II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.527/2007
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_527/2007/ble
Urteil vom 13. Mai 2008
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Müller, Karlen,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Parteien
SUISA, Schweizerische Gesellschaft für die Rechte der Urheber musikalischer
Werke,
Beschwerdeführerin,
gegen
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
6. F.________,
7. G.________,
Beschwerdegegner,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Michal Kobsa,
Eidgenössisches Institut für Geistiges Eigentum (IGE).
Gegenstand
Verteilung unter dem Gemeinsamen Tarif W,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II, vom
23. Juli 2007.
Sachverhalt:
A.
Die SUISA Urheberrechtsverwertungsgesellschaft (im Folgenden: SUISA) verfügte
bis Ende 2002 über einen Tarif R über Vergütungen für die Verwendung von Musik
in der Fernsehwerbung (Senderechte und Vervielfältigungsrechte). Dieser Tarif
verpflichtete die Werbeveranstalter zur Bezahlung eines Prozentsatzes des
Einschaltpreises jedes einzelnen Werbespots. Mit Wirkung ab dem 1. Januar 2003
führte die SUISA den neuen "Tarif W Werbesendungen der SRG SSR idée suisse"
betreffend die Senderechte ein und unterstellte die Vervielfältigungsrechte dem
gleichzeitig angepassten bestehenden "Tarif VN Aufnehmen von Musik auf
Tonbild-Träger, die nicht ans Publikum abgegeben werden". Diese Tarife wurden
von der Eidgenössischen Schiedskommission für die Verwertung von Urheberrechten
und verwandten Schutzrechten (nachfolgend: Schiedskommission) genehmigt. Der
neue Tarif W sah eine Urheberrechtsentschädigung von pauschal 2,65 % der
jährlichen Einnahmen der Schweizerischen Radio- und Fernsehgesellschaft SRG SSR
idée suisse (fortan: SRG) vor.
B.
B.a In der Folge revidierte die SUISA das Verteilungsreglement. Dabei beschloss
sie, unter der Geltung des neuen Tarifs W auch die Verteilung der
Entschädigungen an die Berechtigten nicht mehr pro Werbefilm, sondern aufgrund
eines einheitlichen Ansatzes pro Sendung (Sendezeit) zu berechnen. Sodann wurde
die Verteilungsklasse 1F "Tonträger der Werbesendungen im Fernsehen" mit der
Verteilungsklasse 1E "Werbesendungen im Fernsehen" zusammengelegt. Überdies sah
das Reglement neu die Zuweisung von 25 % der Einnahmen von der
Verteilungsklasse 1E an die Klasse 1C "Fernsehsendungen ohne Werbung" vor,
während diese unter dem Tarif R nur 15 % erhalten hatte. Die Reglementsänderung
wurde den berechtigten Urhebern nicht persönlich mitgeteilt, sondern lediglich
in der Firmenzeitschrift "Suisa Info" kurz erläutert.
B.b Mit Verfügung vom 18. August 2003 genehmigte das Eidgenössische Institut
für Geistiges Eigentum (nachfolgend: Institut) die Änderung des
Verteilungsreglements und deren rückwirkende Inkraftsetzung auf den 1. Januar
2003.
B.c Am 14. Juni 2004 stellte die SUISA ihren angeschlossenen Bezugsberechtigten
"Abrechnungen über Aufführungen und Sendungen in der Schweiz im Jahr 2003" aus,
die erstmals auf dem revidierten Verteilungsreglement beruhten.
B.d Am 16. Juli 2004 reichten A.________, B.________, C.________, D.________,
E.________, F.________ und G.________, die mit der SUISA einen
Wahrnehmungsvertrag abgeschlossen hatten, bei der Rekurskommission für
geistiges Eigentum (nachfolgend: Rekurskommission) eine als
"Verwaltungsbeschwerde (Sprungbeschwerde)" bezeichnete Eingabe ein. Darin
beantragten sie insbesondere die Aufhebung der Genehmigungsverfügung des
Instituts vom 18. August 2003 (Begehren Ziff. 6 der Beschwerdeschrift).
C.
C.a Mit Verfügung vom 1. Juni 2006 genehmigte das Institut, rückwirkend auf den
1. Januar 2005, eine weitere Revision des Verteilungsreglements zum Tarif W,
die als vorläufige Regelung für eine Übergangszeit von drei Jahren konzipiert
war. Danach sind die Entschädigungen für Werbesendungen aufgrund eines festen
Betrages pro Sekunde Musik zu verteilen, wobei die Dauer der Werbesendungen bei
der Bemessung der Vergütung ab der 61. Sekunde nur noch zu einem Fünftel
anzurechnen ist. Gleichzeitig wurde die Zuweisung von 25 % der Einnahmen aus
dem Tarif W an die Verteilungsklasse 1C wieder auf 15 % reduziert.
C.b Mit Beschwerde vom 3. Oktober 2006 an die Rekurskommission fochten die
gleichen sieben Bezugsberechtigten auch diese zweite Revision des
Verteilungsreglements an und beantragten insbesondere die Aufhebung der
Genehmigungsverfügung.
D.
D.a Am 15. November 2006 überwies die Rekurskommission die beiden hängigen
Beschwerdeverfahren per 1. Januar 2007 dem Bundesverwaltungsgericht, das an
jenem Tag die Arbeit aufnahm und dabei unter anderem an die Stelle der
fraglichen Rekurskommission trat. Noch vorher, am 5. Dezember 2006, hatte die
Rekurskommission die beiden Verfahren vereinigt.
D.b Mit Urteil vom 23. Juli 2007 hiess das Bundesverwaltungsgericht die beiden
Beschwerden jeweils teilweise gut, hob die Genehmigungsverfügungen des
Instituts vom 18. August 2003 sowie 1. Juni 2006 auf und wies die Anträge der
SUISA ab, die Änderungen ihres Verteilungsreglements zu genehmigen (Ziff. 1 des
Urteilsdispositivs). Im Übrigen trat das Bundesverwaltungsgericht auf die
Beschwerden nicht ein.
E.
E.a Mit Beschwerde vom 14. September 2007 an das Bundesgericht gegen das Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. Juli 2007 stellt die SUISA die folgenden
Anträge:
"1. Die Beschwerde sei als Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
..., eventualiter als solche in zivilrechtlichen Angelegenheiten ... zu
behandeln.
2. Ziffer 1 des Dispositivs des angefochtenen Urteils sei aufzuheben und auf
das Beschwerdebegehren Ziffer 6 der Beschwerdegegner 1-7 vom 16. Juli 2004
sowie auf die Beschwerde der Beschwerdegegner 1-7 vom 3. Oktober 2006 sei nicht
einzutreten.
3. Eventualiter sei Ziffer 1 des Dispositivs des angefochtenen Urteils
aufzuheben und die Sache zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen
mit der Anordnung, der Beschwerdeführerin eine neue Frist zur materiellen
Stellungnahme anzusetzen.
4. Subeventualiter sei Ziffer 1 des Dispositivs des angefochtenen Urteils
aufzuheben, das Beschwerdebegehren Ziffer 6 der Beschwerdegegner 1-7 vom 16.
Juli 2004 sowie die Beschwerde der Beschwerdegegner 1-7 vom 3. Oktober 2006
seien abzuweisen und die Genehmigungsverfügungen des Eidgenössischen Instituts
für geistiges Eigentum vom 18. August 2003 und 1. Juni 2006 seien zu
bestätigen.
5. Der vorliegenden Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen."
Zur Begründung führt die SUISA im Wesentlichen aus, die teilweise Gutheissung
der Beschwerden verstosse sowohl in prozessualer als auch in
materiellrechtlicher Hinsicht gegen Bundesrecht.
E.b Mit Vernehmlassungen vom 7. Januar und 18. Februar 2008 beantragen
A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________ und
G.________ in der Sache, auf die Beschwerde nicht einzutreten bzw. diese
eventuell vollumfänglich abzuweisen, soweit sie nicht schon gegenstandslos
geworden sei. Ausserdem wird für E.________ ein Gesuch um unentgeltliche
Rechtspflege und Verbeiständung gestellt.
Das Eidgenössische Institut für geistiges Eigentum hat auf eine Vernehmlassung
verzichtet. Das Bundesverwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der
Beschwerde.
F.
Am 6. November 2007 traf der Präsident der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Bundesgerichts die folgende verfahrensleitende Verfügung:
"1. Das Gesuch um aufschiebende Wirkung wird insoweit teilweise gutgeheissen,
als die Beschwerdeführerin nicht verpflichtet ist, dem Eidgenössischen Institut
für geistiges Eigentum während der Dauer des bundesgerichtlichen Verfahrens ein
neues Verteilungsreglement zur Genehmigung zu unterbreiten, bereits geleistete
Zahlungen zurückzufordern oder Nachzahlungen vorzunehmen.
2. Im Übrigen wird das Gesuch abgewiesen und die Beschwerdeführerin im Sinne
einer präzisierenden vorsorglichen Massnahme angewiesen, während der ganzen
Dauer des bundesgerichtlichen Verfahrens bloss 15 % der Einnahmen aus dem Tarif
W in die Verteilungsklasse 1C umzuleiten und die übrigen Erträge aus dem Tarif
W entsprechend den Vorgaben des angefochtenen Urteils proportional zu den
Ausstrahlungserträgen abzurechnen und zu verteilen."
Erwägungen:
1.
Nach Art. 40 des Bundesgesetzes vom 9. Oktober 1992 über das Urheberrecht und
verwandte Schutzrechte (Urheberrechtsgesetz, URG; SR 231.1) ist unter anderem
die Verwertung der ausschliesslichen Rechte zur Aufführung und Sendung
nichttheatralischer Werke der Musik der Bundesaufsicht unterstellt. Solche
Rechte werden grundsätzlich kollektiv durch besondere Verwertungsgesellschaften
verwertet, die dafür eine Bewilligung des Instituts für geistiges Eigentum
brauchen (Art. 41 ff. URG). Diese Gesellschaften sind gegenüber den
Rechtsinhabern verpflichtet, die zu ihrem Tätigkeitsbereich gehörenden Rechte
wahrzunehmen (Art. 44 URG). Dabei müssen sie ihre Geschäfte nach den
Grundsätzen einer geordneten und wirtschaftlichen Verwaltung führen sowie die
Verwertung nach festen Regeln und nach dem Gebot der Gleichbehandlung besorgen,
und sie dürfen keinen eigenen Gewinn anstreben (vgl. Art. 45 URG). Für die von
ihnen geforderten Vergütungen stellen die Verwertungsgesellschaften Tarife auf,
über die sie mit den massgebenden Nutzerverbänden vorweg verhandeln müssen und
die von der Eidgenössischen Schiedskommission für die Verwertung von
Urheberrechten und verwandten Schutzrechten (vgl. Art. 55 URG) zu genehmigen
sind (Art. 46 URG). Die Verwertungsgesellschaften sind verpflichtet, gestützt
auf die Tarife ein Verteilungsreglement aufzustellen und dieses dem Institut
für geistiges Eigentum als Aufsichtsbehörde (vgl. Art. 52 Abs. 1 URG) zur
Genehmigung zu unterbreiten (Art. 48 Abs. 1 URG). Das Verteilungsreglement
enthält diejenigen Vorschriften, welche die Verteilung des Verwertungserlöses
an die bezugsberechtigten Rechtsinhaber regeln, die sich der
Verwertungsgesellschaft, in der Regel mit so genannten Wahrnehmungsverträgen,
angeschlossen haben (vgl. Denis Barrelet/ Willi Egloff, Das neue Urheberrecht,
2. Aufl., Bern 2000, N 3 zu Art. 48; Ernst Brem/Vincent Salvadé/Gregor Wild,
in: Barbara K. Müller/Reinhard Oertli [Hrsg.], Urheberrechtsgesetz [URG], Bern
2006, N 1 zu Art. 48; Carlo Govoni/Andreas Stebler, Die Bundesaufsicht über die
kollektive Verwertung von Urheberrechten, in: Roland von Büren/ Lucas David
[Hrsg.], Schweizerisches Immaterialgüter- und Wettbewerbsrecht, II. Band:
Urheberrecht, 1. Teilband: Urheberrecht und verwandte Schutzrechte, 2. Aufl.,
Basel 2006, S. 467).
2.
2.1 Nach Art. 74 Abs. 1 URG kann gegen Verfügungen der Aufsichtsbehörde und der
Schiedskommission beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde geführt werden. Im
Übrigen gelten, ohne dass dies im Urheberrechtsgesetz klargestellt wird, die
allgemeinen Bestimmungen der Bundesrechtspflege (vgl. Brem/Salvadé/Wild,
a.a.O., N 10 zu Art. 74). Im vorliegenden Fall hat das Bundesverwaltungsgericht
über zwei Beschwerden von Rechtsinhabern entschieden, die diese gegen die
Genehmigung zweier Änderungen des Verteilungsreglements zum Tarif W der
Beschwerdeführerin durch das Institut als Aufsichtsbehörde erhoben hatten. Das
Urheberrechtsgesetz äussert sich nicht zu den zulässigen Rechtsmitteln beim
Bundesgericht. Es ist daher insofern einzig auf das Bundesgerichtsgesetz
abzustellen. Zu prüfen ist insbesondere, ob die vorliegende Beschwerde als
solche in Zivilsachen nach Art. 72 ff. BGG oder als solche in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. BGG entgegenzunehmen
ist.
2.2 Über die Tarife über die Verwertung von Urheberrechten und verwandten
Schutzrechten ist zwar mit den Nutzern zu verhandeln, sie werden aber letztlich
hoheitlich festgesetzt. Analoges gilt für die Verteilungsreglemente, ausser
dass es dafür keine gesetzliche Verhandlungspflicht - auch nicht mit den
Rechtsinhabern - gibt. Die Genehmigung durch die Schiedskommission im einen
bzw. durch das Institut als Aufsichtsbehörde im anderen Fall dient dazu, die
Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben wie der Wirtschaftlichkeit, der Verteilung
nach festen Regeln und der Gleichbehandlung zu überwachen und sicherzustellen.
Auch dabei handelt es sich um einen hoheitlichen Akt durch besondere staatliche
Organe. Der Genehmigungsentscheid über das Verteilungsreglement gemäss Art. 48
Abs. 1 URG zählt daher zum öffentlichen Recht. Es handelt sich um eine
Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG und damit auch deshalb - und nicht nur wegen
Art. 74 Abs. 1 URG - um ein vor dem Bundesverwaltungsgericht grundsätzlich
zulässiges Anfechtungsobjekt (vgl. Art. 31 VGG). Daran ändert nichts, dass die
Verteilung selbst zivilrechtlichen Charakter hat. In diesem Sinne hat zwar der
einzelne Nutzer die auf dem genehmigten Reglement beruhende konkrete
Ausrichtung seines Vergütungsanteils im Streitfall privatrechtlich
durchzusetzen. Die Genehmigung des Verteilungsreglements bleibt aber ein
öffentlich-rechtlicher Hoheitsakt, der, im Einklang mit der erstinstanzlichen
Rechtsmittelregelung von Art. 74 Abs. 1 URG, grundsätzlich auf dem
öffentlich-rechtlichen Rechtsmittelweg anzufechten ist.
2.3 Damit ist allerdings noch offen, mit welchem Rechtsmittel ein Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts über einen Genehmigungsentscheid allenfalls beim
Bundesgericht angefochten werden kann. Im Vordergrund steht dabei
typischerweise die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. BGG. Für Tarifgenehmigungsentscheide der Schiedskommission ist die
Rechtsprechung schon lange, wenn auch altrechtlich auf etwas anders lautender
gesetzlicher Grundlage, davon ausgegangen, dass der öffentlich-rechtliche
Rechtsmittelweg an das Bundesgericht zu beschreiten ist (vgl. BGE 133 II 263 E.
2.2 S. 269 f., mit Hinweisen). Ein Entscheid im Zusammenhang mit der
Genehmigung eines Verteilungsreglements durch die Aufsichtsbehörde ist
hingegen, soweit ersichtlich, noch nie beim Bundesgericht angefochten worden.
Neurechtlich sieht Art. 72 Abs. 2 lit. b BGG nunmehr freilich vor, dass der
Beschwerde in Zivilsachen auch öffentlich-rechtliche Entscheide unterliegen,
die in unmittelbarem Zusammenhang mit Zivilrecht stehen. Ein solcher Konnex
könnte vorliegend darin gesehen werden, dass der individuelle Anspruch auf
denjenigen Vergütungsanteil, der einem einzelnen Bezugsberechtigten zusteht,
privatrechtlicher Natur ist. Dagegen spricht jedoch, dass es in einem
hoheitlichen aufsichtsrechtlichen Genehmigungsverfahren um die abstrakte
Regelung der Verteilung der Erlöse geht, die durch die öffentlich-rechtlichen
Zwangsabgaben bei den Nutzern erhoben worden sind. Dieser Zusammenhang zur
Beitragspflicht und zum hoheitlichen Aufsichtsrecht ist deutlich enger als
derjenige zum Privatrecht. Bezeichnenderweise nennt Art. 72 Abs. 2 lit. b Ziff.
2 BGG als Anwendungsbeispiele der Beschwerde in Zivilsachen Tatbestände der
Führung verschiedener Register, worunter auch von solchen aus dem Bereich des
Immaterialgüterrechts. Tatbestände des Urheberrechts werden darin aber
überhaupt nicht erwähnt, erst recht nicht diejenigen des Urheberrechtsgesetzes
über die aufsichtsrechtliche Genehmigung von Tarifen oder
Verteilungsreglementen. Auch wenn die gesetzliche Aufzählung nicht
abschliessend ist (vgl. Kathrin Klett/Elisabeth Escher, in: Basler Kommentar
zum Bundesgerichtsgesetz, Basel 2008, Art. 72 N 8), muss somit insgesamt doch
geschlossen werden, dass in derartigen Fällen die Beschwerde in Zivilsachen
nicht offen steht.
2.4 Damit bleibt es bei der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. BGG. Der angefochtene Entscheid ist ein
Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG, stützt sich auf öffentliches Recht des
Bundes und erging durch das Bundesverwaltungsgericht, bei dem es sich um eine
zulässige Vorinstanz handelt (vgl. Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG). Ein
Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG liegt nicht vor. Die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erweist sich daher grundsätzlich als
zulässig. Dem entspricht im Übrigen, dass bereits in der Verfügung des
Präsidenten der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung vom 5. November 2007
festgehalten wurde, die Beschwerde sei als solche "in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten entgegengenommen worden".
3.
3.1 Die Beschwerdegegner bestreiten die Beschwerdeberechtigung der
Beschwerdeführerin. Nach der allgemeinen Regelung der Beschwerdelegitimation in
Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine
Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch den angefochtenen Entscheid oder
Erlass besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen
Aufhebung oder Änderung hat. Art. 89 Abs. 2 BGG enthält ergänzende besondere
Tatbestände der Beschwerdelegitimation. Diejenigen nach Art. 89 Abs. 2 lit. a-c
BGG sind indessen vorliegend offensichtlich nicht erfüllt. Fraglich erscheint
einzig, ob allenfalls der Tatbestand von Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG gegeben sein
könnte. Danach sind Personen, Organisationen und Behörden zur Beschwerde
berechtigt, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt. Bei Verbänden
geschieht dies in der Regel zur Verfolgung allgemeiner öffentlicher und nicht
von eigenen Interessen (so genannte ideelle Verbandsbeschwerde). Die
entsprechende Legitimation setzt allerdings eine ausdrückliche Ermächtigung zur
Beschwerdeführung in der Gesetzgebung voraus (vgl. BGE 131 II 753 E. 4.2 S.
757), woran es hier fehlt. Art. 74 Abs. 1 URG nennt die Beschwerde an das
Bundesgericht gerade nicht; erst recht nicht enthält sie eine gesetzliche
Ermächtigung der Verwertungsgesellschaften für eine besondere
Beschwerdelegitimation im bundesgerichtlichen Verfahren.
3.2 Zu prüfen bleibt, ob die Beschwerdeführerin als Genossenschaft über die
allgemeine Beschwerdelegitimation nach Art. 89 Abs. 1 BGG verfügt.
3.2.1 Was das Verbandsbeschwerderecht betrifft, sind die von der Rechtsprechung
des Bundesgerichts zum alten Verfahrensrecht entwickelten Grundsätze
grundsätzlich weiterhin anwendbar (vgl. etwa Bernhard Waldmann, in: Basler
Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, Basel 2008, Art. 89 N 32 ff.). Danach kann
ein Verband entweder zur Wahrung der eigenen Interessen Beschwerde führen,
soweit es in der fraglichen Streitsache um solche geht. Er kann aber auch die
Interessen seiner Mitglieder geltend machen, wenn es sich um Interessen
handelt, die er nach seinen Statuten zu wahren hat, die der Mehrheit oder doch
einer Grosszahl seiner Mitglieder gemeinsam sind und zu deren Geltendmachung
durch Beschwerde jedes dieser Mitglieder befugt wäre (BGE 130 II 514 E. 2.3.3
S. 519, mit Hinweisen; so genannte egoistische Verbandsbeschwerde).
3.2.2 Nach Art. 48 Abs. 1 URG sind die Verwertungsgesellschaften zur Erstellung
eines Verteilungsreglements verpflichtet, wobei sie die gesetzlichen Vorgaben
zu beachten haben. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung anerkennt sei langem,
dass bei Streitigkeiten über die Tarifgenehmigung die
Verwertungsgesellschaften, die den Entwurf ausgearbeitet und der für die
Genehmigung des Tarifs zuständigen Schiedskommission unterbreitet haben, zur
Beschwerdeerhebung an das Bundesgericht legitimiert sind (so etwa bereits das
Urteil 2A.142/1994 vom 24. März 1995; vgl. auch die nicht in der Amtlichen
Sammlung publizierte E. 3.3 von BGE 133 II 263 = Urteil 2A.53/2006 vom 19. Juni
2007). Auch die vorliegende Beschwerdeführerin wurde altrechtlich schon
wiederholt zur Beschwerdeerhebung an das Bundesgericht zugelassen. Daran hat
sich unter dem Bundesgerichtsgesetz grundsätzlich nichts geändert.
3.2.3 Analoges muss insoweit aber auch für die Verteilungsreglemente gelten, wo
es, wenn auch auf tieferer Stufe, um ein ähnliches Genehmigungsverfahren wie
bei den Tarifen geht. Einerseits sind die Verwertungsgesellschaften durch die
Genehmigungsentscheide, obwohl nicht unmittelbar ihre eigenen finanziellen
Interessen im Spiel stehen, in ihrem Zuständigkeits- und Tätigkeitsbereich
direkt besonders berührt, weshalb sie insofern in eigenem Namen Beschwerde
führen können. Andererseits steht es ihnen aber grundsätzlich auch offen, dies
für ihre Mitglieder zu tun, deren Interessen sie vertreten. Es liegt sowohl im
schutzwürdigen Interesse jeder Gesellschaft als auch der angeschlossenen
Rechtsinhaber, dass die eingezogenen Vergütungen insgesamt bundesrechtskonform
an die Bezugsberechtigten verteilt werden. Dabei schliesst ein Konflikt mit
einzelnen Rechtsinhabern die Berufung auf die Gesamtinteressen aller
angeschlossenen Bezugsberechtigten nicht aus. Dass die Voraussetzungen für die
Vertretung der Interessen ihrer Mitglieder bei der Beschwerdeführerin erfüllt
sind, kann als notorisch gelten.
3.3 Die Beschwerdeführerin ist damit zur vorliegenden Beschwerde legitimiert.
4.
4.1 Mit der Beschwerde kann eine Rechtsverletzung nach Art. 95 und 96 BGG
geltend gemacht werden. Das Bundesgericht wendet das Recht grundsätzlich von
Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Mit Blick auf die Begründungspflicht des
Beschwerdeführers (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG) behandelt das Bundesgericht
grundsätzlich nur die geltend gemachten Rügen, sofern die rechtlichen Mängel
nicht geradezu offensichtlich sind. Es ist jedenfalls nicht gehalten, wie eine
erstinstanzliche Behörde alle sich stellenden rechtlichen Fragen zu
untersuchen, wenn diese vor Bundesgericht nicht mehr vorgetragen werden (vgl.
BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254, mit Hinweisen). Die Verletzung von Grundrechten
und von kantonalem und interkantonalem Recht prüft das Bundesgericht ohnehin
nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet
worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG).
4.2 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die
Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die Feststellung des
Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder
auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 97 Abs. 1
BGG).
4.3 Fraglich erscheint allenfalls, ob sich das Bundesgericht wegen besonderer
Fachkenntnisse der Vorinstanz eine gewisse Zurückhaltung auferlegen muss. Im
Unterschied zur früheren Rekurskommission für geistiges Eigentum oder zur
Eidgenössischen Schiedskommission für die Verwertung von Urheberrechten und
verwandten Schutzrechten handelt es sich indessen beim Bundesverwaltungsgericht
nicht um eine Fachbehörde. Als reine Justizbehörde ist es nicht besser in der
Lage, Fachfragen - hier im Zusammenhang mit dem Urheberrecht - zu beurteilen
als das Bundesgericht. Eine fachspezifische Zurückhaltung gegenüber der
Vorinstanz rechtfertigt sich daher nicht. Eine andere Frage ist, ob eine
entsprechende Zurückhaltung im Verhältnis zwischen Aufsichtsbehörde und
Bundesverwaltungsgericht erforderlich ist. Darauf wird zurückzukommen sein
(dazu E. 8.3).
5.
5.1 In verfahrensrechtlicher Hinsicht ist zunächst strittig, ob die
Beschwerdegegner überhaupt legitimiert waren, die Verfügung über die
Genehmigung des Verteilungsreglements bzw. der beiden fraglichen
Reglementsänderungen beim Bundesverwaltungsgericht anzufechten.
5.2 Art. 37 VGG verweist für das Verfahren auf die entsprechenden Bestimmungen
des Verwaltungsverfahrensgesetzes, soweit sich wie hier aus dem
Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes ergibt. Nach Art. 48 Abs. 1 VwVG ist
zur Beschwerde berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen
oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch die
angefochtene Verfügung besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (lit. c). Alle Beschwerdegegner
hatten keine Möglichkeit der Teilnahme am hier massgeblichen
Genehmigungsverfahren vor der Aufsichtsbehörde, haben indessen ihre
Urheberrechte der Beschwerdeführerin zur Wahrnehmung über die kollektive
Verwertung abgetreten, womit sie durch die entsprechenden Verfügungen über die
Genehmigung des Verteilungsreglements grundsätzlich betroffen sind. Umstritten
ist, ob sie im Sinne des Gesetzes besonders berührt sind und überdies ein
schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung des
Genehmigungsentscheides haben.
5.3 Art. 48 VwVG enthält die gleichen Voraussetzungen wie Art. 89 Abs. 1 BGG
für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das
Bundesgericht. Die entsprechenden Kriterien grenzen die Beschwerdelegitimation
gegen unzulässige Popularbeschwerden ab. Verlangt ist neben der formellen
Beschwer und der spezifischen Beziehungsnähe zur Streitsache, dass der
Beschwerdeführer einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des
angefochtenen Entscheids zieht. Ein schutzwürdiges Interesse liegt vor, wenn
die tatsächliche oder rechtliche Situation des Beschwerdeführers durch den
Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann. Die Voraussetzungen der
Beziehungsnähe und des schutzwürdigen Interesses hängen eng zusammen. Insgesamt
kann insoweit an die Grundsätze, die zur Legitimationspraxis bei der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach Art. 103 lit. a des früheren Bundesgesetzes
vom 16. Dezember 1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege (OG; BS 3 S.
531) entwickelt worden sind (vgl. BGE 120 Ib 48 E. 2a S. 51 f., 379 E. 4b S.
386 f.), angeknüpft werden (vgl. BGE 133 II 249 E. 1.3.1 S. 252 f.).
5.4 Eine Popularbeschwerde ist vorliegend schon deshalb ausgeschlossen, weil
nur die der Beschwerdeführerin angeschlossenen Personen, die an der Verteilung
der unter einem bestimmten Tarif erhobenen Vergütungen beteiligt sind, für die
Anfechtung des entsprechenden Verteilungsreglementes überhaupt in Frage kommen.
Bei den sieben Beschwerdegegnern ist diese Beziehungsnähe unbestrittenermassen
erfüllt. Zudem verfolgen sie ein klares pekuniäres Interesse. Letztlich geht es
darum, wie das im Verfahren der kollektiven Verwertung eingezogene Geld wieder
an die Bezugsberechtigten verteilt wird. Die Beschwerdegegner wehrten sich vor
der Vorinstanz gegen einen für sie nachteiligen Verteilungsmechanismus. Daran
hatten sie jedenfalls ein faktisches Interesse. Die Beschwerdeführerin hält
dieses hingegen hauptsächlich deshalb für nicht schutzwürdig, weil die
Beschwerdegegner ihre Ansprüche auf dem zivilrechtlichen Weg geltend machen
könnten und diesen nach ihrer Ansicht auch beschreiten müssten, anstatt das
Verteilungsreglement anzufechten. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin wäre
der Zivilrichter überdies an den Genehmigungsentscheid gar nicht gebunden,
wovon auch die Vorinstanz auszugehen scheint.
5.5 Die Art. 48 ff. URG bezwecken hauptsächlich den Schutz der Interessen der
Rechtsinhaber gegenüber den Verwertungsgesellschaften (vgl. Art. 44 URG sowie
Barrelet/Egloff, a.a.O., N 1 zu Art. 48 URG). Das Verteilungsreglement regelt
allgemein, wie die im Verfahren der kollektiven Verwertung eingezogenen Gelder
an die unter einem bestimmten Tarif Bezugsberechtigten ausgeschüttet werden
sollen. Demgegenüber wird in einem privatrechtlichen Streit einzig über den
Betrag entschieden, den der jeweilige Rechtsinhaber erhält. Die Regelung
gegenüber den andern wird dadurch grundsätzlich nicht tangiert. Die Zielsetzung
der beiden Verfahren ist offensichtlich nicht dieselbe: Im Zivilstreit geht es
naturgemäss nur um die Rechtsstellung eines einzelnen, im Genehmigungsverfahren
ist hingegen diejenige aller zu berücksichtigen und eine Lösung für alle zu
finden. Im Spiel stehen insofern nicht bloss private, sondern zumindest auch,
wenn nicht vorwiegend allgemeine und damit öffentliche Interessen. Der
Zivilprozess kann daher den im Genehmigungsverfahren massgeblichen Interessen
von vornherein nicht umfassend gerecht werden und dieses öffentlich-rechtliche
Verfahren auch nicht ersetzen.
5.6 Allerdings fragt es sich, ob die Bezugsberechtigten nicht bereits wegen der
späteren Beschwerdemöglichkeit in das Genehmigungsverfahren einbezogen werden
müssten (vgl. Art. 6 VwVG), was eine öffentliche Bekanntmachung voraussetzen
würde. Es erscheint problematisch, wenn für die Genehmigung massgebliche
Gesichtspunkte nicht schon vor der Genehmigungsbehörde, sondern erst
nachträglich im Rechtsmittelverfahren eingebracht werden. Das gleiche Manko
wird jedoch bei verschiedenen vergleichbaren Konstellationen ebenfalls in Kauf
genommen. Zunächst trifft dies insbesondere bei den eigentlichen Tarifen für
die Kollektivverwertung zu, wo die Interessen der Bezugsberechtigten durch die
Verwertungsgesellschaft vertreten werden, sie aber ebenfalls nicht selbständig
ins Verfahren einbezogen sind (vgl. Art. 46 URG). Gleichermassen wird beim
Verteilungsreglement (vgl. Art. 48 URG) grundsätzlich davon ausgegangen, die
Verwertungsgesellschaft vertrete die Interessen der - und zwar aller
angeschlossenen - Rechtsinhaber. Nur kann es insofern aber divergierende
Interessen geben, wie der vorliegende Fall zeigt. Ähnliche Konstellationen gibt
es im Übrigen bei der Genehmigung von Versicherungstarifen oder von
Verteilplänen von Pensionskassen bei teilweiser oder vollständiger Liquidation.
Das öffentlich-rechtliche Genehmigungsverfahren hat in solchen Fällen gegenüber
dem Zivilprozess unstreitig den Vorteil, dass eine globale, für alle
Beteiligten massgebliche Erledigung des Streitpunktes erfolgen kann. Die
Gesamtschau begrenzt auch das Risiko unvorhergesehener und im Zivilprozess
unter Umständen gar nicht zu berücksichtigender Auswirkungen und verringert die
Gefahr der Notwendigkeit von Folgeverfahren, in denen solche rechtlichen und
finanziellen Auswirkungen auf die weiteren Bezugsberechtigen bereinigt werden
müssen. Schliesslich würde es dem Sinn des Beschwerderechts nach Art. 74 Abs. 1
URG widersprechen, wenn den Wahrnehmungsberechtigten die Legitimation
abgesprochen würde, den Beschluss der Aufsichtsbehörde über die Genehmigung
eines Verteilungsreglements anzufechten.
5.7 Demnach verfügten die Beschwerdegegner vor der Vorinstanz über ein
schutzwürdiges Interesse und waren daher zur Beschwerde berechtigt.
6.
6.1 Strittig ist sodann, ob die Beschwerdegegner vor dem
Bundesverwaltungsgericht die Frist zur Erhebung der Beschwerde eingehalten
haben.
6.2 Nach Art. 50 Abs. 1 VwVG (in Verbindung mit Art. 37 VGG) ist die Beschwerde
innert 30 Tagen nach Eröffnung der Verfügung einzureichen. Aus der mangelhaften
Eröffnung darf den Parteien kein Nachteil erwachsen (Art. 38 VwVG). Zwar ist es
nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung in solchen Fällen zumutbar, dass
der Verfügungsadressat, hat er einmal von der Existenz der ihn betreffenden
Verfügung Kenntnis erhalten, darum besorgt ist, den Inhalt der Verfügung und
deren Begründung zu erfahren, um sich über die Ergreifung eines Rechtsmittels
zu entschliessen. Die Frist beginnt aber erst zu laufen, wenn die
Beschwerdeberechtigten nach dem Grundsatz von Treu und Glauben im Besitze aller
für die erfolgreiche Wahrung ihrer Rechte wesentlichen Elemente sind (BGE 102
Ib 91 E. 3 S. 93 f.).
6.3 Den Beschwerdegegnern wurde der Genehmigungsentscheid der Aufsichtsbehörde
zur ersten Reglementsänderung nie direkt eröffnet. Ein Kurzhinweis im an die
Bezugsberechtigten verteilten Informationsblatt der Beschwerdeführerin vermag
die erforderliche Eröffnung grundsätzlich nicht zu ersetzen. Nach den insofern
für das Bundesgericht verbindlichen Feststellungen der Vorinstanz waren
überdies die entsprechenden Hinweise im "Suisa Info 1/04" nicht so deutlich,
dass sich die Beschwerdegegner der pekuniären Auswirkungen des neuen Systems
vollständig bewusst werden konnten. Selbst wenn sie von der Genehmigung der
Reglementsnovelle Kenntnis erhalten hatten, konnten sie nicht ohne weiteres
erkennen und mussten sie auch nicht erwarten, dass die Neuerungen zu ihren
Lasten gingen. Es bestand daher keine Pflicht, sich darüber näher zu
erkundigen, und es war ihnen nicht zuzumuten, vor Erhalt der ersten auf das
neue Reglement gestützten Abrechnungen Beschwerde zu erheben. Nachdem ihnen die
erste Abrechnung zugegangen war, haben sie die Beschwerde innert Frist
eingereicht. Analoges gilt für die zweite fragliche Reglementsänderung. Nach
den erneut nicht zu beanstandenen Feststellungen des Bundesverwaltungsgerichts
wurde auch dieser Genehmigungsentscheid weder den Beschwerdegegnern eröffnet
noch in verbindlicher Form öffentlich bekannt gegeben. Der vorgängige Hinweis
auf die Novelle im "Suisa Info 1/05" vermag die erforderliche Eröffnung des
erst später gefällten Genehmigungsentscheids ohnehin nicht zu ersetzen. Die
Beschwerdegegner haben denn auch glaubhaft gemacht, erst nachträglich vom
Genehmigungsentscheid Kenntnis erhalten zu haben. Danach haben sie fristgerecht
Beschwerde erhoben.
6.4 Unter diesen Umständen ist das Bundesverwaltungsgericht zu Recht davon
ausgegangen, dass die Beschwerdegegner im vorinstanzlichen Verfahren die
Beschwerdefrist eingehalten haben.
7.
7.1 Schliesslich macht die Beschwerdeführerin in formeller Hinsicht geltend,
die Vorinstanz habe ihr entgegen ihrem entsprechenden Antrag nicht die
Gelegenheit gegeben, eine weitere Rechtsschrift in der Sache einzureichen. Das
Bundesverwaltungsgericht habe insofern den Sachverhalt offensichtlich unrichtig
festgestellt und gegen Verfahrensrecht des Bundes verstossen.
7.2 Nach Art. 97 Abs. 1 BGG sind Mängel bei der Sachverhaltsfeststellung nur
wesentlich, wenn deren Behebung für den Ausgang des Verfahrens entscheidend
sein kann. Die Beschwerdeführerin legt nicht dar, dass diese Voraussetzung im
vorliegenden Zusammenhang erfüllt wäre. Im Übrigen hat die Vorinstanz den
Sachverhalt insofern nicht offensichtlich falsch festgestellt. Die
Beschwerdeführerin versteht die entsprechende Erwägung im angefochtenen Urteil
offenbar so, dass der Präsident der Rekurskommission sie ausdrücklich
aufgefordert haben soll, auch in materieller Hinsicht Stellung zu nehmen. Das
ist aber nicht zwingend. Die Erwägung kann auch einfach bedeuten, sie sei zur
Stellungnahme überhaupt eingeladen worden, was eine solche zur Sache
miteinschliesse. Die Formulierung ist vielleicht unklar, aber jedenfalls nicht
offensichtlich falsch.
7.3 Hatte die Beschwerdeführerin somit die Gelegenheit, was sie an sich auch
selbst nicht bestreitet, zur materiellen Seite des Rechtsstreites Stellung zu
nehmen, so beschränkte sie ihre fristgerecht eingereichten Vernehmlassungen aus
freien Stücken auf Sachverhalts- und Eintretensfragen. Damit hat sie selbst
davon abgesehen, sich rechtzeitig zur Sache zu äussern, wohl in der Hoffnung,
gemäss ihrem Antrag würde ihr bewilligt, dies in einer späteren Eingabe
nachholen zu können. Es musste ihr aber bewusst sein, dass sie darauf
grundsätzlich keinen Anspruch hatte.
7.4 Die Beschwerdeführerin beruft sich auf Art. 52 Abs. 2, Art. 53 und Art. 57
Abs. 2 VwVG. Nach der ersten Bestimmung räumt die Beschwerdeinstanz dem
Beschwerdeführer eine kurze Nachfrist zur Verbesserung einer ungenügenden oder
unklaren Beschwerdeschrift ein, wenn sich die Beschwerde nicht als
offensichtlich unzulässig herausstellt. Wieweit die Bestimmung auch auf die
Beschwerdeantwort anwendbar ist, kann hier offen bleiben, denn jedenfalls waren
die Eingaben der Beschwerdeführerin weder ungenügend noch unklar; sie hat
einfach ohne entsprechende - gesetzliche oder richterliche - Zusicherung darauf
vertraut, sich später nochmals zur Sache äussern zu können. Gemäss Art. 53 VwVG
gestattet die Beschwerdeinstanz dem Beschwerdeführer, der darum in seiner sonst
ordnungsgemäss eingereichten Beschwerde nachsucht, deren Begründung innert
einer angemessenen Nachfrist zu ergänzen, wenn es der aussergewöhnliche Umfang
oder die besondere Schwierigkeit einer Beschwerdesache erfordert. Erneut kann
dahingestellt bleiben, ob diese Bestimmung auch für die Beschwerdeantwort gilt.
Die Beschwerdeführerin legt nämlich nicht dar und behauptet nicht einmal, dass
in ihrem Fall eine der einschränkenden Voraussetzungen erfüllt gewesen sei.
Nach Art. 57 Abs. 2 VwVG kann die Beschwerdeinstanz die Parteien zu einem
weiteren Schriftenwechsel einladen. Sie ist dazu aber nur dann verpflichtet,
wenn die Eingaben der Gegenpartei dies gebieten. Eine solche Sachlage liegt
hier offensichtlich nicht vor, weshalb die Beschwerdeführerin auch daraus
nichts zu ihren Gunsten ableiten kann.
7.5 Nach Art. 23 VwVG droht die Behörde, die eine Frist ansetzt, gleichzeitig
die Folgen der Versäumnis an, und im Versäumnisfall treten nur die angedrohten
Folgen ein. Es erscheint fraglich, ob sich die Beschwerdeführerin als
fachkundige Organisation, welche die kollektive Zwangsverwertung nach dem
Urheberrechtsgesetz wahrnimmt und insoweit auch öffentliche Aufgaben erfüllt,
auf Art. 23 VwVG berufen kann. Die Beschwerdeführerin kann kaum im Ernst
behaupten, das Risiko der Versäumnisfolgen nicht gekannt zu haben. Wie es sich
damit verhält, kann jedoch offen bleiben.
7.6 Zum Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV zählt, entgegen
der insofern nicht ganz klaren, wie es scheint jedoch nicht völlig zutreffenden
Darstellung im angefochtenen Entscheid, auch das Recht, sich zur rechtlichen
Beurteilung des Sachverhalts zu äussern. Sollte dies der Beschwerdeführerin in
unzulässiger Weise vor dem Bundesverwaltungsgericht verweigert worden sein, so
hatte sie jedenfalls im bundesgerichtlichen Verfahren nochmals die Gelegenheit,
ihren materiellrechtlichen Standpunkt uneingeschränkt vorzutragen. Weder die
Rügemöglichkeiten noch die Kognition des Bundesgerichts sind insofern begrenzt.
Eine allfällige Gehörsverweigerung wäre demnach zumindest vor Bundesgericht
geheilt worden (vgl. dazu BGE 133 I 201 E. 2.2 S. 204 f., mit Hinweisen).
8.
8.1 Nach Art. 45 Abs. 2 und 3 URG müssen die Verwertungsgesellschaften die
Verwertung nach festen Regeln und nach dem Gebot der Gleichbehandlung besorgen,
ohne dabei für sich einen Gewinn anzustreben. Den Verwertungserlös müssen sie
gemäss Art. 49 URG nach Massgabe des Ertrags der einzelnen Werke und
Darbietungen verteilen, wobei sie zur Feststellung der Berechtigten alle ihnen
zumutbaren Anstrengungen zu unternehmen haben (Abs. 1); ist die Verteilung mit
einem unzumutbaren Aufwand verbunden, darf das Ausmass des Ertrags nach
überprüfbaren und sachgerechten Gesichtspunkten geschätzt werden (Abs. 2); der
Erlös soll zwischen den ursprünglichen Rechtsinhabern und andern Berechtigten
so aufgeteilt werden, dass den Urhebern und den ausübenden Künstlern in der
Regel ein angemessener Anteil verbleibt, ausser der Aufwand wäre unzumutbar
(Abs. 3; vgl. dazu BBl 1989 III 558 ff.). Mit Zustimmung des obersten Organs
der Gesellschaft können Teile des Verwertungserlöses zum Zweck der
Sozialvorsorge und einer angemessenen Kulturförderung verwendet werden (Art. 48
Abs. 2 URG). Soweit es den Werknutzern zumutbar ist, müssen diese den
Verwertungsgesellschaften alle Auskünfte erteilen, welche diese für die
Gestaltung und Anwendung der Tarife sowie die Verteilung des Erlöses benötigen
(Art. 51 Abs. 1 URG). Die Verwertungsgesellschaften sind allerdings
verpflichtet, Geschäftsgeheimnisse zu wahren (Art. 51 Abs. 2 URG).
8.2 Bei der Genehmigung des Verteilungsreglements hat das Institut für
geistiges Eigentum als Aufsichtsbehörde zu überprüfen, ob die
Verwertungsgesellschaften ihren Pflichten nachkommen, d.h. insbesondere ob die
gesetzlichen und statutarischen Vorgaben eingehalten wurden (vgl. Art. 48 Abs.
1 in Verbindung mit Art. 52 und 53 URG; Brem/Salvadé/Wild, a.a.O., N 3 zu Art.
48). Die Verwertungsgesellschaften unterstehen gegenüber der Aufsichtsbehörde
einer umfassenden Auskunfts- und Rechenschaftspflicht, soweit dies für deren
Zuständigkeiten erforderlich ist (vgl. Art. 50 URG). Das Institut ist eine
Fachbehörde und hat insbesondere bei der Prüfung und Genehmigung der
Verteilungsreglemente grundsätzlich volle Kognition. Dass für die Verteilung
des Erlöses der Vergütungen aus der kollektiven Zwangsverwertung von
Urheberrechten ein Reglement aufzustellen ist, das zumindest einen ähnlichen
Charakter hat wie ein generell-abstrakter Erlass, belegt aber einen gewissen
Gestaltungsspielraum der Verwertungsgesellschaften. Das lässt sich damit
erklären, dass es für die Verteilung des erzielten Erlöses zwangsläufig
verschiedene mögliche und auch zulässige Lösungen gibt. Die
Verwertungsgesellschaften verfügen daher, im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben
zur Erstellung der Verteilungsregelemente, über einen erheblichen
Ermessensspielraum, den schon die Genehmigungsbehörde zu respektieren hat (vgl.
Barrelet/Egloff, a.a.O., N 5 zu Art. 48; Brem/Salvadé/Wild, a.a.O., N 3 zu Art.
48 und N 2 zu Art. 49; Govoni/Stebler, a.a.O., S. 468).
8.3 Hingegen handelt es sich beim Bundesverwaltungsgericht, das unter anderem
zuständig ist, über Beschwerden gegen Verfügungen der Aufsichtsbehörde und
damit auch über solche gegen die Genehmigung von Verteilungsreglementen zu
entscheiden, um ein ordentliches Gericht und, wie dargelegt, nicht um eine
eigentliche Fachbehörde (vgl. E. 4.3). Allerdings kann beim
Bundesverwaltungsgericht gemäss dem dafür anwendbaren Art. 49 VwVG sowohl die
Verletzung von Bundesrecht unter Einschluss der Überschreitung oder des
Missbrauchs des Ermessens (lit. a) als auch die unrichtige oder unvollständige
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (lit. b) als auch, von einer
hier nicht vorliegenden Ausnahmekonstellation abgesehen, die Unangemessenheit
eines Entscheides (lit. c) gerügt werden. Die Kognition des
Bundesverwaltungsgerichts kann jedenfalls nicht weiter sein als diejenige der
Aufsichtsbehörde. Da bereits diese bei der Genehmigung von
Verteilungsreglementen einen gewissen Ermessensspielraum der
Verwertungsgesellschaften zu achten hat, muss sich erst recht das
Bundesverwaltungsgericht als Rechtsmittelbehörde gegenüber der fachkundigen
Aufsichtsbehörde trotz der ihm grundsätzlich zustehenden Überprüfung der
Angemessenheit eine gewisse Zurückhaltung auferlegen. Es darf in diesem Sinne
erst eingreifen, wenn das Verteilungsreglement gegen die gesetzlichen Vorgaben
oder gegen höherrangige verfassungsrechtliche Grundsätze verstösst.
9.
9.1 In der Sache ist zunächst strittig, ob das Bundesverwaltungsgericht die
reglementarische Zuweisung von 25 % der Einnahmen von der Verteilungsklasse 1E
"Werbesendungen im Fernsehen" an die Klasse 1C "Fernsehsendungen ohne Werbung"
zu Recht als Verletzung von Bundesrecht beurteilte. Es geht also darum, dass
das Verteilungsreglement (in dessen Ziff. 5.4) vorsieht, einen Viertel der
Erträge, welche die Beschwerdeführerin aus dem Werbefernsehen bezieht, den
Urhebern des allgemeinen Programms und nicht denjenigen der Werbefilme
auszuschütten. Zwar wurde der fragliche Prozentsatz 2006 (mit Wirkung ab dem 1.
Januar 2005) für eine Übergangszeit von drei Jahren wieder auf den vorher
geltenden Umverteilungssatz von 15 % reduziert, an der grundsätzlichen Frage
der Rechtmässigkeit der Umverteilung als solcher ändert dies allerdings nichts.
9.2 Nach Art. 49 Abs. 1 URG müssen die Verwertungsgesellschaften den
Verwertungserlös nach Massgabe des Ertrages der einzelnen Werke und
Darbietungen verteilen. Das bedeutet unter anderem, dass die Erträge nur an
jene Rechtsinhaber ausgeschüttet werden dürfen, deren Werke auch tatsächlich in
der vom Tarif erfassten Nutzungsform genutzt werden (vgl. Barrelet/Egloff,
a.a.O., N 2 zu Art. 49; Brem/Salvadé/Wild, a.a.O., N 1 zu Art. 49; Govoni/
Stebler, a.a.O., S. 471). Die Beschwerdeführerin nimmt das hier fragliche Geld
gestützt auf den Tarif W ein, der sich auf die Werbesendungen in den
Fernsehprogrammen der SRG bezieht und die Entschädigung für die Senderechte an
Musik in diesen Sendungen und ergänzend in den Programmen von dritten
Veranstaltern regelt, die eine Konzession zum Senden auf einem Kanal der SRG
besitzen. Logischerweise stehen diese Senderechte grundsätzlich einzig
denjenigen Komponisten zu, welche die Musik für die Werbespots schaffen, und
nicht denjenigen, die für das allgemeine Programm arbeiten. Es ist deshalb
nicht einzusehen und mit Art. 49 Abs. 1 URG nicht vereinbar, dass die dafür
erhobenen Entschädigungen auch an die Komponisten des allgemeinen Programms
verteilt werden.
9.3 Nun haben jedoch Werbefilme für sich allein in der Regel nur einen
beschränkten Sendewert bzw. bestimmt sich dieser weitgehend danach, ob sie in
ein attraktives allgemeines Programm eingebunden sind. Zwar gibt es zunehmend
auch Sender, die als reine Verkaufskanäle praktisch einzig Werbesendungen
ausstrahlen. Dies bildet aber die Ausnahme. Grundsätzlich hängen denn auch die
Einnahmen, welche die SRG aus Werbespots erzielt, bzw. der Aufwand, den der
Auftraggeber für die Verbreitung des Werbefilmes zu zahlen bereit ist, vom
allgemeinen Programm der SRG ab. Einen Werbespot im Rahmen eines attraktiven
Programms und zu den besseren Sendezeiten auszusenden, ermöglicht den Zugang zu
einem grösseren Publikum und kostet demgemäss auch mehr als dasselbe in
Randzeiten oder im Zusammenhang mit Nischenprogrammen. Das bedeutet aber nicht,
dass die Beschwerdeführerin befugt ist, die Entschädigungen, die sie für die
Werbesendungen einzieht, an die Rechtsinhaber des Hauptprogramms auszuschütten.
9.4 Entgegen der Auffassung der Vorinstanz handelt es sich bei der fraglichen
Umverteilungsregel nicht um eine solche, die einen kulturpolitischen Zweck
verfolgt. Die Ausschüttung an die Berechtigten des Hauptprogrammes dient nicht
der Kulturförderung, sondern soll einen Ausgleich herstellen für die
Wertsteigerung, welche die Werbespots durch die Sendungen des Hauptprogrammes
erfahren. Für solche gibt es aber einen eigenen Verwertungstarif, d.h. die
entsprechenden Bezugsberechtigten werden über eine eigene spezifische
kollektive Verwertung entschädigt. Die Zuweisung eines Teils der Einkünfte aus
einem Tarif in diejenigen des anderen hat nichts mit Kulturförderung zu tun,
weshalb auch nicht zu prüfen ist, ob eine solche in Anwendung von Art. 48 Abs.
2 URG allenfalls zulässig sein könnte. Vielmehr stellt sich einzig die Frage,
ob die entsprechende Ausschüttung bzw. Verschiebung mit den Grundsätzen von
Art. 49 URG vereinbar ist.
9.5 Wenn die Beschwerdeführerin einen Ausgleich zwischen den Berechtigten an
Werbeprogrammen und solchen an den Hauptprogrammen als erforderlich erachtet,
fragt es sich, ob die Tarife als ganzes miteinander harmonieren. Die Tarife für
das Hauptprogramm der SRG und für die hauptsächlich durch Werbung finanzierten
Privatsender sind im vorliegenden Verfahren allerdings nicht strittig und auch
nicht bekannt. Bei den letzteren dürften zwangsläufig die Werbeeinnahmen die
hauptsächliche Grundlage für die Festlegung des Tarifs abgeben. Bei der SRG
müsste es sich wohl um eine Mischung aus Werbe- und Konzessionseinnahmen
handeln. So oder so wurden die Tarife allerdings von der dafür zuständigen
Schiedskommission genehmigt, was hier grundsätzlich nicht zur Diskussion steht.
Jedenfalls dürfte es nicht zulasten der Rechtsinhaber der Werbefilme gehen,
falls die Tarife untereinander nicht in genügendem Masse austariert wären.
Vielmehr ist auf die gesetzliche Vorgabe von Art. 49 Abs. 1 URG abzustellen,
dass der unter einem einzelnen Tarif erzielte Verwertungserlös nach Massgabe
des Ertrages der einzelnen Werke und Darbietungen verteilt werden muss, und
zwar an die entsprechenden Rechtsinhaber, für deren Werke die Vergütung auch
erhoben wurde. Die hier strittige Umverteilung ist mit diesem Grundsatz nicht
vereinbar. Auch das Gleichbehandlungsgebot von Art. 45 Abs. 2 URG verlangt
nichts anderes, sondern spricht vielmehr ebenfalls für eine strikte Trennung
der verschiedenen Tarife, was auf die Ausschüttung der Verwertungserträge
durchschlägt.
9.6 Offensichtlich liegt hier sodann nicht der Ausnahmetatbestand von Art. 49
Abs. 3 URG vor, wonach eine Aufteilung zwischen Urhebern und ausübenden
Künstlern erfolgen soll. Die umstrittene Zuweisung eines Anteils der
Vergütungen für die Urheber von Werbefilmmusik an die Rechtsinhaber an den
Hauptprogrammen verstösst daher gegen das Urheberrechtsgesetz. Die Vorinstanz
hat insofern ihre Kognition nicht überschritten, als sie zu demselben Schluss
kam, weshalb der angefochtene Entscheid in diesem Punkt vor Bundesrecht
standhält. Daran vermag nichts zu ändern, dass das Verteilungsreglement etliche
vergleichbare Umverteilungen zwischen verschiedensten Kategorien vorsieht.
Erstens stehen diese vorliegend nicht zur Diskussion, und zweitens können sie
auf Zusammenhängen beruhen, die hier nicht gegeben bzw. nicht massgeblich sind.
10.
10.1 Die Beschwerdeführerin stösst sich sodann daran, dass das
Bundesverwaltungsgericht die Verteilung nach einem einheitlichen Ansatz pro
Sendezeiteinheit als bundesrechtswidrig beurteilt hat. Das Gesetz lasse hier
einen Gestaltungsspielraum für verschiedene Lösungen, worunter die durchaus
zulässige und nach Auffassung der Beschwerdeführerin sachgerechte Verteilung
pro "Musik-Sekunde", und verlange nicht, dass auf den Wert des einzelnen Werks
abgestellt werde.
10.2 Die über den Tarif W erhobene Vergütung für die Senderechte wird pauschal
als Prozentsatz (2,65 %) der Gesamteinnahmen der SRG aus Werbesendungen
erhoben. Die SRG erstattet der Beschwerdeführerin diesen Pauschalbetrag. Die
strittige erste Novelle des Verteilungsreglements (Ziff. 4.2.2 des Reglements)
in der am 18. August 2003 genehmigten Fassung sieht vor, die eingezogenen
Vergütungen nach einem einheitlichen Ansatz pro Sendung an die Rechtsinhaber
auszuschütten. Die am 2. Juni 2006 genehmigte zweite Reglementsänderung
bestimmt im Sinne einer Übergangsregelung (für vorerst drei Jahre), dass die
Entschädigungen aufgrund eines festen Betrages pro Sekunde Musik verteilt
werden, so dass jeder Werbekomponist pro Sekunde Werbemusik den gleichen Betrag
erhält, und zwar unabhängig davon, wann ein Spot ausgestrahlt wird. Zugleich
soll für Werbefilme mit einer Musikdauer von mehr als einer Minute (so genannte
"Longspots") ab der 61. Sekunde ein Ansatz von einem Fünftel (Faktor 0,2) des
bis zur 60. Sekunde massgeblichen Betrages gelten.
10.3 Hintergrund des vorliegenden Streites ist, dass der Werbeauftraggeber für
die Ausstrahlung eines Spots bei der Publisuisse (Werberegie der SRG) eine
bestimmte Anzahl Zuschauerkontakte pro Ausstrahlung einkauft, d.h. dass sich
der Preis für Werbesendungen nach den Einschaltquoten richtet. Je attraktiver
das Programm und je besser die Sendezeit, desto teurer kommt der Werbespot zu
stehen. Nach der früheren Regelung wurden diese Preisunterschiede bei der
Verteilung berücksichtigt. Der Werbekomponist, dessen Werbefilm einen höheren
Preis generierte, erhielt auch eine entsprechend höhere Vergütung. Mit der
neuen Regelung kommt es demgegenüber einzig auf die Dauer der Musik in den
Werbesendungen an.
10.4 Die pauschale Erhebung der Vergütung als Prozentsatz der gesamten
Werbeeinnahmen schliesst nicht aus, bei der Verteilung an die Rechtsinhaber auf
den Wert des einzelnen Werkes abzustellen. Bereits bei der tariflichen
Festlegung der Entschädigungen bildet der Nutzwert des einzelnen Werkes die
Berechnungsgrundlage (vgl. Art. 60 Abs. 1 lit. a URG). Bei der
Pauschalentschädigung handelt es sich denn auch letztlich um nichts anderes als
um die Summe der auf die einzelnen Werbesendungen entfallenden, unterschiedlich
hohen Entschädigungen. Sie beruht somit auf dem gesamten Nutzwert aller
erfassten Werke. Gemäss Art. 49 Abs. 1 URG ist der Verwertungserlös nach
Massgabe des Ertrages der einzelnen Werke an die Rechtsinhaber zu verteilen.
Auch hier ist also auf den Nutzwert, d.h. auf die wirtschaftliche Ertragskraft,
jedes Werkes abzustellen (vgl. BBl 1989 II 559; Barrelet/Egloff, a.a.O., N 3 zu
Art. 49; Brem/Salvadé/Wild, a.a.O., N 1 zu Art. 49; Govoni/Stebler, a.a.O., S.
472). Kann die SRG bzw. die diese insofern vertretende Publisuisse teurere
Werbeminuten verkaufen, erhält die Beschwerdeführerin eine höhere
Pauschalentschädigung. Es erscheint daher nur sachgerecht, dass der Urheber,
der an der Produktion des betreffenden Werbespots beteiligt war, von der
höheren Vergütung mitprofitiert. Zwar hat er kaum einen Einfluss darauf, in
welchem Programm und zu welcher Sendezeit der Werbefilm ausgestrahlt wird. Er
hat aber den Nutzwert mit geschaffen. Überdies kommen solche Nebeneffekte bei
der Verwertung von Urheberrechten verschiedentlich vor und sind teilweise auch
unausweichlich. Art. 49 Abs. 1 URG verlangt daher eine Verteilung, die auf den
Werbewert und nicht ausschliesslich auf die Dauer der Musik des ausgestrahlten
Werbespots abstellt.
10.5 Immerhin fragt es sich, ob die dafür erforderlichen Daten im Sinne von
Art. 49 Abs. 2 URG mit für die Beschwerdeführerin zumutbarem Aufwand erhoben
werden können. Offenbar trifft dies jedoch zu. Es wird jedenfalls auch von der
Beschwerdeführerin nicht überzeugend bestritten, dass sich der auf jede
einzelne Werbesendung entfallende Ertrag ohne allzu grosse Schwierigkeiten
ermitteln liesse. Im Übrigen hat sie dies früher ja auch getan, ohne sich
unzumutbaren Anstrengungen gegenüber zu sehen.
10.6 Zu prüfen bleibt damit noch, ob das Gesetz der Beschwerdeführerin für die
Ausgestaltung der Verteilung einen Gestaltungsspielraum einräumt, der ihr
letztlich die Wahl zwischen den zwei fraglichen Verteilungsmodellen lässt. Das
ist jedoch zu verneinen. Sieht das Gesetz die Verbindlichkeit des Nutzwertes
vor, kann nicht über das Kriterium der Ausstrahlungsdauer davon abgewichen
werden. Abgesehen davon dürfte die Dauer eines Werbefilmes den Nutzwert
erheblich mitbestimmen. Sie ist in diesem Sinne auch nicht völlig
unmassgeblich, sondern findet bereits als einer verschiedener Faktoren, aber
eben nicht als einziges Kriterium, Berücksichtigung bei der Berechnung des der
SRG bzw. Publisuisse zu entrichtenden Preises für den Verkauf der so genannten
"Werbeminuten". Insofern beeinflusst die Ausstrahlungsdauer auch den Betrag,
den der einzelne Rechtsinhaber über die Verteilung erhält. Diese Auswirkung ist
folgerichtig und entspricht der gesetzlichen Regelung. Hingegen ist es
bundesrechtswidrig, einzig auf die Dauer statt auf den gesamten Nutzwert
abzustellen. Immerhin dürfte dem Gesetz ein Modell am besten entsprechen, das
bei der Ermittlung des Nutzwertes nicht die Dauer des Werbefilmes als ganzes,
sondern die Dauer der Musik des Werbespots berücksichtigt. Zu favorisieren wäre
demnach eine Kombination von Nutzwert und Musikdauer bzw. die Ermittlung des
durch die Musik im Werbespot generierten (Teil)Nutzwertes. Denkbar wäre in
diesem Sinne ein Modell, das den Prozentwert des Anteils der Musikdauer an der
Gesamtdauer des Spots als Berechnungsgrundlage für die Bestimmung des
massgeblichen (Teil)Nutzwertes beizieht. Allerdings ist nicht bekannt, ob sich
dadurch wesentliche Verschiebungen ergeben würden, und es lässt sich im
vorliegenden Verfahren auch nicht beurteilen, ob der dafür erforderliche
Aufwand der Beschwerdeführerin zumutbar wäre. Diese wird jedoch im Rahmen der
von der Vorinstanz angeregten Neuordnung des Verteilungsreglements, die sich
insofern als ohnehin unerlässlich erweisen dürfte, die Gelegenheit haben, diese
Fragen zu prüfen und gegebenenfalls ein brauchbares Modell zur
Nutzwertbestimmung vorzusehen.
10.7 Es ist demnach nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz es als
bundesrechtswidrig beurteilt hat, für die Verteilung einzig auf die Dauer der
Musik in den Werbefilmen abzustellen.
11.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang wird die unterliegende Beschwerdeführerin
kostenpflichtig, wobei der Komplexität der Streitsache bei der Festsetzung der
Gerichtskosten Rechnung zu tragen ist (Art. 66 Abs. 1 und Art. 65 BGG).
Überdies hat die Beschwerdeführerin die Beschwerdegegner für das
bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (vgl. Art. 68 BGG).
Damit wird das Gesuch des Beschwerdegegners 5 um unentgeltliche Rechtspflege
und Verbeiständung gegenstandslos.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 10'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegner als Solidargläubiger für das
bundesgerichtliche Verfahren mit insgesamt Fr. 10'000.-- zu entschädigen.
4.
Das Gesuch des Beschwerdegegners 5 um unentgeltliche Rechtspflege und
Verbeiständung wird als gegenstandslos abgeschrieben.
5.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung II,
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 13. Mai 2008
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Merkli Uebersax