II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.696/2007
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_696/2007/ble
Urteil vom 19. März 2008
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Karlen,
Gerichtsschreiber Moser.
Parteien
X.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Ueli Kieser,
gegen
Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich.
Gegenstand
Bewilligung zur Beschäftigung von unselbständigen Psychotherapeuten,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3.
Abteilung, 3. Kammer, vom 4. Oktober 2007.
Sachverhalt:
A.
Gemäss § 17 Abs. 1 der zürcherischen Verordnung über die nichtärztlichen
Psychotherapeutinnen und Psychotherapeuten vom 1. Dezember 2004 (im Folgenden:
PsyV/ZH) darf eine gemäss § 22a des kantonalen Gesetzes vom 4. November 1962
über das Gesundheitswesen (Gesundheitsgesetz, im Folgenden: GesG/ZH) zur
Ausbildung von Psychotherapeuten berechtigte Fachperson (entsprechend
spezialisierte Ärzte sowie Psychotherapeuten mit qualifizierter Ausbildung) mit
Bewilligung der Gesundheitsdirektion unselbständige Psychotherapeuten
anstellen, sofern diese über die in § 17 Abs. 2 PsyV/ZH umschriebene minimale
Ausbildung verfügen. Insgesamt dürfen gemäss § 17 Abs. 3 PsyV/ZH höchstens
sechs unselbständig tätige Psychotherapeuten angestellt werden, wovon höchstens
drei die Voraussetzungen für die Zulassung zur selbständigen Berufsausübung
erfüllen dürfen.
B.
Am 21. Dezember 2005 erteilte die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich
X.________, med. pract., die Bewilligung zur Beschäftigung von acht Personen,
welche allesamt im Besitz einer Zulassung zur selbständigen Berufsausübung der
nichtärztlichen Psychotherapie sind. Die Bewilligung war jedoch befristet bis
Ende Mai 2008. Durch Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 15. Januar 2007
wurde X.________ verpflichtet, die Zahl der bei ihm angestellten
Psychotherapeuten per 1. Juni 2008 auf sechs, derjenigen mit
Berufsausübungsbewilligung auf drei zu reduzieren.
C.
Mit Entscheid vom 4. Oktober 2007 hiess das Verwaltungsgericht des Kantons
Zürich, 3. Kammer, eine dagegen eingereichte Beschwerde teilweise gut, indem es
X.________ lediglich dazu verpflichtete, die Beschäftigung der unselbständig
tätigen Psychotherapeuten insgesamt auf sechs Personen zu reduzieren. Auf die
weitere Auflage, wonach nur drei der sechs angestellten Psychotherapeuten die
Voraussetzungen für die Zulassung zur selbständigen Berufsausübung erfüllen
dürften, verzichtete das Gericht unter Hinweis auf ein zwischenzeitlich
ergangenes Urteil des Bundesgerichts (2P.59/2007 vom 12. Juni 2007), worin die
betreffende Regelung des Verordnungsgebers als unverhältnismässiger Eingriff in
die Wirtschaftsfreiheit erkannt worden war.
D.
Mit Eingabe vom 6. Dezember 2007 erhebt X.________ beim Bundesgericht
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Antrag, den
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 4. Oktober 2007 sowie die Verfügung der
kantonalen Gesundheitsdirektion vom 15. Januar 2007 aufzuheben. In der Sache
wird darum ersucht, "auf Stellenprozente und nicht auf eine
Pro-Kopf-Beschränkung abzustellen" und dem Beschwerdeführer "insbesondere eine
Bewilligung zur zeitlich nicht legitimierten [recte: limitierten] Beschäftigung
von Psychotherapeutinnen und Psychotherapeuten mit insgesamt
600-Stellenprozenten zu erteilen".
Das Verwaltungsgericht und die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich
schliessen auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Erwägungen:
1.
1.1 Angefochten ist ein letztinstanzlicher kantonaler Endentscheid über eine
Angelegenheit des öffentlichen Rechts, welche unter keinen der in Art. 83 BGG
genannten Ausschlussgründe fällt, weshalb das Rechtsmittel der Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig ist.
1.2 Der Beschwerdeführer, welcher am vorinstanzlichen Verfahren als Partei
teilgenommen hat, ist als Arbeitgeber durch die ergangene Anordnung in seiner
Wirtschaftsfreiheit betroffen und gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten legitimiert.
1.3 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1
BGG). Es ist folglich weder an die in der Beschwerde geltend gemachten
Argumente noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden. Immerhin prüft das
Bundesgericht, unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und
Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), grundsätzlich nur die geltend
gemachten Rügen, sofern die rechtlichen Mängel nicht geradezu offensichtlich
sind (BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254).
Hingegen gilt der Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen nicht
hinsichtlich der Verletzung von Grundrechten sowie von kantonalem und
interkantonalem Recht; insofern besteht eine qualifizierte Rügepflicht (vgl.
Art. 106 Abs. 2 BGG). Im Anwendungsbereich von Art. 106 Abs. 2 BGG ist die
Praxis zum Rügeprinzip gemäss Art. 90 Abs. 1 lit. b des früheren
Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 (OG) weiterzuführen (vgl. BGE
133 II 249 E. 1.4.2 S. 254; 133 IV 286 E. 1.4 S. 287).
2.
2.1 Der Beschwerdeführer erblickt in der ihm auferlegten Verpflichtung, die
Beschäftigung der unselbständig tätigen Psychotherapeuten insgesamt auf sechs
Personen zu reduzieren, eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV).
Zunächst bedürfe eine derartige Beschränkung einer Grundlage in einem formellen
Gesetz, an welcher es hier fehle. Sodann bestehe kein genügendes öffentliches
Interesse an einer Pro-Kopf-Beschränkung. Die Wirtschaftsfreiheit
(organisatorische Freiheit des beschäftigenden Arztes) sowie das
Diskriminierungsverbot (Benachteiligung von Teilzeitbeschäftigten) ständen
jedenfalls einer Begrenzung entgegen, welche nicht nach Stellenprozenten (d.h.
vorliegend 600 Stellenprozente statt sechs Personen) erfolge. Im Übrigen sei
die Massnahme auch unverhältnismässig, könne doch die Aufsicht des Arztes über
die angestellten Psychotherapeuten in gleicher Weise über sechs Personen mit
einem 100%-Pensum oder acht Personen mit einem 75 %-Pensum wahrgenommen werden;
das zu überwachende Arbeitsvolumen verändere sich dadurch nicht.
2.2 Die dem Beschwerdeführer gemachte Auflage, wonach er, um das gesetzliche
Gebot der persönlichen Berufsausübung noch zu erfüllen (§ 10 Abs. 1 GesG/ZH),
maximal sechs unter seiner Aufsicht unselbständige Psychotherapeuten
beschäftigen darf (§ 17 Abs. 3 PsyV/ZH), unabhängig vom Pensum des einzelnen
Angestellten, stellt keinen schweren Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar.
Die gesetzliche Grundlage im kantonalen Recht ist daher nur unter dem
Gesichtswinkel der Willkür zu prüfen.
Die streitige Auslegung durch das Verwaltungsgericht, wonach sich die in § 17
Abs. 3 PsyV/ZH festgelegte Höchstzahl der Angestellten nicht auf entsprechende
Stellenprozente, sondern auf die Zahl der (ganz- oder teilzeitlich)
beschäftigten Personen beziehe, lässt sich mit dem Wortlaut dieser Bestimmung
ohne weiteres vereinbaren. Von einer willkürlichen Auslegung dieser
Verordnungsvorschrift kann nicht gesprochen werden. Ebensowenig lässt sich
einwenden, die Vorschrift entbehre der erforderlichen höherstufigen Grundlage.
Wie das Bundesgericht bereits im Urteil 2P.59/2007 vom 12. Juni 2007, E. 4,
festgehalten hat, muss eine zur Beschäftigung unselbständig erwerbstätiger
Psychotherapeuten berechtigte Fachperson in der Lage sein, die ihr obliegende
Aufsicht über die unter ihrer Kontrolle arbeitenden Personen auszuüben, was
eine Beschränkung der Zahl dieser Angestellten durch den Verordnungsgeber zu
rechtfertigen vermag, auch wenn dies auf Stufe des formellen Gesetzes nicht
ausdrücklich vorgesehen ist. Dem Umstand, dass - wie der Beschwerdeführer
vorbringt - auch andere Lösungen denkbar sind und andere Kantone auf eine
entsprechende zahlenmässige Begrenzung verzichten, kommt keine entscheidende
Bedeutung zu. Dem kantonalen Verordnungsgeber steht in diesem Zusammenhang ein
Gestaltungsspielraum zu, der nur überschritten ist, wenn unnötige oder
übertriebene Erfordernisse aufgestellt werden (vgl. zur analogen Situation in
Bezug auf die fachlichen Voraussetzungen für die Bewilligung der selbständigen
nichtärztlichen psychotherapeutischen Berufstätigkeit: BGE 128 I 92 E. 2c S. 97
mit Hinweisen). Von einer derart unüblichen Regelung, welche eine Normierung in
einem formellen Gesetz als unabdingbar erscheinen liesse (vgl. BGE 128 I 113 E.
3c S. 122 mit Hinweisen), kann im vorliegenden Zusammenhang nicht gesprochen
werden.
2.3 Das öffentliche Interesse an einer Beschränkung der Zahl der angestellten
unselbständigen Psychotherapeuten steht ausser Frage. Die Limitierung dient dem
berechtigten gesundheitspolizeilichen Anliegen, eine wirksame Aufsicht durch
den verantwortlichen Inhaber der Arztpraxis sicherzustellen (vgl. zit. Urteil
2P.59/2007, E. 5.1).
2.4 Zu prüfen bleibt, ob die Beschränkung auf die festgelegte absolute Kopfzahl
verhältnismässig ist oder ob die vom Beschwerdeführer postulierte Handhabung
der Limite als Maximum von Stellenprozenten, welche eine Aufteilung auf
Teilzeitpensen für mehr als sechs Personen erlauben würde, den angestrebten
Zweck ebenfalls zu erreichen vermöchte.
Das Verwaltungsgericht stellte zunächst fest, dass die Limitierung auf sechs
angestellte Psychotherapeuten als Massnahme zur Sicherung der erforderlichen
Aufsicht durch den Inhaber der Praxis, dessen persönlicher Berufsausübung diese
Tätigkeiten zuzurechnen seien, bereits eine grosszügige Regelung darstelle.
Eine Aufteilung der Maximalzahl von sechs Angestellten auf entsprechende
Teilpensen lehnte es ab, unter anderem unter Hinweis auf die Feststellung im
erwähnten Urteil des Bundesgerichts 2P.59/2007 vom 12. Juni 2007 (E. 4), wonach
diese Begrenzung nach Wortlaut und Sinn der Bestimmung sich auf die Zahl der
(ganz- oder teilzeitlich) angestellten Personen beziehe.
Dass diese Auslegung von § 17 Abs. 3 PsyV/ZH vertretbar ist und der streitige
Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit des Beschwerdeführers damit auf einer
ausreichenden gesetzlichen Grundlage beruht, wurde bereits dargelegt. Die
daraus resultierende Einschränkung der Organisationsfreiheit des
Beschwerdeführers lässt sich aber auch inhaltlich nicht beanstanden. Wie die
Vorinstanz und die Gesundheitsdirektion zutreffend ausführen, erscheint bereits
die Zulassung der Beschäftigung von bis zu sechs unselbständig tätigen
Psychotherapeuten als grosszügige Schranke zur Gewährleistung der
erforderlichen Aufsicht durch den Bewilligungsinhaber. Eine Beschränkung der
Anstellung von unselbständig tätigen Psychotherapeuten nach blosser Massgabe
eines entsprechenden Maximums von Stellenprozenten, was die gleichzeitige
Tätigkeit einer grösseren Anzahl von teilzeitlich beschäftigten Angestellten
erlauben würde, wäre, wie die Gesundheitsdirektion in ihrer Vernehmlassung mit
Grund anführt, schwer praktikabel, da die Tätigkeit der einzelnen
Psychotherapeuten - weit mehr als jene von angestellten Ärzten, wo das
zürcherische Recht u.a. auch eine (deutlich restriktivere) Begrenzung nach
Massgabe von Stellenprozenten vorsieht (vgl. § 10 der Ärzteverordnung vom 6.
Mai 1998) - vom jeweiligen aktuellen Bedarf der Patienten abhängt und insoweit
nicht nach Stellenprozenten planbar ist. Zudem ist eine wirksame Kontrolle nur
möglich, wenn die Zahl der zu überwachenden Personen begrenzt bleibt. Die
Handhabung der in der Verordnung festgelegten Limite als absolute Kopfzahl
verstösst daher nicht gegen das Gebot der Verhältnismässigkeit. Aus der
angerufenen Regelung im TARMED lässt sich nichts Gegenteiliges ableiten.
3.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
als unbegründet abzuweisen.
Bei diesem Ausgang sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens dem
Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 66 BGG). Auf die Zusprechung einer
Parteientschädigung besteht kein Anspruch (Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'500.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich,
3. Abteilung, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 19. März 2008
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Merkli Moser