II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.381/2007
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_381/2007 /biz
Sentenza del 22 aprile 2008
II Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Merkli, presidente,
Karlen, Ramelli, giudice supplente,
cancelliera Ieronimo Perroud.
Parti
A.________,
ricorrente, patrocinato dall'avv. dott. Franco Gianoni,
contro
Autorità di I. istanza del Distretto di Lugano per l'applicazione della LAFE, c
/o Ufficio dei registri, 6900 Lugano,
Commissione cantonale di ricorso per l'applicazione
della LAFE del Cantone Ticino, Residenza governativa, piazza Governo, 6501
Bellinzona.
Oggetto
Acquisto di fondi da parte delle persone all'estero,
ricorso in materia di diritto pubblico contro la decisione emessa il 16 luglio
2007 dalla Commissione cantonale di ricorso per l'applicazione della LAFE del
Cantone Ticino.
Fatti:
A.
Il 17 maggio 2005 l'Autorità di I.a Istanza del Distretto di Lugano per
l'applicazione della legge federale del 16 dicembre 1983 sull'acquisto di fondi
da parte di persone all'estero (LAFE) ha deciso il non assoggettamento
dell'acquisto della particella www del Comune di X.________. Il proprietario,
il cittadino giapponese A.________, aveva dichiarato di volervi realizzare
posteggi e alloggi per il personale del complesso alberghiero che intendeva
ristrutturare sui fondi confinanti xxx, yyy e zzz comprati già nel 2000. Su
ricorso dell'interessato, gli oneri impostigli con tale decisione sono stati
modificati il 12 dicembre 2005 dalla Commissione cantonale di ricorso per
l'applicazione della LAFE nel modo seguente:
- obbligo di presentare entro 6 mesi dalla crescita in giudicato della presente
decisione i progetti di edificazione all'Autorità di I.a istanza per
approvazione;
- obbligo d'inoltrare la domanda di costruzione entro 2 mesi dall'approvazione
dei piani da parte dell'Autorità di I.a istanza;
- divieto di modificare i piani se ne deriva totalmente o parzialmente una
modifica della destinazione;
- obbligo di terminare l'edificazione entro 2 anni e 6 mesi dalla crescita in
giudicato della presente decisione.
B.
Il 20 giugno 2006 A.________ ha presentato un documento intitolato "Studio per
un masterplan" (di seguito: masterplan). Il 4 luglio successivo l'Autorità di
I.a istanza ha considerato che detto documento non adempiva il primo degli
oneri imposti e ha diffidato il proprietario a rimediarvi entro fine agosto. Il
13 novembre 2006 la Commissione cantonale di ricorso per l'applicazione della
LAFE ha dichiarato irricevibile, poiché tardivo, il ricorso esperito il 24
luglio 2006 da A.________ contro questa decisione.
Il 24 luglio 2006 A.________ ha altresì presentato all'Autorità di I.a istanza
una domanda di modifica della decisione di non assoggettamento, con la quale
chiedeva di potere edificare il fondo www, insieme con i xxx, yyy e zzz, in
conformità del masterplan e presentare la domanda di costruzione entro sei mesi
dalla crescita in giudicato di tale modifica. La richiesta è stata rigettata il
16 febbraio 2007. Il successivo ricorso è stato respinto dalla Commissione
cantonale di ricorso per l'applicazione della LAFE in data 16 luglio 2007.
C.
Il 26 luglio 2007 A.________ ha presentato dinanzi al Tribunale federale un
ricorso in materia di diritto pubblico, con cui chiede che la decisione di non
assoggettamento del 17 maggio 2005 sia modificata nel senso che l'edificazione
del fondo www possa avvenire conformemente al masterplan, con l'allestimento
del quale è da considerarsi adempiuto l'onere di presentare i piani. Domanda
poi che gli sia concesso di presentare i progetti di massima entro sei mesi
dalla crescita in giudicato della sentenza del Tribunale federale, di
presentare la domanda di costruzione entro sei mesi dall'approvazione dei piani
da parte dell'Autorità di I.a istanza, ritenuto il divieto di modificarli se ne
derivasse un cambiamento della destinazione, e di terminare la costruzione
entro due anni e sei mesi dalla crescita in giudicato della licenza edilizia.
In via cautelare insta affinché il termine assegnatogli dall'Autorità di I.a
istanza con la diffida del 4 luglio 2006 venga sospeso retroattivamente.
Chiamate ad esprimersi l'Autorità di I.a istanza e la Commissione cantonale di
ricorso per l'applicazione della LAFE hanno chiesto la reiezione del gravame.
Da parte sua l'Ufficio federale di giustizia si è limitato a approvare e
completare le argomentazioni delle autorità ticinesi.
D.
Con decreto presidenziale dell'11 settembre 2007 è stata respinta la domanda di
conferimento dell'effetto sospensivo, rispettivamente di adozione di
provvedimenti cautelari, contenuta nel ricorso.
Diritto:
1.
Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione la sua
competenza (art. 29 cpv. 1 LTF), rispettivamente l'ammissibilità dei gravami
che gli vengono sottoposti (DTF 134 IV 36 consid. 1; 133 II 249 consid. 1.1;
133 I 185 consid. 2).
2.
2.1 La decisione impugnata è stata pronunciata in una causa di diritto pubblico
(art. 82 lett. a LTF) e emana dall'ultima istanza cantonale (art. 15 cpv. 1
lett. c LAFE combinato con gli art. 18 e 19 della legge cantonale di
applicazione alla legge federale sull'acquisto di fondi da parte di persone
all'estero, del 21 marzo 1988; art. 86 cpv. 1 lett. d LTF). Non essendovi
motivi di esclusione (art. 83 LTF), il ricorso in materia di diritto pubblico
(art. 82 LTF), tempestivo (art. 100 cpv. 1 LTF) e presentato da persona
indubbiamente legittimata ad agire (art. 89 cpv. 1 LTF), è quindi di massima
ammissibile.
2.2 Il ricorrente si prevale della violazione di diverse disposizioni del
diritto federale (art. 95 lett. a LTF). Anche se il Tribunale federale applica
il diritto d'ufficio (art. 106 cpv. 1 LTF) ciononostante, tenuto conto
dell'esigenza di motivazione posta dall'art. 42 cpv. 1 e 2 LTF, in linea di
principio esso esamina solamente le censure adeguatamente sollevate. Questa
Corte fonda invece il suo ragionamento giuridico sull'accertamento dei fatti
eseguito dall'autorità inferiore (art. 105 cpv. 1 LTF). Può scostarsene solo se
questo è stato svolto in modo manifestamente inesatto, ossia arbitrario, o in
violazione del diritto ai sensi dell'art. 95 (art. 105 cpv. 2 LTF; DTF 133 II
249 consid. 1.4.3) e se l'eliminazione del vizio in questione può influire in
maniera determinante sull'esito della causa (art. 97 cpv. 1 LTF). Incombe alla
parte che intende distanziarsi dai fatti contenuti nella sentenza contestata
addurre, con un'argomentazione circostanziata (art. 42 cpv. 2 e 106 cpv. 2
LTF), il motivo che la induce a ritenere adempiute le condizioni di una delle
eccezioni previste dall'art. 105 cpv. 2 LTF; altrimenti non si può tener conto
di una fattispecie diversa da quella esposta nella decisione impugnata (DTF 133
III 462 consid. 2.4).
3.
3.1 La Commissione cantonale di ricorso per l'applicazione della LAFE ha
constatato che il masterplan presentato dal ricorrente proponeva un progetto di
costruzione irrealizzabile secondo le norme comunali vigenti. Ha pertanto
trattato la richiesta come una domanda di modifica dei piani che stavano alla
base degli oneri. Al riguardo ha osservato che l'art. 11 cpv. 2 lett. b
dell'ordinanza del 1° ottobre 1984 sull'acquisto di fondi da parte di persone
all'estero (OAFE) ammette il cambiamento dei piani quando, tra l'altro, il
proprietario intende adeguare la costruzione a un nuovo orientamento
urbanistico, a condizione che sia mantenuta la destinazione commerciale. Per
evitare abusi deve però trattarsi di un cambiamento effettivo dell'ordinamento
pianificatorio. Il masterplan, invece, delinea unicamente le condizioni quadro
per l'edificazione, senza costituire valido strumento pianificatorio.
3.2 Il ricorrente premette di avere deciso, su consiglio dei rappresentanti del
Municipio di X.________, di demolire le costruzioni esistenti sui fondi xxx,
yyy e zzz per realizzarvi un complesso turistico nuovo comprendente ristorante,
boutiques, centro fitness e un apparthotel e di avere comprato il fondo
adiacente www per costruirvi dei posteggi, una sala multiuso e le camere per il
personale. A suo dire questo "grande progetto", per opposizione al "piccolo
progetto" originario che prevedeva la ristrutturazione degli stabili esistenti,
non inciderà sulla destinazione commerciale ma comporterà, da un canto, una
maggiore redditività di cui beneficerà l'intera regione e, dall'altro,
un'utilizzazione più completa e armoniosa del territorio. Secondo il ricorrente
sarebbero inficiati d'arbitrio i sospetti di manovre dilatorie avanzati dalle
autorità cantonali, non fosse che per i capitali ingenti che sarebbe disposto a
investire nell'operazione. Egli nega inoltre alle autorità incaricate
dell'applicazione della LAFE la competenza per valutare la compatibilità di un
progetto con le norme di piano regolatore. Al riguardo adduce che le divergenze
ravvisate nel suo caso sarebbero superabili con una cosiddetta modifica di poco
conto del piano regolatore e con la concessione di qualche deroga. Conclude
affermando che il giudizio impugnato viola gli art. 2 e 4 cpv. 4 (forse 14 cpv.
4) LAFE, 4 cpv. 4 (forse 11 cpv. 4) OAFE e 26 Cost.
4.
4.1 Nei considerandi A e B di questa sentenza sono stati riassunti i fatti, con
le diverse fasi della procedura che si sono accavallate dinanzi alle autorità
ticinesi. Situata in questo contesto, e messa in relazione con le domande
formulate con il presente ricorso, l'istanza del 24 luglio 2006, più che una
domanda di modificazione dei piani nel senso dell'art. 11 cpv. 2 lett. b OAFE,
equivale nella sostanza a una richiesta di approvazione del masterplan come
progetto di edificazione del fondo www di X.________. In quanto miri a detto
risultato il ricorso è infondato, perché la decisione negativa emanata il 4
luglio 2006 dall'Autorità di I.a istanza su questo oggetto è cresciuta in
giudicato.
4.2 Per il resto l'istanza del 24 luglio 2006 ha la valenza di una domanda di
modificazione non di piani allestiti in esecuzione dell'onere imposto con la
decisione di non assoggettamento - in effetti, mai presentati - ma del "piccolo
progetto" primitivo illustrato alle autorità ticinesi, secondo il quale, a dire
del ricorrente medesimo, sul fondo www sarebbero stati realizzati dei posteggi
e degli alloggi per il personale dell'albergo in via di ristrutturazione sugli
altri fondi. Appare pertanto necessario appurare se il non assoggettamento
sarebbe stato accordato qualora il ricorrente lo avesse chiesto sin dall'inizio
sulla base del "grande progetto" contenuto nel masterplan. La risposta è
negativa, per i motivi esposti di seguito.
5.
5.1 La Commissione cantonale di ricorso per l'applicazione della LAFE ha
rimproverato al ricorrente di avere presentato un semplice studio di
fattibilità di una variante urbanistica del piano regolatore (PR) di
X.________, la cui realizzazione dipende dal nuovo piano delle zone di pericolo
ancora in fase di elaborazione, richiede una procedura di modifica neppure
avviata del piano regolatore vigente concernente l'altezza degli stabili ed è
subordinata alla concessione di una deroga quanto alla destinazione
alberghiera. Ha poi aggiunto che il masterplan stabiliva solo delle condizioni
quadro per l'edificazione secondo gli intendimenti del ricorrente.
5.2 Riguardo a queste considerazioni sul masterplan e il suo inserimento nel
contesto pianificatorio locale, il ricorrente si limita ad obiettare - senza
però ossequiare le esigenze di motivazione poste dall'art. 42 LTF - che il suo
progetto sarebbe facilmente realizzabile previa una modifica di poco conto del
piano regolatore e la concessione di qualche deroga. Quand'anche si volesse da
ciò prescindere va rilevato che le constatazioni dell'autorità cantonale
ricorsuale vanno senz'altro condivise. Esse si fondano essenzialmente sulle
spiegazioni contenute nel masterplan medesimo, nel quale si legge, oltre a
quanto già correttamente riportato dall'autorità cantonale, che "L'intenzione
del proprietario dei fondi è quella di costruire un apparthotel. Si segnala che
in base all'art. 66 delle norme di attuazione del PR in vigore sul territorio
comunale è vietata la costruzione di apparthotel. In un simile stato di fatto
si intravedono due possibili soluzioni: stralciare dalle norme di PR l'art. 66
che vieta la costruzione di apparthotel oppure prevedere la costruzione di una
struttura alberghiera di tipo tradizionale (come il progetto-sonda)". Ne
discende che il masterplan costituisce essenzialmente uno studio di carattere
pianificatorio avente per obiettivo l'edificazione di un complesso alberghiero
con caratteristiche che, per destinazione di zona e parametri edificabili, non
sono compatibili con le normative vigenti. Nemmeno l'edificazione concreta che
esso abbozza soltanto - il cosiddetto progetto-sonda - è realizzabile
attualmente.
5.3 È vero che non è, di per sé, compito delle autorità incaricate
dell'applicazione della LAFE esaminare la compatibilità di un progetto con le
norme comunali di piano regolatore. Esse devono però vigilare, anche nel regime
di non assoggettamento, affinché sia mantenuta - durevolmente - la destinazione
commerciale dichiarata dal proprietario. È in questo senso che va intesa,
contrariamente a quanto addotto dal ricorrente, la DTF 129 II 361 consid. 5.3
riguardo agli art. 2 cpv. 2 lett. a LAFE e 11 cpv. 2 lett. a OAFE. Per tale
esame le citate autorità devono necessariamente considerare anche l'attuabilità
del progetto sotto il profilo edilizio. Qualora la realizzazione si rivelasse
impossibile o, perlomeno, incerta, viene ovviamente a mancare la garanzia
dell'uso commerciale. È ciò che si verifica nel caso specifico, ove è il
masterplan presentato dal proprietario medesimo a palesare l'impossibilità di
realizzare il "grande progetto" e, quindi, di adibire il fondo www allo scopo
commerciale dichiarato.
In circostanze simili è a ragione che la Commissione cantonale di ricorso per
l'applicazione della LAFE ha respinto l'istanza del ricorrente, al pari di
quanto avrebbe dovuto fare se il masterplan fosse stato presentato con la
domanda iniziale di non assoggettamento. Questa conclusione s'impone per
ragioni oggettive, a prescindere dalla fondatezza o meno dei rimproveri di
abuso nel procrastinare l'adempimento degli oneri, mossi contro il ricorrente
nella decisione impugnata e soprattutto nelle osservazioni al ricorso
dell'Autorità di I.a istanza.
5.4 Il ricorrente chiede l'assunzione di diverse prove, già proposte in sede
cantonale: l'audizione del sindaco e del capo-tecnico di X.________, del
capo-tecnico di Y.________ e del pianificatore ed estensore del masterplan
nonché un sopralluogo e il richiamo degli incartamenti delle istanze cantonali.
Fatta eccezione del richiamo dei dossier delle istanze inferiori, eseguito in
forza dell'art. 102 cpv. 2 LTF, la domanda va respinta. Nella procedura di
ricorso dinanzi a questa Corte l'assunzione di prove potrebbe entrare in
considerazione soltanto nella misura in cui fosse necessario rettificare o
completare l'accertamento dei fatti secondo l'art. 105 cpv. 2 LTF (Philipp
Gelzer in: Niggli/ Uebersax/Wiprächtiger [a cura di], Basler Kommentar,
Bundesgerichtsgesetz, Basilea/Ginevra/Monaco 2008, n. 2 all'art. 55). Non
essendo adempiuti i presupposti per l'applicazione di questa norma (cfr.
consid. 2.2), la questione non si pone. Può aggiungersi, per completezza, che i
pareri personali di membri dell'esecutivo o di tecnici non potrebbero comunque
scalfire gli accertamenti effettuati dalle autorità cantonali.
5.5 Il ricorrente rimprovera alla Commissione cantonale di ricorso per
l'applicazione della LAFE di aver semplicemente respinto il masterplan, invece
di ordinare che sia adeguato alle norme del piano regolatore vigente. La
censura è vacua. Il ricorrente dimentica infatti che con la decisione del 4
luglio 2006 l'Autorità di I.a istanza, dopo aver constatato che il masterplan
non adempiva l'onere imposto al momento dell'acquisto del fondo www, lo aveva
diffidato espressamente a presentare un progetto che poggiasse sul piano
regolatore in vigore. Come già ricordato al ricorrente nel decreto
presidenziale dell'11 settembre 2007 concernente l'effetto sospensivo, tale
decisione è cresciuta in giudicato. L'argomento non può di conseguenza più
essere tema della presente procedura.
5.6 Anche su quest'ultimo punto, dunque, il giudizio impugnato resiste alla
critica. Ciò significa che la decisione querelata è conforme al diritto
federale, in particolare agli art. 2 cpv. 2 lett. a LAFE e 11 cpv. 2 lett. a e
b OAFE, e non viola né gli art. 14 cpv. 4 LAFE e 11 cpv. 4 OAFE né l'art. 26
Cost. invocati dal ricorrente. Essa va pertanto confermata, mentre il gravame
dev'essere respinto.
6.
Secondo soccombenza, le spese giudiziarie vanno poste a carico del ricorrente
(art. 65 e 66 cpv. 1 LTF). Non si assegnano ripetibili ad autorità vincenti
intervenute in causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali (art. 68
cpv. 3 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso in materia di diritto pubblico è respinto.
2.
Le spese giudiziarie di fr. 2'500.-- sono poste a carico del ricorrente.
3.
Comunicazione al patrocinatore del ricorrente, all'Autorità di I.a istanza del
Distretto di Lugano per l'applicazione della LAFE, alla Commissione cantonale
di ricorso per l'applicazione della LAFE del Cantone Ticino e al Dipartimento
federale di giustizia e polizia.
Losanna, 22 aprile 2008
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: La cancelliera:
Merkli Ieronimo Perroud