II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.725/2007
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
2C_725/2007
2C_739/2007 / aka
Urteil vom 2. Oktober 2008
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Müller, Karlen, Donzallaz,
Gerichtsschreiber Hugi Yar.
Parteien
2C_725/2007
Eidgenössische Finanzverwaltung,
Kontrollstelle GwG,
Bundesgasse 3, 3003 Bern,
Beschwerdeführerin,
gegen
Verband Schweizerischer Vermögensverwalter VSV, Bahnhofstrasse 35, 8001 Zürich,
Beschwerdegegner,
sowie
2C_739/2007
Verband Schweizerischer Vermögensverwalter VSV, Bahnhofstrasse 35, 8001 Zürich,
Beschwerdeführer,
gegen
Eidgenössische Finanzverwaltung,
Kontrollstelle GwG,
Bundesgasse 3, 3003 Bern,
Beschwerdegegnerin.
Gegenstand
Aufsichtsabgabe (GwG),
Beschwerden gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II, vom
7. November 2007.
Sachverhalt:
A.
Die Kontrollstelle zur Bekämpfung der Geldwäscherei (Kontrollstelle GwG) erhebt
Gebühren für ihre Verfügungen und Dienstleistungen. Das Bundesgesetz vom 10.
Oktober 1997 zur Bekämpfung der Geldwäscherei im Finanzsektor
(Geldwäschereigesetz, GwG; SR 955.0) sieht vor, dass die
Selbstregulierungsorganisationen (SRO; Art. 24 ff. GwG) und die direkt durch
die Kontrollstelle GwG beaufsichtigten Finanzintermediäre (DUFI; Art. 18 Abs. 1
lit. b GwG) zur Deckung der nicht individuell zurechenbaren Kosten eine
jährliche Aufsichtsabgabe zu entrichten haben (Art. 22 GwG in der Fassung
gemäss Ziff. I 17 des Bundesgesetzes vom 19. Dezember 2003 über das
Entlastungsprogramm 2003, in Kraft seit 1. Januar 2006 [AS 2004 1647]). Der
Bundesrat hat deren Einzelheiten in der Verordnung vom 26. Oktober 2005 über
die Aufsichtsabgabe und die Gebühren der Kontrollstelle für die Bekämpfung der
Geldwäscherei geregelt (Gebührenverordnung Kontrollstelle, GebV Kst; SR
955.033.2).
B.
Am 7. September 2006 legte die Kontrollstelle GwG die vom Verband
Schweizerischer Vermögensverwalter VSV geschuldete Aufsichtsabgabe für das Jahr
2006 auf Fr. XXX.-- fest. Der Betrag war in eine für alle SRO gleiche
Grundabgabe von Fr. 41'038.-- und eine nach Bruttoertrag und Anzahl der jeweils
angeschlossenen Finanzintermediäre berechnete Zusatzabgabe aufgeteilt. Diese
machte beim Verband Schweizerischer Vermögensverwalter VSV Fr. XXX.-- aus
(Bruttoertrag: Fr. XXX.--; angeschlossene Finanzintermediäre: XXX). Das
Bundesverwaltungsgericht legte auf Beschwerde hin am 7. November 2007 unter
Berücksichtigung einer Verminderung der Bruttoerträge und der Aufsichtskosten
die vom Verband Schweizerischer Vermögensverwalter VSV zu leistende
Aufsichtsabgabe auf Fr. XXX.-- fest. Es berechnete die geschuldete Abgabe unter
Ausklammerung der in Art. 7 GebV Kst vorgesehenen Grundabgabe ausschliesslich
nach den Kriterien für die Zusatzabgabe und begründete dies damit, dass der
Bundesrat mit Art. 7 GebV Kst den ihm in Art. 22 Abs. 4 GwG eingeräumten
Ermessensspielraum überschritten, dem Legalitätsprinzip zu wenig Rechnung
getragen und die verschiedenen SRO in gesetzwidriger Weise rechtsungleich
behandelt habe.
C.
C.a Die Eidgenössische Finanzverwaltung ist am 14. Dezember 2007 gegen den
Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts an das Bundesgericht gelangt (Verfahren
2C_725/2007). Sie beantragt, (Ziff. 1) diesen aufzuheben und (Ziff. 2)
festzustellen, dass die Grundabgabe gestützt auf Art. 7 GebV Kst zu Recht
erhoben worden sei. Die Aufsichtsabgabe 2006 des Verbands Schweizerischer
Vermögensverwalter sei (Ziff. 3) auf Fr. XXX.-- festzulegen (Grundabgabe: Fr.
43'899.--; Zusatzabgabe: Fr. XXX.--). Die Eidgenössische Finanzverwaltung macht
geltend, die Ausgestaltung der Aufsichtsabgabe, bestehend aus einer fixen
Grundgebühr und einer variablen Zusatzgebühr, sei sachlich gerechtfertigt und
treffe keine rechtsungleichen Unterscheidungen. Die Vorinstanz habe die
geschuldete Abgabe zudem insofern falsch berechnet, als sie zwar den bereits
bezahlten Betrag von Fr. XXX.-- einer nicht beschwerdeführenden SRO von den
Kosten abgezogen, es jedoch unterlassen habe, auch die Zahl von deren
Mitgliedern (XXX) sowie deren Bruttoertrag (Fr. XXX.--) von den jeweiligen
Gesamtwerten in Abzug zu bringen, was dazu führe, dass Fr. 11'527.-- der
abzugeltenden Kosten ungedeckt geblieben seien. Der Verband Schweizerischer
Vermögensverwalter VSV beantragt (eventualiter), Ziffer 3 der Anträge der
Finanzverwaltung gutzuheissen.
C.b Am 17. Dezember 2007 ist der Verband Schweizerischer Vermögensverwalter VSV
seinerseits mit dem Antrag an das Bundesgericht gelangt, das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts aufzuheben und die Sache zu neuem Entscheid an die
Vorinstanz zurückzuweisen (Verfahren 2C_739/2007); eventuell sei seine
Aufsichtsabgabe auf Fr. 1.-- festzusetzen. Die Eidgenössische Finanzverwaltung,
Kontrollstelle GwG, beantragt, die Beschwerde abzuweisen, festzustellen, dass
die Erhebung der Aufsichtsabgabe gemäss Art. 22 GwG und der Verordnung des
Bundesrats rechtens sei, und die Aufsichtsabgabe 2006 für den Verband
Schweizerischer Vermögensverwalter VSV auf Fr. XXX.-- festzulegen.
D.
Das Bundesverwaltungsgericht hat in beiden Verfahren darauf verzichtet, eine
Vernehmlassung einzureichen. Mit Verfügung vom 17. Januar 2008 hat der
Abteilungspräsident die Verfahren 2C_725/2007 und 2C_739/2007 vereinigt. Am 27.
Februar 2008 legte er der Beschwerde des Verbands Schweizerischer
Vermögensverwalter VSV antragsgemäss aufschiebende Wirkung bei.
Erwägungen:
1.
Aufsichtsrechtliche Entscheide der Kontrollstelle GwG können beim
Bundesverwaltungsgericht und hernach mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten beim Bundesgericht angefochten werden (vgl. Art. 40 Abs. 2 GwG;
Art. 31, 32 i.V.m. Art. 33 lit. d VGG [SR 172.32] bzw. Art. 82, Art. 83 i.V.m.
86 Abs. 1 lit. a BGG; BGE 129 II 438 E. 1 [zum OG]). Die Kontrollstelle GwG
wird durch die Eidgenössische Finanzverwaltung geführt (Art. 17 GwG); der
angefochtene Akt ist geeignet, die Bundesgesetzgebung (GwG) in deren
Aufgabenbereich zu beeinträchtigen. Die Eidgenössische Finanzverwaltung ist
deshalb befugt, gegen das angefochtene Urteil an das Bundesgericht zu gelangen
(vgl. Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG und Art. 5 der Organisationsverordnung vom 11.
Dezember 2000 für das Eidgenössische Finanzdepartement; OV-EFD; SR 172.215.1).
Dasselbe gilt gestützt auf Art. 89 Abs. 1 BGG für den Verband Schweizerischer
Vermögensverwalter VSV. Auf die frist- und formgerecht eingereichten
Beschwerden ist unter Vorbehalt des Feststellungsbegehrens der Finanzverwaltung
einzutreten: Über die dem Bundesgericht unterbreiteten Fragen kann ein
Leistungsentscheid ergehen, weshalb sie kein schutzwürdiges Interesse an ihrem
Feststellungsantrag hat (BGE 126 II 300 E. 2c; Urteil 2C_729/735/2007 vom 25.
Juni 2008 E. 1).
2.
Der Verband Schweizerischer Vermögensverwalter VSV macht in formeller Hinsicht
geltend, das Bundesverwaltungsgericht habe seinen Anspruch auf rechtliches
Gehör verletzt; er habe zu Unrecht - entgegen seinen Anträgen - keine Einsicht
in das relevante "Aktenmaterial" der anderen Verfahren erhalten, auf das die
Vorinstanz im Sinne von "Geheimakten" abgestellt habe. Seine Ausführungen
überzeugen nicht (zum Anspruch auf rechtliches Gehör: BGE 134 I 83 E. 4.1 mit
Hinweisen): Die Verfügung der Kontrollstelle GwG war unbestrittenermassen
ungenügend begründet; es fehlten ihr wesentliche Hinweise zur Art und zu den
Grundlagen der Berechnung der Aufsichtsabgabe. Die Verletzung ist indessen im
Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht geheilt worden (vgl. BGE 133 V 387
E. 5.1). Die Kontrollstelle GwG hat dort die entscheidwesentlichen Daten und
Überlegungen nachgereicht, wobei sich der Verband Schweizerischer
Vermögensverwalter VSV zu diesen äussern konnte. Mit Schreiben vom 7. September
2007 teilte der Instruktionsrichter ihm mit, dass und auf welcher Basis das
Bundesverwaltungsgericht eine reformatio in peius ins Auge fasste; auch hierzu
konnte er Stellung nehmen. Eine Einsicht in die Verfahrensakten bzw. die
Geschäftsdaten der anderen Selbstregulierungsorganisationen war hierfür nicht
nötig; die diesbezüglich entscheidwesentlichen Faktoren konnten dem Schreiben
vom 7. September 2007 entnommen werden. Im Übrigen wird die Kontrollstelle GwG
die geschuldeten Abgaben im Sinne der Erwägungen neu zu berechnen und in diesem
Rahmen wiederum das rechtliche Gehör zu gewähren haben, wobei sie alle für die
Berechnung relevanten Zahlen (allenfalls in geeignet "anonymisierter" Form)
wird offenlegen müssen".
3.
3.1 Nach Art. 22 Abs. 2 GwG deckt die von den SRO und DUFI zu erhebende
Aufsichtsabgabe die "Aufsichtskosten, soweit sie nicht aus dem Ertrag der
Gebühren gedeckt sind"; sie wird auf der Grundlage der Kosten erhoben, die der
Kontrollstelle im Vorjahr entstanden sind. Bei den
Selbstregulierungsorganisationen bemisst sich die Abgabe "nach dem Bruttoertrag
und der Anzahl Mitglieder" und bei den direkt unterstellten Finanzintermediären
nach dem "Bruttoertrag und der Betriebsgrösse" (Art. 22 Abs. 3 GwG). Der
Bundesrat regelt die Einzelheiten, "namentlich die Gebührenansätze, die
anrechenbaren Aufsichtskosten und die Aufteilung der Aufsichtsabgabe unter die
Selbstregulierungsorganisationen und die der Kontrollstelle direkt
unterstellten Finanzintermediäre" (Art. 22 Abs. 4 GwG).
3.2 Die Aufsichtsabgabe setzt sich aus einer Grund- und einer Zusatzabgabe
zusammen (Art. 1 Abs. 2 GebV Kst). Sie wird auf der Basis der nicht individuell
zurechenbaren Kosten erhoben, die der Kontrollstelle durch die Aufsicht über
die Selbstregulierungsorganisationen bzw. über jene der DUFI entstehen, sowie
aufgrund des allgemeinen Aufwands (Art. 1 Abs. 3 GebV Kst). Von diesem sind 25
Prozent der Gruppe der direkt unterstellten Finanzintermediäre zuzuordnen (Art.
5 Abs. 1 lit. a GebV Kst); die restlichen 75 Prozent werden "im Verhältnis der
Anzahl Selbstregulierungsorganisationen zu Kontrollstelle auf die Gruppe der
Selbstregulierungsorganisationen und die Gruppe der direkt unterstellten
Finanzintermediäre aufgeteilt" (Art. 5 Abs. 1 GebV Kst).
3.3 Die von den Selbstregulierungsorganisationen zu tragenden Kosten umfassen
deren Anteil an den Kosten für den allgemeinen Aufwand nach Art. 5 GebV Kst und
die nicht individuell zurechenbaren Kosten, die der Kontrollstelle durch die
Aufsicht über die Selbstregulierungsorganisationen entstehen (Art. 6 GebV Kst).
Die Grundabgabe beträgt nach Art. 7 Abs. 1 GebV Kst 25 Prozent der Kosten
gemäss Art. 6 GebV Kst; diese werden "gleichmässig" auf alle
Selbstregulierungsorganisationen verteilt (Art. 7 Abs. 2 GebV Kst). Die
Grundabgabe wird durch die Zusatzabgabe ergänzt, die 75 Prozent der Kosten nach
Art. 6 GebV Kst ausmacht und sich nach der Anzahl Finanzintermediäre, die der
jeweiligen SRO angeschlossen sind (Faktor 0.75), und ihrem Bruttoertrag (Faktor
0.25) berechnet (Art. 8 i.V.m. Art. 11 GebV Kst).
3.4 Der Bruttoertrag umfasst sämtliche Einnahmen aus Leistungen und Lieferungen
nach Art. 663 OR, abzüglich der Erträge aus: (a) Schulungen, welche die
Selbstregulierungsorganisationen anbieten und (b) Revisionen nach dem
Geldwäschereigesetz, soweit externe Revisionsgesellschaften mit der Revision
der angeschlossenen Finanzintermediäre beauftragt werden und die Abrechnung
über die Selbstregulierungsorganisationen erfolgt (Art. 10 Abs. 1 GebV Kst).
Bei Selbstregulierungsorganisationen, die keine getrennte Rechnung führen, wird
der Bruttoaufwand anstelle des Bruttoertrags zur Berechnung der Aufsichtsabgabe
beigezogen (Art. 10 Abs. 3 GebV Kst). Nach Art. 11 GebV Kst berechnet sich die
Zusatzabgabe demnach wie folgt: Anzahl der Finanzintermediäre der
Selbstregulierungsorganisation geteilt durch die Summe aller
Finanzintermediäre, die Selbstregulierungsorganisationen angeschlossen sind,
mal 0.75; hierzu ist der Bruttoertrag der jeweiligen
Selbstregulierungsorganisation geteilt durch die Summe der Bruttoerträge aller
Selbstregulierungsorganisationen mal 0.25 zu addieren und dieser Wert hernach
mit den durch die Abgabe zu deckenden Kosten zu multiplizieren.
4.
4.1 Der Verband Schweizerischer Vermögensverwalter macht geltend, die
Aufsichtsabgabe gemäss Art. 22 GwG sei eine (Kostenanlastungs-)Steuer und
entbehre als solche der erforderlichen verfassungsmässigen Grundlage. Die durch
die Kontrollstelle beaufsichtigten Selbstregulierungsorganisationen bzw.
Finanzintermediäre profitierten in keiner Weise von einer individuell
zurechenbaren Gegenleistung des Staates. Die Tätigkeit der Kontrollstelle als
Aufsichtsbehörde werde nicht durch die Existenz der
Selbstregulierungsorganisationen verursacht; es bestehe weder eine Individual-
noch eine Gruppenäquivalenz, weshalb es sich bei der Aufsichtsabgabe um eine
Steuer handle.
4.2
4.2.1 Ob es sich bei Abgaben der vorliegenden Art wegen der fehlenden
"Individualäquivalenz" um eine Sonderanlastungssteuer oder wegen der
"Gruppenäquivalenz" um eine Sonderform einer Kausalabgabe handelt, ist in
Praxis und Literatur umstritten: Der Bundesgesetzgeber hat verschiedene
ähnliche Abgaben als (besondere) Kausalabgabe betrachtet, die keiner eigenen
verfassungsrechtlichen Grundlage bedürfen (vgl. Art. 53 SBG [SR 935.52; BBl
1997 S. 195]; Art. 83 des Kernenergiegesetzes [SR 732.1; BBl 2001 S. 2796];
Art. 23octies BankG [SR 952.0; BBl 2002 S. 8076 ff.] usw.). Das Bundesamt für
Justiz geht davon aus, dass es sich bei Aufsichtsabgaben um eine Sonderform von
Kausalabgabe handelt, falls eine "qualifizierte Gruppenäquivalenz" besteht; es
sieht in diesem Fall die verfassungsrechtliche Grundlage für die Abgabe als in
der jeweiligen Sachkompetenz des Bundes enthalten (VPB 2000 S. 337 ff. Nr.
64.25; THOMAS BRAUNSCHWEIG, Verfassungsrechtliche und gesetzliche Anforderungen
an die Erhebung von jährlichen Pauschalabgaben zur Finanzierung allgemeiner
Aufsichtstätigkeit, in: LeGes 2000/2 S. 9 ff.). In der Doktrin sind OBERSON/
HOTTELIER anderer Meinung: Mangels einer individuellen Äquivalenz sei die
Aufsichtsabgabe von Art. 22 GwG als Steuer zu behandeln, die einer eigenen
Verfassungsgrundlage entbehre und sich deshalb als verfassungswidrig erweise
(OBERSON/ HOTTELIER, La taxe de surveillance perçue auprès des organismes
d'autorégulation en matière de lutte contre le blanchiment d'argent: nature
juridique et constitutionnalité, in: AJP 2007 S. 51 ff.).
4.2.2 Wie es sich damit verhält, kann dahingestellt bleiben: Nach Art. 190 BV
sind Bundesgesetze für das Bundesgericht verbindlich. Es kann ihnen die
Anwendung nicht versagt werden. Zwar handelt es sich bei Art. 190 BV nicht um
ein Prüfungsverbot (BGE 122 V 85 E. 5a/aa S. 93 mit Hinweisen; YVO HANGARTNER,
in: Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender, Die schweizerische
Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2008, Bd.
2, N. 8 zu Art. 190 BV), doch besteht im vorliegenden Fall kein Anlass, auf die
Frage der Verfassungsmässigkeit der umstrittenen Aufsichtsabgabe näher
einzugehen (vgl. das Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni 2008 E. 3): Der
Gesetzgeber hat sich mit der Problematik intensiv befasst und die
Verfassungsmässigkeit von Art. 22 GwG bejaht (vgl. AB 2003 S 845 [Votum Frick];
AB 2003 N 1706 [Votum Kaufmann]). Er hat diese Auffassung jüngst bestätigt, und
Art. 22 GwG in das Bundesgesetz vom 22. Juni 2007 über die Eidgenössische
Finanzmarktaufsicht (Finanzmarktaufsichtsgesetz, FINMAG; BBl 2007 S. 4625 ff.)
übernommen. Das Erfordernis der verfassungsrechtlichen Grundlage zur Erhebung
von Steuern dient in erster Linie dazu, die Steuerhoheiten von Bund und
Kantonen abzugrenzen; es ist verfassungsrechtlich nicht zum Vornherein und
offensichtlich ausgeschlossen, die Kompetenz zur Erhebung von Aufsichtsabgaben
in der entsprechenden Sachzuständigkeit des Bundes zu sehen, falls die
Voraussetzungen von Art. 164 Abs. 1 lit. d BV (Grundsätze der Abgabenerhebung
auf Gesetzesstufe) erfüllt sind (vgl. Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni 2008
E. 3).
4.2.3 Art. 22 GwG bezeichnet den Kreis der Abgabepflichtigen (SRO/DUFI);
Gegenstand der Abgabe bilden die Aufsichtskosten, die der Kontrollstelle im
Vorjahr entstanden sind und nicht durch den Gebührenertrag gedeckt werden
konnten (Art. 22 Abs. 2 GwG). Als Bemessungskriterien nennt das Gesetz für die
Selbstregulierungsorganisationen den Bruttoertrag sowie die Anzahl der
Mitglieder (Art. 22 Abs. 3 GwG). Zwar können die einzelnen Pflichtigen gestützt
hierauf ihre konkret geschuldete Abgabe nicht zum Voraus detailliert berechnen,
doch ist deren Umfang gestützt auf die gewählten Kriterien (Anzahl
Finanzintermediäre/Bruttoertrag) für sie doch absehbar. Die abzugeltenden
Kosten können durch den formellen Gesetzgeber nicht ein für alle Mal
festgeschrieben werden, da sie vom jeweiligen tatsächlich angefallenen
Aufsichtsaufwand abhängen. Die korrekte Führung der Bücher und die sachadäquate
Verwendung der Mittel wird im Rahmen des Budgets und der Jahresrechnung durch
das Parlament überwacht; der Bundesrat regelt seinerseits die Einzelheiten der
Abgabe, namentlich die Gebührenansätze, die anrechenbaren Aufsichtskosten und
die Aufteilung der Aufsichtsabgabe unter die SRO und die DUFI (Art. 22 Abs. 4
GwG). Er ist dabei wiederum an die gesetzlichen und abgaberechtlichen Vorgaben
(Äquivalenzprinzip, Rechtsgleichheit, Willkür-verbot usw.) gebunden. Art. 22
GwG bildet deshalb eine hinreichende gesetzliche Grundlage, um die hier
umstrittene Abgabe zu erheben.
5.
5.1 Aus den Materialien zu Art. 22 GwG und den Regelungen in anderen Bereichen
der Finanzmarktaufsicht ergibt sich, dass der Begriff der durch die
Aufsichtsabgabe zu deckenden Kosten weit zu verstehen ist (vgl. das Urteil
2C_729/735/2007 vom 25. Juni 2008 E. 4). Bereits in der Botschaft vom 22.
Oktober 2003 zum Entlastungsprogramm für den Bundeshaushalt (EP; BBl 2003 S.
5615 ff.) war davon die Rede, dass über Art. 22 Abs. 3 GwG "sämtliche" Kosten
der Kontrollstelle GwG überwälzt werden sollten, die nicht durch Gebühren
gedeckt werden können; die Beaufsichtigten hätten "die gesamten Kosten der
Kontrollstelle" zu tragen (BBl 2003 S. 5774). Hiervon ging auch das Parlament
aus, wenn in seinen Beratungen davon gesprochen wurde, dass darunter auch die
Kosten für "Abklärungen allgemeiner Art", die "Marktrecherchen", die
"Infrastruktur", das "Personal", die "Büros" bzw. die "Konferenzbesuche im
Ausland" und die "allgemeine staatliche Tätigkeit" fielen (AB 2003 S 845 f.
[Voten Lauri, Frick und BR Villiger], AB 2003 N 1706 [Votum Kaufmann]). Der
Gesetzgeber hat den Beaufsichtigten somit sämtliche Kosten und nicht nur die
Aufsichtskosten im engeren Sinn auferlegen wollen. Dabei spielt keine Rolle, ob
diese durch die "direkte" (DUFI) oder "indirekte" (SRO) Aufsicht verursacht
sind. Dem entsprechenden Unterschied hat der Verordnungsgeber insofern Rechnung
getragen, als 25 Prozent der Kosten für den allgemeinen Aufwand zum Vornherein
zulasten der DUFI gehen (Art. 5 Abs. 1 lit. a GebV Kst). Der Nationalrat lehnte
bei den Beratungen des Finanzmarktaufsichtsgesetzes mit deutlichem Mehr einen
Minderheitsantrag ab, der die überwälzbaren Kosten auf die "reinen
Aufsichtskosten ohne allgemeine staatliche Tätigkeit der FINMA" beschränken
wollte (AB 2007 N 81 ff.); der Ständerat schloss sich dieser Auffassung
diskussionslos an (AB 2007 S 411 f.).
5.2 Gemäss Art. 22 Abs. 3 GwG bestimmt sich die Aufsichtsabgabe bei den
Selbstregulierungsorganisationen nach dem Bruttoertrag und der Anzahl
Mitglieder. Dies schliesst eine unterschiedliche Gewichtung der beiden
Kriterien auf Verordnungsstufe nicht aus: Die bundesrätliche Lösung bewertet
die Zahl der angeschlossenen Finanzintermediäre zum Bruttoertrag im Verhältnis
drei zu eins. Richtig ist, dass eine Selbstregulierungsorganisation, der viele
Intermediäre angeschlossen sind, durch diese Vorgabe gegenüber jener
benachteiligt ist, die bei wenigen angeschlossenen Finanzintermediären einen
hohen Bruttoertrag ausweist. Die entsprechende Ungleichbehandlung lässt sich
jedoch sachlich rechtfertigen und hält sich im Rahmen des dem Bundesrat
zustehenden Ermessens: Die Mitgliederzahlen der verschiedenen SRO bleiben mehr
oder weniger stabil, womit deren etwas höhere Gewichtung die geschuldete
Aufsichtsabgabe berechenbarer macht. Tendenziell verursacht eine SRO mit vielen
Finanzintermediären der Kontrollstelle mehr Aufwand als eine kleinere, auch
wenn diese mehr Bruttoertrag ausweist. Dessen Umfang hängt weitgehend von der
internen Organisation der jeweiligen Selbstregulierungsorganisation ab und ist
deshalb weniger stabil und leichter beeinflussbar als die Zahl der
angeschlossenen Mitglieder (vgl. die Erläuterungen zur Verordnung über die
Aufsichtsabgabe und die Gebühren der Kontrollstelle für die Bekämpfung der
Geldwäscherei, Ziff. 5.5, S. 20 und das Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni
2008, E. 6.3).
5.3 Soweit der Verband Schweizerischer Vermögensverwalter geltend macht, die
Formel in Art. 11 GebV Kst müsse so angewendet werden, wie sie publiziert
worden sei, d.h. ohne Berücksichtigung der fehlenden Multiplikation mit den zu
deckenden Kosten, was zu einer Abgabe von Fr. 1.-- führe, kann seinen
Überlegungen nicht gefolgt werden: Wie bereits das Bundesverwaltungsgericht
festgestellt hat, handelt es sich dabei um ein offensichtliches Versehen. Die
einzelnen bei der Berechnung zu berücksichtigenden Faktoren werden im Gesetz
und in der Verordnung genannt - ebenso die Aufteilung und Gewichtung der
verschiedenen Kriterien; massgebend ist der Gesetzestext, nicht dessen
missglückte bzw. offensichtlich unvollständige Umsetzung in der mathematischen
Formel von Art. 11 GebV Kst.
6.
6.1 Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil die Gesetzmässigkeit der
Grundabgabe in Frage gestellt, was die Eidgenössische Finanzverwaltung als
bundesrechtswidrig kritisiert. Es kam in seinem Urteil zum Schluss, "dass 1.
die in Art. 7 GebV Kst geregelte Grundabgabe einer gesetzlichen Grundlage
entbehrt, 2. die Verordnung vorsieht, einen relativ hohen Anteil (25 %) durch
Grundabgaben zu finanzieren, 3. die Höhe der Grundabgabe - im Gegensatz zu
allen übrigen Rechtsgebieten - nicht nach Grösse der SRO differenziert wird,
und 4. die Grundabgabe im Fall der kleinsten SRO über 80 % der Aufsichtsabgabe
ausmacht"; hieraus werde "ersichtlich", dass der Verordnungsgeber beim Erlass
von Art. 7 GebV Kst das ihm in Art. 22 GwG eingeräumte Ermessen überschritten
habe. Diese Beurteilung bzw. der damit verbundene Verzicht darauf, die
Grundabgabe gemäss Art. 7 GebV Kst zu erheben, und die Aufsichtsabgabe
stattdessen ausschliesslich nach den in Art. 22 Abs. 3 GwG genannten Kriterien
und der (berichtigten) Formel von Art. 11 GebV Kst zu berechnen, ist nicht
bundesrechtswidrig (vgl. zur richterlichen Überprüfung von unselbständigen
bundesrätlichen Verordnungen: BGE 131 II 562 E. 3.2 S. 566 130 I 26 E. 2.2.1 S.
32 mit Hinweisen):
6.2
6.2.1 Die Finanzverwaltung bestreitet die vom Bundesverwaltungsgericht seinem
Entscheid zugrunde gelegten Zahlen zu den Konsequenzen der Grundabgabe nach
Art. 7 GebV Kst nicht: Bei der SRO mit dem höchsten Bruttoertrag und der
höchsten Mitgliederzahl macht sie 10 Prozent der gesamten Aufsichtsabgabe aus,
bei der kleinsten indessen 82 Prozent. Diese bezahlt nach dem bundesrätlichen
System 2,8 Prozent sämtlicher Aufsichtsabgaben; ohne die Grundabgabe betrüge
ihr Anteil hieran 0,6 Prozent. Die grösste SRO trägt demgegenüber 22 Prozent
der Aufsichtsabgaben; ohne die Grundabgabe müsste sie jedoch 27 Prozent hiervon
übernehmen. Relativ grosse Unterschiede bestehen auch hinsichtlich der Kosten,
die von den einzelnen SRO - als nicht lukrative Organisationen - auf die ihnen
angeschlossenen Finanzintermediäre überwälzt werden müssen: Diese variieren -
bei einem Gesamtdurchschnitt von rund Fr. 300.-- pro Finanzintermediär -
zwischen Fr. 240.-- und Fr. 1'264.--.
6.2.2 Solche Unterschiede sind geeignet, zu einer relevanten Marktverzerrung
unter den SRO und den durch diese beaufsichtigten Finanzintermediären zu führen
(vgl. die Erläuterungen zur Verordnung über die Aufsichtsabgabe und die
Gebühren der Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei, Ziff. 5.5, S.
20); sie sprengen deshalb den Delegationsrahmen und die gesetzliche Grundlage
von Art. 22 GwG. Das Gesetz teilt die Aufsichtsabgabe selber nicht in eine
Grund- und Zusatzabgabe auf; als Berechnungskriterien nennt es ausschliesslich
den "Bruttoertrag" und die "Anzahl Mitglieder" der einzelnen SRO. Wenn der
Bundesrat gestützt hierauf ein Berechnungsmodell entwickelt hat, bei dem sich
in gewissen Fällen die gesetzlichen Kriterien nur gerade (noch) hinsichtlich
eines Fünftels der geschuldeten Aufsichtsabgabe auswirken, überschritt er - wie
das Bundesverwaltungsgericht ohne Verletzung von Bundes(verfassungs)recht
annehmen durfte - den ihm in Art. 22 GwG eingeräumten Gestaltungsspielraum
(vgl. das Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni 2008 E. 5).
6.3
6.3.1 Soweit die Finanzverwaltung geltend macht, dass auch bei den Kosten im
Bereich der Eidgenössischen Bankenkommission eine Grund- und eine Zusatzabgabe
erhoben werde, verkennt sie, dass dies dort formellgesetzlich so vorgesehen ist
(Art. 23octies BankG [SR 952.0]); zudem wird die Höhe der fixen Grundabgabe in
diesem Bereich für die verschiedenen Gruppen von Abgabepflichtigen abgestuft
und nicht - wie hier - ohne Unterschied pro Kopf berechnet (vgl. Art. 4
EBK-GebV [SR 611.014]). Mit der Grundabgabe wird zwar der Aufwand für die
"Sockel"-Aufsicht abgegolten, wie er regelmässig unabhängig von der jeweiligen
Unternehmensgrösse für alle Beaufsichtigten allein aufgrund ihrer Tätigkeit im
entsprechenden Wirtschaftsgebiet anfällt; die Grundabgabe muss sich indessen
dennoch am Äquivalenzprinzip ausrichten, d.h. die einzelnen pauschalen Abgaben
dürfen im Vergleich zum allgemeinen Aufsichtsaufwand der betroffenen Gruppe
bzw. zur Abgabe der anderen Gruppenmitglieder nicht in einem Missverhältnis
stehen, sondern haben sich insgesamt in einem vernünftigen,
verursacheradäquaten Rahmen zu bewegen (vgl. HANS-PETER SCHAAD, in: BSK
Bankengesetz, Basel/Genf/München 2005, N. 15 und 17 zu Art. 23octies). Dies
gilt auch hier. Obwohl gewisse Pauschalisierungen aus Praktikabilitätsgründen
erforderlich und zulässig sind, trägt die bundesrätliche Regelung in Art. 7
GebV Kst den Besonderheiten der verschiedenen SRO bei der Grundabgabe zu wenig
Rechnung: Der Bruttoertrag der grössten SRO ist fast 12mal höher als jener der
kleinsten; die Zahl der angeschlossenen Mitglieder schwankt ihrerseits zwischen
einem und 1'680, was eine ausgeglichenere Abstufung der Grundabgabe nötig
macht.
6.3.2 Das Bundesverwaltungsgericht hat - zu Recht - nicht die Zulässigkeit der
Sockelabgabe als solche in Frage gestellt. Das Geldwäschereigesetz schliesst
diese nicht aus; sie darf jedoch im Einzelfall nicht ohne sachlichen Grund und
damit in rechtsungleicher, wettbewerbsverzerrender Art einen erheblichen Teil
der gesamten Aufsichtsabgabe einer SRO ausmachen, soll den gesetzlichen
Vorgaben von Art. 22 GwG angemessen Rechnung getragen werden (vgl. E. 6.8 des
angefochtenen Entscheids). Die Aufteilung in eine fixe Grund- und in eine
variable Zusatzgebühr muss insgesamt zu einem sachgerechten Ergebnis führen,
was bei den hier festgestellten Unterschieden nicht mehr der Fall ist. Das
Bundesverwaltungsgericht durfte deshalb die Kostenverteilung für das Jahr 2006
nach den gesetzlichen Kriterien von Art. 22 Abs. 3 GwG (in Verbindung mit Art.
11 GebV Kst) berechnen und damit die Unterschiede in einem verfassungs- und
gesetzesrechtlich zulässigen Rahmen halten (Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni
2008 E. 9). Dem Verordnungsgeber steht es frei, künftig eine andere Regelung zu
treffen, soweit er diese verfassungs- und gesetzeskonform ausgestaltet.
6.3.3 Entgegen den Einwänden des Verbands Schweizer Vermögensverwalter VSV war
die Vorinstanz nicht verpflichtet, die Berechnung der Abgabe der Kontrollstelle
GwG zu überlassen: Das Bundesverwaltungsgericht darf reformatorisch
entscheiden; es hat sein Ermessen zudem nur insofern an die Stelle desjenigen
des Verordnungsgebers gesetzt, als dessen Lösung im Widerspruch zu den
formellgesetzlichen Grundlagen stand. Im Übrigen hat es sich an das
bundesrätliche System gehalten. Es wird am Bundesrat sein, darüber zu befinden,
wie er sein Modell künftig verursachergerechter ausgestalten will.
6.3.4 Nichts anderes ergibt sich aus dem von der Finanzverwaltung angerufenen
Bundesgesetz vom 22. Juni 2007 über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht:
Dessen Art. 15 Abs. 3 sieht zwar vor, dass der Bundesrat die Aufsichtsabgabe in
eine fixe Grundabgabe und eine variable Zusatzabgabe aufteilen kann; die
Regelung steht indessen noch nicht in Kraft und setzt wiederum voraus, dass die
Verteilung der Aufsichtskosten trotz der linearen Grundabgabe insgesamt
verursachergerecht, rechtsgleich und verhältnismässig erfolgt.
7.
7.1 Die Beschwerden sind insofern begründet, als das Bundesverwaltungsgericht
bei der Berechnung der verschiedenen Aufsichtsabgaben übersehen hat, dass wegen
der Rechtskraft einer der Verfügungen der Kontrollstelle die von ihm verwendete
Berechnungsformel den Umständen nicht mehr angemessen war. Durch die
unvollständige Berechnungsweise wurden entgegen dem Willen des Gesetzgebers
(vgl. das Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni 2008 E. 4.3) nicht alle Kosten
der Kontrollstelle berücksichtigt; zudem erfolgte die Berechnung der Abgabe der
SRO, welche ihre Aufsichtsgebühr akzeptiert hatte, anders als für die zehn
anderen, was sich auf deren Kostenanteil auswirkt und wiederum zu einer
rechtsungleichen Behandlung führt (vgl. das Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni
2008 E. 9): Die von den SRO für das Jahr 2006 geschuldeten Aufsichtsabgaben
müssen für alle Selbstregulierungsorganisationen - unter Einschluss derjenigen,
die nicht Beschwerde geführt hat - nach denselben Regeln neu berechnet und auf
die einzelnen SRO verteilt werden. Resultiert dabei für die an den
Beschwerdeverfahren unbeteiligte SRO ein Betrag, der vom anerkannten abweicht,
kann die Differenz wegen der Rechtskraft der entsprechenden Verfügung indessen
weder nachgefordert noch erstattet werden; die Kontrollstelle GwG wird zudem
berücksichtigen müssen, dass der Betrag der Aufsichtsgebühr die vom
Bundesverwaltungsgericht vorliegend festgelegte Summe (Fr. XXX.--) - nicht
übersteigen darf (vgl. Art. 107 Abs. 1 BGG und das Urteil 2C_729/735/2007 vom
25. Juni 2008 E. 10.1).
7.2 Die Beschwerden sind in diesem Punkt gutzuheissen, der angefochtene
Entscheid aufzuheben und die Sache zur Neuberechnung der einzelnen Abgaben an
die Eidgenössische Finanzverwaltung (Kontrollstelle GwG) zurückzuweisen; das
Bundesverwaltungsgericht wird allenfalls über eine Neuverteilung seiner
Verfahrenskosten zu befinden haben. Für das bundesgerichtliche Verfahren wird
die Eidgenössische Finanzverwaltung im Rahmen ihres Unterliegens
kostenpflichtig, da sie mit ihrer Beschwerde Vermögensinteressen des Bundes
wahrgenommen hat (Art. 66 Abs. 4 BGG). Der Verband Schweizerischer
Vermögensverwalter obsiegt im Vergleich zu den von ihm erhobenen Rügen in
untergeordneter Weise; er hat deshalb ebenfalls als weitgehend unterliegend zu
gelten (vgl. Art. 66 Abs. 1 BGG). Es rechtfertigt sich demnach, die
Gerichtskosten von Fr. 6'000.-- im Umfang von Fr. 4'500.-- dem Verband
Schweizerischer Vermögensverwalter und mit Fr. 1'500.-- der Eidgenössischen
Finanzverwaltung aufzuerlegen. Es sind weder dieser noch dem Verband
Schweizerischer Vermögensverwalter Parteientschädigungen zuzusprechen (vgl.
Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerden 2C_725/2007 und 2C_739/2007 werden teilweise gutgeheissen,
soweit darauf einzutreten ist; das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 7.
November 2007 wird teilweise aufgehoben und die Sache zur Neuberechnung im
Sinne der Erwägungen an die Eidgenössische Finanzverwaltung, Kontrollstelle zur
Bekämpfung der Geldwäscherei, zurückgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von insgesamt Fr. 6'000.-- werden mit Fr. 4'500.-- dem
Verband Schweizerischer Vermögensverwalter und mit Fr. 1'500.-- der
Eidgenössischen Finanzverwaltung auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung II,
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 2. Oktober 2008
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Merkli Hugi Yar