Aufgabenbereich zu beeinträchtigen. Die Eidgenössische Finanzverwaltung ist
deshalb befugt, gegen das angefochtene Urteil an das Bundesgericht zu gelangen
(vgl. Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG und Art. 5 der Organisationsverordnung vom 11.
Dezember 2000 für das Eidgenössische Finanzdepartement; OV-EFD; SR 172.215.1).
Dasselbe gilt gestützt auf Art. 89 Abs. 1 BGG für den PolyReg Allg.
Selbstregulierungs-Verein. Auf die frist- und formgerecht eingereichten
Beschwerden ist unter Vorbehalt der jeweiligen Feststellungsbegehren
einzutreten: Über die dem Bundesgericht unterbreiteten Fragen kann ein
Leistungsentscheid ergehen, weshalb die Parteien kein schutzwürdiges Interesse
an ihren Feststellungsbegehren haben (BGE 126 II 300 E. 2c; Urteil 2C_729/735/
2007 vom 25. Juni 2008 E. 1).
2.
Der PolyReg. Allg. Selbstregulierungs-Verein macht in formeller Hinsicht
geltend, das Bundesverwaltungsgericht habe seinen Anspruch auf rechtliches
Gehör verletzt; er habe während des gesamten vorinstanzlichen Verfahrens nie
Gelegenheit gehabt, sich in einer regulären Rechtsschrift in Kenntnis einer
ausreichenden Begründung zu den Argumenten der Kontrollstelle GwG zu äussern.
Seine Ausführungen überzeugen nicht (zum Anspruch auf rechtliches Gehör: BGE
134 I 83 E. 4.1 mit Hinweisen): Die Verfügung der Kontrollstelle GwG war
unbestrittenermassen ungenügend begründet; es fehlten ihr wesentliche Hinweise
zur Art und zu den Grundlagen der Berechnung der Aufsichtsabgabe. Die
Verletzung ist indessen im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht geheilt
worden (vgl. BGE 133 V 387 E. 5.1). Die Kontrollstelle hat dort die
entscheidwesentlichen Daten und Überlegungen nachgereicht, wobei sich der
PolyReg. Allg. Selbstregulierungs-Verein zu diesen sowie zu dem vom
Instruktionsrichter eingeholten Amtsbericht vom 9. März 2007 "Kostenrechnung
der Kontrollstelle für das Jahr 2005" äussern konnte. Mit Schreiben vom 7.
September 2007 teilte der Instruktionsrichter dem PolyReg Allg.
Selbstregulierungsverein mit, dass und auf welcher Basis das
Bundesverwaltungsgericht eine reformatio in peius ins Auge fasste; auch hierzu
konnte er Stellung nehmen. Eine Einsicht in die Verfahrensakten bzw. die
Geschäftsdaten der anderen Selbstregulierungsorganisationen war hierfür nicht
nötig; die entscheidwesentlichen Faktoren konnten dem Schreiben vom 7.
September 2007 entnommen werden. Im Übrigen wird die Kontrollstelle GwG die
geschuldeten Abgaben im Sinne der Erwägungen neu zu berechnen und in diesem
Rahmen wiederum das rechtliche Gehör zu gewähren haben, wobei sie alle für die
Berechnung relevanten Zahlen (allenfalls in geeignet "anonymisierter" Form)
wird offenlegen müssen.
3.
3.1 Nach Art. 22 Abs. 2 GwG deckt die von den SRO und DUFI zu erhebende
Aufsichtsabgabe die "Aufsichtskosten, soweit sie nicht aus dem Ertrag der
Gebühren gedeckt sind"; die Abgabe wird auf der Grundlage der Kosten erhoben,
die der Kontrollstelle im Vorjahr entstanden sind. Bei den
Selbstregulierungsorganisationen bemisst sich die Abgabe "nach dem Bruttoertrag
und der Anzahl Mitglieder" und bei den direkt unterstellten Finanzintermediären
nach dem "Bruttoertrag und der Betriebsgrösse" (Art. 22 Abs. 3 GwG). Der
Bundesrat regelt die Einzelheiten, "namentlich die Gebührenansätze, die
anrechenbaren Aufsichtskosten und die Aufteilung der Aufsichtsabgabe unter die
Selbstregulierungsorganisationen und die der Kontrollstelle direkt
unterstellten Finanzintermediäre" (Art. 22 Abs. 4 GwG).
3.2 Die Aufsichtsabgabe setzt sich aus einer Grund- und einer Zusatzabgabe
zusammen (Art. 1 Abs. 2 GebV Kst). Sie wird auf der Basis der nicht individuell
zurechenbaren Kosten erhoben, die der Kontrollstelle durch die Aufsicht über
die Selbstregulierungsorganisationen bzw. über jene der DUFI entstehen, sowie
aufgrund des allgemeinen Aufwands (Art. 1 Abs. 3 GebV Kst). Von diesem sind 25
Prozent der Gruppe der direkt unterstellten Finanzintermediäre zuzuordnen (Art.
5 Abs. 1 lit. a GebV Kst); die restlichen 75 Prozent werden "im Verhältnis der
Anzahl Selbstregulierungsorganisationen zu Kontrollstelle auf die Gruppe der
Selbstregulierungsorganisationen und die Gruppe der direkt unterstellten
Finanzintermediäre aufgeteilt" (Art. 5 Abs. 1 GebV Kst).
3.3 Die von den Selbstregulierungsorganisationen zu tragenden Kosten umfassen
deren Anteil an den Kosten für den allgemeinen Aufwand nach Art. 5 GebV Kst und
die nicht individuell zurechenbaren Kosten, die der Kontrollstelle durch die
Aufsicht über die Selbstregulierungsorganisationen entstehen (Art. 6 GebV Kst).
Die Grundabgabe beträgt nach Art. 7 Abs. 1 GebV Kst 25 Prozent der Kosten
gemäss Art. 6 GebV Kst; diese werden "gleichmässig" auf alle
Selbstregulierungsorganisationen verteilt (Art. 7 Abs. 2 GebV Kst). Die
Grundabgabe wird durch die Zusatzabgabe ergänzt, die 75 Prozent der Kosten nach
Art. 6 GebV Kst deckt und sich nach der Anzahl Finanzintermediäre, die der
jeweiligen SRO angeschlossen sind (Faktor 0.75), und ihrem Bruttoertrag (Faktor
0.25) berechnet (Art. 8 i.V.m. Art. 11 GebV Kst).
3.4 Der Bruttoertrag umfasst sämtliche Einnahmen aus Leistungen und Lieferungen
nach Art. 663 OR, abzüglich der Erträge aus: (a) Schulungen, welche die
Selbstregulierungsorganisationen anbieten und (b) Revisionen nach dem
Geldwäschereigesetz, soweit externe Revisionsgesellschaften mit der Revision
der angeschlossenen Finanzintermediäre beauftragt werden und die Abrechnung
über die Selbstregulierungsorganisationen erfolgt (Art. 10 Abs. 1 GebV Kst).
Bei Selbstregulierungsorganisationen, die keine getrennte Rechnung führen, wird
der Bruttoaufwand anstelle des Bruttoertrags zur Berechnung der Aufsichtsabgabe
beigezogen (Art. 10 Abs. 3 GebV Kst). Nach Art. 11 GebV Kst bestimmt sich die
Zusatzabgabe demnach wie folgt: Anzahl der Finanzintermediäre der
Selbstregulierungsorganisation geteilt durch die Summe aller
Finanzintermediäre, die Selbstregulierungsorganisationen angeschlossen sind,
mal 0.75; hierzu ist der Bruttoertrag der jeweiligen
Selbstregulierungsorganisation geteilt durch die Summe der Bruttoerträge aller
Selbstregulierungsorganisationen mal 0.25 zu addieren und dieser Wert hernach
mit den durch die Abgabe zu deckenden Kosten zu multiplizieren.
4.
4.1 Der PolyReg Allg. Selbstregulierungs-Verein macht geltend, die
Aufsichtsabgabe gemäss Art. 22 GwG sei eine (Kostenanlastungs-)Steuer und
entbehre als solche der erforderlichen verfassungsmässigen Grundlage. Die durch
die Kontrollstelle beaufsichtigten Selbstregulierungsorganisationen bzw.
Finanzintermediäre profitierten in keiner Weise von einer individuell
zurechenbaren Gegenleistung des Staates. Die Tätigkeit der Kontrollstelle als
Aufsichtsbehörde werde nicht durch die Existenz der
Selbstregulierungsorganisationen verursacht, sondern entspringe dem Bestreben
des States, "den Justizapparat zu stärken und Verbrechen wirksamer zu
bekämpfen". Es bestehe weder eine Individual- noch eine Gruppenäquivalenz,
weshalb es sich bei der Aufsichts- um keine Kausalabgabe, sondern um eine
Steuer handle. Das Bundesverwaltungsgericht habe die entsprechende Problematik
zu Unrecht nicht vertieft. Im Übrigen sei die Abgabe, was es ebenfalls verkannt
habe, insofern verfassungswidrig, als die gesetzliche Grundlage nicht den
Anforderungen von Art. 127 BV (Grundsätze der Besteuerung) genüge.
4.2
4.2.1 Ob es sich bei Aufsichtsabgaben der vorliegenden Art wegen der fehlenden
"Individualäquivalenz" um eine Sonderanlastungssteuer oder wegen der
"Gruppenäquivalenz" um eine Sonderform einer Kausalabgabe handelt, ist in
Praxis und Literatur umstritten: Der Bundesgesetzgeber hat verschiedene
ähnliche Abgaben als (besondere) Kausalabgaben betrachtet, die keiner eigenen
verfassungsrechtlichen Grundlage bedürfen (vgl. Art. 53 SBG [SR 935.52; BBl
1997 S. 195]; Art. 83 des Kernenergiegesetzes [SR 732.1; BBl 2001 S. 2796];
Art. 23octies BankG [SR 952.0; BBl 2002 S. 8076 ff.] usw.). Das Bundesamt für
Justiz geht davon aus, dass es sich bei Aufsichtsabgaben um eine Sonderform von
Kausalabgabe handelt, falls eine "qualifizierte Gruppenäquivalenz" besteht; es
sieht in diesem Fall die verfassungsrechtliche Grundlage für die Abgabe als in
der jeweiligen Sachkompetenz des Bundes enthalten (VPB 2000 S. 337 ff. Nr.
64.25; THOMAS BRAUNSCHWEIG, Verfassungsrechtliche und gesetzliche Anforderungen
an die Erhebung von jährlichen Pauschalabgaben zur Finanzierung allgemeiner
Aufsichtstätigkeit, in: LeGes 2000/2 S. 9 ff.). In der Doktrin sind OBERSON/
HOTTELIER anderer Meinung: Mangels einer individuellen Äquivalenz sei die
Aufsichtsabgabe von Art. 22 GwG als Steuer zu behandeln, die einer eigenen
Verfassungsgrundlage entbehre und sich deshalb als verfassungswidrig erweise
(OBERSON/ HOTTELIER, La taxe de surveillance perçue auprès des organismes
d'autorégulation en matière de lutte contre le blanchiment d'argent: nature
juridique et constitutionnalité, in: AJP 2007 S. 51 ff.).
4.2.2 Wie es sich damit verhält, kann dahingestellt bleiben: Nach Art. 190 BV
sind Bundesgesetze für das Bundesgericht verbindlich. Es kann ihnen die
Anwendung nicht versagt werden. Zwar handelt es sich bei Art. 190 BV nicht um
ein Prüfungsverbot (BGE 122 V 85 E. 5a/aa S. 93 mit Hinweisen; YVO HANGARTNER,
in: Ehrenzeller/Mastronardi/ Schweizer/Vallender, Die schweizerische
Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2008, Bd.
2, N. 8 zu Art. 190 BV), doch besteht im vorliegenden Fall kein Anlass, auf die
Frage der Verfassungsmässigkeit der umstrittenen Aufsichtsabgabe näher
einzugehen (vgl. das Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni 2008 E. 3): Der
Gesetzgeber hat sich mit der Problematik intensiv befasst und die
Verfassungsmässigkeit von Art. 22 GwG bejaht (vgl. AB 2003 S 845 [Votum Frick];
AB 2003 N 1706 [Votum Kaufmann]). Er hat diese Auffassung jüngst bestätigt und
Art. 22 GwG in das Bundesgesetz vom 22. Juni 2007 über die Eidgenössische
Finanzmarktaufsicht (Finanzmarktaufsichtsgesetz, FINMAG; BBl 2007 S. 4625 ff.)
übernommen. Das Erfordernis der verfassungsrechtlichen Grundlage zur Erhebung
von Steuern dient in erster Linie dazu, die Steuerhoheiten von Bund und
Kantonen abzugrenzen; es ist verfassungsrechtlich nicht zum Vornherein und
offensichtlich ausgeschlossen, die Kompetenz zur Erhebung von Aufsichtsabgaben
in der entsprechenden Sachzuständigkeit des Bundes zu sehen, falls die
Voraussetzungen von Art. 164 Abs. 1 lit. d BV (Grundsätze der Abgabenerhebung
auf Gesetzesstufe) erfüllt sind (vgl. Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni 2008
E. 3).
4.2.3 Art. 22 GwG bezeichnet den Kreis der Abgabepflichtigen (SRO/DUFI);
Gegenstand der Abgabe bilden die Aufsichtskosten, die der Kontrollstelle im
Vorjahr entstanden sind und nicht durch den Gebührenertrag gedeckt werden
konnten (Art. 22 Abs. 2 GwG). Als Bemessungskriterien nennt das Gesetz für die
Selbstregulierungsorganisationen den Bruttoertrag sowie die Anzahl der
Mitglieder (Art. 22 Abs. 3 GwG). Zwar können die einzelnen Pflichtigen gestützt
hierauf ihre konkret geschuldete Abgabe nicht zum Voraus detailliert berechnen,
doch ist deren Umfang gestützt auf die gewählten Kriterien (Zahl der
Finanzintermediäre/Bruttoertrag) für sie doch absehbar. Die abzugeltenden
Kosten können durch den formellen Gesetzgeber nicht ein für alle Mal
umschrieben werden, da sie vom jeweiligen tatsächlich angefallenen
Aufsichtsaufwand abhängen. Die korrekte Führung der Bücher und die sachadäquate
Verwendung der Mittel wird im Rahmen des Budgets und der Jahresrechnung durch
das Parlament überwacht; der Bundesrat regelt seinerseits die Einzelheiten der
Abgabe, namentlich die Gebührenansätze, die anrechenbaren Aufsichtskosten und
die Aufteilung der Aufsichtsabgabe unter die SRO und die DUFI (Art. 22 Abs. 4
GwG). Er ist dabei wiederum an die gesetzlichen und abgaberechtlichen Vorgaben
(Äquivalenzprinzip, Rechtsgleichheit, Willkürverbot usw.) gebunden. Art. 22 GwG
bildet deshalb eine hinreichende gesetzliche Grundlage, um die hier umstrittene
Abgabe zu erheben.
5.
Der PolyReg. Allg. Selbstregulierungs-Verein bestreitet in verschiedenen
Punkten die Verfassungs- und Gesetzmässigkeit der bundesrätlichen Regelung. Zu
Unrecht:
5.1 Aus den Materialien zu Art. 22 GwG und den Regelungen in anderen Bereichen
der Finanzmarktaufsicht ergibt sich, dass der Begriff der durch die
Aufsichtsabgabe zu deckenden Kosten weit zu verstehen ist (vgl. das Urteil
2C_729/735/2007 vom 25. Juni 2008 E. 4). Bereits in der Botschaft vom 22.
Oktober 2003 zum Entlastungsprogramm für den Bundeshaushalt (EP; BBl 2003 S.
5615 ff.) war davon die Rede, dass über Art. 22 Abs. 3 GwG "sämtliche" Kosten
der Kontrollstelle GwG überwälzt werden sollten, die nicht durch Gebühren
gedeckt werden können; die Beaufsichtigten hätten "die gesamten Kosten der
Kontrollstelle" zu tragen (BBl 2003 S. 5774). Hiervon ging auch das Parlament
aus, wenn in seinen Beratungen davon gesprochen wurde, dass darunter auch die
Kosten für "Abklärungen allgemeiner Art", die "Marktrecherchen", die
"Infrastruktur", das "Personal", die "Büros" bzw. die "Konferenzbesuche im
Ausland" und die "allgemeine staatliche Tätigkeit" fielen (AB 2003 S 845 f.
[Voten Lauri, Frick und BR Villiger], AB 2003 N 1706 [Votum Kaufmann]). Der
Gesetzgeber hat den Beaufsichtigten somit sämtliche Kosten und nicht nur die
Aufsichtskosten im engeren Sinn auferlegen wollen. Dabei spielt keine Rolle, ob
diese durch die "direkte" (DUFI) oder "indirekte" (SRO) Aufsicht verursacht
sind. Dem entsprechenden Unterschied hat der Verordnungsgeber insofern Rechnung
getragen, als 25 Prozent der Kosten für den allgemeinen Aufwand zum Vornherein
zulasten der DUFI gehen (Art. 5 Abs. 1 lit. a GebV Kst). Der Nationalrat lehnte
bei den Beratungen des Finanzmarktaufsichtsgesetzes mit deutlichem Mehr einen
Minderheitsantrag ab, der die überwälzbaren Kosten auf die "reinen
Aufsichtskosten ohne allgemeine staatliche Tätigkeit der FINMA" beschränken
wollte (AB 2007 N 81 ff.); der Ständerat schloss sich dieser Auffassung
diskussionslos an (AB 2007 S 411 f.). Zum allgemeinen Aufwand gehören entgegen
der Kritik des PolyReg deshalb auch die Kosten für "die Vorbereitung der
Rechtsetzung (vorliegend Fr. 51'000.-- [...])" und die "internationale
Zusammenarbeit" (Fr. 202'000.--). Die entsprechenden Verordnungsbestimmungen
(Art. 1 Abs. 3 und Art. 4 GebV Kst) sind durch das Gesetz gedeckt, auch wenn
über die politische Frage diskutiert werden kann, ob sich eine so weitgehende
Überwälzung von Kosten rechtfertigt, die letztlich nicht nur im Interesse der
Finanzintermediäre anfallen, sondern dem schweizerischen Finanzplatz
schlechthin dienen (vgl. das Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni 2008 E. 4.3).
5.2 Entgegen den Ausführungen des PolyReg Allg. Selbstregulierungs-Vereins kann
auch nicht gesagt werden, der Kontrollstelle GwG fehle für die von ihr
praktizierte Marktaufsicht und die internationale Zusammenarbeit die
erforderliche materiellrechtliche Grundlage; diese Aktivitäten bilden Teil der
ihr übertragenen Aufgaben und Zuständigkeiten (vgl. Art. 18 ff. und 30 ff. GwG,
vgl. auch BGE 129 II 438 ff.). Wenn der Gesetzgeber in Art. 22 GwG die hiermit
verbundenen Kosten auf die Beaufsichtigten überwälzt hat, ist er davon
ausgegangen, dass diese Aktivitäten in den gesetzlichen Tätigkeitsbereich der
Kontrollstelle fallen. Unbegründet ist auch die Kritik, bei den zu deckenden
Aufsichtskosten seien zu Unrecht Revisionskosten von Fr. 158'000.-- dem
allgemeinen Aufwand zugerechnet und den SRO zu 68,75 % belastet worden. Hierbei
handelt es sich um residuelle Ausgaben, die der Sektion Revision der
Kontrollstelle GwG durch interne Sitzungen, Mitarbeiterbetreuung, Weiterbildung
oder andere übergreifende Arbeiten entstanden sind. Wenn das
Bundesverwaltungsgericht angenommen hat, dass wegen deren Natur eine
detailliertere, verursachergerechtere Aufschlüsselung kaum möglich bzw. wenig
sinnvoll sei, ist dies vertretbar; es handelt sich dabei um einen allgemeinen
Aufwand, der pauschalisiert werden darf.
5.3 Gemäss Art. 22 Abs. 3 GwG bestimmt sich die Aufsichtsabgabe bei den
Selbstregulierungsorganisationen nach dem Bruttoertrag und der Anzahl
Mitglieder. Dies schliesst eine unterschiedliche Gewichtung der beiden
Kriterien auf Verordnungsstufe jedoch nicht aus: Die bundesrätliche Lösung
bewertet die Zahl der angeschlossenen Finanzintermediäre zum Bruttoertrag im
Verhältnis drei zu eins. Richtig ist, dass eine Selbstregulierungsorganisation,
der viele Intermediäre angeschlossen sind, durch diese Vorgabe gegenüber jener
benachteiligt ist, die bei wenigen angeschlossenen Intermediären einen hohen
Bruttoertrag ausweist. Die entsprechende Ungleichbehandlung lässt sich jedoch
sachlich rechtfertigen und hält sich im Rahmen des dem Bundesrat zustehenden
Ermessens: Die Mitgliederzahlen der verschiedenen SRO bleiben mehr oder weniger
stabil, womit deren etwas höhere Gewichtung die geschuldete Aufsichtsabgabe
berechenbarer macht. Tendenziell verursacht eine SRO mit vielen
Finanzintermediären der Kontrollstelle mehr Aufwand als eine kleinere, auch
wenn diese mehr Bruttoertrag ausweisen sollte. Dessen Umfang hängt weitgehend
von der internen Organisation der jeweiligen Selbstregulierungsorganisation ab
und ist deshalb weniger stabil und leichter beeinflussbar als die Zahl der
angeschlossenen Mitglieder (vgl. die Erläuterungen zur Verordnung über die
Aufsichtsabgabe und die Gebühren der Kontrollstelle für die Bekämpfung der
Geldwäscherei, Ziff. 5.5, S. 20, und das Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni
2008, E. 6.3).
5.4 Als Finanzintermediäre gelten natürliche oder juristische Personen, die
berufsmässig Finanzgeschäfte tätigen (vgl. Art. 2 GwG). Die Kontrollstelle GwG
hat am 31. März 1999 die im Bereich Interne Revision der Schweizerischen Post
angesiedelte Organisationseinheit SRO Post als Selbstregulierungsorganisation
anerkannt; sie ging davon aus, dass die Post als Ganzes einen Finanzintermediär
bilde und ihre Agenturen Hilfspersonen gleichzusetzen seien; diese Auffassung
ist vertretbar, weshalb der PolyReg zu Unrecht einwendet, es müsse für die SRO
Post von insgesamt XXX Finanzintermediären ausgegangen werden. Entgegen seiner
Kritik liegt in der entsprechenden Praxis der Kontrollstelle keine gesetz- oder
verfassungswidrige Rechtsungleichheit, nachdem der Gesetzgeber selber in Art.
24 Abs. 2 GwG für die Post und die SBB eine Sonderregelung getroffen und deren
speziellem Status Rechnung getragen hat. Soweit der PolyReg geltend macht, die
Formel in Art. 11 GebV Kst sei so anzuwenden, wie sie publiziert worden sei,
d.h. ohne Berücksichtigung der fehlenden Multiplikation mit den zu deckenden
Kosten, kann seinen Ausführungen zum Vornherein nicht gefolgt werden: Wie
bereits das Bundesverwaltungsgericht festgehalten hat, handelt es sich dabei um
ein offensichtliches Versehen. Die einzelnen bei der Berechnung zu
berücksichtigenden Faktoren werden im Gesetz und in der Verordnung genannt -
ebenso die Aufteilung und Gewichtung der verschiedenen Kriterien; massgebend
ist der Gesetzestext, nicht dessen missglückte bzw. offensichtlich
unvollständige Umsetzung in der mathematischen Formel von Art. 11 GebV Kst.
6.
6.1 Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil die Gesetzmässigkeit der
Grundabgabe in Frage gestellt, was sowohl der PolyReg als auch die
Eidgenössische Finanzverwaltung als bundesrechtswidrig beanstanden. Es kam in
seinem Urteil zum Schluss, "dass 1. die in Art. 7 GebV Kst geregelte
Grundabgabe einer gesetzlichen Grundlage entbehrt, 2. die Verordnung vorsieht,
einen relativ hohen Anteil (25 %) durch Grundabgaben zu finanzieren, 3. die
Höhe der Grundabgabe - im Gegensatz zu allen übrigen Rechtsgebieten - nicht
nach Grösse der SRO differenziert wird, und 4. die Grundabgabe im Fall der
kleinsten SRO über 80 % der Aufsichtsabgabe ausmacht"; hieraus werde
"ersichtlich", dass der Verordnungsgeber beim Erlass von Art. 7 GebV Kst das
ihm in Art. 22 GwG eingeräumte Ermessen überschritten habe. Diese Beurteilung
bzw. der damit verbundene Verzicht darauf, die Grundabgabe gemäss Art. 7 GebV
Kst zu erheben, und die Aufsichtsabgabe stattdessen ausschliesslich nach den in
Art. 22 Abs. 3 GwG genannten Kriterien und der (berichtigten) Formel von Art.
11 GebV Kst zu berechnen, ist nicht bundesrechtswidrig (vgl. zur richterlichen
Überprüfung von unselbständigen bundesrätlichen Verordnungen: BGE 131 II 562 E.
3.2 S. 566 130 I 26 E. 2.2.1 S. 32 mit Hinweisen):
6.2
6.2.1 Die Beschwerdeführer bestreiten die vom Bundesverwaltungsgericht seinem
Entscheid zugrunde gelegten Zahlen zu den Konsequenzen der Grundabgabe nach
Art. 7 GebV Kst nicht: Bei der SRO mit dem höchsten Bruttoertrag und der
höchsten Mitgliederzahl macht sie 10 Prozent der gesamten Aufsichtsabgabe aus,
bei der kleinsten indessen 82 Prozent. Diese bezahlt nach dem bundesrätlichen
System 2,8 Prozent sämtlicher Aufsichtsabgaben; ohne die Grundabgabe betrüge
ihr Anteil hieran 0,6 Prozent. Die grösste SRO trägt demgegenüber 22 Prozent
der Aufsichtsabgaben; ohne die Grundabgabe müsste sie jedoch 27 Prozent hiervon
übernehmen. Relativ grosse Unterschiede bestehen auch hinsichtlich der Kosten,
die von den einzelnen SRO - als nicht lukrative Organisationen - auf die ihnen
angeschlossenen Finanzintermediäre überwälzt werden müssen: Diese variieren -
bei einem Gesamtdurchschnitt von rund Fr. 300.-- pro Finanzintermediär -
zwischen Fr. 240.-- und Fr. 1'264.--.
6.2.2 Solche Unterschiede sind geeignet, zu einer relevanten Marktverzerrung
unter den SRO und den durch diese beaufsichtigten Finanzintermediären zu führen
(vgl. die Erläuterungen zur Verordnung über die Aufsichtsabgabe und die
Gebühren der Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei, Ziff. 5.5, S.
20); sie sprengen deshalb den Delegationsrahmen und die gesetzliche Grundlage
von Art. 22 GwG. Das Gesetz teilt die Aufsichtsabgabe selber nicht in eine
Grund- und Zusatzabgabe auf; als Berechnungskriterien nennt es ausschliesslich
den "Bruttoertrag" und die "Anzahl Mitglieder" der einzelnen SRO. Wenn der
Bundesrat gestützt hierauf ein Berechnungsmodell entwickelt hat, bei dem sich
in gewissen Fällen die gesetzlichen Kriterien nur gerade (noch) hinsichtlich
eines Fünftels der geschuldeten Aufsichtsabgabe auswirken, überschritt er - wie
das Bundesverwaltungsgericht ohne Verletzung von Bundes(verfassungs)- recht
annehmen durfte - den ihm in Art. 22 GwG eingeräumten Gestaltungsspielraum
(vgl. das Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni 2008 E. 5).
6.3
6.3.1 Soweit die Finanzverwaltung geltend macht, dass auch bei den Kosten im
Bereich der Eidgenössischen Bankenkommission eine Grund- und eine Zusatzabgabe
erhoben werden, verkennt sie, dass dies dort formellgesetzlich so verankert ist
(Art. 23octies BankG [SR 952.0]); zudem wird die Höhe der fixen Grundabgabe in
diesem Bereich für die verschiedenen Gruppen von Abgabepflichtigen abgestuft
und nicht - wie hier - ohne Unterschied pro Kopf berechnet (vgl. Art. 4
EBK-GebV [SR 611.014]). Mit der Grundabgabe wird zwar der Aufwand für die
"Sockel"-Aufsicht abgegolten, wie er regelmässig unabhängig von der jeweiligen
Unternehmensgrösse für alle Beaufsichtigten allein aufgrund ihrer Tätigkeit im
entsprechenden Wirtschaftsgebiet anfällt; die Grundabgabe muss sich indessen
dennoch am Äquivalenzprinzip ausrichten, d.h. die einzelnen pauschalen Abgaben
dürfen im Vergleich zum allgemeinen Aufsichtsaufwand der betroffenen Gruppe
bzw. zur Abgabe der anderen Gruppenmitglieder nicht in einem Missverhältnis
stehen, sondern haben sich insgesamt in einem vernünftigen,
verursacheradäquaten Rahmen zu bewegen (vgl. HANS-PETER SCHAAD, in: BSK
Bankengesetz, Basel/Genf/München 2005, N. 15 und 17 zu Art. 23octies). Dies
gilt auch hier. Obwohl gewisse Pauschalisierungen aus Praktikabilitätsgründen
erforderlich und zulässig sind, trägt die bundesrätliche Regelung in Art. 7
GebV Kst den Besonderheiten der verschiedenen SRO bei der Grundabgabe zu wenig
Rechnung: Der Bruttoertrag der grössten SRO ist fast 12mal höher als jener der
kleinsten; die Zahl der angeschlossenen Mitglieder schwankt ihrerseits zwischen
einem und 1'680, was eine ausgeglichenere Abstufung der Grundabgabe nötig
macht.
6.3.2 Das Bundesverwaltungsgericht hat - zu Recht - nicht die Zulässigkeit der
Sockelabgabe als solche in Frage gestellt. Das Geldwäschereigesetz schliesst
diese nicht aus; sie darf jedoch im Einzelfall nicht ohne sachlichen Grund in
rechtsungleicher, wettbewerbsverzerrender Art einen erheblichen Teil der
gesamten Aufsichtsabgabe einer SRO ausmachen, soll den gesetzlichen Vorgaben
von Art. 22 GwG angemessen Rechnung getragen werden (vgl. E. 6.8 des
angefochtenen Entscheids). Die Aufteilung in eine fixe Grund- und in eine
variable Zusatzgebühr muss insgesamt zu einem sachgerechten Ergebnis führen,
was bei den hier festgestellten Unterschieden nicht mehr der Fall ist. Das
Bundesverwaltungsgericht durfte deshalb die Kostenverteilung für das Jahr 2006
nach den gesetzlichen Kriterien von Art. 22 Abs. 3 GwG (in Verbindung mit Art.
11 GebV Kst) berechnen und damit die Unterschiede in einem verfassungs- und
gesetzesrechtlich zulässigen Rahmen halten (Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni
2008 E. 9). Dem Verordnungsgeber steht es frei, künftig eine andere Regelung zu
treffen, soweit er diese verfassungs- und gesetzeskonform ausgestaltet. Es wird
am Bundesrat sein, darüber zu befinden, wie er das System neu
verursachergerechter aufbauen will. In der Zwischenzeit kann nicht gesagt
werden, die vom Bundesverwaltungsgericht vorgenommene Kostenverteilung in
Anwendung der gesetzlichen Kriterien sei bundesrechtswidrig.
6.3.3 Nichts anderes ergibt sich aus dem von der Finanzverwaltung angerufenen
Bundesgesetz vom 22. Juni 2007 über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht :
Dessen Art. 15 Abs. 3 sieht zwar vor, dass der Bundesrat die Aufsichtsabgabe in
eine fixe Grundabgabe und eine variable Zusatzabgabe aufteilen kann; die
Regelung steht indessen noch nicht in Kraft und setzt wiederum voraus, dass die
Verteilung der Aufsichtskosten trotz der linearen Grundabgabe insgesamt
verursachergerecht, rechtsgleich und verhältnismässig erfolgt. Soweit der
PolyReg. Allg. Selbstregulierungs-Verein einwendet, dass dieses Ziel -
vollkommen im Einklang mit dem Wortlaut des Gesetzes - auch dadurch hätte
erreicht werden können, dass die beiden Kriterien der Anzahl Mitglieder und der
Bruttoerträge je mit dem Faktor 0.5 genau gleich gewichtet worden wären,
weshalb der Bundesrat mit der Grundabgabe sein Ermessen nicht überschritten
habe, verkennt er, dass in der GebV Kst eben gerade eine andere (gewichtete)
Lösung gewählt worden ist, was zu den beanstandeten Verzerrungen geführt hat.
Auch wenn es sachgerechter hätte sein können, den Faktor des Bruttoertrags
gleich stark zu gewichten wie die Zahl der angeschlossenen Finanzintermediäre,
um insofern die mit dem Dahinfallen der Grundabgabe verbundene Bevorzugung
kleinerer Selbstregulierungsorganisationen etwas auszugleichen, ist die vom
Bundesverwaltungsgericht gewählte Lösung doch vertretbar: Wenn es sein Ermessen
in diesem Punkt nicht an die Stelle jenes des Bundesrats gesetzt hat, verletzt
dies kein Bundes(verfassungs)recht, da für die in Art. 8 in Verbindung mit Art.
11 GebV Kst vorgesehene Gewichtung als solche - wie dargelegt - hinreichende
sachliche Gründe bestehen (vgl. oben E. 5.3).
7.
7.1 Die Beschwerden sind indessen insofern begründet, als das
Bundesverwaltungsgericht bei der Berechnung der verschiedenen Aufsichtsabgaben
übersehen hat, dass wegen der Rechtskraft einer der Verfügungen der
Kontrollstelle die von ihm verwendete Berechnungsformel den Umständen nicht
mehr angemessen war. Durch die unvollständige Berechnungsweise wurden entgegen
dem Willen des Gesetzgebers (vgl. das Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni 2008
E. 4.3) nicht alle Kosten der Kontrollstelle berücksichtigt; zudem erfolgte die
Berechnung der Abgabe der SRO, welche ihre Aufsichtsgebühr akzeptiert hatte,
anders als für die zehn anderen, was sich auf deren Kostenanteil auswirkt und
wiederum zu einer rechtsungleichen Behandlung führt (vgl. das Urteil 2C_729/735
/2007 vom 25. Juni 2008 E. 9): Die von den SRO für das Jahr 2006 geschuldeten
Aufsichtsabgaben müssen für alle Selbstregulierungsorganisationen - unter
Einschluss derjenigen, die nicht Beschwerde geführt hat - nach denselben Regeln
neu berechnet und auf die einzelnen SRO verteilt werden. Resultiert dabei für
die an den Beschwerdeverfahren unbeteiligte SRO ein Betrag, der vom anerkannten
abweicht, kann die Differenz wegen der Rechtskraft der entsprechenden Verfügung
indessen weder nachgefordert noch erstattet werden; die Kontrollstelle GwG wird
zudem berücksichtigen müssen, dass der Betrag der Aufsichtsgebühr den von ihr
selber beantragten (Fr. XXX.--) nicht übersteigen darf (vgl. Art. 107 Abs. 1
BGG und das Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni 2008 E. 10.1).
7.2 Die Beschwerden sind in diesem Punkt gutzuheissen, der angefochtene
Entscheid aufzuheben und die Sache zur Neuberechnung der einzelnen Abgaben an
die Eidgenössische Finanzverwaltung (Kontrollstelle GwG) zurückzuweisen; das
Bundesverwaltungsgericht wird allenfalls über eine Neuverteilung seiner
Verfahrenskosten zu befinden haben. Für das bundesgerichtliche Verfahren wird
die Eidgenössische Finanzverwaltung im Rahmen ihres Unterliegens
kostenpflichtig, da sie mit ihrer Beschwerde Vermögensinteressen des Bundes
wahrgenommen hat (Art. 66 Abs. 4 BGG). Der PolyReg. Allg.
Selbstregulierungs-Verein obsiegt im Vergleich zu den von ihm erhobenen Rügen
in untergeordneter Weise; er hat deshalb ebenfalls als weitgehend unterliegend
zu gelten (vgl. Art. 66 Abs. 1 BGG). Es rechtfertigt sich demnach, die
Gerichtskosten von Fr. 5'000.-- im Umfang von Fr. 4'000.-- dem PolyReg. Allg.
Selbstregulierungs-Verein und mit Fr. 1'000.-- der Eidgenössischen
Finanzverwaltung aufzuerlegen. Es sind weder dieser noch dem PolyReg. Allg.
Selbstregulierungs-Verein Parteientschädigungen zuzusprechen (vgl. Art. 68
BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerden 2C_733/2007 und 2C_740/2007 werden teilweise gutgeheissen,
soweit darauf einzutreten ist; das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 7.
November 2007 wird teilweise aufgehoben und die Sache zur Neuberechnung im
Sinne der Erwägungen an die Eidgenössische Finanzverwaltung, Kontrollstelle zur
Bekämpfung der Geldwäscherei, zurückgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von insgesamt Fr. 5'000.-- werden mit Fr. 4'000.-- dem
PolyReg. Allg. Selbstregulierungs-Verein und mit Fr. 1'000.-- der
Eidgenössischen Finanzverwaltung auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung II,
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 2. Oktober 2008
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Merkli Hugi Yar