II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.450/2007
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2C_450/2007 ajp Arrêt du 12 novembre 2007 IIe Cour de droit public MM. et Mme les Juges Merkli, Président, Wurzburger et Yersin. Greffière: Mme Mabillard. X. ________, recourant, représenté par Me Jean-Charles Sommer, avocat, contre Département de l'économie et de la santé du canton de Genève, rue de l'Hôtel-de-Ville 14, case postale 3984 1211 Genève 3, intimé, Tribunal administratif du canton de Genève, rue du Mont-Blanc 18, case postale 1956, 1211 Genève 1. Autorisation d'exploiter un taxi de service public en qualité d'indépendant, recours en matière de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Genève du 31 juillet 2007. Faits : A. X. ________ a obtenu sa première carte professionnelle pour chauffeur de taxi dans le canton de Genève le 28 février 1996. Le 24 janvier 2002, il a reçu l'autorisation d'exploiter un service de taxi avec permis de stationnement. A la suite d'un changement de la législation cantonale en matière de taxi, l'intéressé a été invité à déposer une requête en vue de l'obtention d'une nouvelle carte professionnelle de chauffeur indépendant. Il s'est exécuté le 10 février 2003. Le 10 avril 2003, le Département cantonal genevois de justice, police et sécurité, alors compétent, a refusé de délivrer à l'intéressé une carte professionnelle et a révoqué l'autorisation d'exploiter un service de taxi délivrée le 24 janvier 2002. Il a relevé que, conformément à un extrait du casier judiciaire, X.________ avait été condamné le 21 octobre 1997 à sept jours d'emprisonnement et 500 fr. d'amende pour conduite en état d'ivresse et le 6 juillet 1998 à cinq jours d'emprisonnement et 300 fr. d'amende pour conduite en état d'ébriété et violation des règles de la circulation. Par ailleurs, il avait fait l'objet de deux retraits du permis de conduire pour avoir circulé en état d'ivresse, le 21 novembre 1997 pour une durée de quatre mois (taux d'alcool moyen de 1,53 g o/oo) et le 3 août 1998 pour une durée de huit mois (taux d'alcool moyen de 1,17 g o/oo). Le 19 mars 2003, son permis lui avait été retiré à titre préventif pour avoir dépassé, au volant de son taxi, de 16 km/h la vitesse maximale autorisée le 8 octobre 2002 et avoir circulé au volant de son taxi, le 8 février 2003, en état d'ivresse (taux d'alcool moyen de 2,19 g o/oo), provoquant un accident et quittant les lieux sans remplir ses devoirs. Par arrêt du 8 mars 2005, le Tribunal administratif du canton de Genève (ci-après: le Tribunal administratif) a rejeté le recours de l'intéressé contre la décision précitée. B. Le 13 novembre 2006, X.________ a sollicité la restitution de son autorisation de "chauffeur de taxi de service public". Il indiquait qu'il était à nouveau titulaire de son permis de conduire. Par décision du 19 avril 2007, le Département cantonal genevois de l'économie et de la santé (ci-après: le Département cantonal) a refusé de restituer à l'intéressé l'autorisation d'exploiter un taxi de service public en qualité d'indépendant. La nouvelle loi genevoise sur les taxis et limousines (transport professionnel de personnes au moyen de voitures automobiles) du 21 janvier 2005 (ci-après: LTaxis ou la loi sur les taxis et limousines) et son règlement d'exécution du 4 mai 2005 étaient entrés en vigueur le 15 mai 2005, de sorte que la requête de l'intéressé devait être examinée selon ces dispositions. Comme l'intéressé n'exerçait pas son activité au moment du changement de loi, il ne pouvait bénéficier des dispositions transitoires et devait passer avec succès la prochaine session d'examen pour obtenir la carte professionnelle de chauffeur de taxi. Le 31 juillet 2007, le Tribunal administratif a rejeté le recours de X.________ contre la décision précitée. Il a considéré que la décision du 10 avril 2003 (refus de la délivrance d'une carte professionnelle de chauffeur de taxi indépendant et révocation d'une autorisation d'exploiter un service de taxi) n'était pas une sanction administrative de nature disciplinaire, devant être limitée dans le temps, comme le soutenait l'intéressé. Par ailleurs, lors de l'entrée en vigueur de la loi sur les taxis et les limousines, l'intéressé n'exerçait pas de manière effective sa profession; il n'était pas non plus titulaire d'une carte professionnelle de chauffeur de taxi et ne disposait plus d'une autorisation d'exploiter un service de taxi. Il ne pouvait donc pas bénéficier des dispositions transitoires de la nouvelle loi. C. L'intéressé a porté sa cause devant le Tribunal fédéral, concluant, avec suite de frais et dépens, à l'annulation de l'arrêt du Tribunal administratif du 31 juillet 2007 et de la décision du Département cantonal du 19 avril 2007. Subsidiairement, il demande le renvoi de la cause à l'Etat de Genève afin qu'il rende une nouvelle décision dans le sens des considérants et lui restitue son autorisation d'exploiter un taxi de service public. Il est d'avis que les autorités cantonales ont violé l'art. 27 Cst. (liberté économique) ainsi que les art. 9 Cst. (protection contre l'arbitraire) et 30 Cst. (garanties de procédure judiciaire). Il requiert en outre l'assistance judiciaire. Le Tribunal administratif renonce à formuler des observations sur le recours et persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. Le Département cantonal conclut au rejet du recours, sous suite des frais et dépens. Le Tribunal fédéral considère en droit: 1. 1.1 Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 132 I 140 consid. 1.1 p. 292; 131 II 58 consid. 1 p. 60). Le recourant n'a pas indiqué par quelle voie de recours il procède auprès du Tribunal fédéral. Toutefois, cette imprécision ne saurait lui nuire si son recours remplit les exigences légales de la voie de droit qui est ouverte (sur le choix erroné d'une voie de recours, cf. ATF 126 II 506 consid. 1b p. 508/509 et les arrêts cités), à savoir, en l'espèce, la voie du recours en matière de droit public. Déposé en temps utile et dans les formes requises (art. 100 al. 1 et 106 al. 2 LTF) contre une décision finale prise en dernière instance cantonale, qui ne peut pas être attaquée devant le Tribunal administratif fédéral (art. 86 al. 1 lettre d LTF; art. 33 lettre i LTAF), le présent recours est en principe recevable pour violation du droit fédéral (art. 95 lettre a LTF), lequel comprend également le droit constitutionnel. 1.2 Toutefois, la conclusion du recourant tendant à l'annulation de la décision du Département cantonal du 19 avril 2007 est irrecevable, étant donné l'effet dévolutif du recours déposé auprès du Tribunal administratif (ATF 126 II 300 consid. 2a p. 302/303; 125 II 29 consid 1c p. 33). 1.3 En vertu de l'art. 106 al. 2 LTF, le Tribunal fédéral n'examine les moyens fondés sur la violation d'un droit constitutionnel que si les griefs ont été invoqués et motivés de manière précise par le recourant, lequel doit notamment indiquer les motifs et les moyens de preuve (art. 42 al. 1 LTF) et exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viol le droit (art. 42 al. 2 LTF). Le recourant ne peut ainsi se contenter de critiquer la décision attaquée comme il le ferait en instance d'appel, où la juridiction supérieure jouit d'une libre cognition; en particulier, il ne saurait se limiter à opposer son opinion à celle de l'autorité cantonale, (cf. ATF 129 I 113 consid. 2.1 p. 120) ou soulever des critiques de nature appellatoire (cf. ATF 130 I 258 consid. 1.3 p. 261 s.). 2. Invoquant l'art. 27 Cst., le recourant fait valoir que le refus de lui restituer son autorisation d'exploiter un taxi de service public viol sa liberté économique ainsi que le principe de proportionnalité. 2.1 Selon l'art. 27 al. 1 Cst., la liberté économique est garantie. Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 118 Ia 175 consid. 1 p. 176). Aux termes de l'art. 36 al. 1 Cst., toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale; les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst.) et proportionnée au but visé (art. 36 al. 3 Cst.). L'essence des droits fondamentaux est inviolable (art. 36 al. 4 Cst.). 2.2 Entrée en vigueur le 15 mai 2005, la loi sur les taxis et limousines a remplacé la loi genevoise du 26 mars 1999 sur les services de taxis (ci-après : la loi du 26 mars 1999). La loi sur les taxis et limousines sépare les autorisations d'exercer la profession (délivrée sous la forme d'une carte professionnelle de chauffeur de taxi; art. 5 ss LTaxis) de celle d'exploiter un service de transport de personnes (art. 9 ss LTaxis). Selon l'art. 6 LTaxis, la carte professionnelle est délivrée par le département notamment lorsque le requérant a réussi les examens prévus à l'art. 26 qui portent en particulier sur la connaissance théorique et pratique de la topographie de la ville et du canton, les obligations résultant de la loi, le maniement du compteur, la maîtrise du français et les rudiments de l'anglais. L'art. 9 al. 1 LTaxis prévoit plusieurs types d'autorisations d'exploiter un service de transport de personnes. Pour les indépendants, il distingue l'autorisation d'exploiter un taxi de service privé, celle d'exploiter un taxi de service public et celle d'exploiter une limousine. Ces dernières ne sont délivrées que si le requérant est au bénéfice d'une carte professionnelle de chauffeur de taxi (art. 10 al. 1 lettre a, 11 al. 1 lettre a, 14 al. 1 lettre a LTaxis). La délivrance des permis de service public est soumise à un numerus clausus régi par les art. 20 et 21 LTaxis. Selon l'art. 53 LTaxis, les chauffeurs de taxis titulaires notamment de la carte professionnelle de chauffeur indépendant sans employé au sens de l'art. 4 ou de l'art. 5 de la loi du 26 mars 1999 qui, lors de l'entrée en vigueur de la loi, exercent de manière effective leur profession en qualité d'indépendants, se voient délivrer la carte professionnelle de chauffeur de taxi et sont autorisés à poursuivre leur activité durant une année. A l'échéance de ce délai, l'exploitant doit avoir satisfait aux conditions de l'art. 10 al. 1, ou de l'art. 11 al. 1, et sollicité du département la délivrance d'une nouvelle autorisation d'exploiter au sens de l'art. 10 ou de l'art. 11 (art. 53 al. 3 et 4 LTaxis). D'après l'art. 58 LTaxis, les permis de stationnement délivrés au sens des art. 8 et suivants de la loi du 26 mars 1999 sont d'office considérés comme des permis de service public au sens de la loi. Ils sont renouvelés, pour autant que les titulaires remplissent les conditions de leur maintien, en même temps que les autorisations d'exploiter en vertu des art. 53 ou 54 LTaxis. 2.3 Dans son arrêt, le Tribunal administratif a constaté que, par décision du 10 avril 2003, le recourant s'était vu retirer sa carte professionnelle et son autorisation d'exploiter un taxi avec permis de stationnement. Comme celui-ci ne disposait plus de carte professionnelle de chauffeur de taxi ni d'autorisation d'exploiter un taxi au moment de l'entrée en vigueur de la loi sur les taxis et limousines, il ne pouvait pas bénéficier du régime transitoire instauré par les art. 53 et 58 LTaxis et ne remplissait pas non plus les conditions posées par l'art. 11 al. 1 LTaxis pour obtenir une autorisation d'exploiter un taxi de service public, sans passer d'examen. Le recourant fait valoir que, compte tenu de son âge, l'obligation de passer une nouvelle fois les examens de chauffeur de taxi - pour obtenir une carte professionnelle de chauffeur de taxi - et l'inscription sur la liste d'attente l'empêcheront à jamais d'obtenir l'autorisation d'exploiter un taxi de service public, ce qui serait contraire au principe de proportionnalité. Il n'est pas contesté qu'au moment de l'entrée en vigueur de la loi sur les taxis et les limousines, le 15 mai 2005, le recourant n'exerçait plus sa profession de chauffeur de taxi de manière effective. Les motifs qui ont empêché l'exercice effectif de la profession au sens de l'art. 58 LTaxis ne revêtent par ailleurs aucune importance (arrêt 2C.291/2007 du 24 septembre 2007, consid. 2.3). Il suffit par conséquent de constater, à l'instar du Tribunal administratif, que le recourant s'est trouvé dans la même situation qu'une personne qui cherche à débuter dans la profession de chauffeur de taxi de service public. Il n'a ainsi pas de droit à la restitution de son autorisation ou à une nouvelle autorisation du moment qu'il ne remplissait pas les conditions prévues par la loi pour leur délivrance. En outre, compte tenu des infractions répétées aux règles de la circulation commises par l'intéressé et de l'interruption de l'exercice de la profession pendant quatre ans, l'exigence du Département cantonal que le recourant passe un nouvel examen professionnel n'a au demeurant rien de disproportionné. Si, évoquant la liste d'attente, le recourant entend se plaindre du régime transitoire mis en place par la loi sur les taxis et les limousines, il perd de vue que le législateur cantonal était en droit de modifier la législation sur les taxis pour rendre l'accès à la profession de chauffeur de taxi de service public plus difficile, dès lors que ce dernier était guidé par des motifs d'intérêt public et a respecté le principe de proportionnalité, comme l'a déjà jugé le Tribunal fédéral (cf. arrêt 2P 258/2006 du 17 mars 2007, consid. 2.2). Partant, le grief tiré de la violation de la liberté économique est infondé. 2.4 Le recourant se plaint ensuite que, dans d'autres professions, juridiques et médicales notamment, à la fin de la sanction, la personne concernée retrouve sans nouvel examen professionnel ni liste d'attente tous les droits liés à son brevet de capacité professionnelle. Ce faisant, il se plaint implicitement d'inégalité de traitement. Pour autant qu'il réponde aux exigences de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF, ce qui est pour le moins douteux, ce grief doit être rejeté. En effet, l'art. 27 Cst. n'assure l'égalité de traitement qu'entre concurrents directs (ATF 132 I 97 consid. 2.1 p. 100; 125 I 431 consid. 4b/aa p. 435 s.; 121 I 129 consid. 3b p. 132 et les références citées) et l'art. 8 Cst ne trouve d'application que lorsqu'il s'agit de comparer des situations semblables, ce qui n'est pas le cas de la profession de chauffeur de taxi et des autres professions invoquées par le recourant. Au demeurant, pour les avocats et les professionnels de la santé en général, l'interdiction de pratiquer la profession est une mesure disciplinaire infligée en cas de violation des devoirs professionnels mais ne résulte que rarement du fait que l'intéressé ne remplit plus les conditions d'exercice de la profession. Si tel était le cas, l'autorisation de pratiquer ne leur serait pas nécessairement restituée sans condition. En outre, pour ces professions, le nombre d'autorisations n'est en principe pas limité, bien qu'il faille relever que de jeunes médecins ont été empêchés de s'installer pour des motifs économiques relatifs aux coûts de la santé (ATF 130 I 26; arrêt 2P.134/2003, RDAF 2005 I p 182). 2.1 Enfin, invoquant les art. 9 et 30 Cst., le recourant se plaint également d'arbitraire et de violation des garanties de procédure sans exposer en quoi le Tribunal administratif aurait interprété ou appliqué le droit cantonal de manière arbitraire ni préciser de quelles garanties de procédure il dénonce la violation. Par conséquent, ne répondant pas aux exigences de motivation de l'art. 106 LTF (cf. consid. 1.4 ci-dessus), ces deux derniers griefs sont irrecevables dans la mesure où ils ne se confondent pas avec celui de violation du principe de proportionnalité, qui a déjà été écarté. 3. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. Les conclusions du recourant étaient dénuées de toute chance de succès de sorte qu'il convient de lui refuser l'assistance judiciaire (art. 64 LTF). Succombant, le recourant doit supporter les frais judiciaires (art. 65 et 66 LTF) et n'a pas droit à des dépens (art. 68 LTF). Le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable. 2. La requête d'assistance judiciaire est rejetée. 3. Un émolument judiciaire de 2'500 fr. est mis à la charge du recourant. 4. Le présent arrêt est communiqué en copie mandataire du recourant, au Département de l'économie et de la santé et au Tribunal administratif du canton de Genève. Lausanne, le 12 novembre 2007 Au nom de la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le Président: La Greffière: