II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.609/2007
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_609/2007
Urteil vom 27. November 2008
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Müller, Karlen,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Gerichtsschreiber Moser.
1. Parteien
Politische Gemeinde Amden, 8873 Amden,
2. Politische Gemeinde Wildhaus, 9658 Wildhaus,
3. Politische Gemeinde Goldingen, 8638 Goldingen,
4. Politische Gemeinde Gams, 9473 Gams,
5. Politische Gemeinde Flums, 8890 Flums,
6. Politische Gemeinde Eschenbach, 8733 Eschenbach SG,
7. Politische Gemeinde Pfäfers, 7312 Pfäfers,
8. Politische Gemeinde Bronschhofen, 9552 Bronschhofen,
9. Stadt Altstätten, 9450 Altstätten SG,
10. A.________,
11. B.________,
12. C.________,
13. D.________,
14. E.________,
15. F.________,
16. G.________,
Beschwerdeführer,
alle vertreten durch Rechtsanwältin
Prof. Dr. Isabelle Häner,
gegen
Kanton St. Gallen,
handelnd durch die Regierung, diese vertreten
durch das Finanzdepartement, Davidstrasse 35, 9001 St. Gallen.
Gegenstand
Interkommunaler Finanzausgleich,
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen das St. Galler
Finanzausgleichsgesetz vom 24. April 2007.
Sachverhalt:
A.
Ende der 90er Jahre nahm der Kanton St. Gallen eine Totalrevision seines
Finanzausgleichsgesetzes in Angriff, welche insbesondere der Neugestaltung des
eidgenössischen Finanzausgleichs sowie der angepassten Aufgabenteilung zwischen
Bund und Kantonen Rechnung tragen sollte. Am 24. April 2007 verabschiedete der
Kantonsrat ein neues Finanzausgleichsgesetz. Dieses unterstand gemäss
kantonalem Recht dem obligatorischen Finanzreferendum und wurde in der
Volksabstimmung vom 23. September 2007 mit 75,3 Prozent Ja-Stimmen angenommen.
B.
Am 26. Oktober 2007 haben die St. Galler Gemeinden Amden, Wildhaus, Goldingen,
Gams, Flums, Eschenbach, Pfäfers, Bronschhofen und Altstätten sowie die
Privatpersonen A.________, B.________, C.________, D.________, E.________,
F.________ und G.________ beim Bundesgericht Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht mit dem Antrag, das neue St.
Galler Finanzausgleichsgesetz aufzuheben.
Das Finanzdepartement des Kantons St. Gallen beantragt namens der Regierung die
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
C.
Mit Verfügung vom 4. Dezember 2007 hat der Präsident der II.
öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts das gestellte Gesuch um
aufschiebende Wirkung abgewiesen.
D.
In einem zweiten Schriftenwechsel haben die Beschwerdeführer und die Regierung
des Kantons St. Gallen je an ihren Anträgen festgehalten.
Erwägungen:
1.
1.1 Angefochten ist ein kantonaler Erlass, gegen den die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig ist (Art. 82 lit. b BGG). Die
Beschwerdefrist von 30 Tagen - welche ab der nach kantonalem Recht massgebenden
Veröffentlichung zu laufen beginnt (vgl. Art. 101 BGG) - ist mit der am 26.
Oktober 2007 zur Post gegebenen Beschwerdeschrift eingehalten, zumal das
gültige Zustandekommen des Finanzausgleichsgesetzes am 23. Oktober 2007
festgestellt und im Amtsblatt vom 29. Oktober 2007 publiziert worden ist (vgl.
BGE 130 I 82 E. 1.2 S. 84 f.).
1.2 Soweit sich die beschwerdeführenden Gemeinden auf die Gemeindeautonomie
(vgl. Art. 89 der Verfassung des Kantons St. Gallen vom 10. Juni 2001 [KV/SG])
berufen, sind sie gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG ohne weiteres zur Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten legitimiert. Es genügt hierfür, dass
sie - wie dies hinsichtlich des interkommunalen Finanzausgleichs offensichtlich
der Fall ist - durch den angefochtenen Erlass in ihrer Stellung als
Hoheitsträger berührt sind. Ob ihnen die beanspruchte Autonomie tatsächlich
zukommt, ist alsdann eine Frage der materiellen Beurteilung (BGE 129 I 313 E.
4.2 S. 319, 410 E. 1.1 S. 412).
Wie jedoch seitens des Kantons St. Gallen - unter Hinweis auf BGE 119 Ia 214
(vgl. auch Urteile 2P.170/2006 vom 7. November 2006, E. 3; 2P.293/2004 vom 1.
Dezember 2005, E. 5; 2P.70/2003 vom 4. April 2003, E. 5, sowie Markus Dill, Die
staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie, Bern 1996,
S. 79) - zu Recht eingewendet wird, setzt die Anerkennung eines geschützten
kommunalen Autonomiebereichs voraus, dass zum einen der Vollzug der in Frage
stehenden Vorschriften den Gemeinden übertragen ist und zum anderen die Art der
zu regelnden Materie überhaupt Raum für ein Selbstbestimmungsrecht der
Gemeinden lässt. Diese beiden Kriterien sind beim hier in Frage stehenden
kantonalen Finanzausgleichsgesetz offensichtlich nicht erfüllt: Es geht in der
Sache um einen Interessenkonflikt zwischen einander gleichgeordneten
Rechtssubjekten, dessen verbindliche Regelung naturgemäss einem übergeordneten
Organ vorbehalten sein muss. Deshalb sind die einschlägigen Vorschriften von
den kantonalen Behörden und nicht von den betroffenen Gemeinden zu handhaben.
Diesen Letzteren kann in Bezug auf die finanziellen Ausgleichsleistungen kein
Selbstbestimmungsrecht zukommen (vgl. BGE 119 Ia 214 E. 3b S. 219). Damit ist
die Beschwerde hinsichtlich der gerügten Verletzung der Gemeindeautonomie zwar
zulässig, sie erweist sich aber wegen Fehlens eines geschützten
Autonomiespielraums als zum Vornherein unbegründet.
1.3 Die beschwerdeführenden Gemeinden machen ferner einen Verstoss gegen das
Willkürverbot (Art. 9 BV), das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) sowie
das Legalitäts- und das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 BV) geltend, wobei
letzteren beiden Prinzipien neben dem hier ebenfalls angerufenen Willkürverbot
keine selbständige Tragweite zukommt (BGE 134 I 153 E. 4 S. 156 ff.). Ferner
rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 85 KV/SG; gemäss dieser
Verfassungsbestimmung bezweckt der Finanzausgleich, einerseits den politischen
Gemeinden die notwendigen Mittel zur Verfügung zu stellen sowie übermässige
Belastungen auszugleichen und andererseits die finanziellen Unterschiede
zwischen den einzelnen Gemeinden zu verringern. Es fragt sich, ob diese
Vorgaben für den interkommunalen Finanzausgleich als selbständige
Verfassungsgarantie zugunsten der St. Galler Gemeinden einzustufen sind, so
dass Letztere - wiewohl sie nicht als Autonomieträger berührt sind (vgl. oben
E. 1.2) - beim Bundesgericht gestützt auf Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG geltend
machen könnten, das Finanzausgleichsgesetz verletze die in der Verfassung
genannten Grundsätze. Wie es sich damit verhält, braucht hier indessen nicht
abschliessend untersucht zu werden: Selbst wenn Art. 85 KV/SG der Charakter
einer Verfassungsgarantie im Sinne von Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG abgehen
sollte, können sich die Gemeinden für die Anfechtung des beanstandeten neuen
Finanzausgleichsgesetzes jedenfalls auf die allgemeine Legitimationsklausel von
Art. 89 Abs. 1 BGG (vgl. unten E. 1.4) stützen. Obschon diese Regelung auf die
Beschwerdeführung durch Private zugeschnitten ist, kann sich auch das
Gemeinwesen darauf berufen, sofern es durch den angefochtenen Hoheitsakt gleich
oder ähnlich wie ein Privater betroffen oder aber in qualifizierter Weise in
schutzwürdigen eigenen hoheitlichen Interessen berührt ist (BGE 134 II 45 E.
2.2.1 S. 47; 133 II 400 E. 2.4.2 S. 406 f.). Zwar erscheint das Verhältnis der
speziellen Regelung von Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG über die Beschwerdebefugnis
der Gemeinden zur allgemeinen Legitimationsklausel von Art. 89 Abs. 1 noch
nicht völlig geklärt. Gestützt auf die allgemeine Legitimationsklausel dürfen
öffentliche Gemeinwesen jedenfalls nur restriktiv zur Beschwerdeführung
zugelassen werden. Beim vorliegend angefochtenen Erlass über den
interkommunalen Finanzausgleich steht jedoch ausser Frage, dass er, wiewohl er
in keine autonomen Befugnisse eingreift, zentrale hoheitliche Interessen der
Gemeinden berührt. Diesen muss daher zur Geltendmachung der behaupteten
Verletzung von Art. 85 KV/SG sowie des Willkürverbotes und des
Rechtsgleichheitsgebotes die Möglichkeit der Beschwerdeführung gestützt auf
Art. 89 Abs. 1 BGG zustehen, auch wenn das Bundesgericht in einem anders
gelagerten Streitfall kürzlich erwogen hat, gegenüber rechtsetzenden Erlassen
des Kantons könnten Gemeinden dieses allgemeine Beschwerderecht wohl nicht in
Anspruch nehmen (Urteil 1C_384/2007 vom 14. Mai 2008, E. 3.4).
1.4 Gemäss Art. 89 Abs. 1 lit. b und lit. c BGG ist zur Anfechtung eines
kantonalen Erlasses legitimiert, wer durch den Erlass aktuell oder virtuell
besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Änderung oder
Aufhebung hat; das schutzwürdige Interesse kann rechtlicher oder tatsächlicher
Natur sein (BGE 133 I 286 E. 2.2 S. 290). Den beschwerdeführenden
Privatpersonen fehlt es vorliegend an einem entsprechenden schutzwürdigen
Interesse, zumal sie nicht Adressaten des angefochtenen Gesetzes sind. Dieses
regelt allein die Beiträge, welche der Kanton unter dem Titel des
Finanzausgleichs an die politischen Gemeinden zu leisten hat, ohne dabei
irgendwelche Rechte oder Pflichten der einzelnen Bürger zu begründen. Zwar
trifft zu, dass die Ausgestaltung des Finanzausgleichs die Steuerfüsse der
Gemeinden beeinflussen kann und insoweit Auswirkungen auf die Steuerlast der
Privaten hat, doch vermögen nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts solche
bloss indirekten Auswirkungen keine Beschwerdebefugnis der betroffenen
Steuerzahler zu begründen (BGE 119 Ia 214 E. 2b S. 217 f.). Entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführer hat sich hieran mit dem Inkrafttreten des neuen
Bundesgerichtsgesetzes nichts geändert. Wohl genügt für die Legitimation zur
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein schutzwürdiges
Interesse tatsächlicher Art, während die Befugnis zur staatsrechtlichen
Beschwerde, welche altrechtlich zur Anfechtung kantonaler Erlasse einzig in
Frage kam, noch die Betroffenheit in rechtlich geschützten Interessen
voraussetzte. Unabhängig von dieser Unterscheidung kann jedoch so oder anders
nur der durch den angefochtenen Hoheitsakt unmittelbar Betroffene das Recht zur
Beschwerdeführung für sich in Anspruch nehmen. Diese Einschränkung der
Beschwerdebefugnis galt bereits unter der Herrschaft des Bundesgesetzes über
die Organisation der Bundesrechtspflege und zwar nicht nur für die
staatsrechtlichen Beschwerde (vgl. BGE 119 Ia 214 E. 2b S. 217), sondern
gleichermassen auch für das (ordentliche) Rechtsmittel der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde, wiewohl dieses als Legitimationsvoraussetzung
lediglich die Berührtheit in schutzwürdigen (tatsächlichen) Interessen
verlangte (BGE 121 II 176 E. 2a S. 178; 120 Ib 48 E. 2a S. 51; vgl. auch Urteil
2P.42/2001 vom 8. Juni 2001, in ZBl 103/2002 S. 146, E. 2e). Es besteht kein
Anlass, diese Voraussetzung bei der Handhabung von Art. 89 Abs. 1 BGG zu
lockern (vgl. Bernhard Waldmann, in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger [Hrsg.],
Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, N. 13 zu Art. 89; Yves Donzallaz,
Loi sur le Tribunal fédéral, Bern 2008, Rz. 3132). Mithin ist auf die
vorliegende Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht
einzutreten, soweit sie von Privatpersonen erhoben wird.
2.
Soweit sich die beschwerdeführenden Gemeinden (im Folgenden: die
Beschwerdeführerinnen) unmittelbar auf die Rechtsgleichheit und das
Willkürverbot berufen, vermögen ihre (umfangreichen) Rechtsschriften den
qualifizierten Anforderungen nicht zu genügen, welche Art. 106 Abs. 2 BGG an
die Begründung solcher Verfassungsrügen stellt (vgl. BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S.
254; 133 III 393 E. 6 S. 397; 130 I 258 E. 1.3 S. 261 f.): Ihre betreffenden
Ausführungen erschöpfen sich in allgemein gehaltener - und über weite Strecken
auch unbelegter - Kritik an der Ausgestaltung des interkommunalen
Finanzausgleichs. Weder tun die Beschwerdeführerinnen dar, weshalb die vom
kantonalen Gesetzgeber getroffene Regelung offensichtlich unhaltbar und damit
geradezu willkürlich sein sollte, noch inwieweit durch unvertretbare
Unterscheidungskriterien ein Verstoss gegen die Rechtsgleichheit vorliegen
könnte.
3.
Mithin ist einzig zu prüfen, ob und inwieweit die Regelung des
Finanzausgleichsgesetzes Art. 85 KV/SG widerspricht, welcher den Kanton
verpflichtet, den Gemeinden die notwendigen Mittel zur Verfügung zu stellen,
übermässige Belastungen auszugleichen und die finanziellen Unterschiede
zwischen den einzelnen Gemeinden zu verringern. Die Auslegung dieser Bestimmung
der Kantonsverfassung prüft das Bundesgericht an sich frei, falls ihr der
Stellenwert eines kantonalen verfassungsmässigen Rechts zukommt (zur Abgrenzung
des Begriffs des verfassungsmässigen Rechtes vgl. BGE 131 I 366 E. 2.2 S. 368).
Wie es sich damit verhält, kann hier offen bleiben: Art. 85 KV/SG belässt dem
kantonalen Gesetzgeber für die Gestaltung des Finanzausgleichs so oder anders
einen weiten Spielraum, der durch die angefochtene Regelung, wie die
nachfolgenden Erwägungen zeigen, jedenfalls nicht überschritten wird.
3.1 Der St. Galler Gesetzgeber hat, soweit ersichtlich, eine ausgewogene
Regelung getroffen, welche einerseits der Gemeindeautonomie und andererseits
der Solidarität zwischen den Gemeinden verpflichtet ist und dabei die
Steuerkonkurrenz finanzstarker Gemeinden im interkantonalen Verhältnis nicht
aus den Augen verliert. Das neue Finanzausgleichsgesetz sieht zunächst einen
sog. Ressourcenausgleich vor, der allein an die technische Steuerkraft der
Gemeinden im Vergleich zum kantonalen Durchschnitt anknüpft (vgl. Art. 6). In
einer zweiten Phase werden über das Instrument des allgemeinen
Sonderlastenausgleichs Gemeinden unterstützt, die aufgrund einer geringen
Bevölkerungsdichte, wegen topographischer Nachteile oder wegen einer hohen
Schülerquote eine übermässige Belastung erfahren (vgl. Art. 11 ff.).
Schliesslich kommen die Gemeinden mit den höchsten Steuerfüssen noch wahlweise
in den Genuss eines individuellen Sonderlastenausgleichs, falls sie unter
weiteren "übermässigen Belastungen" leiden, die sie selber nicht beeinflussen
können (vgl. Art. 41 ff.), oder aber in den Genuss des sog. partiellen
Steuerfussausgleichs (vgl. Art. 35 ff.).
3.2 Die Beschwerdeführerinnen rügen, das neue Finanzausgleichsgesetz vermöge
die verfassungsmässige Zielsetzung, die finanziellen Unterschiede zwischen den
einzelnen Gemeinden zu verringern, nicht zu erreichen; in verschiedenen Punkten
sei die gesetzliche Regelung gar zweckwidrig. Insbesondere zeigen sie sich
überzeugt, die Spanne der Steuerfüsse werde durch das neue Recht weiter
vergrössert, wofür sie vorab den Umstand verantwortlich machen, dass dieses
keine Maximal- und Minimalsteuerfüsse mehr vorschreibt. Weiter beanstanden sie,
dass lediglich (vertikale) Zahlungen seitens des Kantons an die finanzschwachen
Gemeinden und keine horizontalen Ausgleichszahlungen vorgesehen seien, mit
denen direkt Mittel von den finanzstarken auf die schwachen Gemeinden
übertragen würden. Wie seitens des Kantons zu Recht eingewendet wird, erheben
die Beschwerdeführerinnen damit grundsätzlich untaugliche, d.h. rein finanz-
und steuerpolitische Einwände. Dass der kantonale Gesetzgeber eine den Vorgaben
von Art. 85 KV/SG zuwiderlaufende Lösung gewählt oder sonstwie eine
widersinnige, gegen Art. 8 oder Art. 9 BV verstossende Regelung getroffen
hätte, vermögen sie nicht darzutun. Immerhin sei Folgendes festgehalten:
3.2.1 Zunächst ist zu bemerken, dass der Finanzausgleich gemäss Art. 85 KV/SG
die "finanziellen Unterschiede" zwischen den Gemeinden überhaupt zu verringern
hat und nicht bloss die Differenzen in deren Steuerbelastung. Die finanzielle
Situation der Gemeinden ist aufgrund von verschiedenen Faktoren zu beurteilen,
weshalb der Finanzausgleich auch nicht bloss am aktuellen Steuerfuss anknüpft.
Demnach kann den Beschwerdeführerinnen nicht gefolgt werden, wenn diese die
gemäss Art. 85 KV/SG zu verringernden finanziellen Unterschiede einfach mit
einer Verpflichtung des Gesetzgebers gleichsetzen, für eine kantonsweite
Annäherung der Steuerfüsse zu sorgen. Weiter verkennen die
Beschwerdeführerinnen, dass jede Form einer Umverteilung von Mitteln bereits zu
einer (gewissen) Reduktion der finanziellen Disparitäten führt. Sie versäumen
es, im Lichte dieser Tatsache darzulegen, wieso sich aus Art. 85 KV/SG ein
konkretes Ziel ergeben sollte, das der kantonale Gesetzgeber zu erreichen hat
bzw. wieso dieser von Verfassungs wegen zu mehr verpflichtet wäre, als jeweils
in einem den politischen Gegebenheiten Rechnung tragenden Umfang Mittel von
finanzstärkeren auf finanzschwächere Gemeinden zu übertragen. Jedenfalls ist
keine Pflicht des Gesetzgebers ersichtlich, den interkommunalen Finanzausgleich
so auszugestalten, dass zu keinem Zeitpunkt mehr eine Vergrösserung der
bestehenden Unterschiede in der Steuerbelastung möglich wäre. Mit ihrer
dahingehenden Argumentation blenden die Beschwerdeführerinnen denn auch den
Umstand aus, dass im Normalfall sogar finanzschwache Gemeinden die Höhe der
Steuerbelastung ihrer Einwohner bzw. die Entwicklung ihres Steuerfusses über
die Ausgabenpolitik wesentlich selber mitbestimmen. Hinzu kommt, dass eine
weitere Zunahme der Unterschiede, die heute hinsichtlich der Steuerbelastung
von Gemeinde zu Gemeinde bestehen, unter der Geltung des neuen Rechts zwar
möglich ist. Dass sich - wie von den Beschwerdeführerinnen behauptet - eine
entsprechende Entwicklung auch tatsächlich einstellen wird (und dass sie
gegebenenfalls eine Folge des neuen Gesetzes wäre), steht aber keineswegs fest;
die ersten Erfahrungen mit dem neuen Finanzausgleichsgesetz deuten vielmehr in
eine andere Richtung, nachdem im Kanton St. Gallen zuletzt nicht nur Gemeinden
mit bereits niedriger Steuerbelastung ihren Steuerfuss gesenkt haben.
3.2.2 Nach dem Gesagten wäre das neue Gesetz selbst dann nicht ohne weiteres
als verfassungswidrig anzusehen, wenn es tatsächlich zu einer Vergrösserung der
Steuerunterschiede zwischen den Gemeinden kommen sollte. Ebenso wenig verstösst
das neue Finanzausgleichssystem bereits darum gegen die Vorgaben der
Kantonsverfassung, weil es vorab sog. exogene Disparitäten ausgleichen und
keine falschen Anreize schaffen will. Zwar werden den Gemeinden vom Kanton
grundsätzlich nur noch in jenem Umfang zusätzliche Mittel zugeführt, in dem sie
Mehraufwendungen oder Mindereinnahmen haben, welche auf Umstände zurückgehen,
die sie nicht selber direkt beeinflussen können. Dies stärkt jedoch ihre
Eigenverantwortung, zumal sie gezwungen werden, mit ihren Ressourcen
haushälterisch umzugehen. Wie das Finanzdepartement überzeugend darlegt, würde
die verbindliche Festlegung eines Maximalsteuerfusses gerade bei
finanzschwachen Gemeinden in logischer Konsequenz entweder Fehlanreize schaffen
oder aber die Finanzautonomie aushöhlen. Wenn der Kanton im Rahmen des
Finanzausgleichs den Gemeinden mit Maximalsteuersatz nicht einfach sämtliche
Auslagen ersetzen will, welche diese über ihr eigenes Zahlungsvermögen
hinausgehend tätigen, müsste er konkrete Vorgaben für den Einsatz der
verfügbaren Mittel machen und insoweit die Kompetenz der Gemeinde, selber über
Aufwendungen zu beschliessen, faktisch aufheben. Würde er auf eine
entsprechende Ausgabenkontrolle verzichten, käme es zu Fehlanreizen, weil die
betroffenen Gemeinden keinerlei Interesse mehr hätten, sparsam zu sein; sie
kämen vielmehr in Versuchung, sich alle möglichen mehr oder wenig nützlichen,
aber nicht zwingend notwendigen Investitionen durch den kantonalen
Finanzausgleich bezahlen zu lassen. Die Beschwerdeführerinnen verschweigen
sodann, dass das neue Finanzausgleichsgesetz durch den partiellen
Steuerfussausgleich gemäss Art. 35 ff. sicherstellt, dass es zu keinen
Härtefällen kommen kann. Über dieses Instrument wird finanzschwächeren
Gemeinden immerhin die Hälfte jener Ausgaben ersetzt, die sie mit den direkten
Steuern zu finanzieren haben und die über der sog. Ausgleichsgrenze liegen,
ohne dass es dabei darauf ankäme, ob es sich um unerlässliche Ausgaben handelt
oder nicht.
3.2.3 Ferner ist weder ersichtlich noch dargetan, weshalb von Verfassungs wegen
zwingend ein horizontaler Finanzausgleich erforderlich wäre: Werden bei den
finanzstarken Gemeinden gezielt Mittel abgeschöpft und an finanzschwache
Gemeinden umverteilt, so mag dies bei Letzteren zwar zu einer direkteren
Entlastung führen als bei einem bloss vertikalen Finanzausgleich vom Kanton an
die Gemeinden. Ein System mit horizontalem Ausgleich hat aber den Nachteil,
dass es die Motivation der finanzstarken Gemeinden dämpft, mit ihren Ressourcen
haushälterisch umzugehen, zumal getätigte Einsparungen unmittelbar zu einer
stärkeren Belastung im Rahmen des Finanzausgleichs führen und so zumindest
teilweise zunichte gemacht werden. Dieser Zusammenhang kann finanzstarke
Gemeinden dazu verleiten, die Steuerbelastung künstlich hoch zu halten, nur um
weniger Mittel zum Finanzausgleich beitragen zu müssen; dergestalt zahlen die
Einwohner zwar nominell höhere Steuern, es können aber mehr Mittel für
gemeindeeigene statt fremde Aufwendungen eingesetzt werden. Letztlich ist die
Frage, wie der Finanzausgleich mit Blick auf die Vor- und Nachteile der
verschiedenen möglichen Lösungen konkret ausgestaltet werden soll, politischer
Natur und primär vom kantonalen Gesetzgeber zu beantworten, wie er dies
vorliegend in Form des neuen Finanzausgleichsgesetzes getan hat. Im Übrigen
weist der Kanton zu Recht darauf hin, dass die umverteilten Mittel auch bei
einem rein vertikalen Finanzausgleich aus den finanzstarken Gemeinden stammen,
so dass die Einwände der Beschwerdeführerinnen ohnehin an der Sache
vorbeigehen: In finanzstarken Gemeinden wird ein wesentlich höheres
Steueraufkommen generiert als in den finanzschwachen Gemeinden, weshalb es
letztlich eine theoretische Überlegung bleibt, dass bei einer rein vertikalen
Alimentierung des Finanzausgleichs über die Kantonssteuern an sich alle
Gemeinden Mittel beisteuern.
3.3 Auch die Einwendungen, welche die Beschwerdeführerinnen konkret gegen den
allgemeinen Sonderlastenausgleich gemäss Art. 11 ff. des neuen
Finanzausgleichsgesetzes vorbringen, gehen an der Sache vorbei. Die
Berechnungsformel des Sonderlastenausgleichs "Weite" im Anhang 2 des Gesetzes
geht von der "gewichteten Strassenlänge" aus und berücksichtigt so (gemäss den
unbestrittenen Ausführungen des Kantons) mit der Strassenkategorie und der
Höhenlage geographische bzw. topographische Elemente. Allein mit der
unsubstantiierten Behauptung, beim Sonderlastenausgleich "Weite" werde die
Besiedlungsdichte der Gemeinde nur ungenügend berücksichtigt, vermögen die
Beschwerdeführerinnen keine Verfassungswidrigkeit der gesetzlichen Regelung
darzutun. Sie führen nicht näher aus, weshalb die Einwohnerzahl der Gemeinde,
welche in Form einer Konstante in die Berechnungsformel einbezogen wird,
insoweit unzureichend sein sollte. Gleiches gilt für die Berechnung des
Sonderlastenausgleichs "Schule" gemäss der Formel in Anhang 3 des Gesetzes, in
welcher die Einwohnerzahl ebenso berücksichtigt wird.
3.4 Schliesslich beanstanden die Beschwerdeführerinnen die Regelung des
individuellen Sonderlastenausgleichs (Art. 41 ff.) als zu wenig detailliert und
deshalb für die Gemeinden nicht berechenbar. Der individuelle
Sonderlastenausgleich soll exogenen Disparitäten begegnen, die nicht bereits
durch den allgemeinen Sonderlastenausgleich ausgeglichen wurden. Es entspricht
Sinn und Zweck dieses Instruments, dass die gesetzliche Regelung offen
formuliert ist, um den Anwendungsbereich nicht unnötig einzuschränken. Im
Übrigen drohen den Gemeinden - wie der Kanton zu Recht betont - durch die
beanstandete wenig dichte Normierung keine Nachteile: Einerseits dürfen sie
jährlich zwischen den Instrumenten des individuellen Sonderlastenausgleichs und
jenem des partiellen Steuerfussausgleichs wählen. Andererseits können sie
Letzeren auch noch nachträglich in Anspruch nehmen, falls ein eingereichtes
Gesuch um partiellen Steuerfussausgleich einmal nicht den gewünschten Erfolg
zeitigen sollte. Die offene Formulierung der gesetzlichen Regelung mag die
rechtsanwendenden Behörden zwar stärker fordern als eine detailliertere
Normierung dies täte, doch ist nicht ersichtlich, weshalb eine rechtsgleiche
Handhabung des individuellen Sonderlastenausgleichs nicht möglich sein sollte.
3.5 Soweit die Beschwerdeführerinnen auch die Bestimmungen über den
Wirksamkeitsbericht (Art. 44 ff.) und die Übergangsregelung (Art. 49 ff.) als
verfassungswidrig beanstanden, bleiben ihre Einwendungen gänzlich im
Spekulativen verhaftet und bedürfen keiner näheren Erörterung.
4.
Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als unbegründet, soweit darauf
einzutreten ist.
Bei diesem Verfahrensausgang werden die Beschwerdeführer kostenpflichtig (vgl.
Art. 65 f. BGG). Parteientschädigung ist keine auszurichten (vgl. Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird abgewiesen,
soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 15'000.-- werden den Beschwerdeführern unter
Solidarhaft auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern und dem Regierungsrat
(Finanzdepartement) des Kantons St. Gallen schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 27. November 2008
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Merkli Moser