II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.719/2007
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_719/2007 /viz
Sentenza del 28 maggio 2008
II Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Merkli, presidente,
Hungerbühler, Yersin, Karlen e Aubry Girardin,
cancelliere Bianchi.
Parti
A.A.________,
B.A.________,
C.A.________,
ricorrenti, tutti patrocinati dall'avv. Eero De Polo,
contro
Comune di Miglieglia,
rappresentato dal Municipio, 6986 Miglieglia.
Oggetto
art. 9 Cost. (contributi di miglioria posteriori
per la costruzione di una strada),
ricorso in materia di diritto pubblico e ricorso sussidiario
in materia costituzionale contro la sentenza emanata
il 12 novembre 2007 dal Tribunale di espropriazione
del Cantone Ticino.
Fatti:
A.
Nel corso degli anni novanta il Comune di Miglieglia ha realizzato una strada
comunale in zona Riee, per la quale ha prelevato contributi di miglioria in
ragione del 70 % della spesa determinante. I prospetti dei contributi sono
stati pubblicati dal 20 ottobre al 18 novembre 1997 e dal 6 aprile al 5 maggio
1998. Pur confinante con la nuova strada, la particella n. xxx RFD, allora di
proprietà di A.A.________, B.A.________ e C.A.________, non è stata
assoggettata ad alcun tributo, in quanto non era ubicata in zona edificabile.
Con risoluzione del 2 luglio 2002 il Consiglio di Stato ticinese ha tuttavia
approvato una revisione del piano regolatore di Miglieglia che ha tra l'altro
inserito una parte del mappale n. xxx RFD in zona residenziale R2. Il 22 luglio
2005 il fondo è poi stato venduto a D.D.________ e E.D.________.
B.
Tenuto conto delle modifiche pianificatorie intervenute, dal 30 gennaio al 28
febbraio 2006 il Municipio di Miglieglia ha pubblicato il prospetto per il
prelievo di contributi di miglioria posteriori. Per la particella n. xxx RFD il
contributo è stato stabilito in fr. 23'591.25 e chiesto a D.D.________ e
E.D.________. Considerate le critiche formulate da questi ultimi in sede
ricorsuale, dal 16 novembre al 16 dicembre 2006 il prospetto è stato
ripubblicato, indicando quali debitori i proprietari dei fondi al momento della
modifica del piano regolatore. A.A.________, B.A.________ e C.A.________ sono
allora insorti, dapprima mediante reclamo e, dopo la reiezione del medesimo,
con ricorso al Tribunale di espropriazione. Con sentenza del 12 novembre 2007
anche questa impugnativa è tuttavia stata respinta.
C.
Il 13 dicembre 2007 A.A.________, B.A.________ e C.A.________ hanno adito il
Tribunale federale con un atto denominato "ricorso di diritto pubblico -
ricorso sussidiario in materia costituzionale". Lamentano la violazione del
divieto d'arbitrio (art. 9 Cost.) e chiedono che la sentenza impugnata sia
annullata oppure riformata in modo che essi non siano astretti al pagamento di
alcun contributo.
Chiamati ad esprimersi, il Comune di Miglieglia postula che il ricorso sia
respinto, mentre il Tribunale di espropriazione non formula proposte di
giudizio.
D.
Con decreto del 9 gennaio 2008 è stata accolta l'istanza di conferimento
dell'effetto sospensivo formulata nel gravame.
Diritto:
1.
1.1 Diretto contro una decisione finale (art. 90 LTF) resa da un'autorità che
in tema di contributi di miglioria funge da ultima istanza cantonale (art. 86
cpv. 1 lett. d LTF), il ricorso concerne una causa di diritto pubblico che non
ricade sotto alcuna delle eccezioni previste dall'art. 83 LTF. Esso è inoltre
stato presentato in tempo utile (art. 100 cpv. 1 LTF) dai destinatari della
pronuncia contestata, i quali hanno senz'altro un interesse degno di protezione
al suo annullamento (art. 89 cpv. 1 LTF). Fondata sulla pretesa violazione del
divieto d'arbitrio (art. 9 Cost.), ovvero del diritto federale (art. 95 lett. a
LTF; DTF 133 III 462 consid. 2.3), l'impugnativa è pertanto di massima
ammissibile quale ricorso in materia di diritto pubblico e non quale ricorso in
materia costituzionale, rimedio che ha natura sussidiaria (art. 113 LTF).
1.2 Dal profilo della ricevibilità, ci si potrebbe anche chiedere se l'atto
ricorsuale adempia pienamente le esigenze di chiarezza e precisione della
motivazione imposte dall'art. 106 cpv. 2 LTF quando viene fatta valere la
violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale o
intercantonale (DTF 133 II 249 consid. 1.4.2; 133 IV 286 consid. 1.4). In
effetti, pur invocando l'arbitrio, il gravame risulta in gran parte puramente
appellatorio e non si confronta in modo puntuale con le considerazioni esposte
dalla Corte cantonale (cfr. DTF 130 I 258 consid. 1.3; 128 I 295 consid. 7a).
Per le ragioni che seguono la questione non deve comunque essere esaminata
oltre.
2.
2.1 I ricorrenti non contestano che l'inserimento in zona residenziale di una
parte del fondo di cui erano proprietari, avvenuto all'incirca quattro anni
dopo la pubblicazione del prospetto dei contributi da cui erano stati
esonerati, adempie di per sé i presupposti per il prelievo di contributi di
miglioria posteriori, ai sensi dell'art. 10 della legge ticinese sui contributi
di miglioria, del 24 aprile 1990 (LCM; RL/TI 7.3.3.1).
Essi sostengono tuttavia che ponendo tali oneri a loro carico la Corte
cantonale avrebbe palesemente violato l'art. 5 cpv. 2 LCM, secondo cui il
contributo è dovuto dal titolare del diritto alla data della pubblicazione del
prospetto. Nel 2006, quando è stato pubblicato il prospetto dei contributi
posteriori, il fondo era infatti già stato venduto a D.D.________ e
E.D.________. Invocano inoltre l'art. 16 LCM, il quale prevede che il diritto
d'imposizione è perento se il prospetto dei contributi non è pubblicato entro
due anni dalla messa in esercizio dell'opera. Ritengono infatti che, per
analogia, nel caso di contributi posteriori si imporrebbe la pubblicazione nei
due anni che seguono l'inclusione di un fondo in zona edificabile. In concreto,
la pubblicazione è tuttavia avvenuta, nella migliore delle ipotesi, oltre tre
anni e mezzo dopo la modifica del piano regolatore.
2.2 La Corte cantonale ha invece considerato che l'art. 5 cpv. 2 LCM
costituisce una norma di carattere generale, non applicabile ai contributi
posteriori in quanto non idonea, in questi casi, a concretizzare il principio
secondo cui il contributo è dovuto da chi realizza il vantaggio particolare.
Essa ha quindi ritenuto determinanti i rapporti di proprietà al momento
dell'entrata in vigore del nuovo regime pianificatorio. Ha inoltre rigettato
l'eccezione di perenzione, adducendo che l'art. 16 LCM si riferisce unicamente
al contributo ordinario e che l'art. 10 LCM prevede già un termine specifico
per il prelievo di contributi posteriori, ovvero dieci anni dalla pubblicazione
del prospetto.
3.
Affinché siano realizzati gli estremi dell'arbitrio, entro cui il Tribunale
federale è chiamato ad esaminare il giudizio impugnato, fondato sul diritto
cantonale autonomo (cfr. consid. 1.1 e DTF 133 II 249 consid. 1.2.1; 132 I 140
consid. 3.2.4), non è sufficiente che una soluzione diversa da quella adottata
dai giudici cantonali sia immaginabile o addirittura preferibile. Occorre
piuttosto che il risultato a cui è pervenuta l'istanza inferiore risulti
manifestamente insostenibile, in contraddizione palese con la situazione
effettiva, gravemente lesivo di una norma o di un chiaro principio giuridico
oppure in contrasto intollerabile con il sentimento di giustizia e di equità.
La decisione impugnata deve inoltre essere arbitraria nel suo risultato e non
solo nella sua motivazione (DTF 133 I 149 consid. 3.1; 132 I 175 consid. 1.2,
13 consid. 5.1).
4.
Per quanto concerne l'eccezione di perenzione, che conviene esaminare in primo
luogo, tali presupposti non risultano adempiuti.
4.1 Anche i ricorrenti ammettono infatti che il termine di due anni previsto
dall'art. 16 LCM si applica di per sé unicamente alla pubblicazione del
prospetto originario dei contributi, considerato che detto termine decorre
dalla messa in esercizio dell'opera. Nessuna norma estende espressamente il
termine biennale anche ai contributi posteriori, adottando quale dies a quo il
giorno in cui diviene effettiva la modifica dello statuto del fondo.
4.2 Non è poi dato di vedere quali altre ragioni non solo consiglierebbero, ma
addirittura imporrebbero di seguire l'interpretazione estensiva pretesa dai
ricorrenti.
Simili ragioni non sono ravvisabili soprattutto se, come risulta dal giudizio
impugnato, il termine di dieci anni di cui all'art. 10 LCM viene inteso come
limite sia per l'entrata in vigore della revisione pianificatoria, sia per
l'inizio della procedura di imposizione a posteriori, in concreto avviata poco
più di otto anni dopo la pubblicazione del prospetto iniziale. In effetti in
base a tale interpretazione il diritto di prelevare i contributi posteriori è
anch'esso limitato nel tempo. Certo, tale limitazione è differente per rapporto
al termine di perenzione applicabile nell'ambito della procedura ordinaria. Non
è tuttavia insostenibile ritenere che tale differenza risulta giustificata,
vista la diversa natura del fattore che determina il vantaggio particolare.
Non sarebbe comunque manifestamente errato negare l'applicabilità del termine
biennale di perenzione al prelievo di contributi posteriori nemmeno se si
considerasse che l'art. 10 LCM stabilisce unicamente il termine entro il quale
deve intervenire la modifica del piano regolatore, mentre non fissa alcun
limite temporale per dare avvio, dopo tale modifica, alla procedura
d'imposizione a posteriori. In effetti, se per ragioni di sicurezza del diritto
potrebbe risultare utile e necessario colmare tale lacuna, non sarebbe fuori
luogo fondarsi sui principi generali in tema di prescrizione e perenzione,
anziché assumere per analogia il termine breve ed inusuale di due anni (cfr.
DTF 126 II 54 consid. 7, 49 consid. 2a; 124 II 543 consid. 4a; sentenza 2P.327/
2003 del 7 settembre 2004, in: RtiD I-2005 n. 12, consid. 2.1.2). Nel caso
specifico, già se si ritenesse che il prospetto dei contributi posteriori deve
essere pubblicato entro cinque anni dalla realizzazione dell'evento che genera
il vantaggio particolare, ovvero l'inserimento in zona edificabile (che a sua
volta deve avvenire nel giro di dieci anni dalla pubblicazione del prospetto
per i contributi ordinari) al Comune non potrebbe venir rimproverato di aver
agito intempestivamente. Neppure in base a questa seconda interpretazione
dell'art. 10 LCM la pronuncia impugnata risulterebbe pertanto inficiata
d'arbitrio.
5.
La questione di sapere a chi debba venir imposto il contributo posteriore nel
caso di trasferimento di proprietà tra il momento in cui interviene la modifica
pianificatoria e quello in cui è pubblicato il prospetto appare per contro più
discutibile.
5.1 Diversamente da quanto indicato a proposito dell'art. 16 LCM, dal tenore
letterale dell'art. 5 cpv. 2 LCM non si evince infatti che la regola enunciata
in tale disposizione è limitata ai casi di prelievo di contributi ordinari.
Inoltre è vero che, come rileva la Corte cantonale, la norma è inserita nel
capitolo della legge consacrato alle disposizioni generali, ma proprio per
questo motivo si potrebbe supporre che sia valida per tutte le procedure,
comprese quelle a posteriori. La soluzione adottata originariamente dal Comune,
che ha dapprima imposto l'onere ai proprietari del fondo al momento della
pubblicazione del prospetto dei contributi posteriori, poteva quindi apparire
perlomeno sostenibile.
5.2 Tuttavia nemmeno la motivazione addotta dall'istanza precedente per
giustificare l'imposizione a carico dei ricorrenti, proprietari al momento
della modifica del piano regolatore, appare destituita d'ogni fondamento.
5.2.1 Al di là della regola posta dall'art. 5 cpv. 2 LCM, è infatti logico
ammettere che tra più proprietari successivi il tributo dovrebbe di per sé
venir sopportato da colui che per primo approfitta del vantaggio particolare.
Costui può in effetti vendere il fondo ad un prezzo maggiorato proprio perché
il sedime trae un beneficio dall'opera che dà luogo al contributo. In base a
questo principio debitore dovrebbe quindi essere il proprietario dell'immobile
al momento in cui vengono terminati i lavori di miglioria, rispettivamente il
proprietario al momento della modifica pianificatoria (cfr., in materia di
contributi di costruzione per opere di canalizzazione: sentenza 2P.10/1996 del
9 settembre 1996, in: RDAT I-1997 n. 48, consid. 4; cfr. anche: Christian
Lindenmann, Beiträge und Gebühren für die Erschliessung nach zürcherischem
Planungs- und Baurecht, tesi Zurigo 1989, pag. 100 segg.; Werner Otzenberger,
Die Grundeigentümerbeiträge im Kanton Luzern, tesi Berna 1976, pag. 92, 97 e
98; Jürg van Wijnkoop, Beiträge, Abwasser- und Kehrichtgebühren im Kanton Bern,
tesi Berna 1973, pag. 24; Alfred Bührer, Der Mehrwertsbeitrag an
öffentlich-rechtliche Erschliessungsbauwerke unter besonderer Berücksichtigung
des schaffhauserischen Rechts, tesi Zurigo 1970, pag. 56). L'imposizione dei
ricorrenti rispetta pertanto questa regola generale.
5.2.2 Resta però il fatto che l'art. 5 cpv. 2 LCM, analogamente alle
legislazioni di altri cantoni, deroga al principio indicato (cfr. René Reitter,
Les contributions d'équipement, plus particulièrement en droit neuchâtelois,
tesi Neuchâtel 1986, pag. 82; Armin Knecht, Grundeigentümerbeiträge an Strassen
im aargauischen Recht, tesi Berna 1975, pag. 49; Lindenmann, op. cit., pag.
100).
Come sostenuto dal Tribunale di espropriazione, nel caso dei contributi
ordinari il debitore stabilito secondo l'art. 5 cpv. 2 LCM coincide comunque in
generale con colui che ha realmente tratto beneficio dall'opera, considerato
che la pubblicazione del prospetto deve avvenire entro soli due anni dalla
messa in esercizio (art. 16 LCM). In tali situazioni la norma rappresenta
pertanto una semplificazione amministrativa per il comune, a cui evita di dover
verificare se siano intervenuti dei passaggi di proprietà prima della
pubblicazione del prospetto, ma di fatto normalmente non si discosta dal
principio generale. Nei casi ordinari tale semplificazione può apparire
giustificata, oltre che per il corto termine dell'art. 16 LCM, anche per il
carattere sistematico di tali procedure, che normalmente toccano un certo
numero di proprietari. D'altronde, sempre nei casi ordinari, se vi è un
trasferimento di proprietà, la questione del possibile pagamento di contributi
di miglioria non dovrebbe sfuggire all'acquirente. Egli potrebbe infatti
accorgersi che la miglioria infrastrutturale è stata realizzata da poco tempo.
Di conseguenza, nelle trattative per la vendita, dovrebbe prendere in
considerazione il problema di eventuali contributi di miglioria.
La situazione è diversa in caso di contributi posteriori. Il tempo che
trascorre tra l'inclusione del fondo in zona edificabile e la pubblicazione del
prospetto può essere più lungo dei due anni imposti dall'art. 16 LCM (cfr.
consid. 4) e quindi può essere più probabile un cambiamento di proprietà. La
procedura è inoltre puntuale e relativa in genere ad un numero di fondi
limitato, per cui è più facilmente esigibile che l'ente pubblico risalga ai
rapporti di proprietà al momento della modifica pianificatoria. Infine per
l'acquirente la possibilità di venir astretto al pagamento di contributi può
essere meno evidente. I lavori di miglioria potrebbero infatti datare di una
decina d'anni e risultare perciò meno riconoscibili. Inoltre il fattore che
legittima il prelievo non è un aspetto concreto, un'opera materiale, bensì un
mutamento nello statuto giuridico del fondo, anch'esso non necessariamente
ravvisabile. Se fosse decisiva la proprietà del sedime al momento della
pubblicazione del prospetto, l'acquirente potrebbe pertanto trovarsi gravato di
oneri di cui non poteva facilmente prevedere l'esistenza.
5.3 Per queste ragioni, per quanto opinabile, non è arbitrario limitare la
portata dell'art. 5 cpv. 2 LCM al prelievo dei contributi ordinari e
considerare invece diversamente i rapporti di proprietà nel caso dei contributi
posteriori, assoggettando agli stessi i proprietari dei fondi al momento
dell'inclusione nella zona edificabile (cfr. sentenza 2P.10/1996 del 9
settembre 1996, in: RDAT I-1997 n. 48, consid. 5).
6.
In base alle considerazioni che precedono, il ricorso, da trattare quale
ricorso in materia di diritto pubblico (cfr. consid. 1.1), nella misura in cui
è ammissibile, deve essere respinto.
Secondo soccombenza le spese processuali vanno poste a carico dei ricorrenti,
con responsabilità solidale (art. 65 e 66 cpv. 1 e 5 LTF). Non si assegnano
ripetibili ad autorità vincenti intervenute in causa nell'esercizio delle loro
attribuzioni ufficiali (art. 68 cpv. 3 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso, da trattare quale ricorso in
materia di diritto pubblico, è respinto.
2.
Le spese giudiziarie di fr. 2'500.-- sono poste a carico dei ricorrenti, in
solido.
3.
Comunicazione al patrocinatore dei ricorrenti, al Comune di Miglieglia e al
Tribunale di espropriazione del Cantone Ticino.
Losanna, 28 maggio 2008
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere:
Merkli Bianchi