II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.727/2007
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
2C_727/2007/aka
Urteil vom 2. Oktober 2008
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Müller, Karlen, Donzallaz,
Gerichtsschreiber Hugi Yar.
Parteien
Eidgenössische Finanzverwaltung,
Kontrollstelle GwG, 3003 Bern,
Beschwerdeführerin,
gegen
Schweizerischer Treuhänder-Verband STV, Geschäftsstelle SRO-STV/USF,
Eichwaldstrasse 13, 6002 Luzern,
Beschwerdegegner.
Gegenstand
Aufsichtsabgabe (GwG),
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II, vom 7.
November 2007.
Sachverhalt:
A.
Die Kontrollstelle zur Bekämpfung der Geldwäscherei (Kontrollstelle GwG) erhebt
Gebühren für ihre Verfügungen und Dienstleistungen. Das Bundesgesetz vom 10.
Oktober 1997 zur Bekämpfung der Geldwäscherei im Finanzsektor
(Geldwäschereigesetz, GwG; SR 955.0) sieht vor, dass die
Selbstregulierungsorganisationen (SRO; Art. 24 ff. GwG) und die direkt durch
die Kontrollstelle GwG beaufsichtigten Finanzintermediäre (DUFI; Art. 18 Abs. 1
lit. b GwG) zur Deckung der nicht individuell zurechenbaren Kosten eine
jährliche Aufsichtsabgabe zu entrichten haben (Art. 22 GwG in der Fassung
gemäss Ziff. I 17 des Bundesgesetzes vom 19. Dezember 2003 über das
Entlastungsprogramm 2003, in Kraft seit 1. Januar 2006 [AS 2004 1647]). Der
Bundesrat hat deren Einzelheiten in der Verordnung vom 26. Oktober 2005 über
die Aufsichtsabgabe und die Gebühren der Kontrollstelle für die Bekämpfung der
Geldwäscherei geregelt (Gebührenverordnung Kontrollstelle, GebV Kst; SR
955.033.2).
B.
Am 7. September 2006 legte die Kontrollstelle GwG die von der SRO des
Schweizerischen Treuhänderverbands (SRO STV) geschuldete Aufsichtsabgabe für
das Jahr 2006 auf Fr. XXX.-- fest. Der Betrag war in eine für alle SRO gleiche
Grundabgabe von Fr. 41'038.-- und eine nach Bruttoertrag und Anzahl der jeweils
angeschlossenen Finanzintermediäre berechnete Zusatzabgabe aufgeteilt. Diese
machte bei der SRO STV Fr. XXX.-- aus (Bruttoertrag: Fr. XXX.--; angeschlossene
Finanzintermediäre: XXX). Das Bundesverwaltungsgericht legte auf Beschwerde hin
am 7. November 2007 unter Berücksichtigung einer Verminderung der Bruttoerträge
und der Aufsichtskosten die von der SRO STV zu leistende Aufsichtsabgabe neu
auf Fr. XXX.-- fest. Es berechnete die geschuldete Abgabe unter Ausklammerung
der in Art. 7 GebV Kst vorgesehenen Grundabgabe ausschliesslich nach den
Kriterien für die Zusatzabgabe und begründet dies damit, dass der Bundesrat mit
Art. 7 GebV Kst den ihm in Art. 22 Abs. 4 GwG eingeräumten Ermessensspielraum
überschritten, dem Legalitätsprinzip zu wenig Rechnung getragen und die
verschiedenen SRO in gesetzwidriger Weise rechtsungleich behandelt habe.
C.
Die Eidgenössische Finanzverwaltung beantragt mit Eingabe vom 14. Dezember
2007, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts aufzuheben und festzustellen,
dass die umstrittene Grundabgabe zu Recht erhoben worden sei; die
Aufsichtsabgabe 2006 der SRO STV sei neu auf Fr. XXX.-- festzulegen
(Grundabgabe: Fr. 43'899.--; Zusatzabgabe: Fr. XXX.--). Die Eidgenössische
Finanzverwaltung macht geltend, die Ausgestaltung der Aufsichtsabgabe,
bestehend aus einer fixen Grundgebühr und einer variablen Zusatzgebühr, sei
sachlich gerechtfertigt und treffe keine rechtsungleichen Unterscheidungen. Die
Vorinstanz habe die geschuldete Abgabe zudem insofern falsch berechnet, als sie
zwar den bereits bezahlten Betrag von Fr. XXX.-- einer nicht
beschwerdeführenden SRO von den Kosten abgezogen, es jedoch unterlassen habe,
auch die Zahl von deren Mitgliedern (XXX) sowie ihren Bruttoertrag (Fr. XXX.--)
von den jeweiligen Gesamtwerten in Abzug zu bringen, was dazu führe, dass Fr.
11'527.-- der abzugeltenden Kosten ungedeckt geblieben seien. Das
Bundesverwaltungsgericht hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. Die SRO des
Schweizerischen Treuhänder-Verbands liess sich nicht vernehmen.
Erwägungen:
1.
Aufsichtsrechtliche Entscheide der Kontrollstelle GwG können beim
Bundesverwaltungsgericht und hernach mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten beim Bundesgericht angefochten werden (vgl. Art. 40 Abs. 2 GwG;
Art. 31, 32 i.V.m. Art. 33 lit. d VGG [SR 172.32] bzw. Art. 82, Art. 83 i.V.m.
86 Abs. 1 lit. a BGG; BGE 129 II 438 E. 1 [zum OG]). Die Kontrollstelle GwG
wird durch die Eidgenössische Finanzverwaltung geführt (Art. 17 GwG); der
angefochtene Akt ist geeignet, den Vollzug der Bundesgesetzgebung (GwG) in
deren Aufgabenbereich zu beeinträchtigen. Die Finanzverwaltung ist deshalb
befugt, gegen das angefochtene Urteil an das Bundesgericht zu gelangen (vgl.
Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG und Art. 5 der Organisationsverordnung vom 11.
Dezember 2000 für das Eidgenössische Finanzdepartement, OV-EFD; SR 172.215.1).
Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist unter Vorbehalt des
Feststellungsbegehrens einzutreten: Über die Zulässigkeit der von der
Kontrollstelle GwG erhobenen Grundabgabe kann ein Leistungsentscheid ergehen,
weshalb die Finanzverwaltung kein schutzwürdiges Interesse an ihrem
Feststellungsantrag hat (BGE 126 II 300 E. 2c S. 303; Urteil 2C_729/ 735/2007
vom 25. Juni 2008, E. 1).
2.
2.1 Nach Art. 22 Abs. 2 GwG deckt die von den SRO und DUFI zu erhebende
Aufsichtsabgabe die "Aufsichtskosten, soweit sie nicht aus dem Ertrag der
Gebühren gedeckt sind"; die Abgabe wird auf der Grundlage der Kosten erhoben,
die der Kontrollstelle im Vorjahr entstanden sind. Bei den
Selbstregulierungsorganisationen bemisst sich die Abgabe "nach dem Bruttoertrag
und der Anzahl Mitglieder" und bei den direkt unterstellten Finanzintermediären
nach dem "Bruttoertrag und der Betriebsgrösse" (Art. 22 Abs. 3 GwG). Der
Bundesrat regelt die Einzelheiten, "namentlich die Gebührenansätze, die
anrechenbaren Aufsichtskosten und die Aufteilung der Aufsichtsabgabe unter die
Selbstregulierungsorganisationen und die der Kontrollstelle direkt
unterstellten Finanzintermediäre" (Art. 22 Abs. 4 GwG).
2.2 Die Aufsichtsabgabe setzt sich aus einer Grund- und einer Zusatzabgabe
zusammen (Art. 1 Abs. 2 GebV Kst). Sie wird auf der Basis der nicht individuell
zurechenbaren Kosten erhoben, die der Kontrollstelle durch die Aufsicht über
die Selbstregulierungsorganisationen bzw. über jene der DUFI entstehen, sowie
aufgrund des allgemeinen Aufwands (Art. 1 Abs. 3 GebV Kst). Von diesem sind 25
Prozent der Gruppe der direkt unterstellten Finanzintermediäre zuzuordnen (Art.
5 Abs. 1 lit. a GebV Kst); die restlichen 75 Prozent werden "im Verhältnis der
Anzahl Selbstregulierungsorganisationen zu Kontrollstelle auf die Gruppe der
Selbstregulierungsorganisationen und die Gruppe der direkt unterstellten
Finanzintermediäre aufgeteilt" (Art. 5 Abs. 1 GebV Kst).
2.3 Die von den Selbstregulierungsorganisationen zu tragenden Kosten umfassen
deren Anteil an den Kosten für den allgemeinen Aufwand nach Art. 5 GebV Kst und
die nicht individuell zurechenbaren Kosten, die der Kontrollstelle durch die
Aufsicht über die Selbstregulierungsorganisationen entstehen (Art. 6 GebV Kst).
Die - im vorliegenden Verfahren allein umstrittene - Grundabgabe beträgt nach
Art. 7 Abs. 1 GebV Kst 25 Prozent der Kosten gemäss Art. 6 GebV Kst; diese
werden "gleichmässig" auf alle Selbstregulierungsorganisationen verteilt (Art.
7 Abs. 2 GebV Kst). Die Grundabgabe wird durch die Zusatzabgabe ergänzt, die 75
Prozent der Kosten nach Art. 6 GebV Kst ausmacht und sich nach der Anzahl
Finanzintermediäre, die der jeweiligen SRO angeschlossen sind (Faktor 0.75),
und ihrem Bruttoertrag (Faktor 0.25) berechnet (Art. 8 i.V.m. Art. 11 GebV
Kst).
3.
3.1 Das Bundesverwaltungsgericht kam in seinem Urteil zum Schluss, "dass 1. die
in Art. 7 GebV Kst geregelte Grundabgabe einer gesetzlichen Grundlage entbehrt,
2. die Verordnung vorsieht, einen relativ hohen Anteil (25 %) durch
Grundabgaben zu finanzieren, 3. die Höhe der Grundabgabe - im Gegensatz zu
allen übrigen Rechtsgebieten - nicht nach Grösse der SRO differenziert wird,
und 4. die Grundabgabe im Fall der kleinsten SRO über 80 % der Aufsichtsabgabe
ausmacht"; hieraus werde "ersichtlich", dass der Verordnungsgeber beim Erlass
von Art. 7 GebV Kst das ihm in Art. 22 Abs. 3 GwG eingeräumte Ermessen
überschritten habe. Diese Beurteilung bzw. der damit verbundene Verzicht
darauf, die Grundabgabe gemäss Art. 7 GebV Kst zu erheben, und die
Aufsichtsabgabe stattdessen ausschliesslich nach den in Art. 22 Abs. 3 GwG
genannten Kriterien und nach der (berichtigten) Formel von Art. 11 GebV Kst zu
berechnen, ist - entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin - nicht
bundesrechtswidrig (vgl. zur richterlichen Überprüfung von unselbständigen
bundesrätlichen Verordnungen: BGE 131 II 562 E. 3.2 S. 566 130 I 26 E. 2.2.1 S.
32 mit Hinweisen):
3.2
3.2.1 Die Finanzverwaltung bestreitet die vom Bundesverwaltungsgericht seinem
Entscheid zugrunde gelegten Zahlen zu den Konsequenzen der Grundabgabe nach
Art. 7 GebV Kst nicht: Bei der SRO mit dem höchsten Bruttoertrag und der
höchsten Mitgliederzahl macht sie 10 Prozent der gesamten Aufsichtsabgabe aus,
bei der kleinsten indessen 82 Prozent. Diese bezahlt nach dem bundesrätlichen
System 2,8 Prozent sämtlicher Aufsichtsabgaben; ohne die Grundabgabe betrüge
ihr Anteil hieran 0,6 Prozent. Die grösste SRO trägt demgegenüber 22 Prozent
der Aufsichtsabgaben; ohne die Grundabgabe müsste sie 27 Prozent hiervon
übernehmen. Relativ grosse Unterschiede bestehen auch hinsichtlich der Kosten,
die von den einzelnen SRO - als nicht lukrative Organisationen - auf die ihnen
angeschlossenen Finanzintermediäre überwälzt werden müssen: Diese variieren -
bei einem Gesamtdurchschnitt von rund Fr. 300.-- pro Finanzintermediär -
zwischen Fr. 240.-- und Fr. 1'264.--.
3.2.2 Solche Unterschiede sind geeignet, zu einer relevanten Marktverzerrung
unter den SRO und den durch diese beaufsichtigten Finanzintermediären zu führen
(vgl. die Erläuterungen zur Verordnung über die Aufsichtsabgabe und die
Gebühren der Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei, Ziff. 5.5, S.
20) ; sie sprengen deshalb den Delegationsrahmen und die gesetzliche Grundlage
von Art. 22 GwG. Das Gesetz teilt die Aufsichtsabgabe selber nicht in eine
Grund- und Zusatzabgabe auf; als Berechnungskriterien nennt es ausschliesslich
den "Bruttoertrag" und die "Anzahl Mitglieder" der einzelnen SRO. Wenn der
Bundesrat gestützt hierauf ein Berechnungsmodell entwickelt hat, bei dem sich
in gewissen Fällen die gesetzlichen Kriterien nur gerade (noch) hinsichtlich
eines Fünftels der geschuldeten Aufsichtsabgabe auswirken, überschritt er - wie
das Bundesverwaltungsgericht ohne Verletzung von Bundes(verfassungs)recht
annehmen durfte - den ihm in Art. 22 GwG eingeräumten Gestaltungsspielraum
(vgl. das Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni 2008, E. 5).
3.3
3.3.1 Soweit die Finanzverwaltung geltend macht, dass auch bei den Kosten im
Bereich der Eidgenössischen Bankenkommission eine Grund- und eine Zusatzabgabe
erhoben werden, verkennt sie, dass dies dort formellgesetzlich so vorgesehen
ist (Art. 23octies BankG [SR 952.0]); zudem wird die Höhe der fixen Grundabgabe
in diesem Bereich für die verschiedenen Gruppen von Abgabepflichtigen abgestuft
und nicht - wie hier - ohne Unterschied pro Kopf berechnet (vgl. Art. 4
EBK-GebV [SR 611.014]). Mit der Grundabgabe wird zwar der Aufwand für die
"Sockel"-Aufsicht abgegolten, wie sie regelmässig unabhängig von der jeweiligen
Unternehmensgrösse für alle Beaufsichtigten allein aufgrund ihrer Tätigkeit im
beaufsichtigten Wirtschaftsgebiet anfällt; die Grundabgabe muss sich indessen
dennoch am Äquivalenzprinzip ausrichten, d.h. die einzelnen pauschalen Abgaben
dürfen im Vergleich zum allgemeinen Aufsichtsaufwand der betroffenen Gruppe
bzw. zur Abgabe der anderen Gruppenmitglieder nicht in einem Missverhältnis
stehen, sondern haben sich insgesamt in einem vernünftigen,
verursacheradäquaten Rahmen zu bewegen (vgl. HANS-PETER SCHAAD, in: BSK
Bankengesetz, Basel/Genf/München 2005, N. 15 und 17 zu Art. 23octies). Dies
gilt auch hier. Obwohl gewisse Pauschalisierungen aus Praktikabilitätsgründen
erforderlich und zulässig sind, trägt die bundesrätliche Regelung in Art. 7
GebV Kst den Besonderheiten der verschiedenen SRO bei der Grundabgabe zu wenig
Rechnung: Der Bruttoertrag der grössten SRO ist fast 12mal höher als jener der
kleinsten; die Zahl der angeschlossenen Mitglieder schwankt ihrerseits zwischen
einem und 1'680, was eine ausgeglichenere Abstufung der Grundabgabe nötig
macht.
3.3.2 Das Bundesverwaltungsgericht hat - zu Recht - nicht die Zulässigkeit der
Sockelabgabe als solche in Frage gestellt. Das Geldwäschereigesetz schliesst
diese nicht aus; sie darf jedoch im Einzelfall nicht ohne sachlichen Grund und
damit in rechtsungleicher, wettbewerbsverzerrender Art einen erheblichen Teil
der gesamten Aufsichtsabgabe einer SRO ausmachen, soll den gesetzlichen
Vorgaben von Art. 22 GwG angemessen Rechnung getragen werden (vgl. E. 6.8 des
angefochtenen Entscheids). Die Aufteilung in eine fixe Grund- und in eine
variable Zusatzgebühr muss insgesamt zu einem sachgerechten Ergebnis führen,
was bei den hier festgestellten Unterschieden nicht mehr der Fall ist. Das
Bundesverwaltungsgericht durfte deshalb die Kostenverteilung für das Jahr 2006
nach den gesetzlichen Kriterien von Art. 22 Abs. 3 GwG (in Verbindung mit Art.
11 GebV Kst) berechnen und damit die Unterschiede in einem verfassungs- und
gesetzesrechtlich zulässigen Rahmen halten (Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni
2008 E. 9). Dem Verordnungsgeber steht es frei, künftig eine andere Regelung zu
treffen, soweit er diese verfassungs- und gesetzeskonform ausgestaltet. Es wird
am Bundesrat sein, darüber zu befinden, wie er das System neu
verursachergerechter aufbauen will.
3.3.3 Nichts anderes ergibt sich aus dem von der Finanzverwaltung angerufenen
Bundesgesetz vom 22. Juni 2007 über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht
(FINMAG; BBl 2007 S. 4625 ff.): Dessen Art. 15 Abs. 3 sieht zwar vor, dass der
Bundesrat die Aufsichtsabgabe in eine fixe Grundabgabe und eine variable
Zusatzabgabe aufteilen kann; die Regelung steht indessen noch nicht in Kraft
und setzt im Übrigen wiederum voraus, dass die Verteilung der Aufsichtskosten
trotz der linearen Grundabgabe insgesamt verursachergerecht, rechtsgleich und
verhältnismässig erfolgt.
4.
4.1 Die Beschwerde ist insofern begründet, als das Bundesverwaltungsgericht bei
der Berechnung der verschiedenen Aufsichtsabgaben übersehen hat, dass wegen der
Rechtskraft einer der Verfügungen der Kontrollstelle die von ihm verwendete
Berechnungsformel nicht mehr sachgerecht war. Durch die unvollständige
Berechnungsweise wurden entgegen dem Willen des Gesetzgebers (vgl. das Urteil
2C_729/735/2007 vom 25. Juni 2008 E. 4.3) nicht alle Kosten der Kontrollstelle
berücksichtigt; zudem erfolgte die Berechnung der Abgabe der SRO, welche ihre
Aufsichtsgebühr akzeptiert hatte, anders als für die zehn anderen, was sich auf
deren Kostenanteil auswirkt und wiederum zu einer rechtsungleichen Behandlung
führt (vgl. das Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni 2008 E. 9): Die von den SRO
für das Jahr 2006 geschuldeten Aufsichtsabgaben müssen für alle
Selbstregulierungsorganisationen - unter Einschluss derjenigen, die nicht
Beschwerde geführt hat - nach denselben Regeln neu berechnet und auf die
einzelnen SRO verteilt werden. Resultiert dabei für die an den
Beschwerdeverfahren unbeteiligte SRO ein Betrag, der vom anerkannten abweicht,
kann die Differenz wegen der Rechtskraft der entsprechenden Verfügung indessen
weder nachgefordert noch erstattet werden; die Kontrollstelle GwG wird zudem
berücksichtigen müssen, dass der Betrag der Aufsichtsgebühr den von ihr selber
beantragten (Fr. XXX.--) - nicht übersteigen darf (vgl. Art. 107 Abs. 1 BGG und
das Urteil 2C_729/735/ 2007 vom 25. Juni 2008 E. 10.1).
4.2 Die Beschwerde ist in diesem Punkt gutzuheissen, der angefochtene Entscheid
aufzuheben und die Sache zur Neuberechnung der einzelnen Abgaben an die
Eidgenössische Finanzverwaltung (Kontrollstelle GwG) zurückzuweisen; das
Bundesverwaltungsgericht wird allenfalls über eine Neuverteilung seiner
Verfahrenskosten zu befinden haben. Für das bundesgerichtliche Verfahren wird
die Eidgenössische Finanzverwaltung im Rahmen ihres Unterliegens
kostenpflichtig, da sie mit ihrer Beschwerde Vermögensinteressen des Bundes
wahrgenommen hat (Art. 66 Abs. 4 BGG). Soweit sie obsiegt, muss der
Schweizerische Treuhänder-Verband die restlichen Gerichtskosten tragen (Art. 66
Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen sind nicht geschuldet, da dem
Beschwerdegegner kein abzugeltender Aufwand entstanden und die Eidgenössische
Finanzverwaltung ihrerseits nicht entschädigungsberechtigt ist (vgl. Art. 68
Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist; das
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. November 2007 wird teilweise
aufgehoben, und die Sache wird zur Neuberechnung im Sinne der Erwägungen an die
Eidgenössische Finanzverwaltung, Kontrollstelle zur Bekämpfung der
Geldwäscherei, zurückgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von insgesamt Fr. 2'000.-- werden mit Fr. 1'500.-- der
Eidgenössischen Finanzverwaltung und mit Fr. 500.-- dem Schweizerischen
Treuhänderverband auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung II,
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 2. Oktober 2008
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Merkli Hugi Yar