II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.392/2007
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_392/2007 /biz
Sentenza del 5 maggio 2008
II Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Merkli, presidente,
Karlen, Ramelli, giudice supplente,
cancelliera Ieronimo Perroud.
Parti
A.________SA (già B.________SA),
ricorrente, patrocinata dagli avv. Patrizia Galimberti e Diego Della Casa,
contro
Autorità di I.a istanza del Distretto di Lugano per l'applicazione della LAFE,
c/o Ufficio dei registri, 6900 Lugano.
Oggetto
Acquisto di fondi da parte di persone all'estero,
ricorso in materia di diritto pubblico contro la decisione emessa il 13 giugno
2007 dalla Commissione cantonale di ricorso per l'applicazione della LAFE del
Cantone Ticino.
Fatti:
A.
Il 15 maggio 1997 l'Autorità di I.a Istanza del Distretto di Lugano per
l'applicazione della legge federale del 16 dicembre 1983 sull'acquisto di fondi
da parte di persone all'estero (LAFE) ha autorizzato la B.________SA, con sede
a Lugano, ad acquistare per scopi commerciali - cioè la produzione e la vendita
di gioielli - il mappale xxx di Lugano, sul quale sorge uno stabile di sei
piani. Il trapasso di proprietà è stato iscritto a registro fondiario il 28
luglio 1997. Alla proprietaria sono stati imposti diversi oneri: destinare il
fondo allo svolgimento della sua attività commerciale; non venderlo per la
durata di dieci anni; notificare la disdetta per la prima scadenza possibile
dei contratti di locazione per i primi tre piani entro dieci giorni
dall'iscrizione del trapasso; iniziare l'attività commerciale entro sei mesi
dall'uscita degli inquilini.
Il 3 dicembre 2001 la B.________SA ha chiesto la revoca di questi oneri,
assicurando la continuazione dell'utilizzazione per scopi economico-commerciali
e impegnandosi a comunicare preventivamente eventuali cambiamenti di
destinazione. Il 17 dicembre 2001 l'Autorità di I.a istanza ha accertato che la
proprietaria non era assoggettata ad autorizzazione e ha ordinato la
cancellazione degli oneri posti al momento dell'acquisto, imponendo però nel
contempo il nuovo onere di usare o fare usare ogni parte del fondo xxx per
scopi commerciali-amministrativi, con esclusione di qualsiasi destinazione
abitativa diretta o indiretta. La decisione poggiava sulla revisione della LAFE
entrata in vigore il 1° ottobre 1997, segnatamente sul nuovo art. 2 cpv. 2
lett. a, il quale esclude dall'obbligo autorizzativo l'acquisto di un fondo
destinato a uso commerciale.
B.
Il 7 marzo 2006 l'Autorità di I.a istanza ha accertato che parte dell'immobile
era vuota e ha ordinato alla proprietaria di rimetterla "in uso" entro sei
mesi. Con scritto del 30 marzo successivo, la B.________SA ha ammesso che i
piani alti erano vuoti, perché la vetustà dello stabile rendeva difficile
trovare inquilini, e ha spiegato di avere l'intenzione di effettuare una
ristrutturazione. A seguito di tali osservazioni l'Autorità di I.a istanza ha
confermato il 28 aprile 2006 la diffida e ha impartito alla proprietaria le
seguenti scadenze: il 31 luglio 2006 per presentare la domanda di costruzione,
due mesi dal rilascio della licenza per avviare il cantiere e otto mesi
dall'inizio per ultimare i lavori. Questa decisione non è stata impugnata.
C.
Il 19 dicembre 2006 l'Autorità di I.a istanza ha constatato che la B.________SA
non aveva rispettato le scadenze impartitele e le ha notificato una decisione
il cui dispositivo aveva il seguente tenore:
"1. È accertato l'obbligo dell'autorizzazione all'acquisto della parte dal
secondo piano al tetto della part. xxx di Lugano, sezione di Lugano.
2. L'autorizzazione è negata, non essendovi motivo di autorizzazione e pertanto
2.1 La decisione 14102 del 17 dicembre 2001 di non-assoggettamento è revocata
relativamente ai piani dal secondo al tetto.
3. Tosto cresciuta in giudicata la presente decisione, l'incarto completo sarà
trasmesso all'Autorità cantonale di sorveglianza per l'avvio dell'azione di
rimozione dello stato illecito ai sensi dell'art. 27 LAFE.
4. È ordinato il blocco della part. xxx di Lugano, sezione Lugano.
4.1 Il blocco è immediatamente esecutivo."
Il 13 giugno 2007 la Commissione cantonale di ricorso per l'applicazione della
LAFE del Cantone Ticino ha respinto il gravame esperito dalla B.________SA, la
quale nel frattempo ha mutato la ragione sociale in A.________SA.
D.
Il 10 agosto 2007 la A.________SA ha presentato dinanzi al Tribunale federale
un ricorso in materia di diritto pubblico, con cui chiede che le decisioni
delle due istanze cantonali siano annullate. Adduce, in sostanza, la violazione
degli art. 5 cpv. 2, 26 cpv. 1 e 36 cpv. 3 Cost. nonché dell'art. 25 cpv. 1 e
cpv. 1bis LAFE.
Chiamate ad esprimersi l'Autorità di I.a istanza, senza formulare osservazioni,
e la Commissione cantonale di ricorso propongono la reiezione del gravame.
L'Ufficio federale di giustizia si è limitato a condividere sia la decisione
contestata sia la risposta dell'autorità cantonale di ricorso.
Diritto:
1.
Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione la sua
competenza (art. 29 cpv. 1 LTF), rispettivamente l'ammissibilità dei gravami
che gli vengono sottoposti (DTF 134 IV 36 consid. 1; 133 II 249 consid. 1.1;
133 I 185 consid. 2).
2.
2.1 La decisione impugnata è stata pronunciata in una causa di diritto pubblico
(art. 82 lett. a LTF) e emana dall'ultima istanza cantonale (art. 15 cpv. 1
lett. c LAFE combinato con gli art. 18 e 19 della legge cantonale di
applicazione alla legge federale sull'acquisto di fondi da parte di persone
all'estero, del 21 marzo 1988; art. 86 cpv. 1 lett. d LTF). Non essendovi
motivi di esclusione (art. 83 LTF), il ricorso in materia di diritto pubblico
(art. 82 LTF), tempestivo (art. 100 cpv. 1 LTF) e presentato da una persona
giuridica indubbiamente legittimata ad agire (art. 89 cpv. 1 LTF), è quindi di
massima ammissibile.
2.2 La ricorrente si prevale della violazione del diritto federale (art. 95
lett. a LTF). Anche se applica il diritto d'ufficio (art. 106 cpv. 1 LTF) il
Tribunale federale, tenuto conto dell'esigenza di motivazione posta dall'art.
42 cpv. 1 e 2 LTF, esamina in linea di principio solo le censure adeguatamente
sollevate. Esso fonda invece il suo ragionamento giuridico sull'accertamento
dei fatti eseguito dall'autorità inferiore (art. 105 cpv. 1 LTF), riservati i
casi previsti dall'art. 105 cpv. 2 LTF. Questa disposizione gli conferisce la
possibilità di rettificare o completare d'ufficio l'accertamento dei fatti
della decisione impugnata nella misura in cui lacune o errori dovessero
apparire d'acchito come manifesti. La ricorrente può quindi contestare
l'accertamento dei fatti determinanti per il giudizio solo se siano stati
stabiliti in violazione del diritto ai sensi dell'art. 95 LTF o in maniera
manifestamente inesatta, vale a dire arbitraria, ciò che deve dimostrare con
una motivazione conforme alle esigenze poste dall'art. 106 cpv. 2 LTF,
analogamente alla prassi in vigore in materia di ricorso di diritto pubblico
(DTF 133 II 249 consid. 1.4.2 e 1.4.3). Inoltre, l'esistenza di fatti accertati
in modo inesatto o lesivo del diritto non è di per sé una condizione
sufficiente per condurre all'annullamento o alla modifica della decisione
contestata, occorrendo pure che sia suscettibile di avere un'influenza
determinante sull'esito del procedimento (art. 97 cpv. 1 LTF; DTF 133 III 462
consid. 2.4).
3.
La ricorrente osserva che il giudizio querelato non indica in modo corretto le
vie di ricorso. Effettivamente la cifra 3 del dispositivo disattende l'art. 112
cpv. 1 lett. d LTF, poiché menziona il ricorso di diritto amministrativo al
Tribunale federale. L'informazione errata non ha tuttavia causato nessun
pregiudizio alla ricorrente la quale, come detto, è insorta tempestivamente con
il rimedio appropriato.
4.
4.1 La Commissione cantonale di ricorso ha rimproverato alla ricorrente di
avere fornito informazioni inesatte o incomplete su fatti rilevanti in
occasione della domanda di revoca degli oneri originari presentata il 3
dicembre 2001. All'epoca l'istante aveva dichiarato d'impegnarsi "a continuare
l'utilizzazione diretta e indiretta per scopi economico-commerciali, ad
esclusione di scopi abitativi". In realtà, secondo l'autorità, non ne aveva la
volontà sin dall'inizio o perlomeno non a corto e medio termine poiché
l'immobile, sfitto nei piani alti, non era già più utilizzato interamente per
fini commerciali. Le intenzioni dichiarate non si erano concretizzate neppure
in seguito, dato che la domanda di costruzione non era stata presentata e che,
di conseguenza, la proprietaria non aveva rispettato le scadenze fissate nelle
due diffide del 7 marzo e del 28 aprile 2006. A parere dell'autorità le
condizioni per l'esenzione dall'obbligo autorizzativo non erano quindi state
mantenute, per cui il giudizio di prima istanza risultava conforme agli art. 25
cpv. 1 e cpv. 1bis nonché 23 LAFE, oltre che rispettoso del principio della
proporzionalità.
4.2 Da parte sua la ricorrente nega che le sue informazioni fossero inesatte o
incomplete. Afferma, d'un canto, che l'immobile non è mai stato utilizzato per
l'abitazione, dall'altro che la ricerca d'inquilini per gli spazi rimasti
liberi, attuata dalla fine del 2001 in poi, è rimasta infruttuosa a causa delle
difficoltà congiunturali del mercato. Solo nel 2003, vista l'impossibilità di
locare, avrebbe deciso di ristrutturare i locali per migliorare l'offerta.
L'insorgente precisa di essersi attivata in questa direzione dopo la diffida
del 7 marzo 2006, facendo intervenire il proprio architetto. Sottolinea di
avergli affidato formalmente il mandato per la ristrutturazione il 4 ottobre
2006 e di aver presentato la domanda di costruzione, che allega al gravame, il
7 agosto 2007. Aggiunge che i lavori non sono potuti iniziare perché l'area
pubblica che occorre utilizzare è occupata da un altro cantiere, per cui
l'Autorità di I.a istanza esige una "prestazione impossibile". A mente della
ricorrente ciò significa che le condizioni poste dall'art. 25 cpv. 1bis LAFE
per l'accertamento successivo dell'obbligo dell'autorizzazione non sono
adempiute e che l'art. 25 cpv. 1 LAFE non è applicabile, perché si riferisce al
caso in cui l'autorizzazione di acquisto è stata rilasciata, non invece a
quello di un acquirente che ha beneficiato di un non-assoggettamento. Essa
contesta poi la proporzionalità della decisione impugnata, rispettivamente
delle misure adottate nei suoi confronti dall'Autorità di I.a istanza. Infine,
con scritto del 18 ottobre 2007 in cui si riallaccia alla domanda di
costruzione, produce la licenza edilizia rilasciata dal Municipio di Lugano il
17 settembre 2007.
5.
5.1 Innanzitutto occorre soffermarsi sulle allegazioni e sulle nuove prove
proposte dalla ricorrente la quale, nell'impugnativa e nella successiva
lettera, spiega che si tratta di fatti intervenuti dopo l'emanazione del
giudizio impugnato, addotti per contestarne le motivazioni.
5.2 Nell'ambito di un ricorso al Tribunale federale non possono di principio
essere presentati fatti e mezzi di prova nuovi. Giusta l'art. 99 cpv. 1 LTF,
un'eccezione a questa regola è possibile soltanto se ne dà motivo la decisione
dell'autorità inferiore. Al riguardo spetta al ricorrente spiegare i motivi per
cui si giustificherebbe l'inoltro di nuove prove (DTF 133 III 393 consid. 3).
Questa limitazione è il corollario della regola secondo la quale il Tribunale
federale, fatte salve le riserve di cui si è detto (cfr. consid. 2.2), si
attiene ai fatti accertati dall'autorità inferiore. Tra i fatti nuovi possono
tuttavia essere considerati, entro i limiti dell'art. 99 cpv. 1 LTF, solo
quelli verificatisi prima del giudizio impugnato: i fatti posteriori - che la
ricorrente stessa definisce come "echte Noven" - non possono per loro natura
avere relazione con quest'ultimo (DTF 133 IV 342 consid. 2.1 con rinvii).
Discende da quanto precede che le allegazioni e le prove relative alla
procedura di licenza edilizia sono inammissibili, come eccepito a ragione dalle
autorità ticinesi.
6.
Gli accertamenti della Commissione cantonale di ricorso riguardanti l'uso
dell'immobile e il comportamento della ricorrente dal 2001 in poi (cfr. consid.
4.1) attengono ai fatti. L'interessata vi contrappone la propria versione, come
se agisse dinanzi a un'istanza d'appello, senza motivare l'arbitrio come esige
l'art. 106 cpv. 2 LTF (cfr. consid. 2.2) proponendo prove inequivocabili e
confrontandosi puntualmente con le argomentazioni dell'istanza inferiore. La
motivazione è un poco più circostanziata a proposito dei contatti avuti con
l'architetto in vista della ristrutturazione dello stabile. Sennonché la
ricorrente medesima afferma di averlo "sollecitato" solo dopo la diffida del 7
marzo 2006, per cui i fatti addotti non sono comunque suscettibili d'influire
sugli accertamenti concernenti le intenzioni che essa aveva al momento della
decisione di non-assoggettamento (dicembre 2001) e l'inattività manifestata nei
quattro anni successivi.
Se è appurato in fatto che i piani alti dello stabile non erano già più
utilizzati commercialmente nel 2001 e che la ricorrente non aveva neppure
l'intenzione di rimediarvi a breve o medio termine, non può essere messo in
dubbio che la dichiarazione d'impegnarsi a "continuare l'utilizzazione" del
fondo per scopi commerciali, rilasciata in occasione del non-assoggettamento,
contenesse informazioni inesatte e incomplete. I presupposti per l'accertamento
successivo dell'obbligo dell'autorizzazione secondo l'art. 25 cpv. 1bis LAFE
sono pertanto adempiuti. Questa norma permette di porre rimedio ai trapassi di
proprietà iscritti nell'erronea convinzione che si trattasse di negozi non
soggetti ad autorizzazione e mira, in particolare, al caso in cui sono fornite
indicazioni inesatte o incomplete, intenzionalmente o per negligenza, circa la
destinazione commerciale del fondo (cfr. Messaggio del 26 marzo 1997
concernente particolari misure di politica congiunturale volte a mantenere la
qualità dell'infrastruttura pubblica, a promuovere gli investimenti privati in
ambito energetico [programma d'investimento] e a facilitare gli investimenti
esteri, in: FF 1997 II 1022 segg., segnatamente pag. 1069). Prima della
revisione entrata in vigore il 1° ottobre 1997 tale possibilità era del resto
dedotta per analogia dall'art. 25 cpv. 1 LAFE (sentenza 2A.27/2000 del 22
maggio 2000, parzialmente pubblicata in: ZBGR 83/2002 pag. 30 segg., consid. 4a
e richiami).
Ne discende che la Commissione cantonale di ricorso, confermando l'accertamento
dell'obbligo dell'autorizzazione per l'acquisto della part. xxx di Lugano e la
conseguente revoca della decisione di non-assoggettamento del 17 dicembre 2001
pronunciati dall'Autorità di I.a istanza, ha applicato correttamente l'art. 25
cpv. 1bis LAFE.
7.
L'esame della vertenza alla luce dell'art. 25 cpv. 1 LAFE conduce alla medesima
conclusione. È pacifico che la ricorrente non ha adempiuto l'onere, imposto con
la decisione di non-assoggettamento del 17 dicembre 2001, di utilizzare
interamente la part. xxx a scopo commerciale-amministrativo. Non ha nemmeno
dato seguito alle due diffide impartite in tal senso dall'Autorità di I.a
istanza il 7 marzo e il 28 aprile 2006: la ricorrente non ha ripristinato l'uso
commerciale né ha presentato la licenza edilizia o aperto il cantiere entro i
termini fissati e non si è peraltro premurata di chiedere una protrazione delle
scadenze fissatele. Questa era la situazione di fatto determinante quando è
stata emanata la decisione impugnata e la ricorrente non può ora rimetterla in
discussione adducendo un'asserita impossibilità di rispettare le diffide
fondata su fatti accaduti successivamente.
In simili circostanze la revoca della decisione di non-assoggettamento
s'imponeva. Il mantenimento durevole della destinazione commerciale per la
quale un immobile è stato acquistato è, infatti, essenziale e irrinunciabile
anche nel regime del non-assoggettamento (DTF 129 II 361 consid. 5.2). La
revoca della decisione di non-assoggettamento per il mancato rispetto di tale
onere non è esplicitamente prevista nella legge. La sanzione amministrativa è
però insita nell'irrinunciabilità del mantenimento durevole della destinazione
dichiarata al momento dell'acquisto ed è deducibile dall'art. 25 cpv. 1 LAFE:
sebbene la norma si riferisca espressamente solo alla non-osservanza di un
onere nel regime autorizzativo, essa permette anche la revoca della decisione
di non-assoggettamento, per analogia, laddove l'acquisto sia stato possibile
senza autorizzazione (Urs Mühlebach/Hanspeter Geissmann, Lex F., Kommentar zum
Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland, Brugg/
Baden 1986, n. 3 ad art. 25). Contrariamente a quanto obietta la ricorrente, le
autorità ticinesi hanno quindi fondato correttamente le loro decisioni anche
sull'art. 25 cpv. 1 LAFE.
8.
Infine risulta priva di pertinenza anche l'asserita violazione del principio
della proporzionalità avanzata dalla ricorrente, la quale si richiama agli art.
5 cpv. 2, 26 cpv. 1 e 36 Cost. Non possono d'acchito apparire sproporzionate
delle sanzioni amministrative volute dal legislatore, pronunciate dalle
autorità cantonali per sussunzione corretta del diritto federale (l'art. 25
cpv. 1 e 1bis LAFE) e i cui effetti sono peraltro stati limitati alla parte non
usata per fini commerciali dello stabile in questione (cioè dal secondo piano
al tetto). La pretesa sproporzione delle conseguenze che avrà la decisione
impugnata - la ricorrente allude alla nullità civile del negozio di
compravendita (art. 26 LAFE) e all'azione di rimozione dello stato illecito
(art. 27 LAFE) - è tema che esula dalla presente procedura, circoscritta alle
sanzioni amministrative (art. 25 LAFE).
9.
La Commissione cantonale di ricorso ha altresì confermato la decisione
dell'Autorità di I.a istanza in quanto negava l'autorizzazione (cifra 2 del
dispositivo) così come il blocco della part. xxx di Lugano, ordinato in
applicazione dell'art. 23 cpv. 1 LAFE. Questi punti non sono stati rimessi in
discussione davanti al Tribunale federale (e non erano d'altronde stati
contestati neanche in sede cantonale). Non occorre pertanto soffermarsi ora su
questi aspetti.
10.
Visto quanto precede il ricorso, in quanto ammissibile, si rivela infondato e
deve quindi essere respinto.
11.
Secondo soccombenza, le spese giudiziarie vanno poste a carico della ricorrente
(art. 65 e 66 cpv. 1 LTF). Non si assegnano ripetibili ad autorità vincenti
intervenute in causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali (art. 68
cpv. 3 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso in materia di diritto pubblico, nella misura in cui è ammissibile, è
respinto.
2.
Le spese giudiziarie di fr. 3'500.-- sono poste a carico della ricorrente.
3.
Comunicazione ai patrocinatori della ricorrente, all'Autorità di I.a istanza
del Distretto di Lugano per l'applicazione della LAFE, alla Commissione
cantonale di ricorso per l'applicazione della LAFE del Cantone Ticino e al
Dipartimento federale di giustizia e polizia.
Losanna, 5 maggio 2008
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: La cancelliera:
Merkli Ieronimo Perroud