II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.517/2007
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_517/2007
Urteil vom 15. August 2008
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Müller, Karlen, Donzallaz,
Gerichtsschreiber Moser.
Parteien
Konsortium "A.________", bestehend aus:
1. R.________ AG,
2. S.________ AG,
Beschwerdeführerinnen,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter Heer,
gegen
Regierungsrat des Kantons Aargau, Staatskanzlei, 5000 Aarau.
Gegenstand
Baubewilligungsgebühr,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau, 3.
Kammer, vom 9. August 2007.
Sachverhalt:
A.
Am 31. März 2005 stellten die R.________ AG und die S.________ AG als
Baukonsortium "A.________" bei der Gemeinde Niederrohrdorf ein Baugesuch für
eine Wohnüberbauung mit sechs Mehrfamilienhäusern und einer Tiefgarage. Mit
Teilverfügung vom 8. September 2005 stimmte das Departement Bau, Verkehr und
Umwelt des Kantons Aargau (BVU; im Folgenden auch: Baudepartement),
Koordinationsstelle Baugesuche, dem Bauvorhaben unter Auflagen zu. Der
Gemeinderat Niederrohrdorf erteilte die Baubewilligung am 23. Januar 2006 unter
Auflagen und wies die Einsprachen ab.
Mit Gebührenverfügung vom 8. September 2005 eröffnete das Baudepartement der
R.________ AG und der S.________ AG:
"Die Gebühr für die kantonale Beurteilung des Gesuchs setzt sich wie folgt
zusammen:
Behandlungsgebühr1, reduziert um 25 % Fr. 15'000.--
Unkostenpauschale2 (Porti, Telefonspesen und Kopien) Fr. 0.--
Total Fr. 15'000.--
Zahlungsfrist: 30 Tage netto nach Rechtskraft dieser Gebührenverfügung.
1Verordnung über die vom Departement Bau, Verkehr und Umwelt für Entscheide
über Baugesuche zu erhebenden Gebühren vom 17. August 1994 mit Änderungen
zuletzt vom 5. November 2003.
2Verordnung über die Kanzleigebühren vom 14. Oktober 1991"
B.
Gegen diese Gebührenverfügung erhoben die R.________ AG und die S.________ AG
beim Regierungsrat des Kantons Aargau Beschwerde. Nachdem dieser eine
entsprechende Beschwerde in einem Parallelverfahren gutgeheissen hatte,
reduzierte das Baudepartement die streitige Behandlungsgebühr mit Verfügung vom
12. Januar 2006 wiedererwägungsweise auf Fr. 13'333.35.
Eine gegen diese neue Gebührenverfügung eingereichte Beschwerde beim
Regierungsrat blieb ohne Erfolg (Entscheid vom 16. August 2006).
C.
Mit Urteil vom 9. August 2007 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau,
3. Kammer, die von der R.________ AG und der S.________ AG gegen den
regierungsrätlichen Entscheid gerichtete Beschwerde ab.
D.
Mit Eingabe vom 19. September 2007 erheben die R.________ AG und die S.________
AG beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit
den Anträgen, das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die
Beschwerdesache an dieses "zu neuem Entscheid nach Gewährung des rechtlichen
Gehörs" zurückzuweisen. Eventuell sei eine "angemessene Gebühr" festzusetzen.
Im Weiteren wird beantragt, die Kosten des Verfahrens vor den Vorinstanzen der
Staatskasse des Kantons Aargau aufzuerlegen bzw. den Beschwerdeführerinnen für
das Verfahren vor den Vorinstanzen zulasten des Kantons eine angemessene
Parteientschädigung zuzusprechen. Schliesslich wird die Durchführung eines
zweiten Schriftenwechsels beantragt.
E.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau schliesst in seiner Vernehmlassung
vom 16. November 2007 auf Abweisung der Beschwerde. Der Regierungsrat des
Kantons Aargau hat sich nicht vernehmen lassen.
F.
Mit Verfügung vom 28. September 2007 wies das präsidierende Mitglied der II.
öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts das von den
Beschwerdeführerinnen gestellte Gesuch um aufschiebende Wirkung ab.
G.
Mit Eingabe vom 29. Februar 2008 nehmen die Beschwerdeführerinnen Stellung zur
Vernehmlassung des Verwaltungsgerichts vom 16. November 2007. Das
Verwaltungsgericht verzichtete auf eine nochmalige Stellungnahme.
Erwägungen:
1.
1.1 Angefochten ist ein letztinstanzlicher kantonaler Endentscheid in einer
Angelegenheit des öffentlichen Rechts, die unter keinen Ausschlussgrund gemäss
Art. 83 BGG fällt und daher mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen werden kann (Art. 82 lit. a,
Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG).
Als Abgabepflichtige sind die Beschwerdeführerinnen, welche am vorinstanzlichen
Verfahren teilgenommen haben, durch den angefochtenen Entscheid besonders
berührt und besitzen ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder
Änderung, womit sie zur Beschwerde legitimiert sind (Art. 89 Abs. 1 BGG).
1.2 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1
BGG). Es ist folglich weder an die in der Beschwerde geltend gemachten
Argumente noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden. Immerhin prüft das
Bundesgericht, unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und
Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), grundsätzlich nur die geltend
gemachten Rügen, sofern die rechtlichen Mängel nicht geradezu offensichtlich
sind (BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254).
Eine qualifizierte Rügepflicht gilt hinsichtlich der Verletzung von
Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht. Das Bundesgericht
prüft solche Rügen nur, wenn sie in der Beschwerde präzise vorgebracht und
begründet worden sind (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S.
254; 133 IV 286 E. 1.4 S. 287).
1.3 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten
Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die Feststellung des Sachverhalts
kann nur gerügt bzw. vom Bundesgericht von Amtes wegen berichtigt oder ergänzt
werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung
im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 97 Abs. 1 BGG bzw. Art. 105 Abs. 2 BGG).
Eine entsprechende Rüge, welche rechtsgenüglich substantiiert vorzubringen ist
(Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 133 II 249 E. 1.4.3 S. 254
f.), setzt zudem voraus, dass die Behebung des Mangels für den Ausgang des
Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG).
1.4 Die Beschwerdeführerinnen haben die Durchführung eines zweiten
Schriftenwechsels beantragt (vgl. Art. 102 Abs. 3 BGG). Das Begehren hat sich
mit ihrer Eingabe vom 29. Februar 2008, worin die Beschwerdeführerinnen zur
Vernehmlassung des Verwaltungsgerichts Stellung nehmen konnten, erledigt.
2.
2.1 Streitig ist die Bemessung der seitens des Kantons von den
Beschwerdeführerinnen erhobenen Gebühr für die Behandlung ihres Baugesuches
durch die kantonalen Behörden. Die Beschwerdeführerinnen berufen sich auf das
Gebot der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV), das Willkürverbot (Art. 9
BV), das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) sowie auf die Garantie des
rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV). Die materiellen Verfassungsrügen laufen
im Wesentlichen auf den Vorwurf hinaus, die erhobene (wiedererwägungsweise
reduzierte) Baubewilligungsgebühr von Fr. 13'333.35 sei gemessen am
tatsächlichen Verwaltungsaufwand übersetzt und verletze das Äquivalenzprinzip.
2.2 Massgeblich für die Bemessung der streitigen Gebühr, deren gesetzliche
Grundlage von den Beschwerdeführerinnen nicht in Frage gestellt wird, ist die
aargauische Verordnung vom 17. August 1994 über die vom Departement Bau,
Verkehr und Umwelt für Entscheide über Baugesuche zu erhebenden Gebühren (im
Folgenden Gebührenverordnung oder GebV). Danach beträgt die Gebühr für die
Behandlung von Gesuchen für Bauten und Anlagen 2 ? der (anhand von
Erfahrungswerten geschätzten) Erstellungskosten, mindestens aber Fr. 300.--,
höchstens Fr. 20'000.-- (§ 1 Abs. 1 GebV, jeweils in der Fassung vom 5.
November 2003). Die Gebührenverordnung lässt Abweichungen von dieser
Bemessungsmethode in zweifacher Hinsicht zu: Einerseits wird die Gebühr "nach
dem Behandlungsaufwand sowie der Grösse der Baute oder Anlage berechnet, wenn
keine oder nur untergeordnete bauliche Massnahmen (Zweckänderungen usw.) oder
der Abbau oder die Ablagerung von Materialien vorgesehen sind" (§ 1 Abs. 2
GebV). Andererseits kann die Gebühr reduziert werden, wenn "das Verfahren nur
einen ungewöhnlich geringen Aufwand" erfordert (§ 4 Abs. 1 GebV).
2.3 Das Äquivalenzprinzip stellt die gebührenrechtliche Ausgestaltung des
Verhältnismässigkeitsgrundsatzes dar. Es bestimmt, dass eine Gebühr nicht in
einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen
darf und sich in vernünftigen Grenzen halten muss. Der Wert der Leistung
bemisst sich nach dem Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringt, oder nach dem
Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand
des betreffenden Verwaltungszweigs, wobei schematische, auf Wahrscheinlichkeit
und Durchschnittserfahrungen beruhende Massstäbe angelegt werden dürfen. Es ist
nicht notwendig, dass die Gebühren in jedem Fall genau dem Verwaltungsaufwand
entsprechen; sie sollen indessen nach sachlich vertretbaren Kriterien bemessen
sein und nicht Unterscheidungen treffen, für die keine vernünftigten Gründe
ersichtlich sind (BGE 126 I 180 E. 3a/bb S. 188 mit Hinweisen; eingehend:
Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, in: ZBl 104/2003 S.
522 ff.).
2.4 Die Baubewilligungsgebühr ist eine Verwaltungsgebühr, welche die vom
Pflichtigen veranlasste Amtshandlung abgelten soll. Für die Bestimmung des
abzugeltenden Aufwandes darf nach dem Gesagten auf schematische Kriterien
abgestellt werden. Dabei ist es nicht unüblich, dass Baubewilligungsgebühren
nach einem Prozent- bzw. Promillesatz der geschätzten Bausumme (Baukosten) bzw.
des Gebäudeversicherungswertes festgelegt werden (vgl. zu einem ähnlich
gelagerten Fall betreffend eine von der Stadt Chur erhobene
Baubewilligungsgebühr das Urteil 2P.286/2006 vom 27. Februar 2007, E. 3-5). Ein
derartiges Kriterium vereinfacht die Gebührenbemessung. Es führt in den meisten
Fällen schon deshalb zu vertretbaren Ereignissen, weil mit der Grösse eines
Bauvorhabens tendenziell auch der Prüfungsaufwand der Behörde wächst. Im
Übrigen darf bei der Bemessung von Verwaltungsgebühren innerhalb eines gewissen
Rahmens auch dem involvierten wirtschaftlichen Interesse des Pflichtigen
Rechnung getragen werden. Es ist dem Gemeinwesen nicht verwehrt, mit Gebühren
für bedeutende Geschäfte den Ausfall in weniger bedeutsamen Fällen
auszugleichen (BGE 97 I 193 E. 6 S. 204, 329 E. 5 S. 335; 103 Ia 80 E. 2 S.
82). Dies gilt in ausgeprägtem Masse etwa für Gerichtsgebühren (vgl. BGE 130
III 225 E. 2.3 S. 228 f., mit Hinweisen) und muss im Grundsatz auch bei
Baubewilligungsgebühren zulässig sein. Wo allerdings bei hohen Bausummen ein
starres Abstellen auf einen festen Gebührensatz zu einem offensichtlich
übersetzten, durch den tatsächlichen Verwaltungsaufwand in keiner Weise mehr zu
rechtfertigenden Abgabebetrag führt, kann das Äquivalenzprinzip eine Korrektur
der Berechnungsweise gebieten (vgl. zit. Urteil 2P.286/2006, E. 4.3 und 4.4).
2.5 Nach der vorliegend anwendbaren Gebührenverordnung beträgt die
Baubewilligungsgebühr in der Regel 2 ? der geschätzten Erstellungskosten,
höchstens aber Fr. 20'000.--. Damit wäre die streitige Gebühr - ausgehend von
geschätzten Erstellungskosten von insgesamt rund 14 Mio Fr. - an sich gemäss
der oberen Limite auf Fr. 20'000.-- anzusetzen gewesen. In Bejahung eines
Falles von unterdurchschnittlichem Prüfungsaufwand (§ 4 Abs. 1 GebV) reduzierte
das Baudepartement die - bereits zuvor um 25 % gekürzte - Gebühr
wiedererwägungsweise auf Fr. 13'333.35 (Reduktion um einen Drittel). Dies
entspricht ca. 0,95 ? der geschätzten Erstellungskosten; der geschuldete Betrag
liegt mithin deutlich unter dem Normalansatz von 2 ?. Die kantonalen Behörden
sind insofern unter Anwendung der im Gebührentarif enthaltenen Korrektive
(Gebührenobergrenze und zusätzliche Reduktion zufolge eines
unterdurchschnittlichen Prüfungsaufwandes) bereits erheblich von der
schematischen Bemessungsmethode einer reinen Prozent- oder Promillegebühr
abgewichen. Ob das Baudepartement (im Wiedererwägungsentscheid) und der
Regierungsrat (als Beschwerdeinstanz) die erwähnte Kürzung zu Recht auf den
Reduktionsgrund von § 4 Abs. 1 GebV stützten, was das Verwaltungsgericht im
angefochtenen Urteil verneint hat, kann offenbleiben. Das Verwaltungsgericht
scheint zu übersehen, dass eine Reduktion - unabhängig vom Vorliegen der
Voraussetzungen eines kantonalrechtlichen Herabsetzungstatbestandes - immer
dann als gerechtfertigt bzw. angezeigt erscheint, wenn die übergeordneten
abgaberechtlichen Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) selber ein
solches Abweichen von einer schematischen Bemessungsmethode gebieten.
Vorliegend ist aber - wie dargelegt - eine solche Gebührenreduktion erfolgt und
sie konnte von der Vorinstanz aus prozessualen Gründen auch nicht rückgängig
gemacht werden (E. 3.4 des angefochtenen Urteils). Entgegen der Meinung der
Beschwerdeführerinnen kann somit von einer starren Anwendung der Promillegebühr
bzw. von einer willkürlichen (Nicht-)Anwendung von § 4 Abs. 1 GebV im Ergebnis
gerade nicht gesprochen werden. Zu prüfen bleibt, ob die reduzierte Gebühr von
Fr. 13'333.35 mit dem Äquivalenzprinzip zu vereinbaren ist.
2.6 Vorliegend hat die Abteilung für Baubewilligungen, welche das Baugesuch in
tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht geprüft hat, als Koordinationsstelle
vier weitere kantonale Fachbehörden in das Verfahren einbezogen: Als zur
Erteilung der erforderlichen Brandschutzbewilligung zuständige Behörde wurde
das Aargauische Versicherungsamt begrüsst, welches allerdings für seine
Amtshandlung eine separate Gebühr erhoben hat, weshalb dieser Aspekt nur unter
dem Titel des administrativen Koordinationsaufwandes berücksichtigt wurde. Im
Weiteren wurden die Abteilungen Verkehr bezüglich Fragen des Lärmschutzes
(Überschreitung von Immissionsgrenzwerten durch Strassenlärm vor einigen
Fenstern der Wohnnutzung) und Tiefbau einbezogen. Letzteres wurde damit
begründet, dass das geplante Bauvorhaben die Baulinien gemäss dem in
Zusammenhang mit dem vorgesehenen Ausbau einer Kantonsstrasse stehenden
Gestaltungsplan "Mellingerstrasse K271" teilweise überschreite. Schliesslich
wurde auch die Abteilung Raumentwicklung, Sektion Regional- und Ortsplanung,
angegangen, um Aufschluss darüber zu erhalten, wann die Genehmigung des
erwähnten Gestaltungsplans vorgesehen sei und ob Gründe bestünden, die gegen
die Abstützung auf diesen Plan sprächen. Inwieweit die letztgenannte Stelle
zwingend in das Verfahren hatte miteinbezogen werden müssen, kann dahingestellt
bleiben. Der gesamte Verfahrens- und Prüfungsaufwand erscheint jedenfalls nicht
als derart gering, dass der erwähnte Betrag als unhaltbar hoch und willkürlich
zu taxieren wäre. Wohl war die Änderung des Strassenbauvorhabens, welche eine
Anpassung des Bauprojekts erforderlich machte, nicht von den
Beschwerdeführerinnen verschuldet, doch erhöhte die erforderliche erneute
Prüfung nichtsdestoweniger den mit der Baubewilligung verbundenen tatsächlichen
Verfahrensaufwand. Im Hinblick auf die Grösse des Bauprojekts im Umfang von
geschätzten Erstellungskosten von 14 Mio Fr. erscheint die (reduzierte)
kantonale Baubewilligungsgebühr von Fr. 13'333.35, auch wenn die Prüfung des
Vorhabens unterdurchschnittlich aufwendig war, nicht als offensichtlich
übersetzt. Von einer gegen das Äquivalenzprinzip verstossenden,
unverhältnismässigen oder gar willkürlichen Gebührenerhebung kann nicht
gesprochen werden. Worin im Übrigen die mitgerügte Verletzung des
Gleichbehandlungsgebots liegen soll, ist nicht ersichtlich.
2.7 Nicht durchzudringen vermögen die Beschwerdeführerinnen mit ihrer Rüge der
Verletzung des rechtlichen Gehörs und der unrichtigen Sachverhaltsfeststellung.
Der Anspruch auf rechtliches Gehör verlangt nicht, dass sich die Behörde mit
jeder tatsächlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand im Einzelnen
auseinandersetzt; vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen
Gesichtspunkte beschränken (BGE 134 I 83 E. 4.1 S. 88, mit Hinweisen).
Regierungsrat und Verwaltungsgericht haben sich mit der Frage des mutmasslichen
Prüfungsaufwandes wie auch mit den von den Beschwerdeführerinnen diesbezüglich
erhobenen Einwendungen ausreichend befasst. Zu einer "Neunerprobe" mit
nachträglicher Ermittlung des auf die einzelnen Verfahrensschritte entfallenden
effektiven Zeitaufwandes waren die kantonalen Rechtsmittelinstanzen aufgrund
der geltenden Regelung, welche bewusst auf schematische Kriterien abstellt und
zulässigerweise auch das Interesse am Bauvorhaben als Bemessungselement
berücksichtigt, nicht verpflichtet.
3.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
als unbegründet abzuweisen.
Damit sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens den
Beschwerdeführerinnen aufzuerlegen (Art. 66 BGG). Parteientschädigungen sind
nicht geschuldet (Art. 68 BGG).
Für eine Abänderung des vorinstanzlichen Entscheids über die Kosten- und
Entschädigungsfolgen im kantonalen Verfahren besteht bei diesem Ausgang kein
Anlass (Art. 67 bzw. Art. 68 Abs. 5 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden den Beschwerdeführerinnen auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführerinnen, dem Regierungsrat und dem
Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 15. August 2008
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Merkli Moser