II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.726/2007
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
2C_726/2007
2C_741/2007 / aka
Urteil vom 2. Oktober 2008
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Müller, Karlen, Donzallaz,
Gerichtsschreiber Hugi Yar.
Parteien
2C_726/2007
Eidgenössische Finanzverwaltung,
Kontrollstelle GwG,
Bundesgasse 3, 3003 Bern,
Beschwerdeführerin,
gegen
VQF Verein zur Qualitätssicherung von Finanzdienstleistungen, Baarerstrasse
112, Postfach, 6302 Zug,
Beschwerdegegner,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Martin Neese,
sowie
2C_741/2007
VQF Verein zur Qualitätssicherung von Finanzdienstleistungen, Baarerstrasse
112, Postfach, 6302 Zug,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Martin Neese,
gegen
Eidgenössische Finanzverwaltung,
Kontrollstelle GwG,
Bundesgasse 3, 3003 Bern,
Beschwerdegegnerin.
Gegenstand
Aufsichtsabgabe (GwG),
Beschwerden gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II,
vom 7. November 2007.
Sachverhalt:
A.
Die Kontrollstelle zur Bekämpfung der Geldwäscherei (Kontrollstelle GwG) erhebt
Gebühren für ihre Verfügungen und Dienstleistungen. Das Bundesgesetz vom 10.
Oktober 1997 zur Bekämpfung der Geldwäscherei im Finanzsektor
(Geldwäschereigesetz, GwG; SR 955.0) sieht vor, dass die
Selbstregulierungsorganisationen (SRO; Art. 24 ff. GwG) und die direkt durch
die Kontrollstelle GwG beaufsichtigten Finanzintermediäre (DUFI; Art. 18 Abs. 1
lit. b GwG) zur Deckung der nicht individuell zurechenbaren Kosten eine
jährliche Aufsichtsabgabe zu entrichten haben (Art. 22 GwG in der Fassung
gemäss Ziff. I 17 des Bundesgesetzes vom 19. Dezember 2003 über das
Entlastungsprogramm 2003, in Kraft seit 1. Januar 2006 [AS 2004 1647]). Der
Bundesrat hat deren Einzelheiten in der Verordnung vom 26. Oktober 2005 über
die Aufsichtsabgabe und die Gebühren der Kontrollstelle für die Bekämpfung der
Geldwäscherei geregelt (Gebührenverordnung Kontrollstelle, GebV Kst; SR
955.033.2).
B.
Am 7. September 2006 legte die Kontrollstelle GwG die vom VQF Verein zur
Qualitätssicherung von Finanzdienstleistungen geschuldete Aufsichtsabgabe für
das Jahr 2006 auf Fr. XXX.-- fest. Der Betrag war in eine für alle SRO gleiche
Grundabgabe von Fr. 41'038.-- und eine nach Bruttoertrag und Anzahl der jeweils
angeschlossenen Finanzintermediäre berechnete Zusatzabgabe aufgeteilt. Diese
machte beim VQF Fr. XXX.-- aus (Bruttoertrag: Fr. XXX.--; angeschlossene
Finanzintermediäre: XXX). Das Bundesverwaltungsgericht legte auf Beschwerde hin
am 7. November 2007 unter Berücksichtigung einer Verminderung der Bruttoerträge
und der Aufsichtskosten die vom VQF zu leistende Aufsichtsabgabe auf Fr. XXX.--
fest. Es berechnete die geschuldete Abgabe unter Ausklammerung der in Art. 7
GebV Kst vorgesehenen Grundabgabe ausschliesslich nach den Kriterien für die
Zusatzabgabe und begründete dies damit, dass der Bundesrat mit Art. 7 GebV Kst
den ihm in Art. 22 Abs. 4 GwG eingeräumten Ermessensspielraum überschritten,
dem Legalitätsprinzip zu wenig Rechnung getragen und die verschiedenen SRO in
gesetzwidriger Weise rechtsungleich behandelt habe.
C.
C.a Die Eidgenössische Finanzverwaltung ist am 14. Dezember 2007 gegen den
Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts an das Bundesgericht gelangt (Verfahren
2C_726/2007). Sie beantragt, (Ziff. 1) diesen aufzuheben und (Ziff. 2)
festzustellen, dass die Grundabgabe gestützt auf Art. 7 GebV Kst zu Recht
erhoben worden sei. Die Aufsichtsabgabe 2006 des VQF Vereins zur
Qualitätssicherung von Finanzdienstleistungen sei (Ziff. 3) auf Fr. XXX.--
festzulegen (Grundabgabe: Fr. 43'899.--; Zusatzabgabe: Fr. XXX.--). Die
Eidgenössische Finanzverwaltung macht geltend, die Ausgestaltung der
Aufsichtsabgabe, bestehend aus einer fixen Grundgebühr und einer variablen
Zusatzgebühr, sei sachlich gerechtfertigt und treffe keine rechtsungleichen
Unterscheidungen. Die Vorinstanz habe die geschuldete Abgabe zudem insofern
falsch berechnet, als sie zwar den bereits bezahlten Betrag von Fr. XXX.--
einer nicht beschwerdeführenden SRO von den Kosten abgezogen, es jedoch
unterlassen habe, auch die Zahl von deren Mitgliedern (XXX) sowie ihren
Bruttoertrag (Fr. XXX.--) von den jeweiligen Gesamtwerten in Abzug zu bringen,
was dazu führe, dass Fr. 11'527.-- der abzugeltenden Kosten ungedeckt geblieben
seien. Der VQF beantragt, die Anträge der Finanzverwaltung in Ziffer 1 und 2
gutzuheissen; Ziffer 3 sei abzuweisen.
C.b Am 17. Dezember 2007 ist der VQF Verein zur Qualitätssicherung von
Finanzdienstleistungen seinerseits mit dem Antrag an das Bundesgericht gelangt,
das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts sowie die Verfügung der Kontrollstelle
GwG vom 7. September 2006 aufzuheben und (eventuell) die Sache zu neuem
Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen (Verfahren 2C_741/2007). Die
Eidgenössische Finanzverwaltung, Kontrollstelle GwG, beantragt, die Beschwerde
abzuweisen, festzustellen, dass die Erhebung der Aufsichtsabgabe gemäss Art. 22
GwG und der Verordnung des Bundesrats rechtens sei und die Aufsichtsabgabe 2006
für den VQF Verein zur Qualitätssicherung von Finanzdienstleistungen auf Fr.
XXX.-- festzulegen.
D.
Das Bundesverwaltungsgericht hat in beiden Verfahren darauf verzichtet, eine
Vernehmlassung einzureichen. Mit Verfügung vom 17. Januar 2008 hat der
Abteilungspräsident die Verfahren 2C_726/2007 und 2C_741/2007 vereinigt. Am 27.
Februar 2008 legte er der Beschwerde des VQF Vereins zur Qualitätssicherung von
Finanzdienstleistungen antragsgemäss aufschiebende Wirkung bei.
Erwägungen:
1.
Aufsichtsrechtliche Entscheide der Kontrollstelle GwG können beim
Bundesverwaltungsgericht und hernach mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten beim Bundesgericht angefochten werden (vgl. Art. 40 Abs. 2 GwG;
Art. 31, 32 i.V.m. Art. 33 lit. d VGG [SR 172.32] bzw. Art. 82, Art. 83 i.V.m.
86 Abs. 1 lit. a BGG; BGE 129 II 438 E. 1 [zum OG]). Die Kontrollstelle GwG
wird durch die Eidgenössische Finanzverwaltung geführt (Art. 17 GwG); der
angefochtene Akt ist geeignet, die Bundesgesetzgebung (GwG) in deren
Aufgabenbereich zu beeinträchtigen. Die Eidgenössische Finanzverwaltung ist
deshalb befugt, gegen das angefochtene Urteil an das Bundesgericht zu gelangen
(vgl. Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG und Art. 5 der Organisationsverordnung vom 11.
Dezember 2000 für das Eidgenössische Finanzdepartement; OV-EFD; SR 172.215.1).
Dasselbe gilt gestützt auf Art. 89 Abs. 1 BGG für den VQF Verein zur
Qualitätssicherung von Finanzdienstleistungen. Auf die frist- und formgerecht
eingereichten Beschwerden ist unter folgenden Vorbehalten einzutreten: Über die
dem Bundesgericht unterbreiteten Fragen kann ein Leistungsentscheid ergehen,
weshalb die Finanzverwaltung kein schutzwürdiges Interesse an ihrem
Feststellungsbegehren hat (BGE 126 II 300 E. 2c; Urteil 2C_729/735/2007 vom 25.
Juni 2008 E. 1). Der Antrag des VQF, die Verfügung der Kontrollstelle GwG vom
7. September 2006 aufzuheben, ist unzulässig; deren Entscheid wurde durch das
angefochtene Urteil ersetzt (Devolutiveffekt); er gilt lediglich inhaltlich als
mitangefochten (vgl. BGE 129 II 438 E. 1 S. 441; 125 II 29 E. 1c S. 33).
2.
Der VQF macht in formeller Hinsicht geltend, das Bundesverwaltungsgericht habe
seinen Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt; er habe - entgegen seinen
Anträgen - keine Einsicht in die Akten der Parallelverfahren der anderen
Selbstregulierungsorganisationen und keine Gelegenheit erhalten, in sinnvoller
Weise zu der ihm in Aussicht gestellten Erhöhung der Aufsichtsabgabe Stellung
zu nehmen. Seine Ausführungen überzeugen nicht (zum Anspruch auf rechtliches
Gehör: BGE 134 I 83 E. 4.1 mit Hinweisen): Die Verfügung der Kontrollstelle GwG
war unbestrittenermassen ungenügend begründet; es fehlten ihr wesentliche
Hinweise zur Art und zu den Grundlagen der Berechnung der Aufsichtsabgabe. Die
Verletzung ist indessen im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht geheilt
worden (vgl. BGE 133 V 387 E. 5.1). Die Kontrollstelle GwG hat dort die
entscheidwesentlichen Daten und Überlegungen nachgereicht, wobei sich der VQF
zu diesen äussern konnte. Mit Schreiben vom 7. September 2007 teilte der
Instruktionsrichter ihm mit, dass und auf welcher Basis das
Bundesverwaltungsgericht eine reformatio in peius ins Auge fasste; auch hierzu
konnte er Stellung nehmen. Eine Einsicht in die Verfahrensakten bzw. die
Geschäftsdaten der anderen Selbstregulierungsorganisationen war hierfür nicht
nötig; die diesbezüglich entscheidwesentlichen Faktoren konnten dem Schreiben
vom 7. September 2007 entnommen werden. Im Übrigen wird die Kontrollstelle GwG
die geschuldeten Abgaben im Sinne der Erwägungen neu zu berechnen und in diesem
Rahmen wiederum das rechtliche Gehör zu gewähren haben, wobei sie alle für die
Berechnung relevanten Zahlen (allenfalls in geeignet "anonymisierter" Form)
wird offenlegen müssen.
3.
3.1 Nach Art. 22 Abs. 2 GwG deckt die von den SRO und DUFI zu erhebende
Aufsichtsabgabe die "Aufsichtskosten, soweit sie nicht aus dem Ertrag der
Gebühren gedeckt sind"; die Abgabe wird auf der Grundlage der Kosten erhoben,
die der Kontrollstelle im Vorjahr entstanden sind. Bei den
Selbstregulierungsorganisationen bemisst sie sich "nach dem Bruttoertrag und
der Anzahl Mitglieder" und bei den direkt unterstellten Finanzintermediären
nach dem "Bruttoertrag und der Betriebsgrösse" (Art. 22 Abs. 3 GwG). Der
Bundesrat regelt die Einzelheiten, "namentlich die Gebührenansätze, die
anrechenbaren Aufsichtskosten und die Aufteilung der Aufsichtsabgabe unter die
Selbstregulierungsorganisationen und die der Kontrollstelle direkt
unterstellten Finanzintermediäre" (Art. 22 Abs. 4 GwG).
3.2 Die Aufsichtsabgabe setzt sich aus einer Grund- und einer Zusatzabgabe
zusammen (Art. 1 Abs. 2 GebV Kst). Sie wird auf der Basis der nicht individuell
zurechenbaren Kosten erhoben, die der Kontrollstelle durch die Aufsicht über
die Selbstregulierungsorganisationen bzw. über jene der DUFI entstehen, sowie
aufgrund des allgemeinen Aufwands (Art. 1 Abs. 3 GebV Kst). Von diesem sind 25
Prozent der Gruppe der direkt unterstellten Finanzintermediäre zuzuordnen (Art.
5 Abs. 1 lit. a GebV Kst); die restlichen 75 Prozent werden "im Verhältnis der
Anzahl Selbstregulierungsorganisationen zu Kontrollstelle auf die Gruppe der
Selbstregulierungsorganisationen und die Gruppe der direkt unterstellten
Finanzintermediäre aufgeteilt" (Art. 5 Abs. 1 GebV Kst).
3.3 Die von den Selbstregulierungsorganisationen zu tragenden Kosten umfassen
deren Anteil an den Kosten für den allgemeinen Aufwand nach Art. 5 GebV Kst und
die nicht individuell zurechenbaren Kosten, die der Kontrollstelle durch die
Aufsicht über die Selbstregulierungsorganisationen entstehen (Art. 6 GebV Kst).
Die Grundabgabe beträgt nach Art. 7 Abs. 1 GebV Kst 25 Prozent der Kosten
gemäss Art. 6 GebV Kst; diese werden "gleichmässig" auf alle
Selbstregulierungsorganisationen verteilt (Art. 7 Abs. 2 GebV Kst). Die
Grundabgabe wird durch die Zusatzabgabe ergänzt, die 75 Prozent der Kosten nach
Art. 6 GebV Kst ausmacht und sich nach der Anzahl Finanzintermediäre, die der
jeweiligen SRO angeschlossen sind (Faktor 0.75), und ihrem Bruttoertrag (Faktor
0.25) berechnet (Art. 8 i.V.m. Art. 11 GebV Kst).
3.4 Der Bruttoertrag umfasst sämtliche Einnahmen aus Leistungen und Lieferungen
nach Art. 663 OR, abzüglich der Erträge aus: (a) Schulungen, welche die
Selbstregulierungsorganisationen anbieten und (b) Revisionen nach dem
Geldwäschereigesetz, soweit externe Revisionsgesellschaften mit der Revision
der angeschlossenen Finanzintermediäre beauftragt werden und die Abrechnung
über die Selbstregulierungsorganisationen erfolgt (Art. 10 Abs. 1 GebV Kst).
Bei Selbstregulierungsorganisationen, die keine getrennte Rechnung führen, wird
der Bruttoaufwand anstelle des Bruttoertrags zur Berechnung der Aufsichtsabgabe
beigezogen (Art. 10 Abs. 3 GebV Kst). Nach Art. 11 GebV Kst bestimmt sich die
Zusatzabgabe demnach wie folgt: Anzahl der Finanzintermediäre der
Selbstregulierungsorganisation geteilt durch die Summe aller
Finanzintermediäre, die Selbstregulierungsorganisationen angeschlossen sind,
mal 0.75; hierzu ist der Bruttoertrag der jeweiligen
Selbstregulierungsorganisation geteilt durch die Summe der Bruttoerträge aller
Selbstregulierungsorganisationen mal 0.25 zu addieren und dieser Wert hernach
mit den durch die Abgabe zu deckenden Kosten zu multiplizieren.
4.
4.1 Der VQF macht geltend, die Aufsichtsabgabe gemäss Art. 22 GwG sei eine
(Kostenanlastungs-)Steuer und entbehre als solche der erforderlichen
verfassungsmässigen Grundlage. Die durch die Kontrollstelle beaufsichtigten
Selbstregulierungsorganisationen bzw. Finanzintermediäre profitierten in keiner
Weise von einer individuell zurechenbaren Gegenleistung des Staates. Die
Tätigkeit der Kontrollstelle als Aufsichtsbehörde werde nicht durch die
Existenz der Selbstregulierungsorganisationen verursacht; es bestehe weder eine
Individual- noch eine Gruppenäquivalenz, weshalb es sich bei der
Aufsichtsabgabe um eine Steuer handle.
4.2
4.2.1 Ob es sich bei Abgaben der vorliegenden Art wegen der fehlenden
"Individualäquivalenz" um eine Sonderanlastungssteuer oder wegen der
"Gruppenäquivalenz" um eine Sonderform einer Kausalabgabe handelt, ist in
Praxis und Literatur umstritten: Der Bundesgesetzgeber hat verschiedene
ähnliche Abgaben als (besondere) Kausalabgabe betrachtet, die keiner eigenen
verfassungsrechtlichen Grundlage bedürfen (vgl. Art. 53 SBG [SR 935.52; BBl
1997 S. 195]; Art. 83 des Kernenergiegesetzes [SR 732.1; BBl 2001 S. 2796];
Art. 23octies BankG [SR 952.0; BBl 2002 S. 8076 ff.] usw.). Das Bundesamt für
Justiz geht davon aus, dass es sich bei diesen um eine Sonderform der
Kausalabgabe handelt, falls eine "qualifizierte Gruppenäquivalenz" besteht; es
sieht in diesem Fall deren verfassungsrechtliche Grundlage als in der
jeweiligen Sachkompetenz des Bundes mitenthalten (VPB 2000 S. 337 ff. Nr.
64.25; THOMAS BRAUNSCHWEIG, Verfassungsrechtliche und gesetzliche Anforderungen
an die Erhebung von jährlichen Pauschalabgaben zur Finanzierung allgemeiner
Aufsichtstätigkeit, in: LeGes 2000/2 S. 9 ff.). In der Doktrin sind OBERSON/
HOTTELIER anderer Meinung: Mangels einer individuellen Äquivalenz sei die
Aufsichtsabgabe von Art. 22 GwG als Steuer zu behandeln, die einer eigenen
Verfassungsgrundlage entbehre und sich deshalb als verfassungswidrig erweise
(OBERSON/HOTTELIER, La taxe de surveillance perçue auprès des organismes
d'autorégulation en matière de lutte contre le blanchiment d'argent: nature
juridique et constitutionnalité, in: AJP 2007 S. 51 ff.).
4.2.2 Wie es sich damit verhält, kann dahingestellt bleiben: Nach Art. 190 BV
sind Bundesgesetze für das Bundesgericht verbindlich. Es kann ihnen die
Anwendung nicht versagt werden. Zwar handelt es sich bei Art. 190 BV nicht um
ein Prüfungsverbot (BGE 122 V 85 E. 5a/aa S. 93 mit Hinweisen; YVO HANGARTNER,
in: Ehrenzeller/Mastronardi/ Schweizer/Vallender, Die schweizerische
Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2008, Bd.
2, N. 8 zu Art. 190 BV), doch besteht im vorliegenden Fall kein Anlass, auf die
Frage der Verfassungsmässigkeit der umstrittenen Aufsichtsabgabe näher
einzugehen (vgl. das Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni 2008 E. 3): Der
Gesetzgeber hat sich mit der Problematik intensiv befasst und die
Verfassungsmässigkeit von Art. 22 GwG bejaht (vgl. AB 2003 S 845 [Votum Frick];
AB 2003 N 1706 [Votum Kaufmann]). Er hat diese Auffassung jüngst bestätigt, und
Art. 22 GwG in das Bundesgesetz vom 22. Juni 2007 über die Eidgenössische
Finanzmarktaufsicht (Finanzmarktaufsichtsgesetz, FINMAG; BBl 2007 S. 4625 ff.)
übernommen. Das Erfordernis der verfassungsrechtlichen Grundlage zur Erhebung
von Steuern dient in erster Linie dazu, die Steuerhoheiten von Bund und
Kantonen abzugrenzen; es ist verfassungsrechtlich nicht zum Vornherein und
offensichtlich ausgeschlossen, die Kompetenz zur Erhebung von Aufsichtsabgaben
in der entsprechenden Sachzuständigkeit des Bundes zu sehen, falls die
Voraussetzungen von Art. 164 Abs. 1 lit. d BV (Grundsätze der Abgabenerhebung
auf Gesetzesstufe) erfüllt sind (vgl. Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni 2008
E. 3).
4.2.3 Art. 22 GwG bezeichnet den Kreis der Abgabepflichtigen (SRO/DUFI);
Gegenstand der Abgabe bilden die Aufsichtskosten, die der Kontrollstelle im
Vorjahr entstanden sind und nicht durch den Gebührenertrag gedeckt werden
konnten (Art. 22 Abs. 2 GwG). Als Bemessungskriterien nennt das Gesetz für die
Selbstregulierungsorganisationen den Bruttoertrag sowie die Zahl der Mitglieder
(Art. 22 Abs. 3 GwG). Zwar können die einzelnen Pflichtigen gestützt hierauf
ihre konkret geschuldete Abgabe nicht zum Voraus detailliert berechnen, doch
ist deren Umfang gestützt auf die gewählten Kriterien (Anzahl
Finanzintermediäre/Bruttoertrag) für sie doch absehbar. Die abzugeltenden
Kosten können durch den formellen Gesetzgeber nicht ein für alle Mal
festgeschrieben werden, da sie vom jeweiligen tatsächlich angefallenen
Aufsichtsaufwand abhängen. Die korrekte Führung der Bücher und die sachadäquate
Verwendung der Mittel wird im Rahmen des Budgets und der Jahresrechnung durch
das Parlament überwacht; der Bundesrat regelt seinerseits die Einzelheiten der
Abgabe, namentlich die Gebührenansätze, die anrechenbaren Aufsichtskosten und
die Aufteilung der Aufsichtsabgabe unter die SRO und die DUFI (Art. 22 Abs. 4
GwG). Er ist dabei wiederum an die gesetzlichen und abgaberechtlichen Vorgaben
(Äquivalenzprinzip, Rechtsgleichheit, Willkürverbot usw.) gebunden. Art. 22 GwG
bildet deshalb eine hinreichende gesetzliche Grundlage, um die hier umstrittene
Abgabe zu erheben.
5.
5.1 Aus den Materialien zu Art. 22 GwG und den Regelungen in anderen Bereichen
der Finanzmarktaufsicht ergibt sich, dass der Begriff der durch die
Aufsichtsabgabe zu deckenden Kosten weit zu verstehen ist (vgl. das Urteil
2C_729/735/2007 vom 25. Juni 2008 E. 4). Bereits in der Botschaft vom 22.
Oktober 2003 zum Entlastungsprogramm für den Bundeshaushalt (EP; BBl 2003 S.
5615 ff.) war davon die Rede, dass über Art. 22 Abs. 3 GwG "sämtliche" Kosten
der Kontrollstelle GwG überwälzt werden sollten, die nicht durch Gebühren
gedeckt werden können; die Beaufsichtigten hätten "die gesamten Kosten der
Kontrollstelle" zu tragen (BBl 2003 S. 5774). Hiervon ging auch das Parlament
aus, wenn in seinen Beratungen gesprochen wurde, dass darunter auch die Kosten
für "Abklärungen allgemeiner Art", die "Marktrecherchen", die "Infrastruktur",
das "Personal", die "Büros" bzw. die "Konferenzbesuche im Ausland" und die
"allgemeine staatliche Tätigkeit" fielen (AB 2003 S 845 f. [Voten Lauri, Frick
und BR Villiger], AB 2003 N 1706 [Votum Kaufmann]). Der Gesetzgeber hat den
Beaufsichtigten somit sämtliche Kosten und nicht nur die Aufsichtskosten im
engeren Sinn auferlegen wollen. Dabei spielt keine Rolle, ob diese durch die
"direkte" (DUFI) oder "indirekte" (SRO) Aufsicht verursacht sind. Dem
entsprechenden Unterschied hat der Verordnungsgeber insofern Rechnung getragen,
als 25 Prozent der Kosten für den allgemeinen Aufwand zum Vornherein zulasten
der DUFI gehen (Art. 5 Abs. 1 lit. a GebV Kst). Der Nationalrat lehnte bei den
Beratungen des Finanzmarktaufsichtsgesetzes mit deutlichem Mehr einen
Minderheitsantrag ab, der die überwälzbaren Kosten auf die "reinen
Aufsichtskosten ohne allgemeine staatliche Tätigkeit der FINMA" beschränken
wollte (AB 2007 N 81 ff.); der Ständerat schloss sich dieser Auffassung
diskussionslos an (AB 2007 S 411 f.).
5.2 Gemäss Art. 22 Abs. 3 GwG bestimmt sich die Aufsichtsabgabe bei den
Selbstregulierungsorganisationen nach dem Bruttoertrag und der Anzahl
Mitglieder. Dies schliesst eine unterschiedliche Gewichtung der beiden
Kriterien auf Verordnungsstufe nicht aus: Die bundesrätliche Lösung bewertet
die Zahl der angeschlossenen Finanzintermediäre zum Bruttoertrag im Verhältnis
drei zu eins. Richtig ist, dass eine Selbstregulierungsorganisation, der viele
Intermediäre angeschlossen sind, durch diese Vorgabe gegenüber jener
benachteiligt ist, die bei wenigen angeschlossenen Intermediären einen hohen
Bruttoertrag ausweist. Die entsprechende Ungleichbehandlung lässt sich jedoch
sachlich rechtfertigen und hält sich im Rahmen des dem Bundesrat zustehenden
Ermessens: Die Mitgliederzahlen der verschiedenen SRO bleiben mehr oder weniger
stabil, womit deren etwas höhere Gewichtung die geschuldete Aufsichtsabgabe
berechenbarer macht. Tendenziell verursacht eine SRO mit vielen
Finanzintermediären der Kontrollstelle mehr Aufwand als eine kleinere, auch
wenn diese mehr Bruttoertrag ausweist. Dessen Umfang hängt weitgehend von der
internen Organisation der jeweiligen Selbstregulierungsorganisation ab und ist
deshalb weniger stabil und leichter beeinflussbar als die Zahl der
angeschlossenen Mitglieder (vgl. die Erläuterungen zur Verordnung über die
Aufsichtsabgabe und die Gebühren der Kontrollstelle für die Bekämpfung der
Geldwäscherei, Ziff. 5.5, S. 20 und das Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni
2008 E. 6.3).
5.3 Der VQF macht geltend, gewisse Bestimmungen der GebV Kst seien in seinem
Fall falsch angewendet worden. Zu Unrecht: Zwar befinden sich unter seinen
Mitgliedern auch 177 nicht berufsmässige Finanzintermediäre, diese profitieren
indessen durch ihren (indirekten) Anschluss an das abzugeltende
Aufsichtssystem, indem sie jederzeit die Schwelle zur Berufsmässigkeit
überschreiten und bereits vorher vom Ansehen eines (indirekt) überwachten
Intermediärs profitieren können; wollen sie dies nicht, steht es ihnen frei,
auf ihren Anschluss zu verzichten, solange sie nicht von Gesetzes wegen hierzu
verpflichtet sind (vgl. das Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni 2008 E. 8.2).
Zu Recht hat das Bundesverwaltungsgericht auch die Mitgliederbeiträge bei der
Festlegung des Bruttoertrags mitberücksichtigt. Diesen stehen als Gegenleistung
die Dienstleistungen der jeweiligen SRO gegenüber, weshalb sie ohne Verletzung
von Bundesrecht unter Art. 10 GebV Kst subsumiert werden konnten. Heikler
erscheint die Problematik, ob und wieweit die internen Revisionskosten in
diesem Zusammenhang nicht wie die externen, über die
Selbstregulierungsorganisation abgerechneten Kosten im Sinne von Art. 10 Abs. 1
lit. b GebV Kst behandelt werden sollten. Die Vorinstanzen nahmen an, Ziel
dieser Regelung sei es, die Unabhängigkeit der Revisionsstelle zu fördern,
indem die Abrechnung und der Revisionsauftrag über die SRO und nicht den
einzelnen Intermediär laufen, weshalb die damit verbundenen Kosten vom
Bruttoertrag zum Abzug zuzulassen seien. Inwiefern angestellte Revisoren
gegenüber den angeschlossenen Intermediären weniger unabhängig sein sollen als
externe, ist indessen nicht ohne Weiteres nachvollziehbar. Da es den einzelnen
Selbstregulierungsorganisationen indessen freigestellt ist, sich den
entsprechenden Vorgaben anzupassen, braucht die Problematik nicht weiter
vertieft zu werden; die entsprechende Lösung hält sich noch im Rahmen des
verfassungsrechtlich Zulässigen (vgl. das Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni
2008 E. 7).
6.
6.1 Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil die Gesetzmässigkeit der
Grundabgabe in Frage gestellt, was die Eidgenössische Finanzverwaltung als
bundesrechtswidrig kritisiert. Es kam in seinem Urteil zum Schluss, "dass 1.
die in Art. 7 GebV Kst geregelte Grundabgabe einer gesetzlichen Grundlage
entbehrt, 2. die Verordnung vorsieht, einen relativ hohen Anteil (25 %) durch
Grundabgaben zu finanzieren, 3. die Höhe der Grundabgabe - im Gegensatz zu
allen übrigen Rechtsgebieten - nicht nach Grösse der SRO differenziert wird,
und 4. die Grundabgabe im Fall der kleinsten SRO über 80 % der Aufsichtsabgabe
ausmacht"; hieraus werde "ersichtlich", dass der Verordnungsgeber beim Erlass
von Art. 7 GebV Kst das ihm in Art. 22 GwG eingeräumte Ermessen überschritten
habe. Diese Beurteilung bzw. der damit verbundene Verzicht darauf, die
Grundabgabe gemäss Art. 7 GebV Kst zu erheben, und die Aufsichtsabgabe
stattdessen ausschliesslich nach den in Art. 22 Abs. 3 GwG genannten Kriterien
und der (berichtigten) Formel von Art. 11 GebV Kst zu berechnen, ist nicht
bundesrechtswidrig (vgl. zur richterlichen Überprüfung von unselbständigen
bundesrätlichen Verordnungen: BGE 131 II 562 E. 3.2 S. 566; 130 I 26 E. 2.2.1
S. 32 mit Hinweisen):
6.2
6.2.1 Die Finanzverwaltung bestreitet die vom Bundesverwaltungsgericht seinem
Entscheid zugrunde gelegten Zahlen zu den Konsequenzen der Grundabgabe nach
Art. 7 GebV Kst nicht: Bei der SRO mit dem höchsten Bruttoertrag und der
höchsten Mitgliederzahl macht sie 10 Prozent der gesamten Aufsichtsabgabe aus,
bei der kleinsten indessen 82 Prozent. Diese bezahlt nach dem bundesrätlichen
System 2,8 Prozent sämtlicher Aufsichtsabgaben; ohne die Grundabgabe betrüge
ihr Anteil hieran 0,6 Prozent. Die grösste SRO trägt demgegenüber 22 Prozent
der Aufsichtsabgaben; ohne die Grundabgabe müsste sie jedoch 27 Prozent hiervon
übernehmen. Relativ grosse Unterschiede bestehen auch hinsichtlich der Kosten,
die von den einzelnen SRO - als nicht lukrative Organisationen - auf die ihnen
angeschlossenen Finanzintermediäre überwälzt werden müssen: Diese variieren -
bei einem Gesamtdurchschnitt von rund Fr. 300.-- pro Finanzintermediär -
zwischen Fr. 240.-- und Fr. 1'264.--.
6.2.2 Solche Unterschiede sind geeignet, zu einer relevanten Marktverzerrung
unter den SRO und den durch diese beaufsichtigten Finanzintermediären zu führen
(vgl. die Erläuterungen zur Verordnung über die Aufsichtsabgabe und die
Gebühren der Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei, Ziff. 5.5, S.
20); sie sprengen deshalb den Delegationsrahmen und die gesetzliche Grundlage
von Art. 22 GwG. Das Gesetz teilt die Aufsichtsabgabe selber nicht in eine
Grund- und Zusatzabgabe auf; als Berechnungskriterien nennt es ausschliesslich
den "Bruttoertrag" und die "Anzahl Mitglieder" der einzelnen SRO. Wenn der
Bundesrat gestützt hierauf ein Berechnungsmodell entwickelt hat, bei dem sich
in gewissen Fällen die gesetzlichen Kriterien nur gerade (noch) hinsichtlich
eines Fünftels der geschuldeten Aufsichtsabgabe auswirken, überschritt er - wie
das Bundesverwaltungsgericht ohne Verletzung von Bundes(verfassungs)recht
annehmen durfte - den ihm in Art. 22 GwG eingeräumten Gestaltungsspielraum
(vgl. das Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni 2008 E. 5).
6.3
6.3.1 Soweit die Finanzverwaltung geltend macht, dass auch bei den Kosten im
Bereich der Eidgenössischen Bankenkommission eine Grund- und eine Zusatzabgabe
erhoben werden, verkennt sie, dass dies dort formellgesetzlich so vorgesehen
ist (Art. 23octies BankG [SR 952.0]); zudem wird die Höhe der fixen Grundabgabe
in diesem Bereich für die verschiedenen Gruppen von Abgabepflichtigen abgestuft
und nicht - wie hier - ohne Unterschied pro Kopf berechnet (vgl. Art. 4
EBK-GebV [SR 611.014]). Mit der Grundabgabe wird zwar der Aufwand für die
"Sockel"-Aufsicht abgegolten, wie er regelmässig unabhängig von der jeweiligen
Unternehmensgrösse für alle Beaufsichtigten allein aufgrund ihrer Tätigkeit im
entsprechenden Wirtschaftsgebiet anfällt; die Grundabgabe muss sich indessen
dennoch am Äquivalenzprinzip ausrichten, d.h. die einzelnen pauschalen Abgaben
dürfen im Vergleich zum allgemeinen Aufsichtsaufwand der betroffenen Gruppe
bzw. zur Abgabe der anderen Gruppenmitglieder nicht in einem Missverhältnis
stehen, sondern haben sich insgesamt in einem vernünftigen,
verursacheradäquaten Rahmen zu bewegen (vgl. HANS-PETER SCHAAD, in: BSK
Bankengesetz, Basel/Genf/München 2005, N. 15 und 17 zu Art. 23octies). Dies
gilt auch hier. Obwohl gewisse Pauschalisierungen aus Praktikabilitätsgründen
erforderlich und zulässig sind, trägt die bundesrätliche Regelung in Art. 7
GebV Kst den Besonderheiten der verschiedenen SRO bei der Grundabgabe zu wenig
Rechnung: Der Bruttoertrag der grössten SRO ist fast 12mal höher als jener der
kleinsten; die Zahl der angeschlossenen Mitglieder schwankt ihrerseits zwischen
einem und 1'680, was eine ausgeglichenere Abstufung der Grundabgabe nötig
macht.
6.3.2 Das Bundesverwaltungsgericht hat - zu Recht - nicht die Zulässigkeit der
Sockelabgabe als solche in Frage gestellt. Das Geldwäschereigesetz schliesst
diese nicht aus; sie darf jedoch im Einzelfall nicht ohne sachlichen Grund und
damit in rechtsungleicher, wettbewerbsverzerrender Art einen erheblichen Teil
der gesamten Aufsichtsabgabe einer SRO ausmachen, soll den gesetzlichen
Vorgaben von Art. 22 GwG angemessen Rechnung getragen werden (vgl. E. 6.8 des
angefochtenen Entscheids). Die Aufteilung in eine fixe Grund- und in eine
variable Zusatzgebühr muss insgesamt zu einem sachgerechten Ergebnis führen,
was bei den hier festgestellten Unterschieden nicht mehr der Fall ist. Das
Bundesverwaltungsgericht durfte deshalb die Kostenverteilung für das Jahr 2006
nach den gesetzlichen Kriterien von Art. 22 Abs. 3 GwG (in Verbindung mit Art.
11 GebV Kst) berechnen und damit die Unterschiede in einem verfassungs- und
gesetzesrechtlich zulässigen Rahmen halten (Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni
2008 E. 9). Dem Verordnungsgeber steht es frei, künftig eine andere Regelung zu
treffen, soweit er diese verfassungs- und gesetzeskonform ausgestaltet.
6.3.3 Zwar hätte es sachgerechter sein können, bei der Berechnung der einzelnen
Abgaben den Faktor des Bruttoertrags gleich stark zu gewichten wie die Zahl der
angeschlossenen Finanzintermediäre, um damit die mit dem Dahinfallen der
Grundabgabe verbundene Bevorzugung kleiner Selbstregulierungsorganisationen
etwas auszugleichen. Wenn das Bundesverwaltungsgericht hiervon abgesehen und
sein Ermessen in diesem Punkt nicht an die Stelle jenes des Bundesrats gesetzt
hat, verstösst dies nicht gegen Bundes(verfassungs)recht, da für die in Art. 8
in Verbindung mit Art. 11 GebV Kst vorgesehene Gewichtung als solche - wie
dargelegt - hinreichend sachliche Gründe sprechen (vgl. E. 5.2).
6.3.4 Nichts anderes ergibt sich schliesslich aus dem von der Finanzverwaltung
angerufenen Bundesgesetz vom 22. Juni 2007 über die Eidgenössische
Finanzmarktaufsicht: Dessen Art. 15 Abs. 3 sieht zwar vor, dass der Bundesrat
die Aufsichtsabgabe in eine fixe Grundabgabe und eine variable Zusatzabgabe
aufteilen kann; die Regelung steht indessen noch nicht in Kraft und setzt
wiederum voraus, dass die Verteilung der Aufsichtskosten trotz der linearen
Grundabgabe insgesamt verursachergerecht, rechtsgleich und verhältnismässig
erfolgt.
7.
7.1 Die Beschwerden sind insofern begründet, als das Bundesverwaltungsgericht
bei der Berechnung der verschiedenen Aufsichtsabgaben übersehen hat, dass wegen
der Rechtskraft einer der Verfügungen der Kontrollstelle die von ihm verwendete
Berechnungsformel den Umständen nicht mehr angemessen war. Durch die
unvollständige Berechnungsweise wurden entgegen dem Willen des Gesetzgebers
(vgl. das Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni 2008 E. 4.3) nicht alle Kosten
der Kontrollstelle berücksichtigt; zudem erfolgte die Berechnung der Abgabe der
SRO, welche ihre Aufsichtsgebühr akzeptiert hatte, anders als für die zehn
anderen, was sich auf deren Kostenanteil auswirkt und wiederum zu einer
rechtsungleichen Behandlung führt (vgl. das Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni
2008 E. 9): Die von den SRO für das Jahr 2006 geschuldeten Aufsichtsabgaben
müssen für alle Selbstregulierungsorganisationen - unter Einschluss derjenigen,
die nicht Beschwerde geführt hat - nach denselben Regeln neu berechnet und auf
die einzelnen SRO verteilt werden. Resultiert dabei für die an den
Beschwerdeverfahren unbeteiligte SRO ein Betrag, der vom anerkannten abweicht,
kann die Differenz wegen der Rechtskraft der entsprechenden Verfügung indessen
weder nachgefordert noch erstattet werden; zudem wird die Kontrollstelle GwG
berücksichtigen müssen, dass der Betrag der Aufsichtsgebühr die vom
Bundesverwaltungsgericht festgelegte Summe (Fr. XXX.--) - nicht übersteigen
darf (vgl. Art. 107 Abs. 1 BGG und das Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni 2008
E. 10.1).
7.2 Die Beschwerden sind in diesem Punkt gutzuheissen, der angefochtene
Entscheid aufzuheben und die Sache zur Neuberechnung der einzelnen Abgaben an
die Eidgenössische Finanzverwaltung (Kontrollstelle GwG) zurückzuweisen; das
Bundesverwaltungsgericht wird allenfalls über eine Neuverteilung seiner
Verfahrenskosten zu befinden haben. Für das bundesgerichtliche Verfahren wird
die Eidgenössische Finanzverwaltung im Rahmen ihres Unterliegens
kostenpflichtig, da sie mit ihrer Beschwerde Vermögensinteressen des Bundes
wahrgenommen hat (Art. 66 Abs. 4 BGG). Der VQF Verein zur Qualitätssicherung
obsiegt im Vergleich zu den von ihm erhobenen Rügen in untergeordneter Weise;
er hat deshalb ebenfalls als weitgehend unterliegend zu gelten (vgl. Art. 66
Abs. 1 BGG). Es rechtfertigt sich demnach, die Gerichtskosten von Fr. 8'000.--
im Umfang von Fr. 6'000.-- dem VQF Verein zur Qualitätssicherung von
Finanzdienstleistungen und mit Fr. 2'000.-- der Eidgenössischen
Finanzverwaltung aufzuerlegen. Es sind weder dieser noch dem VQF Verein zur
Qualitätssicherung von Finanzdienstleistungen Parteientschädigungen
zuzusprechen (vgl. Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerden 2C_726/2007 und 2C_741/2007 werden, soweit darauf einzutreten
ist, teilweise gutgeheissen; das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 7.
November 2007 wird teilweise aufgehoben, und die Sache zur Neuberechnung im
Sinne der Erwägungen an die Eidgenössische Finanzverwaltung, Kontrollstelle zur
Bekämpfung der Geldwäscherei, zurückgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von insgesamt Fr. 8'000.-- werden mit Fr. 6'000.-- dem VQF
Verein zur Qualitätssicherung von Finanzdienstleistungen und mit Fr. 2'000.--
der Eidgenössischen Finanzverwaltung auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung II,
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 2. Oktober 2008
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Merkli Hugi Yar