II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.728/2007
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
2C_728/2007
2C_738/2007 / aka
Urteil vom 2. Oktober 2008
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Müller, Karlen, Donzallaz,
Gerichtsschreiber Hugi Yar.
Parteien
2C_728/2007
Eidgenössische Finanzverwaltung,
Kontrollstelle GwG, 3003 Bern,
Beschwerdeführerin,
gegen
Die Schweizerische Post, Selbstregulierungsorganisation,
Viktoriastrasse 21, 3030 Bern,
Beschwerdegegnerin,
sowie
2C_738/2007
Die Schweizerische Post,
Selbstregulierungsorganisation,
Viktoriastrasse 21, 3030 Bern,
Beschwerdeführerin,
gegen
Eidgenössische Finanzverwaltung,
Kontrollstelle GwG, 3003 Bern,
Beschwerdegegnerin,
Gegenstand
Aufsichtsabgabe (GwG),
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II, vom 6.
September 2007.
Sachverhalt:
A.
Die Kontrollstelle zur Bekämpfung der Geldwäscherei (Kontrollstelle GwG) erhebt
Gebühren für ihre Verfügungen und Dienstleistungen. Das Bundesgesetz vom 10.
Oktober 1997 zur Bekämpfung der Geldwäscherei im Finanzsektor
(Geldwäschereigesetz, GwG; SR 955.0) sieht vor, dass die
Selbstregulierungsorganisationen (SRO; Art. 24 ff. GwG) und die direkt durch
die Kontrollstelle GwG beaufsichtigten Finanzintermediäre (DUFI; Art. 18 Abs. 1
lit. b GwG) zur Deckung der nicht individuell zurechenbaren Kosten eine
jährliche Aufsichtsabgabe zu entrichten haben (Art. 22 GwG in der Fassung
gemäss Ziff. I 17 des Bundesgesetzes vom 19. Dezember 2003 über das
Entlastungsprogramm 2003, in Kraft seit 1. Januar 2006 [AS 2004 1647]). Der
Bundesrat hat deren Einzelheiten in der Verordnung vom 26. Oktober 2005 über
die Aufsichtsabgabe und die Gebühren der Kontrollstelle für die Bekämpfung der
Geldwäscherei geregelt (Gebührenverordnung Kontrollstelle, GebV Kst; SR
955.033.2).
B.
Am 7. September 2006 legte die Kontrollstelle GwG die von der SRO Post
geschuldete Aufsichtsabgabe für das Jahr 2006 auf Fr. XXX.-- fest. Der Betrag
war in eine für alle SRO gleiche Grundabgabe von Fr. 41'038.-- und eine nach
Bruttoertrag und Anzahl der jeweils angeschlossenen Finanzintermediäre
berechnete Zusatzabgabe aufgeteilt. Diese machte bei der SRO Post Fr. XXX.--
aus (Bruttoaufwand: Fr. XXX.-- angeschlossene Finanzintermediäre: XXX). Das
Bundesverwaltungsgericht legte auf Beschwerde hin am 6. September 2007 unter
Berücksichtigung einer Verminderung der Bruttoerträge und der Aufsichtskosten
die von der SRO Post zu leistende Aufsichtsabgabe neu auf Fr. XXX.-- fest. Es
berechnete die geschuldete Abgabe unter Ausklammerung der in Art. 7 GebV Kst
vorgesehenen Grundabgabe ausschliesslich nach den Kriterien für die
Zusatzabgabe und begründete dies damit, dass der Bundesrat mit Art. 7 GebV Kst
den ihm in Art. 22 Abs. 4 GwG eingeräumten Ermessensspielraum überschritten,
dem Legalitätsprinzip zu wenig Rechnung getragen und die verschiedenen SRO in
gesetzwidriger Weise rechtsungleich behandelt habe.
C.
C.a Die Eidgenössische Finanzverwaltung ist am 14. Dezember 2007 gegen den
Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts an das Bundesgericht gelangt (Verfahren
2C_728/2007). Sie beantragt, (Ziff. 1) diesen aufzuheben und (Ziff. 2)
festzustellen, dass die Grundabgabe gestützt auf Art. 7 GebV Kst zu Recht
erhoben worden sei. Die Aufsichtsabgabe 2006 der SRO Post sei (Ziff. 3) auf Fr.
XXX.-- festzulegen (Grundabgabe: Fr. 43'899.--; Zusatzabgabe: Fr. XXX.--). Die
Eidgenössische Finanzverwaltung macht geltend, die Ausgestaltung der
Aufsichtsabgabe, bestehend aus einer fixen Grundgebühr und einer variablen
Zusatzgebühr, sei sachlich gerechtfertigt und treffe keine rechtsungleichen
Unterscheidungen. Die Vorinstanz habe die geschuldete Abgabe zudem insofern
falsch berechnet, als sie zwar den bereits bezahlten Betrag von Fr. XXX.--
einer nicht beschwerdeführenden SRO von den Kosten abgezogen, es jedoch
unterlassen habe, auch die Zahl von deren Mitgliedern (XXX) sowie ihren
Bruttoertrag (Fr. XXX.--) von den jeweiligen Gesamtwerten in Abzug zu bringen,
was dazu führe, dass Fr. 11'527.-- der abzugeltenden Kosten ungedeckt geblieben
seien. Die SRO Post beantragt, die Beschwerde abzuweisen; in
verfahrensrechtlicher Hinsicht sei ihr "Einsicht in die Akten aller
Beschwerdeverfahren der Selbstregulierungsorganisationen, die der
Kontrollstelle GwG angeschlossen sind, zu gewähren".
C.b Ebenfalls am 14. Dezember 2007 ist die SRO Post mit dem Antrag an das
Bundesgericht gelangt, "die Verfügung der Eidgenössischen Finanzverwaltung vom
7. September 2006, abgeändert durch Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes vom
6. September 2007, sei aufzuheben"; eventuell sei von einem Bruttoertrag bzw.
von einem Bruttoaufwand von Fr. 0.-- auszugehen; subeventuell seien die Kosten
im Zusammenhang mit der Revision von insgesamt Fr. XXX.-- zum Abzug zuzulassen
und der Bruttoaufwand auf Fr. XXX.-- festzusetzen (Verfahren 2C_738/2007). Die
Eidgenössische Finanzverwaltung, Kontrollstelle GwG, beantragt, die Beschwerde
abzuweisen, festzustellen, dass die Erhebung der Aufsichtsabgabe gemäss Art. 22
GwG und der Verordnung des Bundesrats rechtens sei und die Aufsichtsabgabe 2006
für die SRO Post auf Fr. XXX.-- festzulegen.
D.
Das Bundesverwaltungsgericht hat in beiden Verfahren darauf verzichtet, eine
Vernehmlassung einzureichen. Mit Verfügung vom 17. Januar 2008 hat der
Abteilungspräsident die Verfahren 2C_728/2007 und 2C_738/2007 vereinigt. Am 18.
Februar 2008 teilte er der SRO Post mit, dass das Gesuch um Akteneinsicht -
vorläufig - abgewiesen werde; es werde dem noch zu bestimmenden
Instruktionsrichter obliegen, "im Rahmen der weiteren Instruktion der zur
streitigen Rechtsfrage hängigen Beschwerden das Gesuch definitiv zu
beurteilen".
Erwägungen:
1.
Aufsichtsrechtliche Entscheide der Kontrollstelle GwG können beim
Bundesverwaltungsgericht und hernach mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten beim Bundesgericht angefochten werden (vgl. Art. 40 Abs. 2 GwG;
Art. 31, 32 i.V.m. Art. 33 lit. d VGG [SR 172.32] bzw. Art. 82, Art. 83 i.V.m.
86 Abs. 1 lit. a BGG; BGE 129 II 438 E. 1 [zum OG]). Die Kontrollstelle GwG
wird durch die Eidgenössische Finanzverwaltung geführt (Art. 17 GwG); der
angefochtene Akt ist geeignet, die Bundesgesetzgebung (GwG) in deren
Aufgabenbereich zu beeinträchtigen. Die Eidgenössische Finanzverwaltung ist
deshalb befugt, gegen das angefochtene Urteil an das Bundesgericht zu gelangen
(vgl. Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG und Art. 5 der Organisationsverordnung vom 11.
Dezember 2000 für das Eidgenössische Finanzdepartement; OV-EFD; SR 172.215.1).
Dasselbe gilt gestützt auf Art. 89 Abs. 1 BGG für die Post. Auf die frist- und
formgerecht eingereichten Beschwerden ist unter folgenden Vorbehalten
einzutreten: Über die dem Bundesgericht unterbreiteten Fragen kann ein
Leistungsentscheid ergehen, weshalb die Finanzverwaltung kein schutzwürdiges
Interesse an ihrem Feststellungsbegehren hat (BGE 126 II 300 E. 2c; Urteil
2C_729/735/2007 vom 25. Juni 2008 E. 1). Der Antrag der Post, die Verfügung der
Kontrollstelle GwG vom 7. September 2006 aufzuheben, ist unzulässig; der
entsprechende Entscheid wurde durch das angefochtene Urteil ersetzt
(Devolutiveffekt); er gilt lediglich inhaltlich als mitangefochten (vgl. BGE
129 II 438 E. 1 S. 441; 125 II 29 E. 1c S. 33).
2.
Die Post ersucht darum, in sämtliche Akten aller Beschwerdeverfahren der
Selbstregulierungsorganisationen Einsicht nehmen zu können; die von ihr
geschuldete Aufsichtsabgabe hänge unmittelbar vom Ausgang dieser Verfahren bzw.
von deren Daten ab, weshalb sie die Grundlagen nachvollziehen wolle. Es
erübrigt sich, ihrem Antrag im vorliegenden Verfahren zu entsprechen: Die
Verfügung der Kontrollstelle GwG war unbestrittenermassen ungenügend begründet;
es fehlten ihr wesentliche Hinweise zur Art und zu den Grundlagen der
Berechnung der Aufsichtsabgabe. Die Verletzung ist indessen im Verfahren vor
dem Bundesverwaltungsgericht geheilt worden (vgl. BGE 133 V 387 E. 5.1). Die
Kontrollstelle GwG hat dort die entscheidwesentlichen Daten und Überlegungen
nachgereicht, wobei sich die Post zu diesen äussern konnte. Sie verlangte dabei
keine Einsicht in die Verfahrensakten bzw. die Geschäftsdaten der anderen
Selbstregulierungsorganisationen; eine solche ist auch im vorliegenden
Verfahren entbehrlich: Die Kontrollstelle GwG wird die geschuldeten Abgaben im
Sinne der Erwägungen neu zu berechnen und in diesem Rahmen wiederum das
rechtliche Gehör zu gewähren haben, wobei sie dabei alle für die Berechnung
relevanten Zahlen (allenfalls in einer geeignet "anonymisierter" Form) wird
offenlegen müssen.
3.
3.1 Nach Art. 22 Abs. 2 GwG deckt die von den SRO und DUFI zu erhebende
Aufsichtsabgabe die "Aufsichtskosten, soweit sie nicht aus dem Ertrag der
Gebühren gedeckt sind"; die Abgabe wird auf der Grundlage der Kosten erhoben,
die der Kontrollstelle im Vorjahr entstanden sind. Bei den
Selbstregulierungsorganisationen bemisst sich die Abgabe "nach dem Bruttoertrag
und der Anzahl Mitglieder" und bei den direkt unterstellten Finanzintermediären
nach dem "Bruttoertrag und der Betriebsgrösse" (Art. 22 Abs. 3 GwG). Der
Bundesrat regelt die Einzelheiten, "namentlich die Gebührenansätze, die
anrechenbaren Aufsichtskosten und die Aufteilung der Aufsichtsabgabe unter die
Selbstregulierungsorganisationen und die der Kontrollstelle direkt
unterstellten Finanzintermediäre" (Art. 22 Abs. 4 GwG).
3.2 Die Aufsichtsabgabe setzt sich aus einer Grund- und einer Zusatzabgabe
zusammen (Art. 1 Abs. 2 GebV Kst). Sie wird auf der Basis der nicht individuell
zurechenbaren Kosten erhoben, die der Kontrollstelle durch die Aufsicht über
die Selbstregulierungsorganisationen bzw. über jene der DUFI entstehen, sowie
aufgrund des allgemeinen Aufwands (Art. 1 Abs. 3 GebV Kst). Dieser umfasst die
Kosten, die der Gruppe der Selbstregulierungsorganisationen und der Gruppe der
direkt unterstellten Finanzintermediäre gemeinsam zugerechnet werden können und
nicht über Gebühren abgedeckt werden, "insbesondere die Kosten für die
Marktaufsichtstätigkeit, für die Vorbereitung der Rechtsetzung und für die
internationale Zusammenarbeit" (Art. 4 GebV Kst). Vom allgemeinen Aufwand
werden 25 Prozent der Gruppe der direkt unterstellten Finanzintermediäre
zugeordnet (Art. 5 Abs. 1 lit. a GebV Kst); die restlichen 75 Prozent sind "im
Verhältnis der Anzahl Selbstregulierungsorganisationen zu Kontrollstelle auf
die Gruppe der Selbstregulierungsorganisationen und die Gruppe der direkt
unterstellten Finanzintermediäre" aufzuteilen (Art. 5 Abs. 1 lit. b GebV Kst).
3.3 Die von den Selbstregulierungsorganisationen zu tragenden Kosten umfassen
deren Anteil an den Kosten für den allgemeinen Aufwand nach Art. 5 GebV Kst und
die nicht individuell zurechenbaren Kosten, die der Kontrollstelle durch die
Aufsicht über die Selbstregulierungsorganisationen entstehen (Art. 6 GebV Kst).
Die Grundabgabe beträgt nach Art. 7 Abs. 1 GebV Kst 25 Prozent der Kosten
gemäss Art. 6 GebV Kst; diese werden "gleichmässig" auf alle
Selbstregulierungsorganisationen verteilt (Art. 7 Abs. 2 GebV Kst). Die
Grundabgabe wird durch die Zusatzabgabe ergänzt, die 75 Prozent der Kosten nach
Art. 6 GebV Kst deckt und sich nach der Anzahl Finanzintermediäre, die der
jeweiligen SRO angeschlossen sind (Faktor 0.75), und ihrem Bruttoertrag (Faktor
0.25) berechnet (Art. 8 i.V.m. Art. 11 GebV Kst).
3.4 Der Bruttoertrag umfasst sämtliche Einnahmen aus Leistungen und Lieferungen
nach Art. 663 OR, abzüglich der Erträge aus: (a) Schulungen, welche die
Selbstregulierungsorganisationen anbieten und (b) Revisionen nach dem
Geldwäschereigesetz, soweit externe Revisionsgesellschaften mit der Revision
der angeschlossenen Finanzintermediäre beauftragt werden und die Abrechnung
über die Selbstregulierungsorganisationen erfolgt (Art. 10 Abs. 1 GebV Kst).
Bei Selbstregulierungsorganisationen, die keine getrennte Rechnung führen, wird
der Bruttoaufwand anstelle des Bruttoertrags zur Berechnung der Aufsichtsabgabe
beigezogen (Art. 10 Abs. 3 GebV Kst). Nach Art. 11 GebV Kst bestimmt sich die
Zusatzabgabe demnach wie folgt: Anzahl der Finanzintermediäre der
Selbstregulierungsorganisation geteilt durch die Summe aller
Finanzintermediäre, die Selbstregulierungsorganisationen angeschlossen sind,
mal 0.75; hierzu ist der Bruttoertrag der jeweiligen
Selbstregulierungsorganisation geteilt durch die Summe der Bruttoerträge aller
Selbstregulierungsorganisationen mal 0.25 zu addieren und dieser Wert hernach
mit den durch die Abgabe zu deckenden Kosten zu multiplizieren.
4.
4.1 Dis SRO Post macht geltend, die Aufsichtsabgabe gemäss Art. 22 GwG sei eine
(Kostenanlastungs-)Steuer und entbehre als solche der erforderlichen
verfassungsmässigen Grundlage. Die durch die Kontrollstelle beaufsichtigten
Selbstregulierungsorganisationen bzw. Finanzintermediäre profitierten in keiner
Weise von einer individuell zurechenbaren Gegenleistung des Staates. Die
Tätigkeit der Kontrollstelle als Aufsichtsbehörde werde nicht durch die
Existenz der Selbstregulierungsorganisationen verursacht; es bestehe weder eine
Individual- noch eine Gruppenäquivalenz, weshalb es sich bei der
Aufsichtsabgabe um eine Steuer handle.
4.2
4.2.1 Ob es sich bei Abgaben der vorliegenden Art wegen der fehlenden
"Individualäquivalenz" um eine Sonderanlastungssteuer oder wegen der
"Gruppenäquivalenz" um eine Sonderform einer Kausalabgabe handelt, ist in
Praxis und Literatur umstritten: Der Bundesgesetzgeber hat verschiedene
ähnliche Abgaben als (besondere) Kausalabgaben betrachtet, die keiner eigenen
verfassungsrechtlichen Grundlage bedürfen (vgl. Art. 53 SBG [SR 935.52; BBl
1997 S. 195]; Art. 83 des Kernenergiegesetzes [SR 732.1; BBl 2001 S. 2796];
Art. 23octies BankG [SR 952.0; BBl 2002 S. 8076 ff.] usw.). Das Bundesamt für
Justiz geht davon aus, dass es sich bei den Aufsichtsabgaben um eine Sonderform
von Kausalabgabe handelt, falls eine "qualifizierte Gruppenäquivalenz" besteht;
es sieht in diesem Fall deren verfassungsrechtliche Grundlage als in der
jeweiligen Sachkompetenz des Bundes mitenthalten (VPB 2000 S. 337 ff. Nr.
64.25; THOMAS BRAUNSCHWEIG, Verfassungsrechtliche und gesetzliche Anforderungen
an die Erhebung von jährlichen Pauschalabgaben zur Finanzierung allgemeiner
Aufsichtstätigkeit, in: LeGes 2000/2 S. 9 ff.). In der Doktrin sind OBERSON/
HOTTELIER anderer Meinung: Mangels einer individuellen Äquivalenz sei die
Aufsichtsabgabe von Art. 22 GwG als Steuer zu behandeln, die einer eigenen
Verfassungsgrundlage entbehre und sich deshalb als verfassungswidrig erweise
(OBERSON/HOTTELIER, La taxe de surveillance perçue auprès des organismes
d'autorégulation en matière de lutte contre le blanchiment d'argent: nature
juridique et constitutionnalité, in: AJP 2007 S. 51 ff.).
4.2.2 Wie es sich damit verhält, kann dahingestellt bleiben: Nach Art. 190 BV
sind Bundesgesetze für das Bundesgericht verbindlich. Es kann ihnen die
Anwendung nicht versagt werden. Zwar handelt es sich bei Art. 190 BV nicht um
ein Prüfungsverbot (BGE 122 V 85 E. 5a/aa S. 93 mit Hinweisen; YVO HANGARTNER,
in: Ehrenzeller/Mastronardi/ Schweizer/Vallender, Die schweizerische
Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2008, Bd.
2, N. 8 zu Art. 190 BV), doch besteht im vorliegenden Fall kein Anlass, auf die
Frage der Verfassungsmässigkeit der umstrittenen Aufsichtsabgabe näher
einzugehen (vgl. das Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni 2008 E. 3): Der
Gesetzgeber hat sich mit der Problematik intensiv befasst und die
Verfassungsmässigkeit von Art. 22 GwG bejaht (vgl. AB 2003 S 845 [Votum Frick];
AB 2003 N 1706 [Votum Kaufmann]). Er hat diese Auffassung jüngst bestätigt, und
Art. 22 GwG in das Bundesgesetz vom 22. Juni 2007 über die Eidgenössische
Finanzmarktaufsicht (Finanzmarktaufsichtsgesetz, FINMAG; BBl 2007 S. 4625 ff.)
übernommen. Das Erfordernis der verfassungsrechtlichen Grundlage zur Erhebung
von Steuern dient in erster Linie dazu, die Steuerhoheiten von Bund und
Kantonen abzugrenzen; es ist verfassungsrechtlich nicht zum Vornherein und
offensichtlich ausgeschlossen, die Kompetenz zur Erhebung von Aufsichtsabgaben
in der entsprechenden Sachzuständigkeit des Bundes zu sehen, falls die
Voraussetzungen von Art. 164 Abs. 1 lit. d BV (Grundsätze der Abgabgenerhebung
auf Gesetzesstufe) erfüllt sind (vgl. Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni 2008
E. 3).
4.2.3 Art. 22 GwG bezeichnet den Kreis der Abgabepflichtigen (SRO/DUFI);
Gegenstand der Abgabe bilden die Aufsichtskosten, die der Kontrollstelle im
Vorjahr entstanden sind und nicht durch den Gebührenertrag gedeckt werden
konnten (Art. 22 Abs. 2 GwG). Als Bemessungskriterien nennt das Gesetz für die
Selbstregulierungsorganisationen den Bruttoertrag sowie die Zahl der Mitglieder
(Art. 22 Abs. 3 GwG). Zwar können die einzelnen Pflichtigen gestützt hierauf
ihre konkret geschuldete Abgabe nicht zum Voraus detailliert berechnen, doch
ist deren Umfang gestützt auf die gewählten Kriterien (Anzahl
Finanzintermediäre/Bruttoertrag) für sie doch absehbar. Die abzugeltenden
Kosten können durch den formellen Gesetzgeber nicht zum Vornherein ein für alle
Mal festgeschrieben werden, da sie vom jeweiligen tatsächlich angefallenen
Aufsichtsaufwand abhängen. Die korrekte Führung der Bücher und die sachadäquate
Verwendung der Mittel wird im Rahmen des Budgets und der Jahresrechnung durch
das Parlament überwacht; der Bundesrat regelt seinerseits die Einzelheiten der
Abgabe, namentlich die Gebührenansätze, die anrechenbaren Aufsichtskosten und
die Aufteilung der Aufsichtsabgabe unter die SRO und die DUFI (Art. 22 Abs. 4
GwG). Er ist dabei wiederum an die gesetzlichen und abgaberechtlichen Vorgaben
(Äquivalenzprinzip, Rechtsgleichheit, Willkürverbot usw.) gebunden. Art. 22 GwG
bildet deshalb eine hinreichende gesetzliche Grundlage, um die hier umstrittene
Abgabe zu erheben.
4.2.4 Was die SRO Post hiergegen einwendet, überzeugt nicht: Sie ist am 31.
März 1999 von der Kontrollstelle GwG anerkannt worden und wird von dieser
beaufsichtigt; dass die Kontrollstelle einen Teil der Post darstellt und über
keine eigene Rechtspersönlichkeit verfügt, ändert nichts daran, dass sie im
Rahmen von Art. 22 GwG die entsprechenden Kosten abzugelten hat; ihre
spezifische Stellung ergibt sich aus Art. 24 Abs. 2 GwG. Nichts anderes lässt
sich Art. 13 des Postorganisationsgesetzes (POG; SR 783.1) entnehmen, der
lediglich besagt, dass die Post für Gewinne aus den Wettbewerbsdiensten nach
Art. 9 POG besteuert wird; nach Art. 62d des Regierungs- und
Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG; SR 172.010) sind die
Eidgenossenschaft sowie ihre Anstalten, Betriebe und unselbständigen Stiftungen
zwar grundsätzlich von jeder Besteuerung durch die Kantone und Gemeinden
befreit; die geldwäschereirechtliche Aufsichtsabgabe fällt indessen nicht
hierunter.
5.
5.1 Aus den Materialien zu Art. 22 GwG und den Regelungen in anderen Bereichen
der Finanzmarktaufsicht ergibt sich, dass der Begriff der durch die
Aufsichtsabgabe zu deckenden Kosten weit zu verstehen ist (vgl. das Urteil
2C_729/735/2007 vom 25. Juni 2008 E. 4). Bereits in der Botschaft vom 22.
Oktober 2003 zum Entlastungsprogramm für den Bundeshaushalt (EP; BBl 2003 S.
5615 ff.) war davon die Rede, dass über Art. 22 Abs. 3 GwG "sämtliche" Kosten
der Kontrollstelle GwG überwälzt werden sollten, die nicht durch Gebühren
gedeckt werden können; die Beaufsichtigten hätten "die gesamten Kosten der
Kontrollstelle" zu tragen (BBl 2003 S. 5774). Hiervon ging auch das Parlament
aus, wenn in seinen Beratungen davon gesprochen wurde, dass darunter auch die
Kosten für "Abklärungen allgemeiner Art", die "Marktrecherchen", die
"Infrastruktur", das "Personal", die "Büros" bzw. die "Konferenzbesuche im
Ausland" und die "allgemeine staatliche Tätigkeit" fielen (AB 2003 S 845 f.
[Voten Lauri, Frick und BR Villiger], AB 2003 N 1706 [Votum Kaufmann]). Der
Gesetzgeber hat den Beaufsichtigten somit sämtliche Kosten und nicht nur die
Aufsichtskosten im engeren Sinn auferlegen wollen. Dabei spielt keine Rolle, ob
diese durch die "direkte" (DUFI) oder "indirekte" (SRO) Aufsicht verursacht
sind. Dem entsprechenden Unterschied hat der Verordnungsgeber insofern Rechnung
getragen, als 25 Prozent der Kosten für den allgemeinen Aufwand zum Vornherein
zulasten der DUFI gehen (Art. 5 Abs. 1 lit. a GebV Kst). Der Nationalrat lehnte
bei den Beratungen des Finanzmarktaufsichtsgesetzes mit deutlichem Mehr einen
Minderheitsantrag ab, der die überwälzbaren Kosten auf die "reinen
Aufsichtskosten ohne allgemeine staatliche Tätigkeit der FINMA" beschränken
wollte (AB 2007 N 81 ff.); der Ständerat schloss sich dieser Auffassung
diskussionslos an (AB 2007 S 411 f.). Soweit die Post einwendet, dass die von
ihr verlangte Aufsichtsabgabe in keinem vernünftigen Verhältnis zu den von der
Kontrollstelle bei ihr tatsächlich vorgenommenen Abklärungen stehe, verkennt
sie, dass sie nach dem Willen des Gesetzgebers eben auch einen Teil der
allgemeinen Struktur- bzw. Sockelkosten zu tragen hat, und sie gegenüber
anderen Selbstregulierungsorganisationen davon profitiert, dass sie nur einen
Finanzintermediär betreut (vgl. die Gewichtung in Art. 11 GebV Kst).
5.2 Gemäss Art. 22 Abs. 3 GwG bestimmt sich die Aufsichtsabgabe bei den
Selbstregulierungsorganisationen nach dem Bruttoertrag und der Anzahl
Mitglieder. Dies schliesst eine unterschiedliche Gewichtung der beiden
Kriterien auf Verordnungsstufe nicht aus: Die bundesrätliche Lösung bewertet
die Zahl der angeschlossenen Finanzintermediäre zum Bruttoertrag im Verhältnis
drei zu eins. Richtig ist, dass eine Selbstregulierungsorganisation, der viele
Intermediäre angeschlossen sind, durch diese Vorgabe gegenüber jener
benachteiligt ist, die bei wenigen angeschlossenen Intermediären hohe
Bruttoerträge ausweist. Die entsprechende Ungleichbehandlung lässt sich jedoch
sachlich rechtfertigen und hält sich im Rahmen des dem Bundesrat zustehenden
Ermessens: Die Mitgliederzahlen der verschiedenen SRO bleiben mehr oder weniger
stabil, womit deren etwas höhere Gewichtung die geschuldete Aufsichtsabgabe
berechenbarer macht. Tendenziell verursacht eine SRO mit vielen
Finanzintermediären der Kontrollstelle mehr Aufwand als eine kleinere, auch
wenn diese mehr Bruttoertrag ausweisen sollte. Dessen Umfang hängt weitgehend
von der internen Organisation der jeweiligen Selbstregulierungsorganisation ab
und ist deshalb weniger stabil und leichter beeinflussbar als die Zahl der
angeschlossenen Mitglieder (vgl. die Erläuterungen zur Verordnung über die
Aufsichtsabgabe und die Gebühren der Kontrollstelle für die Bekämpfung der
Geldwäscherei, Ziff. 5.5, S. 20 und das Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni
2008 E. 6.3).
5.3 Die Post wendet ein, auf der Verordnungsstufe werde in gesetzwidriger Weise
ein neues Steuerobjekt eingeführt, da in Art. 22 Abs. 3 GwG nur vom
Bruttoertrag und nicht vom Bruttoaufwand die Rede sei; dieser werde erst in
Art. 10 Abs. 3 GebV Kst genannt. Das Bundesverwaltungsgericht habe
diesbezüglich zu Unrecht das Bestehen einer Gesetzeslücke bejaht. Ihre
Ausführungen überzeugen auch in diesem Punkt nicht: Die Absicht des
Gesetzgebers war es, "sämtliche Kosten" auf die 11
Selbstregulierungsorganisationen zu verteilen; nach Art. 22 Abs. 4 GwG ist der
Bundesrat befugt, die Gebührenansätze zu regeln; damit durfte er in jenen
Fällen, bei denen kein Bruttoertrag erwirtschaftet wird, dieses Kriterium durch
das äquivalente des Bruttoaufwands ersetzen. Bei den SRO handelt es sich
grundsätzlich um nicht gewinnorientierte Organisationen, so dass sich Aufwand
und Ertrag der SRO zumindest langfristig die Waage halten dürften; im Übrigen
war sich der Gesetzgeber der besonderen Situation der SRO Post bzw. der SRO SBB
bewusst (vgl. Art. 24 Abs. 2 GwG).
5.4 Die Post macht geltend, dass in diesem Fall zumindest analog zur Regelung
in Art. 10 Abs. 1 lit. b GebV Kst die Kosten für die internen Revisionen vom
Bruttoaufwand hätten abgezogen werden müssen. Tatsächlich stellt sich die
Frage, ob und wieweit die internen Revisionskosten nicht generell wie externe,
über die Selbstregulierungsorganisation abgerechnete Kosten im Sinne von Art.
10 Abs. 1 lit. b GebV Kst behandelt werden sollten. Die Vorinstanzen nahmen an,
Ziel der Regelung sei es, die Unabhängigkeit der Revisionsstelle zu fördern,
was besser erreicht werde, wenn der Revisionsauftrag und dessen Abrechnung über
die SRO und nicht den einzelnen Intermediär erfolgen, weshalb es sich
rechtfertige, solche externe Kosten vom Bruttoertrag bzw. Bruttoaufwand zum
Abzug zuzulassen. Inwiefern interne Revisoren der einzelnen SRO den
angeschlossenen Intermediären gegenüber weniger unabhängig sein sollen als
externe, ist nicht ohne Weiteres nachvollziehbar. Da es den einzelnen
Selbstregulierungsorganisationen jedoch freisteht, ihre Organisation diesen
Vorgaben anzupassen, braucht die Problematik nicht weiter vertieft zu werden;
die entsprechende Lösung hält sich noch im Rahmen des verfassungsrechtlich
Zulässigen (vgl. das Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni 2008 E. 7).
6.
6.1 Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil die Gesetzmässigkeit der
Grundabgabe in Frage gestellt, was die Eidgenössische Finanzverwaltung als
bundesrechtswidrig kritisiert. Es kam in seinem Urteil zum Schluss, "dass 1.
die in Art. 7 GebV Kst geregelte Grundabgabe einer gesetzlichen Grundlage
entbehrt, 2. die Verordnung vorsieht, einen relativ hohen Anteil (25 %) durch
Grundabgaben zu finanzieren, 3. die Höhe der Grundabgabe - im Gegensatz zu
allen übrigen Rechtsgebieten - nicht nach Grösse der SRO differenziert wird,
und 4. die Grundabgabe im Fall der kleinsten SRO über 80 % der Aufsichtsabgabe
ausmacht"; hieraus werde "ersichtlich", dass der Verordnungsgeber beim Erlass
von Art. 7 GebV Kst das ihm in Art. 22 GwG eingeräumte Ermessen überschritten
habe. Diese Beurteilung bzw. der damit verbundene Verzicht darauf, die
Grundabgabe gemäss Art. 7 GebV Kst zu erheben, und die Aufsichtsabgabe
stattdessen ausschliesslich nach den in Art. 22 Abs. 3 GwG genannten Kriterien
und der (berichtigten) Formel von Art. 11 GebV Kst zu berechnen, ist nicht
bundesrechtswidrig (vgl. zur richterlichen Überprüfung von unselbständigen
bundesrätlichen Verordnungen: BGE 131 II 562 E. 3.2 S. 566 130 I 26 E. 2.2.1 S.
32 mit Hinweisen):
6.2
6.2.1 Die Finanzverwaltung bestreitet die vom Bundesverwaltungsgericht seinem
Entscheid zugrunde gelegten Zahlen hinsichtlich der Konsequenzen der
Grundabgabe nach Art. 7 GebV Kst nicht: Bei der SRO mit dem höchsten
Bruttoertrag und der höchsten Mitgliederzahl macht sie 10 Prozent der gesamten
Aufsichtsabgabe aus, bei der kleinsten indessen 82 Prozent. Diese bezahlt nach
dem bundesrätlichen System 2,8 Prozent sämtlicher Aufsichtsabgaben; ohne die
Grundabgabe betrüge ihr Anteil hieran 0,6 Prozent. Die grösste SRO trägt
demgegenüber 22 Prozent der Aufsichtsabgaben; ohne die Grundabgabe müsste sie
jedoch 27 Prozent hiervon übernehmen. Relativ grosse Diskrepanzen bestehen auch
hinsichtlich der Kosten, die von den einzelnen SRO - als nicht lukrative
Organisationen - auf die ihnen angeschlossenen Finanzintermediäre überwälzt
werden müssen: Diese variieren aufgrund der bundesrätlichen Lösung - bei einem
Gesamtdurchschnitt von rund Fr. 300.-- pro Finanzintermediär - zwischen Fr.
240.-- und Fr. 1'264.--.
6.2.2 Solche Unterschiede sind geeignet, zu einer relevanten Marktverzerrung
unter den SRO und den durch diese beaufsichtigten Finanzintermediären zu führen
(vgl. die Erläuterungen zur Verordnung über die Aufsichtsabgabe und die
Gebühren der Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei, Ziff. 5.5, S.
20); sie sprengen deshalb den Delegationsrahmen und die gesetzliche Grundlage
von Art. 22 GwG. Das Gesetz teilt die Aufsichtsabgabe selber nicht in eine
Grund- und Zusatzabgabe auf; als Berechnungskriterien nennt es ausschliesslich
den "Bruttoertrag" und die "Anzahl Mitglieder" der einzelnen SRO. Wenn der
Bundesrat gestützt hierauf ein Berechnungsmodell entwickelt hat, bei dem sich
in gewissen Fällen die gesetzlichen Kriterien nur gerade (noch) hinsichtlich
eines Fünftels der geschuldeten Aufsichtsabgabe auswirken, überschritt er - wie
das Bundesverwaltungsgericht ohne Verletzung von Bundes(verfassungs)recht
annehmen durfte - den ihm in Art. 22 GwG eingeräumten Gestaltungsspielraum
(vgl. das Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni 2008 E. 5).
6.3
6.3.1 Soweit die Finanzverwaltung geltend macht, dass auch bei den Kosten im
Bereich der Eidgenössischen Bankenkommission eine Grund- und eine Zusatzabgabe
erhoben werden, verkennt sie, dass diese dort formellgesetzlich verankert ist
(Art. 23octies BankG [SR 952.0]); zudem wird die Höhe der fixen Grundabgabe in
diesem Bereich für die verschiedenen Gruppen von Abgabepflichtigen abgestuft
und nicht - wie hier - ohne Unterschied pro Kopf berechnet (vgl. Art. 4
EBK-GebV [SR 611.014]). Mit der Grundabgabe wird zwar der Aufwand für die
"Sockel"-Aufsicht abgegolten, wie er regelmässig unabhängig von der jeweiligen
Unternehmensgrösse für alle Beaufsichtigten allein aufgrund ihrer Tätigkeit im
entsprechenden Wirtschaftsgebiet anfällt; die Grundabgabe muss sich indessen
dennoch am Äquivalenzprinzip ausrichten, d.h. die einzelnen pauschalen Abgaben
dürfen im Vergleich zum allgemeinen Aufsichtsaufwand der betroffenen Gruppe
bzw. zur Abgabe der anderen Gruppenmitglieder nicht in einem Missverhältnis
stehen, sondern haben sich insgesamt in einem vernünftigen,
verursacheradäquaten Rahmen zu bewegen (vgl. HANS-PETER SCHAAD, in: BSK
Bankengesetz, Basel/Genf/München 2005, N. 15 und 17 zu Art. 23octies). Dies
gilt auch hier. Obwohl gewisse Pauschalisierungen aus Praktikabilitätsgründen
erforderlich und zulässig sind, trägt die bundesrätliche Regelung in Art. 7
GebV Kst den Besonderheiten der verschiedenen SRO bei der Grundabgabe zu wenig
Rechnung: Der Bruttoertrag der grössten SRO ist fast 12mal höher als jener der
kleinsten; die Zahl der angeschlossenen Mitglieder schwankt ihrerseits zwischen
einem und 1'680, was eine ausgeglichenere Abstufung der Grundabgabe nötig
macht.
6.3.2 Das Bundesverwaltungsgericht hat - zu Recht - nicht die Zulässigkeit der
Sockelabgabe als solche in Frage gestellt. Das Geldwäschereigesetz schliesst
diese nicht aus; sie darf jedoch im Einzelfall nicht ohne sachlichen Grund und
damit in rechtsungleicher, wettbewerbsverzerrender Art einen erheblichen Teil
der gesamten Aufsichtsabgabe einer SRO ausmachen, soll den gesetzlichen
Vorgaben von Art. 22 GwG angemessen Rechnung getragen werden (vgl. E. 5.5.7 des
angefochtenen Entscheids). Die Aufteilung in eine fixe Grund- und in eine
variable Zusatzgebühr muss insgesamt zu einem sachgerechten Ergebnis führen,
was bei den hier festgestellten Unterschieden nicht mehr der Fall ist. Das
Bundesverwaltungsgericht durfte deshalb die Kostenverteilung für das Jahr 2006
nach den gesetzlichen Kriterien von Art. 22 Abs. 3 GwG (in Verbindung mit Art.
11 GebV Kst) berechnen und damit die Unterschiede in einem verfassungs- und
gesetzesrechtlich zulässigen Rahmen halten (Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni
2008 E. 9). Dem Verordnungsgeber steht es frei, künftig eine andere Regelung zu
treffen, soweit er diese verfassungs- und gesetzeskonform ausgestaltet.
6.3.3 Zwar hätte es sachgerechter sein können, bei der Berechnung der einzelnen
Abgaben den Faktor des Bruttoertrags gleich stark zu gewichten wie die Zahl der
angeschlossenen Finanzintermediäre, um damit die mit dem Dahinfallen der
Grundabgabe verbundene Bevorzugung kleiner Selbstregulierungsorganisationen
etwas auszugleichen. Wenn das Bundesverwaltungsgericht hiervon abgesehen und
sein Ermessen in diesem Punkt nicht an die Stelle jenes des Bundesrats gesetzt
hat, verstösst dies indessen nicht gegen Bundes(verfassungs)recht, da für die
in Art. 8 in Verbindung mit Art. 11 GebV Kst vorgesehene Gewichtung als solche
- wie dargelegt - hinreichend sachliche Gründe sprechen (vgl. E. 5.2).
6.3.4 Nichts anderes ergibt sich schliesslich aus dem von der Finanzverwaltung
angerufenen Bundesgesetz vom 22. Juni 2007 über die Eidgenössische
Finanzmarktaufsicht: Dessen Art. 15 Abs. 3 sieht zwar vor, dass der Bundesrat
die Aufsichtsabgabe in eine fixe Grundabgabe und eine variable Zusatzabgabe
aufteilen kann; die Regelung steht indessen noch nicht in Kraft und setzt
wiederum voraus, dass die Verteilung der Aufsichtskosten trotz der linearen
Grundabgabe insgesamt verursachergerecht, rechtsgleich und verhältnismässig
erfolgt.
7.
7.1 Die Beschwerden sind insofern begründet, als das Bundesverwaltungsgericht
bei der Berechnung der verschiedenen Aufsichtsabgaben übersehen hat, dass wegen
der Rechtskraft einer der Verfügungen der Kontrollstelle GwG die von ihm
verwendete Berechnungsformel den Umständen nicht mehr angemessen war. Durch die
unvollständige Berechnungsweise wurden entgegen dem Willen des Gesetzgebers
(vgl. das Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni 2008 E. 4.3) nicht alle Kosten
der Kontrollstelle berücksichtigt; zudem erfolgte die Berechnung der Abgabe der
SRO, welche ihre Aufsichtsgebühr akzeptiert hatte, anders als für die zehn
anderen, was sich auf deren Kostenanteil auswirkt und wiederum zu einer
rechtsungleichen Behandlung führt (vgl. das Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni
2008 E. 9): Die von den SRO für das Jahr 2006 geschuldeten Aufsichtsabgaben
müssen für alle Selbstregulierungsorganisationen - unter Einschluss derjenigen,
die nicht Beschwerde geführt hat - nach denselben Regeln neu berechnet und auf
die einzelnen SRO verteilt werden. Resultiert dabei für die an den
Beschwerdeverfahren unbeteiligte SRO ein Betrag, der vom anerkannten abweicht,
kann die Differenz wegen der Rechtskraft der entsprechenden Verfügung indessen
weder nachgefordert noch erstattet werden; die Kontrollstelle GwG wird zudem
berücksichtigen müssen, dass der Betrag der Aufsichtsgebühr den von ihr im
vorliegenden Verfahren beantragten (Fr. XXX.--) nicht übersteigen darf (vgl.
Art. 107 Abs. 1 BGG und das Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni 2008 E. 10.1).
7.2 Die Beschwerden sind in diesem Punkt gutzuheissen, der angefochtene
Entscheid aufzuheben und die Sache zur Neuberechnung der einzelnen Abgaben an
die Eidgenössische Finanzverwaltung (Kontrollstelle GwG) zurückzuweisen; das
Bundesverwaltungsgericht wird allenfalls über eine Neuverteilung seiner
Verfahrenskosten zu befinden haben. Für das bundesgerichtliche Verfahren wird
die Eidgenössische Finanzverwaltung im Rahmen ihres Unterliegens
kostenpflichtig, da sie mit ihrer Beschwerde Vermögensinteressen des Bundes
wahrgenommen hat (Art. 66 Abs. 4 BGG). Die Post obsiegt im Vergleich zu den von
ihr erhobenen Rügen in untergeordneter Weise; sie hat deshalb ebenfalls als
weitgehend unterliegend zu gelten (vgl. Art. 66 Abs. 1 BGG). Es rechtfertigt
sich demnach, die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- im Umfang von Fr. 2'000.--
der Post und mit Fr. 1'000.-- der Eidgenössischen Finanzverwaltung
aufzuerlegen. Es sind weder dieser noch der Post Parteientschädigungen
zuzusprechen (vgl. Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerden 2C_728/2007 und 2C_738/2007 werden, soweit darauf einzutreten
ist, teilweise gutgeheissen; das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 6.
September 2007 wird teilweise aufgehoben, und die Sache wird zur Neuberechnung
im Sinne der Erwägungen an die Eidgenössische Finanzverwaltung, Kontrollstelle
zur Bekämpfung der Geldwäscherei, zurückgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von insgesamt Fr. 3'000.-- werden mit Fr. 2'000.-- der Post
und mit Fr. 1'000.-- der Eidgenössischen Finanzverwaltung auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung II,
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 2. Oktober 2008
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Merkli Hugi Yar