II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.442/2007
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2C_442/2007
2C_454/2007
Urteil vom 19. November 2007
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Müller,
Gerichtsschreiber Hugi Yar.
1. X.________,
2. Y.________ AG,
Beschwerdeführer (2C_442/2007),
beide vertreten durch Fürsprecher Ernst Hauser, Kellerhals Hess
Rechtsanwälte,
3. Z.________ GmbH,
4. A.________ GmbH,
Beschwerdeführerinnen (2C_454/2007),
vertreten durch Rechtsanwalt Flurin Turnes,
gegen
Eidgenössische Spielbankenkommission, Postfach, 3003 Bern,
Beschwerdegegnerin,
Bundesverwaltungsgericht, Abteilung II,
Postfach, 3000 Bern 14.
Unterstellung des Automaten "TropicalShop"
unter das Spielbankengesetz,
Beschwerden gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II, vom
25. Juni 2007.
Sachverhalt:
A.
Der Automat "TropicalShop" gibt gegen den Einwurf eines Frankens einen runden
Kaugummi ab und ermöglicht dem Käufer, an einem Walzenspiel teilzunehmen, bei
dem er in einem bis fünf Spielversuchen Punkte erzielen kann. Diese eröffnen
ihm weitere Spielrunden oder können, sobald eine gewisse Punktzahl erreicht
ist, durch einen Tastendruck in Sammelkarten (sog. "WonderCards") aus
verschiedenen Themenbereichen eingelöst werden (Tierwelt, Geographie, Sport,
Geschichte usw.). Der "Tropical Shop" ist rund 1,7 Meter hoch und mit einem
Bildschirm, einem Kleingeldeinwurfschlitz, einer Karten-, Kaugummi- und
Kleingeldausgabe sowie mit fünf Hold-Tasten und einer Starttaste versehen. Er
besteht in drei Ausführungen, die sich in ihrer äusseren Aufmachung
unterscheiden.
B.
Im Jahre 2005 wurde in verschiedenen Kantonen beantragt, festzustellen, dass
der "TropicalShop" als Warenautomat ohne Bewilligung aufgestellt und
betrieben werden könne. Bei der Eidgenössischen Spielbankenkommission (im
Weitern auch: Spielbankenkommission bzw. ESBK) häuften sich gleichzeitig die
Hinweise, dass die vom "TropicalShop" abgegebenen Sammelkarten vor Ort in
Geld umgetauscht würden. Sie forderte deshalb die Y.________ AG als
Inverkehrbringerin des Geräts sowie die Z.________ GmbH und X.________ als
Betreiber von solchen Geräten am 17. November 2005 auf, eine technische
Dokumentation zum "TropicalShop" einzureichen. Am 7. März 2006
veröffentlichte sie im Bundesblatt ihre Absicht, den "TropicalShop" als
Glücksspielautomaten im Sinne der Spielbankengesetzgebung zu qualifizieren
(BBl 2006 S. 2689). Dem widersetzten sich X.________, die Y.________ AG, die
Z.________ GmbH sowie die A.________ GmbH.
C.
Mit Verfügung vom 2. August 2006 (BBl 2006 S. 6757) bezeichnete die
Spielbankenkommission den Spielautomaten "TropicalShop" und "faktisch gleiche
Geräte" als Glücksspielautomaten im Sinne von Art. 3 Abs. 2 des
Bundesgesetzes vom 18. Dezember 1998 über Glücksspiele und Spielbanken
(Spielbankengesetz, SBG [SR 935.52]); sie verbot, diesen und "andere faktisch
gleiche Geräte" ausserhalb von konzessionierten Spielbanken zu betreiben. Die
Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 17'600.-- auferlegte sie zur Hälfte
(Fr. 8'800.--) der Y.________ AG, zu einem Viertel (Fr. 4'400.--) X.________,
und je zu einem Achtel (Fr. 2'200.--) der A.________ GmbH und der Z.________
GmbH. Die ESBK nahm an, dass es sich beim "TropicalShop" um einen als
Warenverkaufsautomaten "getarnten" Glücksspielapparat handle; das
Bundesverwaltungsgericht teilte diese Einschätzung auf Beschwerde hin am
25. Juni 2007.
D.
X.________ und die Y.________ AG sind am 3. September 2007 mit dem Antrag an
das Bundesgericht gelangt, den Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts
aufzuheben und festzustellen, dass "der Automat TropicalShop" kein
Glücksspielapparat sei (Verfahren 2C_442/2007). Die Z.________ GmbH und die
A.________ GmbH beantragen mit Beschwerde vom 5. September 2007, den
Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts aufzuheben, soweit er sie betreffe,
und festzustellen, dass es sich beim "Spielautomaten TropicalShop" und
faktisch gleichen Geräten nicht um Glücksspielautomaten im Sinne der
Spielbankengesetzgebung handle; eventuell sei dies nur für die von ihnen
verwendeten Apparate festzuhalten; schliesslich sei Vormerk davon zu nehmen,
dass sie sich die "gegebenen Schadenersatzansprüche" ausdrücklich
vorbehielten (Verfahren 2C_454/ 2007). Das Bundesverwaltungsgericht hat auf
eine Vernehmlassung verzichtet; die Eidgenössische Spielbankenkommission
beantragt, die Beschwerden abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Erwägungen:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht behandelte die Eingaben der Betroffenen in
einem gemeinsamen Urteil. Da sich beide Beschwerden gegen dieses richten und
darin jeweils die gleichen Fragen aufgeworfen werden, rechtfertigt es sich,
auch die bundesgerichtlichen Verfahren zu vereinigen (vgl. Art. 24 BZP i.V.m.
Art. 71 BGG; BGE 113 Ia 390 E. 1 S. 394).
1.2 Wer einen Geldspielautomaten (Glücksspielautomaten bzw.
Geschicklichkeitsspielautomaten mit Gewinnmöglichkeit) in Verkehr bringen
will, muss ihn vor der Inbetriebnahme der Eidgenössischen
Spielbankenkommission vorführen (Art. 61 Abs. 1 und Art. 64 Abs. 1 der
Verordnung vom 24. September 2004 über Glücksspiele und Spielbanken [VSBG; SR
935.521]). Diese entscheidet darüber, ob es sich um einen
Glücksspielautomaten handelt, der nur in konzessionierten Spielbanken
betrieben werden darf (vgl. Art. 4 Abs. 1 SBG; BGE 131 II 680 E. 1 S. 682),
oder um einen in den Zuständigkeitsbereich der Kantone fallenden
Geschicklichkeits-, Unterhaltungs- oder Warenverkaufsautomaten (vgl. Art. 106
Abs. 4 BV). Der Entscheid kann erstinstanzlich beim Bundesverwaltungsgericht
und hernach mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82
ff. BGG) beim Bundesgericht angefochten werden (vgl. BGE 131 II 680 E. 1 S.
682 mit Hinweisen). Die als Importeure und Verkäufer von
"TropicalShop"-Automaten bzw. Aufsteller, Betreiber oder Vermieter von
solchen am bisherigen Verfahren beteiligten Beschwerdeführer sind hierzu
legitimiert (vgl. Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf ihre frist- (Art. 100 Abs. 1 BGG)
und (grundsätzlich) formgerecht (Art. 42 BGG) eingereichten Beschwerden ist
unter folgendem Vorbehalt einzutreten:
1.3 Die Beschwerdeführerinnen 3 und 4 machen geltend, die Vorinstanz habe den
Sachverhalt unvollständig festgestellt, indem sie verkannt habe, dass ihre
Apparate vom untersuchten Gerät abwichen und die Spielmöglichkeit als Zugabe
zum Kaugummi einzig der Verkaufsförderung diene. Diesbezüglich kommen sie
ihrer gesetzlichen Begründungspflicht (Art. 42 und Art. 106 BGG) indessen
nicht nach:
1.3.1 Die Anfechtung der Sachverhaltsfeststellung durch die Vorinstanz beim
Bundesgericht ist im Rahmen der Einheitsbeschwerde nur beschränkt möglich.
Gemäss Art. 97 Abs. 1 BGG kann der Sachverhalt bloss dann in Frage gestellt
werden, wenn er offensichtlich unrichtig ist oder seine Feststellung auf
einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht; die Behebung des
Fehlers muss sich für den Ausgang des Verfahrens zudem als entscheidend
erweisen. Der Betroffene hat substantiiert darzulegen, inwiefern diese
Voraussetzungen gegeben sind; andernfalls geht das Bundesgericht - von ins
Auge springenden Fehlern abgesehen - vom Sachverhalt aus, wie er dem
angefochtenen Entscheid zugrunde liegt (vgl. BGE 133 II 249 E. 1.4.3 S. 254
f.). Die Beschwerdeführerinnen 3 und 4 behaupten einen von den tatsächlichen
Feststellungen der Vorinstanzen abweichenden Sachverhalt, legen indessen
nicht dar, inwiefern dieser offensichtlich unrichtig oder in Verletzung von
Bundesrecht festgestellt worden sein soll. Auf ihre Vorbringen ist deshalb
nicht weiter einzugehen (BGE 133 II 249 E. 1.4.3 S. 254 f.).
1.3.2 In der Sache selber erwiese sich ihre Kritik als unbegründet: Weder die
Spielbankenkommission noch das Bundesverwaltungsgericht haben verkannt, dass
der Automat "TropicalShop" in verschiedenen Ausführungen existiert und die
angebotenen Waren (Kaugummi, Sammelkarten) bzw. der verlangte Preis (Fr.
1.--) jeweils in leicht unterschiedlicher Form ersichtlich gemacht werden.
Die Vorinstanzen erachteten diese Unterschiede als rechtlich nicht
entscheidend, da die behaupteten Differenzen auf das Konzept, den Spielablauf
und das Funktionieren des Geräts keinen Einfluss hätten. Umstritten ist
deshalb in erster Linie die Rechtsfrage, ob die Vorinstanzen von einem
bundesrechtskonformen Begriff des Glücksspielautomaten ausgegangen sind (vgl.
BGE 131 II 680 E. 2.2 S. 683).
2.
2.1 Das Spielbankengesetz regelt das Glücksspiel um Geld oder andere geldwerte
Vorteile (Art. 1 Abs. 1 SBG); vorbehalten bleiben die Vorschriften des
Bundesgesetzes betreffend die Lotterien und die gewerbsmässigen Wetten (Art.
1 Abs. 2 SBG). Das Spielbankengesetz ist der Grunderlass der schweizerischen
Glücksspielordnung und lex generalis gegenüber dem Lotteriegesetz (BGE 133 II
68 E. 3). Die Eidgenössische Spielbankenkommission hat die Einhaltung der
entsprechenden Vorschriften zu überwachen und die zu deren Vollzug
erforderlichen Verfügungen zu treffen (Art. 48 SBG). Liegen Verletzungen des
Gesetzes oder sonstige Missstände vor, ordnet sie die Massnahmen an, die zur
Herstellung des ordnungsgemässen Zustands und zur Beseitigung der Mängel
notwendig sind (Art. 50 Abs. 1 SBG). Gestützt auf diese - zur einheitlichen
Durchsetzung des Bundesrechts weit gefasste - Zuständigkeit ist sie befugt,
die Unterstellung von Aktivitäten unter das Gesetz generell zu prüfen und
insofern ein "Unterstellungsverfahren" durchzuführen. Da sie allgemein
darüber zu wachen hat, dass die "gesetzlichen Vorschriften" eingehalten
werden, ist die ihr übertragene Aufsicht nicht auf Spielbanken im engeren
Sinn beschränkt. Zu ihrem Aufgabenbereich gehört auch die Abklärung der
spielbankenrechtlichen Relevanz anderer (Glücks-)Spiele, soweit deren
Qualifikation umstritten ist bzw. zu Kontroversen Anlass gibt (Urteil
2A.438/2004 vom 1. Dezember 2004, E. 3.1.1. mit Hinweisen).
2.2
2.2.1 In verschiedenen Kantonen sind Gesuche gestellt und teilweise bewilligt
worden, um Geräte des Typs "TropicalShop" als Warenverkaufsautomaten
bewilligungslos in Gastbetrieben und Spielsalons aufstellen zu können, ohne
dass das entsprechende Gerät der Spielbankenkommission vorgeführt worden wäre
(vgl. Art. 60 Abs. 1 bzw. Art. 61 Abs. 1 VSBG). Das angebotene Spiel beruht
in allen Varianten auf drei virtuellen Walzen, die durch einen
Zufallsgenerator nach 1,5 bis 4 Sekunden gestoppt werden, wobei der Spieler
gewinnt, wenn auf der mittleren Linie ("win line") jene drei Symbole stehen
bleiben, welche der Gewinnplan auf der linken Seite des Bildschirms anzeigt.
Dies entspricht dem Spielschema von klassischen Glücksspiel- bzw.
Punktespielautomaten ("Slotmachines"). Die Eidgenössische
Spielbankenkommission war deshalb befugt und gehalten, das nähere
Funktionieren bzw. die praktische Verwendung des "TropicalShop" abzuklären
und hierzu ein Unterstellungsverfahren zu eröffnen; dies um so mehr, als ihr
aus mehreren Quellen gleichzeitig ernstzunehmende Hinweise zugingen, dass die
gewonnenen "Sammelkarten" am Ende des Spiels jeweils gegen Geld eingetauscht
würden, wobei eine Karte von zehn Punkten einem Wert von zehn Franken
entspreche (vgl. die Urteile 1S.14/2006 und 1S.15/2006 vom 25. Oktober 2006,
E. 4 u. 5; 1S.10/2006 vom 29. Juni 2006, E. 2 u. 3).
2.2.2 Soweit die Beschwerdeführer die Zuständigkeit der Spielbankenkommission
unter Hinweis darauf bestreiten, diese sei nicht befugt,
Warenverkaufsautomaten mit einem reinen Unterhaltungsspiel zu überprüfen,
verkennen sie, dass das Unterstellungsverfahren gerade dazu dient,
abzuklären, ob und unter welchen Bedingungen ein solches Gerät in den
Kompetenzbereich der Kantone fällt (Geschicklichkeitsspielautomat mit
Geldgewinnmöglichkeit, Unterhaltungsautomat im engeren Sinn oder
Warenverkaufsautomat; vgl. Markus Schott, Les jeux, sont-ils faits?, Auf dem
Weg zu einer kohärenten Regulierung des Glücksspiels in der Schweiz, in:
Risiko und Recht, Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 2004, Basel/Bern
2004, S. 495 ff. dort S. 501). Die Zuständigkeit der ESBK als
spielbankenrechtliche Aufsichtsbehörde kann nicht davon abhängen, wie der
Betreiber, Importeur oder Aufsteller seinen Automaten qualifiziert, wenn -
wie hier - Anhaltspunkte dafür sprechen, dass das Spielbankengesetz umgangen
werden könnte (vgl. das Urteil 2A.438/2004 vom 1. Dezember 2004, E. 3.1.2).
Dass gewisse Kantone den "TropicalShop" auf ihrem Territorium bereits
zugelassen haben, ändert hieran nichts: Aufgrund von Art. 3 und Art. 106 Abs.
4 BV können sie im Rahmen der verfassungsrechtlichen Schranken die Verwendung
von Spielgeräten auf ihrem Gebiet verbieten, die bundesrechtlich zugelassen
sind; sie sind indessen nicht befugt, Geräte zuzulassen, die unter das
bundesrechtliche Verbot fallen (Urteile 2A.438/2004 vom 1. Dezember 2004, E.
3.1.3; 2P.217/2001 vom 3. Dezember 2001, E. 3a; 1A.42/2000 vom 7. Juli 2000,
E. 2d; BGE 125 II 152 E. 4b S. 161; Giovanni Biaggini, Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2007, Rz. 10 ff. zu Art. 107 BV).
3.
3.1 Ein Apparat unterliegt dem Spielbankengesetz, wenn er - im Wesentlichen
automatisch ablaufende - Spiele anbietet, bei denen gegen Leistung eines
Einsatzes ein Geldgewinn oder ein anderer geldwerter Vorteil in Aussicht
steht, der ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt (Art. 3 Abs. 2 i.V.m.
Art. 3 Abs. 1 SBG). Dabei ist (auch) dem Umstand Rechnung zu tragen, ob sich
der Spielautomat zum Glücksspiel eignet oder leicht zu einem solchen
verwenden lässt (vgl. Art. 64 Abs. 2 bzw. Art. 60 Abs. 2 VSBG). Das Gerät
braucht nicht selber den geldwerten Vorteil auf automatische Weise abzugeben,
um unter das Spielbankengesetz zu fallen; es genügt, dass der Spieler auf
andere Weise, etwa mittels Auszahlung durch das Personal des betreffenden
Lokals, in den Genuss eines solchen Vorteils kommt (Urteile 1A.22-29/2000 vom
7. Juli 2000, E. 3a; 1A.42-49/2000 vom 7. Juli 2000, E. 3a; 1A.21/2000 vom
31. Mai 2000, E. 2a).
3.2 In der Botschaft vom 26. Februar 1997 zum neuen Spielbankengesetz hielt
der Bundesrat fest, dass mit der Definition der Geldspielautomaten alle
Spielgeräte erfasst werden sollen, an denen der Spieler einen Spielablauf
auslösen kann, der im Gewinnfall mit der Auszahlung oder Gutschrift eines
Geldgewinns oder eines "anderen vermögenswerten" Vorteils endet. In diesem
Zusammenhang nannte er auch Natural- bzw. Warengewinne, Jetons, Bons oder in
elektronischer Form gespeicherte Spielpunkte, die im Anschluss an das Spiel
in Geld, Gutschriften oder Waren umgetauscht werden können. Vom
Spielbankengesetz sind somit auch Warengewinn-, Jeton- und
Punktespielautomaten erfasst, soweit sie nicht unter die Subkategorie der
reinen Unterhaltungsspielapparate (Flipper, Dartspiele, Tetris,
Fussballspiele, Fahrsimulatoren usw.) fallen (BBl 1997 III 145 ff., dort S.
169).
3.3 Dies steht im Einklang mit der Zielsetzung des Spielbankengesetzes, das -
vorbehältlich der Lotterien - allgemein das Glücksspiel um Geld erfassen will
(AB 1997 S 1296 f.). In den parlamentarischen Beratungen wurden die
Begriffsdefinitionen eingehend diskutiert; der Einbezug von
Punktespielautomaten unter den Glücksspielbegriff indessen nicht ernsthaft in
Frage gestellt (AB 1997 S 1309 ff., 1998 N 1894 ff.). Richtig ist, dass
grundsätzlich jedes Spiel mit einer Wette um Geld oder dem Inaussichtstellen
eines andern geldwerten Gewinns verbunden und dadurch in ein Geldspiel
umgewandelt bzw. missbräuchlich verwendet werden kann. Die Grenze zwischen
Geldspielautomaten und anderen Spielautomaten ist deshalb fliessend; sie hat
sich an der Zwecksetzung der gesetzlichen Regelung auszurichten, welche
(auch) verhindern soll, dass im Sinne der alten, umstrittenen
Homologierungspraxis des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements
(vgl. hierzu etwa das Urteil 1A.42-49/2000 vom 7. Juli 2000, E. 4; zu den
"Nichtgeldspielautomaten" auch das Urteil 1A.21/2000 vom 31. Mai 2000, E. 3b;
BGE 125 II 152 ff.) wieder "unechte" Geschicklichkeitsspielautomaten bzw. in
diesem Sinn "verkappte" Glücksspielgeräte ausserhalb der beaufsichtigten und
eigenen Regeln unterworfenen Spielbanken betrieben werden (BGE 131 II 680 E.
5.3.1).
3.4 Nach der Rechtsprechung besteht eine solche Umgehung, wenn das
umstrittene Gerät so beschaffen ist, dass es mit überwiegender
Wahrscheinlichkeit zum Geldspiel verwendet wird oder leicht zum Spielen um
Geld verleitet. Als wesentliches, einfach handhabbares Indiz hierfür hat das
Bundesgericht das Verhältnis zwischen dem Geldeinsatz einerseits und dem
Unterhaltungswert andererseits bezeichnet: Besteht zwischen diesen eine
offensichtliche Diskrepanz, darf davon ausgegangen werden, dass das Spiel in
erster Linie zum Erzielen eines geldwerten Vorteils betrieben wird mit der
damit verbundenen Gefahr, dass innert kürzester Zeit relativ grosse Summen
verloren werden können. Für einen nicht mehr einsatzadäquaten eigenständigen
Unterhaltungswert spricht eine kurze Spieldauer und eine bloss beschränkt
erforderliche Geschicklichkeit; je weniger die Fähigkeiten des Spielers
(umfassend) gefordert werden, desto eher ist anzunehmen, es stehe als Motiv
die in einem späteren Teil des Spiels eventuell in Aussicht stehende
Gewinnmöglichkeit - mit der damit verbundenen Suchtgefahr - im Vordergrund,
welche den Gesetzgeber dazu veranlasst hat, solche Apparate nur noch in
Spielkasinos und nicht mehr in gewöhnlichen Spiellokalen und Gaststätten
zuzulassen (BGE 131 II 680 E. 5.2.2 S. 690 mit Hinweisen).
4.
Wenn die Vorinstanzen in Anwendung dieser Kriterien davon ausgegangen sind,
der "TropicalShop" falle unter das Spielbankengesetz und könne nicht als
Warenverkaufs- oder Unterhaltungsspielautomat im engeren Sinn gelten, ist
dies nicht zu beanstanden:
4.1 Technisches Herzstück des "TropicalShop" bildet in all seinen Varianten
ein klassisches, durch einen Zufallsgenerator bestimmtes Walzenspiel, wie es
in vom Bundesgericht als Glücksspielautomaten gewerteten Punktespielgeräten
regelmässig zur Anwendung gekommen ist. Das einzelne Spiel dauert eine bis
vier Sekunden, womit kein adäquater Gegenwert zum Einsatz von einem Franken
besteht; der Spielausgang kann vom Betroffenen in keiner Weise durch mehr
oder weniger grosse Geschicklichkeit beeinflusst werden. Laut technischem
Bericht bucht das Gerät die Einsätze (im konkreten Fall: Fr. 1.--) auf dem
Kreditspeicher auf (Credits), wobei maximal 48 Frankenstücke eingeworfen
werden können. Erreicht der Kreditspeicher den Wert Null, wird beim Start
eines weiteren Spiels automatisch ein Punkt im entsprechenden Speicher
abgebucht, weshalb ein solcher einem Kredit (d.h. Fr. 1.--) entspricht.
Bezweckte das Gerät nicht in erster Linie das Spiel, sondern tatsächlich den
Erwerb eines Kaugummis, wäre nicht ersichtlich, wozu all diese Funktionen
dienten: Eine einzelne Person dürfte kaum je bereit sein, für 48 Franken
(Maximalkredit) 48 runde Kaugummis zu erwerben, die im Ankauf zwei bis zehn
Rappen pro Stück kosten. Die Bau- und Funktionsweise des "TropicalShop" macht
nur im Hinblick auf das damit mögliche Glücksspiel einen Sinn. Der
Geldeinwurf dient bloss zu einem geringen Teil dem Warenkauf und den damit
verbundenen Kosten; er bildet im Wesentlichen einen geldwerten Einsatz für
die Spielmöglichkeit, zumal das Gerät auch gestartet werden kann, wenn der
Kaugummibehälter leer oder der entsprechende Auswurfmechanismus (Parameter
"Gum Value" OFF) ausgeschaltet bzw. defekt ist. Dass sich der Konsument in
diesem Fall nicht darüber beklagt, keinen Kaugummi erhalten zu haben, wie die
Beschwerdeführer einwenden, liegt auf der Hand, wenn es ihm nicht um diesen,
sondern um die damit verbundene Spielmöglichkeit geht.
4.2 Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer steht auch ein geldwerter
Gewinn am Ende des Spiels in Aussicht: Zwar gibt der "TropicalShop" selber
nur Sammelkarten ab, doch können diese von der Apparatenanlage her
buchhaltungsmässig mit Werten von zehn bzw. fünf Franken erfasst werden
(Geräteanalyse vom 23. Januar 2006, S. 9, Ziff. 6.1.1 "Set Parameter; Card
Value"), was nur Sinn macht, wenn ihnen ein gewisser Tauschwert zukommt; für
das blosse Zählen der ausgegebenen Karten wäre ein solches System nicht
erforderlich. Im Übrigen bestehen klare Hinweis darauf, dass die Karten von
Wirten und Betreibern tatsächlich zum Wert von zehn Franken ausbezahlt
wurden. Die Beschwerdeführer haben in den vorinstanzlichen Verfahren selber
darauf hingewiesen, dass den Sammelkarten ein gewisser Geldwert zukomme
("[...] ggf. einen 'Bonus' erhält, in Form einer Wondercard, im Wert von
Fr. 10.--") bzw. unterstrichen, dass der Apparat als Gewinn lediglich Karten
von "minderem" Wert abgebe, weshalb kein relevanter Tauschwert bestehe. Die
Spieler dürften sich ohne einen solchen aber kaum mit der Realisierung ihrer
Spielguthaben im Wert von mindesten fünf bis zehn Spielen zu je einem Franken
in Karten mit banalen Sujets zufriedengeben. In einem einzelnen Spiel können
bis zu maximal 250 Punkte gewonnen werden, was einem (Spiel-)Gegenwert von
Fr. 250.-- entspricht; kein durchschnittlicher Spieler dürfte bereit sein,
diesen Wert ohne zusätzliche finanzielle Gegenleistung für 25 (mehr oder
weniger) wertlose Sammelkarten herzugeben.
4.3 Gemäss den Angaben der Spielbankenkommission musste sie bei rund 84 bis
zum 29. September 2006 verkauften Apparaten seit Ende 2005 insgesamt bereits
17 Verwaltungsstrafverfahren eröffnen, weil der begründete Verdacht bestand,
dass die jeweiligen "TropicalShop"-Geräte zu illegalen Glücksspielen
verwendet worden waren. Auch der Ertrag von monatlich Fr. 750.-- pro Apparat
(gemäss Angaben der Beschwerdeführer bei einem Kaufpreis von Fr. 4'000.--;
vgl. das Urteil 2A.8/2007 vom 26. März 2007, E. 3.2), der vorab in
Restaurants und Spielsalons erzielt wird, unterstreicht, dass es sich beim
umstrittenen Gerät nicht in erster Linie um einen Warenautomaten, der zur
Verkaufsförderung mit einem Unterhaltungsspiel verbunden ist, sondern um
einen Glücksspielautomaten handelt, der auch noch einen Kaugummi abgibt. Die
Aufstellorte weisen ebenfalls auf diesen Verwendungszweck hin, ist doch nicht
ersichtlich, warum gerade dort, wo entsprechende Punktespielapparate seit
Ablauf der Übergangsfrist für altrechtlich zugelassene Glücksspielautomaten
am 31. März 2005 ausnahmslos verboten sind, plötzlich ein
überdurchschnittliches Bedürfnis nach (teuren) Kaugummis bestehen sollte, das
nicht anderweitig, d.h. ohne ein Glücksspiel, befriedigt werden könnte
(Verkauf durch Personal). Auch das äussere Erscheinungsbild des
"TropicalShop" stellt schliesslich dessen Spielfunktion in den Vordergrund
(Höhe, Bildschirm, Spieltasten); es hat nichts mit einem traditionellen
Warenverkaufsautomaten gemein: Die Warenbeschriftung ist so angelegt, dass
sie im Gesamtbild untergeht und den Apparat als reinen Spielautomaten
erscheinen lässt.
4.4 Die Einschätzung der Vorinstanzen, der "TropicalShop" sei ein
Geldspielautomat, der zusätzlich zum (Glücks-)Spiel einen Kaugummi anbiete
("verkappter" Geldspielapparat), ist auch historisch betrachtet
gerechtfertigt: Bereits in den Jahren 1910 bis rund 1922 diente in den
Vereinigten Staaten die Abgabe von Kaugummis und Pfefferminzbonbons dazu,
Glücksspielautomaten legal betreiben zu können ("Kaugummi-Ära"). Mit dem
Anbringen eines Kaugummi-Dispensers an die illegalen Geldspielautomaten
wurden diese zu legalen Verkaufsautomaten umgerüstet; später wurde dieses
System über die Abgabe von Gutscheinen für Warenbezüge noch verfeinert
(vgl. Marshall Fey, "Slot Machines - A pictorial history of the first 100
years"). Gerade dies dürfte den Gesetzgeber dazu veranlasst haben, auch
Warenbezugs- und Punktespielapparate bzw. "unechte
Geschicklichkeitsspielautomaten" dem Geltungsbereich des Spielbankengesetzes
zu unterstellen; es soll damit verhindert werden, dass wieder eine ausufernde
Homologierung von Unterhaltungsspielautomaten bzw.
Pseudo-Warenbezugsautomaten Platz greift, welche die Gesetzgebung bzw. die
Aufsicht über das Glücksspielwesen verwässert (vgl. BBl 1997 III 145 ff.,
dort S. 169; BGE 125 II 152 ff., 131 II 680 ff.; Urteile 2A.131/2002 vom
13. Juni 2002, E. 2.3, und 1P.332/2001 vom 13. August 2001, E. 2b und c).
5.
Die Beschwerdeführer rügen weiter, sie hätten ein berechtigtes Vertrauen in
von Behörden erteilte Auskünfte, welches zu Unrecht nicht geschützt worden
sei; im Übrigen erweise sich das Verbot, den "TropicalShop" ausserhalb von
Kasinos zu betreiben, als unverhältnismässig. Ihre Kritik überzeugt nicht:
5.1
5.1.1 Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement hat am 5. April 1995
zwar festgestellt, dass der Warengewinnautomat "Pacific" nicht unter das
Bundesgesetz über die Spielbanken vom 5. Oktober 1929 falle; bei diesem Gerät
erhielt der Spieler für Fr. 2.-- einen Kaugummi sowie einen Kredit für 10
Spiele, die es ihm erlaubten, je nach Punktzahl im ebenfalls zufällig
gesteuerten Walzenspiel einen hinter einem Schauglas befindlichen Gegenstand
von geringem Wert zu gewinnen (Plastikuhr usw.). Der entsprechende Entscheid
erging indessen noch zum alten Recht, welches nicht mehr der heutigen
Rechtslage entspricht. Der damals beurteilte Apparat ist mit dem vorliegenden
zudem nicht identisch. Die Beschwerdeführer machen selber geltend, dass der
"TropicalShop" eine "Weiterentwicklung" des "Pacific" sei; die damalige
Verfügung des EJPD stand jedoch unter dem ausdrücklichen Vorbehalt, dass jede
Änderung des Geräts der Homologierungsbehörde (heute somit der ESBK) neu zu
unterbreiten wäre (Ziff. 3.2) und der Apparat nur insofern nicht unter das
Spielbankenverbot falle, als die abgegebenen Gewinne (Waren) nicht in Geld
umgetauscht würden. Das geschieht vorliegend - wie dargelegt - in einem nicht
zu vernachlässigendem Umfang, wobei dies aufgrund der Gesamtkonzeption des
Geräts durch die Aufsteller und Betreiber bzw. deren Vertragspartner gewollt
ist oder aber zumindest von ihnen in Kauf genommen wird.
5.1.2 Die Eidgenössische Spielbankenkommission bestätigte zwar am 7. April
2004, dass auch nach ihrer Ansicht kleine Warengewinne ohne Tauschwert keinen
geldwerten Vorteil im Sinne von Art. 3 SBG darstellten und der
Warengewinn-Apparat "Pacific" nach wie vor nicht in den Anwendungsbereich des
Spielbankengesetzes falle. Sie wies jedoch gleichzeitig daraufhin hin, dass
es sich bei diesem Apparat um ein "mit typischen Glücksspielautomaten
vergleichbares Walzengerät" handle und es deshalb "unbestritten sein dürfte",
dass das Inaussichtstellen des Gewinns überwiegend vom Zufall abhänge,
weshalb wohl zumindest eine Lotteriebewilligung einzuholen wäre. Dieses
Schreiben bezog sich ausschliesslich auf den Warengewinnautomaten "Pacific"
und nicht auf das hier umstrittene Gerät, weshalb die Beschwerdeführer auch
hieraus nichts abzuleiten vermögen (vgl. zum Vertrauensschutz: BGE 131 II 627
E. 6.1 S. 636 f.; 129 I 161 E. 4 S. 170 f.). Es wäre aufgrund des Hinweises
auf die Ähnlichkeit mit typischen Glücksspielautomaten im Schreiben vom 7.
April 2004 vielmehr an ihnen gewesen, sich vor der Inbetriebsetzung des
"Tropical Shop" bei der Spielbankenkommission nach deren konkreten
rechtlichen Einschätzung dieses Geräts zu erkundigen und ein
Unterstellungsverfahren einzuleiten.
5.2 Eine andere Beschriftung und Angabe der verkauften Ware ist nicht
geeignet, zu verhindern, dass der "TropicalShop" zum Glücksspiel missbraucht
wird. Eine Beschränkung seines Betriebs auf Spielkasinos ist erforderlich, um
die der Spielbankengesetzgebung zugrunde liegenden öffentlichen Interessen
wirksam zu schützen: Am "TropicalShop" können innert weniger Minuten doch
beachtliche Beträge verspielt werden. Eine Beschriftung, wonach es
ausdrücklich verboten sei, die einzelnen Karten gegen Geld einzutauschen, wie
sie die Beschwerdeführer vorschlagen, vermöchte die missbräuchliche
Verwendung des Geräts - welches eine solche von seiner Anlage her zulässt
bzw. allenfalls gar bezweckt - nicht wirksam zu bekämpfen.
6.
Soweit die Beschwerdeführer schliesslich die Kostenregelung vor der
Eidgenössischen Spielbankenkommission beanstanden, kann auf die zutreffenden
Ausführungen im angefochtenen Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts
verwiesen werden (dort E. 9):
6.1 Nach Art. 53 SBG erhebt die Spielbankenkommission für ihre Verfügungen
kostendeckende Gebühren; diese hat zu tragen, wer ihre Dienstleistungen oder
eine Verfügung im Zusammenhang mit dem Vollzug der Spielbankengesetzgebung
beansprucht oder veranlasst (Art. 112 Abs. 1 VSBG). Die gesamthaften Kosten,
die unter anderem ein technisches Gutachten umfassten, betrugen vorliegend
Fr. 17'500.-- und hielten sich damit im Rahmen der Ansätze vergleichbarer
Verfahren. Der Aufwand von 65 Stunden (acht Arbeitstage) von besonderen
Fachkräften (Juristen und technischen Sachverständigen) erscheint der
verfahrensmässigen und rechtlichen Komplexität des Falles angemessen. Für den
Erlass der Verfügung durch die Kommission selber wurden gesamthaft vier
Stunden zu je Fr. 325.-- verrechnet, was vertretbar erscheint.
6.2 Auch die Verteilung der Kosten unter den Beschwerdeführern ist nicht zu
beanstanden: Die Y.________ AG hätte als Inverkehrbringerin des
"TropicalShop" das Unterstellungsverfahren einleiten müssen, weshalb es sich
rechtfertigte, ihr die Hälfte der Gebühr aufzuerlegen. Da die
verantwortlichen Organe der Z.________ GmbH und der A.________ GmbH identisch
sind, lag es nahe, die auf sie entfallenden Fr. 4'400.-- zu halbieren und den
Beschwerdeführer X.________ den restlichen Viertel der Kosten tragen zu
lassen. Soweit die Beschwerdeführer einwenden, dass das
Unterstellungsverfahren durch die Verwaltungsstrafverfahren und nicht durch
sie ausgelöst worden sei, verkennen sie, dass es an ihnen gewesen wäre, den
Spielautomaten "TropicalShop" auf seine spielbankenrechtliche Zulässigkeit
überprüfen zu lassen, und dass nicht nur Verhaltens-, sondern auch
Zustandsstörern die Kosten zur Beseitigung einer widerrechtlichen Situation
auferlegt werden können (vgl. Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht,
4. Aufl., Zürich 2002, Rz. 2490 ff.).
7.
7.1 Die Beschwerden sind nach dem Gesagten unbegründet und somit abzuweisen,
soweit darauf eingetreten wird.
7.2 Dem Verfahrensausgang entsprechend werden die unterliegenden
Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen
sind nicht geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verfahren 2C_442/2007 und 2C_454/2007 werden vereinigt.
2.
Die Beschwerden 2C_442/2007 und 2C_454/2007 werden abgewiesen, soweit darauf
einzutreten ist.
3.
Die Gerichtsgebühr von insgesamt Fr. 10'000.-- wird den Beschwerdeführern je
zu einem Viertel, d.h. Fr. 2'500.-- auferlegt und mit den einbezahlten
Kostenvorschüssen verrechnet.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung
II, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 19. November 2007
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Merkli Hugi Yar