II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.448/2007
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2C_448/2007/leb
Urteil vom 20. Februar 2008
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Müller,
Bundesrichterin Yersin,
nebenamtliche Bundesrichterin Stamm Hurter,
Gerichtsschreiber Klopfenstein.
A. X.________,
Beschwerdeführer, vertreten durch
Rechtsanwalt Bernhard Zollinger,
gegen
Justiz- und Polizeidepartement des Kantons
St. Gallen, Oberer Graben 32, 9001 St. Gallen.
Familiennachzug,
Beschwerden gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen
vom 4. Juli 2007.
Sachverhalt:
A.
Der aus dem Kosovo stammende, 1964 geborene serbische Staatsangehörige
A.X.________ hielt sich von 1987 bis 1990 als Saisonnier in der Schweiz auf.
Am 6. Dezember 1990 erhielt er eine Aufenthaltsbewilligung. Am 2. Dezember
1997 wurde ihm die Niederlassungsbewilligung erteilt. Er ist zu 100% invalid
und bezieht eine Rente der Eidgenössischen Invalidenversicherung.
A. ________ war in erster Ehe mit der Landsfrau B.X.________ verheiratet.
Dieser Ehe entsprangen drei Kinder, darunter der Sohn C.________ (geb. 1990).
Am 21. Februar 1992 wurde die Ehe X.________ geschieden. Am 4. Juni 1992
heiratete A.X.________ seine Landsfrau D.________. Diese Ehe blieb kinderlos
und wurde am 29. April 2003 geschieden. Am 20. Juni 2003 heiratete
A.X.________ in seiner Heimat seine Landsfrau E.________ (geb. 1971). Aus
dieser Beziehung gingen die zum Teil noch während der früheren Ehe gezeugten
Kinder F.________ (geb. 1998), G.________ (geb. 2000), H.________ (geb. 2001)
und I.________ (geb. 2005) hervor. Für seine Kinder erhält A.X.________
ebenfalls Rentenleistungen ("Kinderrenten") der Eidgenössischen
Invalidenversicherung.
Am 31. März 2006 ersuchte A.X.________ für seinen Sohn C.________ aus erster
Ehe sowie für seine Ehegattin E.________ und die vier gemeinsamen Kinder
F.________, G.________, H.________ und I.________ um Bewilligung des
Familiennachzugs. Mit Verfügung vom 20. September 2006 wies das Ausländeramt
des Kantons St. Gallen dieses Familiennachzugsgesuch ab. Dagegen beschwerte
sich A.X.________ erfolglos beim Justiz- und Polizeidepartement des Kantons
St. Gallen. Gegen dessen Entscheid erhoben A.X.________, seine Ehefrau
E.________, die vier gemeinsamen Kinder F.________, G.________, H.________
und I.________ sowie sein Sohn C.________ aus erster Ehe Beschwerde beim
Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen. Dieses trat mit Urteil vom 4. Juli
2007 auf die Beschwerden der Ehefrau und der Kinder aus prozessualen Gründen
(Nichtbeteiligung am vorangegangenen Rekursverfahren) nicht ein. Die
Beschwerde von A.X.________ wies das Gericht ab, soweit es darauf eintrat.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten sowie mit
subsidiärer Verfassungsbeschwerde vom 5. September 2007 beantragt
A.X.________, das Urteil des Verwaltungsgerichtes vom 4. Juli 2007 aufzuheben
und für die Ehefrau E.________ sowie für die gemeinsamen Kinder F.________,
G.________, H.________ und I.________ im Rahmen des Familiennachzuges eine
Aufenthalts- bzw. Niederlassungsbewilligung zu erteilen.
Das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen stellt den Antrag, auf die
subsidiäre Verfassungsbeschwerde nicht einzutreten und die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten abzuweisen, soweit darauf einzutreten
sei. Das Justiz- und Polizeidepartement des Kantons St. Gallen beantragt
Abweisung der Beschwerde(n). Das Bundesamt für Migration schliesst auf
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Erwägungen:
1.
1.1 Gemäss Art. 83 lit. c Ziff. 2 BGG ist die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten auf dem Gebiet des Ausländerrechts
unzulässig gegen Entscheide betreffend Bewilligungen, auf die weder das
Bundesrecht noch das Völkerrecht einen Anspruch einräumt.
1.2 Zwar ist am 1. Januar 2008 das Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über
die Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR 142.20) in Kraft getreten, doch
bestimmt dessen Art. 126 Abs. 1, dass auf Gesuche, die vor dem Inkrafttreten
dieses Gesetzes eingereicht worden sind, noch das bisherige Recht anwendbar
bleibt. Das vorliegend streitige Gesuch wurde vor Inkrafttreten des
Ausländergesetzes gestellt und beurteilt sich daher noch nach dem inzwischen
aufgehobenen Bundesgesetz vom 26. Mai 1931 über Aufenthalt und Niederlassung
der Ausländer (ANAG) und seinen Ausführungserlassen.
1.3 Gemäss Art. 17 Abs. 2 ANAG (in der Fassung vom 23. März 1990) hat der
Ehegatte eines in der Schweiz niedergelassenen Ausländers Anspruch auf
Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung, solange die Ehegatten
zusammen wohnen. Ledige Kinder unter 18 Jahren haben Anspruch auf Einbezug in
die Niederlassungsbewilligung, wenn sie mit ihren Eltern zusammen wohnen (zur
Natur dieses Rechts auf Miteinbezug vgl. BGE 126 II 269 E. 2d/bb S. 272 f.).
Der Beschwerdeführer, welcher über die Niederlassungsbewilligung verfügt,
besitzt nach dem Gesagten einen grundsätzlichen Anspruch auf Nachzug seiner
Ehefrau, mit der er künftig zusammen zu wohnen beabsichtigt. Da die vier
gemeinsamen Kinder im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung, auf welchen es im
Rahmen von Art. 17 Abs. 2 ANAG für die Eintretensfrage ankommt (BGE 129 II
249 E. 1.2 S. 252 mit Hinweisen), noch nicht 18 Jahre alt waren, steht auch
ihnen im Grundsatz ein Nachzugsanspruch bzw. ein solcher auf Einbezug in die
Niederlassungsbewilligung ihres Vaters zu. Der Beschwerdeführer kann sich
zudem im Verhältnis zu seiner Ehefrau und zu den vier gemeinsamen Kindern,
die auch heute (im Zeitpunkt des bundesgerichtlichen Entscheides) die
Altersgrenze von 18 Jahren noch nicht überschritten haben (vgl. BGE 129 II 11
E. 2 S. 13 f., 249 E. 1.2 S. 252), auf das in Art. 8 Ziff. 1 EMRK bzw. Art.
13 Abs. 1 BV garantierte Recht auf Achtung des Familienlebens berufen.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist insoweit
zulässig und der Beschwerdeführer hierzu legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG).
Nicht mehr Streitgegenstand bildet jedoch der von der Vorinstanz verweigerte
Nachzug des Sohnes aus erster Ehe (C.________), da der Beschwerdeführer sein
Begehren um Familiennachzug auf seine jetzige Ehefrau und die mit ihr
gezeugten vier gemeinsamen Kinder beschränkt hat.
1.4 Weil gegen den angefochtenen Verwaltungsgerichtsentscheid die Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen steht, bleibt vorliegend kein
Raum für die gleichzeitig erhobene subsidiäre Verfassungsbeschwerde, so dass
auf diese nicht einzutreten ist (vgl. Art. 113 BGG).
1.5 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz
festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn,
dieser sei offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im
Sinne von Art. 95 BGG (Art. 105 Abs. 2 bzw. Art. 97 Abs. 1 BGG).
2.
2.1 Zweck des Familiennachzugs ist es, das Leben in der Familiengemeinschaft
zu ermöglichen. Nach der Rechtsprechung ist der nachträgliche Familiennachzug
von minderjährigen Kindern durch Eltern, die sich beide in der Schweiz
niedergelassen haben und einen gemeinsamen ehelichen Haushalt führen,
möglich, ohne dass besondere stichhaltige Gründe die verzögerte
Geltendmachung des Nachzugsrechtes rechtfertigen müssen. Innerhalb der
allgemeinen Schranken von Art. 17 Abs. 2 Satz 3 ANAG ist der Nachzug von
gemeinsamen Kindern grundsätzlich jederzeit zulässig, vorbehalten bleibt
einzig das Rechtsmissbrauchsverbot (BGE 129 II 11 E. 3.1.2 S. 14; 126 II 329
E. 3b S. 332).
2.2 Der Beschwerdeführer lebt zwar noch nicht mit seiner Ehefrau zusammen,
doch bezweckt sein Nachzugsgesuch gerade die Vereinigung beider Elternteile
mitsamt den Kindern, also die Zusammenführung der Gesamtfamilie. Damit lässt
sich der vorliegende Fall unter die Kategorie des (nachträglichen)
Familiennachzugs von zusammenlebenden Eltern subsumieren (vgl. Urteil
2A.31/2005 vom 26. Mai 2005 E. 2.3). Dass die Familienzusammenführung
vorliegend nicht ernst gemeint sei, wird von den kantonalen Behörden nicht
behauptet.
3.
3.1 Die Ansprüche aus Art. 17 Abs. 2 ANAG (vgl. E. 1.3) erlöschen, wenn der
Anspruchsberechtigte gegen die öffentliche Ordnung verstossen hat. Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung (BGE 119 Ib 81 E. 2d S. 87; 122 II 1E. 3c
S. 8 f.) darf der Familiennachzug ferner verweigert werden, wenn der
Gesuchsteller bzw. die nachzuziehenden Personen umgehend wieder ausgewiesen
werden dürften, d.h. wenn ein Ausweisungsgrund im Sinne von Art. 10 Abs. 1
ANAG besteht wie beispielsweise Fürsorgebedürftigkeit nach Art. 10 Abs. 1
lit. d ANAG. Voraussetzung für eine Verweigerung des Nachzugs ist in diesem
Fall, dass konkret die Gefahr einer fortgesetzten und erheblichen
Fürsorgeabhängigkeit besteht; blosse finanzielle Bedenken genügen nicht (BGE
125 II 633 E. 3c S. 641).
Für die Beurteilung der Gefahr der Fürsorgeabhängigkeit ist von den aktuellen
Verhältnissen auszugehen; die wahrscheinliche finanzielle Entwicklung ist
aber auf längere Sicht abzuwägen. Weiter darf nicht einfach auf das Einkommen
des hier anwesenden Familienangehörigen abgestellt werden, sondern es sind -
dem Gesetzeszweck der Vereinigung der Gesamtfamilie entsprechend - die
finanziellen Möglichkeiten aller Familienmitglieder über eine längere Sicht
abzuwägen (BGE 122 II 1 E. 3c S. 8).
3.2 Das Verwaltungsgericht hat vorliegend die Gefahr der fortgesetzten und
erheblichen Fürsorgeabhängigkeit bejaht. Es ging davon aus, dass der nach den
massgeblichen Richtlinien ermittelte minimale monatliche Grundbedarf für
Wohnen, allgemeinen Lebensunterhalt, Krankenkassenprämien und -selbstbehalte
einer sechsköpfigen Familie Fr. 5'500.-- betrage. Das Gericht ging weiter von
Einnahmen des Beschwerdeführers aus Renteneinkünften von monatlich Fr.
4'069.-- aus (ordentliche IV-Rente Fr. 1'857.-- zuzüglich vier Kinderrenten à
Fr. 553.--). Die vom Justiz- und Polizeidepartement hinzugerechnete
Hauswartentschädigung von Fr. 300.-- pro Monat liess das Verwaltungsgericht
unberücksichtigt, weil der Beschwerdeführer eine volle IV-Rente beziehe und
geltend gemacht habe, er sei sehr krank und "benötige Fürsorge und
Unterstützung". Ebenso unterliess es das Verwaltungsgericht,
Prämienverbilligungen der Krankenkasse anzurechnen, weil diese als Leistung
mit Sozialhilfecharakter bei der Festlegung des Mindesteinkommens nicht zu
berücksichtigen seien (S. 14 des angefochtenen Entscheides). Gestützt darauf
hat das Verwaltungsgericht im Falle eines Nachzuges der Ehefrau und der
gemeinsamen Kinder einen monatlichen Fehlbetrag von rund Fr. 1'300.--
errechnet. Es kam ferner zum Schluss, es bestünden auch keine hinreichenden
Aussichten, dass die Ehefrau künftig dauernd ein nennenswertes
Zusatzeinkommen erzielen könne.
Sodann erwog das Gericht mit ausführlicher Begründung (S. 12 - 15 des
angefochtenen Entscheides), der vom Beschwerdeführer für den Fall des
Nachzugs seiner Familie geltend gemachte Anspruch auf Ausrichtung von
Ergänzungsleistungen vermöge nichts zu ändern: Der Bezug von
Ergänzungsleistungen sei demjenigen von Sozialhilfeleistungen
gleichzustellen. Es sei nicht gerechtfertigt und stossend, wenn
Gesuchsteller, die wie der Beschwerdeführer eine volle Invalidenrente bezögen
und deren anerkannte Ausgaben somit durch Leistungen aus
Sozialversicherungswerken, allenfalls zusätzlich durch Ergänzungsleistungen,
gedeckt seien, gegenüber Gesuchstellern privilegiert würden, die einer
Erwerbstätigkeit nachgingen und deren Einkommen nicht ausreiche, um die
Alltagsbedürfnisse in der Schweiz zu decken und die deshalb regelmässig auf
Sozialhilfeleistungen angewiesen seien.
3.3 Der Beschwerdeführer rügt, das Verwaltungsgericht habe den Sachverhalt
qualifiziert unrichtig festgestellt. Sowohl auf Ergänzungsleistungen als auch
auf Krankenkassenverbilligungen bestehe ein versicherungsrechtlicher
Anspruch. Diese Leistungen stellten daher keine Instrumente der öffentlichen
Wohlfahrt dar und seien gleich jeder anderen Versicherungsleistung als
Einkommen zu berücksichtigen.
3.4 Der angefochtene Entscheid verkennt, dass gemäss gefestigter
Rechtsprechung des Bundesgerichts Ergänzungsleistungen, auf welche der
invalide Beschwerdeführer einen gesetzlichen Anspruch hat (Art. 2 Abs. 1 i.V.
mit Art. 4 Abs. 1 lit. c sowie Art. 5 Abs. 1 des Gesetzes vom 6. Oktober 2006
über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und
Invalidenversicherung [ELG; SR 831.30]) und welche dem Betrag entsprechen, um
den die anerkannten Ausgaben die anrechenbaren Einnahmen übersteigen (Art. 9
Abs. 1 und 2 ELG), nicht zu den Fürsorgeleistungen im Sinne von Art. 10 Abs.
1 lit. d ANAG zählen (Urteile 2A.397/2001 vom 17. Januar 2002 E. 4,
2A.495/2004 vom 13. Januar 2005 E. 2.2 mit Hinweisen, publ. in: Praxis 2005
Nr. 143; 2P.101/2006 vom 6. Mai 2006 E. 2.2.6, 2A.639/2006 vom 1. Februar
2007 E. 2.2). Es trifft zwar zu, dass zwischen Fürsorgeleistungen und
Ergänzungsleistungen eine gewisse Ähnlichkeit besteht, indem beide Leistungen
Bedürftigkeit seitens des Ansprechers voraussetzen und die Deckung der
laufenden Lebensbedürfnisse bezwecken. Indessen sind öffentliche
Fürsorgeleistungen im Verhältnis zu den Ergänzungsleistungen subsidiärer
Natur (BGE 116 V 328 E. 1c S. 331). Finanzielle Zuschüsse im Rahmen der
Sozialhilfe sollen ausschliesslich zur Überbrückung von Notlagen dienen,
während Ergänzungsleistungen über längere Zeit fliessendes Ergänzungs- oder
Mindesteinkommen darstellen (vgl. Urteile 2P.242/ 2003 vom 12. Januar 2004 E.
2.2, 2P.53/2004 vom 13. Mai 2004 E. 4.3). Insofern unterscheiden sich
Ergänzungsleistungen zur AHV/IV von Leistungen gemäss den kantonalen
Sozialhilfegesetzen in qualitativer Hinsicht, so dass sich eine
Gleichstellung mit Fürsorgeleistungen - wie dies das Verwaltungsgericht tut -
als bundesrechtswidrig erweist. Vielmehr zählen sowohl die
Ergänzungsleistungen als auch die Krankenkassenprämienverbilligungen zu den
beitragsunabhängigen Sonderleistungen der Sozialversicherung, die vom Begriff
der "öffentlichen Wohltätigkeit" im Sinne von Art. 10 Abs. 1 lit. d ANAG
nicht erfasst werden.
3.5 Es besteht kein Anlass und auch keine Handhabe, von dieser gefestigten
Rechtsprechung abzuweichen, die im Übrigen auch dem neuen Ausländergesetz
entspricht: Der Familiennachzugsanspruch von Personen mit
Niederlassungsbewilligung nach Art. 43 AuG erlischt u.a. dann, wenn der
Ausländer oder eine Person, für die er zu sorgen hat, auf "Sozialhilfe"
angewiesen ist (Art. 62 lit. e in Verb. mit Art. 51 Abs. 2 lit. b AuG). Auch
die übrigen einschlägigen Bestimmungen des neuen Ausländergesetzes (vgl. Art.
44 lit. c, Art. 45 lit. c sowie Art. 63 Abs. 1 lit. c) sprechen nicht mehr
von der "öffentlichen Wohltätigkeit" wie Art. 10 Abs. 1 lit. d ANAG, sondern
explizit von "Sozialhilfe" ("aide sociale", "aiuto sociale"), worunter
Ergänzungsleistungen und Prämienverbilligungen eben gerade nicht fallen, auch
wenn sie einkommens- und bedarfsabhängig ausgestaltet sind (vgl. BGE 127 V
368 E. 5 S. 369). Schon die bundesrätliche Botschaft vom 8. März 2002 zum
Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer (BBl 2002 S. 3792 f., 3808
f.) und der dazugehörige Gesetzesentwurf (Art. 43/44 und Art. 62) verwendeten
im Zusammenhang mit dem Familiennachzug und dem Widerruf der
Niederlassungsbewilligung diesen engen Begriff "Sozialhilfe", wobei
ausdrücklich auf die Rechtsprechung des Bundesgerichtes Bezug genommen wurde
(Botschaft, a.a.O.). Bei dieser Sachlage läge es am Gesetzgeber, eine
erweiterte Umschreibung zu beschliessen, wenn er die geltende Regelung für
unbefriedigend halten sollte.
3.6 Da sich der Beschwerdeführer seit mehr als 10 Jahren in der Schweiz
aufgehalten hat und eine volle Invalidenrente erhält, kann er für sich und
seine Familie mit Ergänzungsleistungen in nicht unbeträchtlicher Höhe rechnen
(vgl. dazu die Bestimmungen des kantonalen Ergänzungsleistungsgesetzes vom
22. September 1991). In welchem Umfang dies der Fall ist und in welchem Mass
der Beschwerdeführer Anspruch auf Prämienverbilligung für die Krankenkasse
hat, geht aus dem angefochtenen Entscheid nicht genau hervor. Nach dem
Gesagten durfte die Vorinstanz aber auf dieser Grundlage nicht ohne Weiteres
von der Gefahr einer erheblichen und fortgesetzten Fürsorgeabhängigkeit der
Familie im Sinne von Art. 10 Abs. 1 lit. d ANAG ausgehen. Der angefochtene
Entscheid ist daher aufzuheben und die Sache zu neuer Beurteilung an das
Verwaltungsgericht zurückzuweisen. Es obliegt alsdann den kantonalen
Behörden, die Frage der Fürsorgeabhängigkeit auf korrigierter,
bundesrechtskonformer Grundlage neu zu beurteilen. Näher abzuklären - unter
Gewährung des rechtlichen Gehörs - bleibt aber auch, was es mit der
Invalidität des Beschwerdeführers für eine Bewandtnis hat und welche
Erwerbsmöglichkeiten (worunter die geltend gemachte Hauswarttätigkeit) sein
jetziger Gesundheitszustand ihm - allenfalls wieder - erlauben könnte.
4.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist in diesem Sinne
teilweise gutzuheissen, und der angefochtene Entscheid ist aufzuheben. Die
Sache ist zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen (Art.
107 Abs. 2 BGG).
Bei diesem Verfahrensausgang sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 66
Abs. 4 BGG). Hingegen hat der Kanton St. Gallen den Beschwerdeführer für das
bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 68 Abs. 2 BGG).
Sache des kantonalen Verwaltungsgerichts wird es sein, über die Kosten der
kantonalen Rechtsmittelverfahren neu zu entscheiden.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird teilweise
gutgeheissen, und das Urteil des Verwaltungsgerichtes des Kantons St. Gallen
vom 4. Juli 2007 aufgehoben. Die Sache wird zu neuer Prüfung und materiellem
Entscheid an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
3.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
4.
Der Kanton St. Gallen hat den Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche
Verfahren mit insgesamt Fr. 1'800.-- zu entschädigen.
5.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Verwaltungsgericht des Kantons St.
Gallen und dem Bundesamt für Migration schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 20. Februar 2008
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Merkli Klopfenstein