II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.275/2007
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2C_275/2007 /ble
Urteil vom 4. September 2007
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Wurzburger, Müller, Karlen,
Gerichtsschreiber Merz.
Bundesamt für Migration (BFM), 3003 Bern,
Beschwerdeführer,
gegen
X.________,
Beschwerdegegner,
vertreten durch Rechtsanwalt Thomas Wüthrich,
Verwaltungsgericht des Kantons Luzern, Verwaltungsrechtliche Abteilung,
Obergrundstrasse 46, 6002 Luzern,
Amt für Migration des Kantons Luzern, Fruttstrasse 15, 6002 Luzern.
Anordnung der Vorbereitungshaft
nach Art. 13a lit. f ANAG,
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen das Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern vom 24. April 2007.
Sachverhalt:
A.
X. ________ ist nach eigenen Angaben türkischer Kurde. Am 23. April 2007
verfügte das Amt für Migration des Kantons Luzern gegen ihn die
Vorbereitungshaft für die Dauer von sechs Monaten ab dem 20. April 2007. Der
Haftrichter am Verwaltungsgericht des Kantons Luzern hob am 24. April 2007
die "Ausschaffungshaft" (richtig: Vorbereitungshaft) auf und ordnete die
sofortige Freilassung von X.________ an (Ziffer 1 des Urteilsdispositivs).
Dieser wurde angehalten, sich zweimal wöchentlich beim kantonalen Amt für
Migration zu melden (Ziffer 2 des Urteilsdispositivs). In der Folge wurde
X.________ aus der Haft entlassen und einem Aufnahmezentrum für Asylbewerber
zugewiesen.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 5. Juni
(Postaufgabe 8. Juni) 2007 stellte das Bundesamt für Migration dem
Bundesgericht den Antrag, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons
Luzern vom 24. April 2007 aufzuheben.
C.
Das kantonale Amt für Migration beantragt Gutheissung der Beschwerde des
Bundesamtes. Das Verwaltungsgericht und der Beschwerdegegner ersuchen um
Abweisung der Beschwerde, soweit auf sie einzutreten sei.
D.
Mit Beschluss vom 15. Juni 2007 hat das Bundesgericht den Beschwerdegegner
von der Bezahlung der Gerichtskosten befreit. Hingegen hat es sein Gesuch um
Beigabe eines unentgeltlichen Vertreters abgewiesen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesamt für Migration ist gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG in
Verbindung mit Art. 14 Abs. 2 der Organisationsverordnung vom 17. November
1999 für das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (OV-EJPD; SR
172.213.1) zur Beschwerde berechtigt (vgl. auch BGE 129 II 1 E. 1.1 S. 3 f.).
Zwar muss es dabei grundsätzlich kein spezifisches öffentliches Interesse zur
Anfechtung des Entscheids des Haftrichters (vgl. Art. 89 Abs. 1 lit. b und c
BGG) nachweisen; dennoch sollte zumindest ein hinreichendes Interesse an der
Beurteilung der Beschwerde gegeben sein, welches im Zeitpunkt des Entscheides
des Bundesgerichts fortbesteht (vgl. BGE 128 II 193 E. 1 S. 196; Urteil
2A.748/2006 vom 18. Januar 2007, E. 2.2, mit Hinweisen).
Der Haftrichter ist sinngemäss der Auffassung, ein solches Interesse liege
hier nicht vor. In seiner Vernehmlassung führt er aus, es handle sich um
einen atypischen Einzelfall eines Asylbewerbers, weshalb es kaum zukünftige,
ähnlich gelagerte Fälle geben werde. Der Beschwerdegegner führt seinerseits
an, aufgrund des inzwischen (am 6. Juni 2007) ergangenen
Wegweisungsentscheids der Beschwerdeführerin, mit dem auch sein Asylgesuch
abgewiesen wurde, sei die erneute Anordnung der Vorbereitungshaft gegen ihn
gar nicht mehr möglich.
Dass der Beschwerdegegner nach Eröffnung des angefochtenen Entscheids aus der
Haft entlassen wurde und eine Gutheissung der Beschwerde des Bundesamtes
nicht automatisch zu seiner erneuten Inhaftierung führen würde - vielmehr
wäre hierfür eine neue Haftverfügung mit richterlicher Überprüfung innert 96
Stunden notwendig -, steht der Bejahung eines hinreichenden Interesses an der
Beurteilung der vorliegenden Beschwerde nicht entgegen (vgl. BGE 129 II 1 E.
1.1 S. 4; 128 II 193 E. 1 S. 196). Zu keiner anderen Beurteilung führt auch
der Umstand, dass die Anordnung einer Vorbereitungshaft im konkreten
Einzelfall nicht mehr in Frage kommt, weil zwischenzeitlich ein
erstinstanzlicher Weg- oder Ausweisungsentscheid eröffnet wurde. Das
Beschwerderecht der Bundesbehörde soll den richtigen und rechtsgleichen
Vollzug des Bundesverwaltungsrechts sicherstellen. Im Hinblick auf weitere
vergleichbare Fälle besteht ein hinreichendes Interesse an der Behandlung der
hier aufgeworfenen Fragen (vgl. BGE 128 II 193 E. 1 S. 195 f.). Entgegen der
Ansicht des Verwaltungsgerichts handelt es sich um einen Fall, der künftig
durchaus in ähnlicher Konstellation auftreten kann.
1.2 Der Beschwerdegegner bestreitet, dass das Bundesamt die Beschwerde
fristgerecht eingereicht habe. Gemäss Art. 100 Abs. 1 BGG ist eine Beschwerde
gegen einen Entscheid 30 Tage nach Eröffnung der vollständigen Ausfertigung
(vgl. Art. 112 Abs. 1 BGG) beim Bundesgericht einzureichen. Das
Verwaltungsgericht versandte am 3. Mai 2007 die vollständige Ausfertigung
seines Urteils nur an den Beschwerdegegner und an das kantonale Amt für
Migration. Erst über Letzteres erhielt das Bundesamt für Migration am 9. Mai
2007 Kenntnis hiervon.
Gemäss Art. 112 Abs. 4 BGG in Verbindung mit Art. 1 lit. c der Verordnung des
Bundesrates vom 8. November 2006 über die Eröffnung letztinstanzlicher
Entscheide in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (SR 173.110.47) eröffnen
die kantonalen Behörden den beschwerdeberechtigten Bundesbehörden sofort und
unentgeltlich letztinstanzliche Entscheide, die vor Bundesgericht mit
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten angefochten werden
können (vgl. zur Situation unter dem Bundesrechtspflegegesetz vom 16.
Dezember 1943 [OG; BS 3 531]: Art. 103 lit. b Halbsatz 2 OG und BGE 129 II 1
E. 1.2 S. 4 f.). Hieraus muss konsequenterweise folgen, dass - entgegen der
Ansicht des Beschwerdegegners - die Rechtsmittelfrist für die Bundesbehörden
nicht bereits zu laufen begann, als das Urteil des Haftrichters dem
kantonalen Migrationsamt zugestellt, sondern frühestens als es dem Bundesamt
für Migration am 9. Mai 2007 bekannt wurde. Das kantonale Migrationsamt kann
für die in der erwähnten Verordnung des Bundesrates vorgesehenen Zustellungen
nicht (Empfangs-)Vertreter der Bundesbehörden sein, sollen diese ihre
Aufsichtsfunktion über die kantonalen Behörden effektiv ausüben können (vgl.
BGE 126 II 514 E. 1b S. 515 ff.). Somit wurde die Beschwerdefrist vom
Bundesamt eingehalten (siehe auch Art. 44 Abs. 1 BGG).
1.3 Das Bundesamt hat lediglich beantragt, das haftrichterliche Urteil
aufzuheben. Grundsätzlich darf sich der Beschwerdeführer nicht darauf
beschränken, bloss Aufhebung des angefochtenen Entscheids zu beantragen,
sondern muss einen Antrag in der Sache stellen (vgl. BGE 133 III 489 E. 3 S.
489 f.). Vorliegend ist die erwähnte Beschränkung des Antrags allerdings
zulässig, da das Bundesgericht bei Gutheissung der Beschwerde nur den
Entscheid der Vorinstanz aufheben, hingegen nicht die erneute Inhaftierung
des Beschwerdegegners anordnen könnte; vielmehr wäre eine neue Haftverfügung
mit richterlicher Überprüfung notwendig (siehe E. 1.1 hiervor).
2.
2.1 Um die Durchführung eines Wegweisungsverfahrens sicherzustellen, kann die
zuständige kantonale Behörde einen Ausländer, der keine Aufenthalts- oder
Niederlassungsbewilligung besitzt, während der Vorbereitung des Entscheids
über seine Aufenthaltsberechtigung u.a. dann für höchstens sechs Monate in
Haft nehmen, wenn er sich rechtswidrig in der Schweiz aufhält, ein Asylgesuch
einreicht und damit offensichtlich bezweckt, den drohenden Vollzug einer Weg-
oder Ausweisung zu vermeiden; dies wird von Gesetzes wegen vermutet, wenn ihm
eine frühere Einreichung des Asylgesuchs möglich und zumutbar gewesen wäre
und er sein Gesuch in einem engen zeitlichen Zusammenhang mit einer
Verhaftung, einem Strafverfahren, dem Vollzug einer Strafe oder dem Erlass
einer Wegweisungsverfügung stellt (Art. 13a lit. f des Bundesgesetzes vom 26.
März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer [ANAG; SR 142.20]
in der seit dem 1. Januar 2007 gültigen Fassung gemäss der Änderung des
Asylgesetzes vom 16. Dezember 2005 [AS 2006 S. 4745 ff., dort S. 4767 und
4769]; gleich lautend wie Art. 75 Abs. 1 lit. f des noch nicht in Kraft
getretenen Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und
Ausländer [AuG; BBl 2005 7365]; vgl. dazu auch Jürg Schertenleib, Zur
Teilrevision des Asylgesetzes, in: Asyl 1/06 S. 26 ff., dort S. 28). Diese
Regelung ist in das Gesetz aufgenommen worden, um die Vorbereitungshaft mit
dem asylrechtlichen Nichteintretensgrund der missbräuchlichen Nachreichung
eines Asylgesuchs (Art. 33 AsylG [SR 142.31]) zu koordinieren. Ziel der
Bestimmung ist es, die mit der (missbräuchlichen) Nachreichung verbundene
Verletzung einer wesentlichen Mitwirkungspflicht nicht nur
asylverfahrensrechtlich mit einem Nichteintretensentscheid sanktionieren,
sondern gleichzeitig auch den Vollzug des im Hinblick auf das verpönte
Verhalten mutmasslich damit verbundenen Wegweisungsentscheids sicherstellen
zu können (vgl. die Botschaft des Bundesrats vom 8. März 2002 zum
Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer, BBl 2002 S. 3709 ff.,
dort S. 3816, sowie Bericht der Staatspolitischen Kommission des Ständerats
vom 30. April 2001 zur Parlamentarischen Initiative "Vorbereitungshaft bei
Asylmissbrauch", BBl 2001 S. 5411 ff.).
2.2 Der Ausländer darf gestützt auf Art. 13a lit. f ANAG in Vorbereitungshaft
genommen werden, wenn er nach einem längeren illegalen Aufenthalt ein
Asylgesuch stellt, das offensichtlich nur dazu dient, eine drohende
Ausschaffung zu verzögern bzw. zu verhindern. Dieses Verhalten weist -
gestützt auf einschlägige Erfahrungen - auf eine Untertauchensgefahr hin, die
bereits vor Erlass der Wegweisungsverfügung bestanden hat (BBl 2001 S. 5414
und 5418 und BBl 2002 S. 3816; AB 2000 S 916). Die Haft dient deshalb der
Sicherstellung eines schwebenden Ausweisungsverfahrens im Sinne von Art. 5
Ziff. 1 lit. f EMRK. Von Art. 13a lit. f ANAG nicht erfasst werden Personen,
die in der Schweiz tatsächlich um Asyl oder Schutz nachsuchen wollen. Die
Behörde, welche die Haft anordnet, muss deshalb prüfen, ob sich der Ausländer
länger illegal in der Schweiz aufgehalten und aus entschuldbaren Gründen sein
Gesuch verspätet eingereicht hat; dabei muss sie eine Gesamtwürdigung
vornehmen. Nach den bundesrätlichen Erklärungen, die im Parlament
diesbezüglich unbestritten geblieben sind (vgl. AB 2005 S 372, AB 2004 N 1116
f. sowie AB 2005 N 1195 ff.), kann das verspätete Einreichen des Gesuchs etwa
dann als entschuldbar gelten, wenn eine polizeiliche Kontrolle unmittelbar
nach dem illegalen Grenzübertritt oder im grenznahen Raum erfolgt, wenn eine
Empfangsstelle vorübergehend geschlossen ist, eine kranke Person sich vor der
Einreichung des Asylgesuchs zuerst bei Bekannten erholen will oder sie
offensichtlich traumatisiert erscheint (BBl 2002 S. 3816; ebenso der erwähnte
Bericht der Staatspolitischen Kommission des Ständerates in BBl 2001 S. 5417
und AB 2001 S 277 ff.; Thomas Hugi Yar, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht,
in: Uebersax/Münch/Geiser/Arnold [Hrsg.], Ausländerrecht, Basel/Genf/ München
2002, S. 276 FN. 103; vgl. auch Philip Grant, Mesures de contrainte:
quelle(s) évolution(s)?, Gutachten für die Schweizerische Flüchtlingshilfe,
Bern 2001 [im Folgenden: Gutachten], S. 3 ff.; ders., Mesures de contrainte:
vers quels durcissements?, Asyl 4/2001 S. 21-25; Walter Kälin, Rechtsfragen
im Zusammenhang mit der geplanten Revision des Asylgesetzes, Asyl 4/2001 S.
13-16).
2.3 Die Vorbereitungshaft setzt - wie die Ausschaffungshaft - grundsätzlich
die rechtliche und tatsächliche Durchführbarkeit der Ausschaffung voraus (BGE
127 II 168 ff.). Sie hat überdies verhältnismässig und den Umständen des
Einzelfalls angemessen zu sein (vgl. Art. 10 Abs. 2 und Art. 36 Abs. 3 BV).
Dabei sind die Tragweite des Beschleunigungsgebots, die Komplexität des
Falles unter Einschluss der Frage der Durchführbarkeit der Ausschaffung sowie
die Möglichkeit des Inhaftierten zu berücksichtigen, allenfalls mehrmals ein
Haftentlassungsgesuch stellen zu können. Es ist jeweils im Einzelfall zu
prüfen, ob die verfügte Haft bzw. deren Dauer erforderlich ist und nicht
gegen das Übermassverbot, d.h. das sachgerechte und zumutbare Verhältnis von
Mittel (die Haft) und Zweck (Sicherstellung des Wegweisungsvollzugs),
verstösst (vgl. BGE 126 II 439 ff.; Urteil 2C_1/2007 vom 5. Februar 2007, E.
7.1; Hugi Yar, a.a.O., S. 298 ff. Rz. 7.84 ff.).
Bei der Vorbereitungshaft gestützt auf Art. 13a lit. f ANAG ist in diesem
Zusammenhang deren engem Bezug zur entsprechenden asylrechtlichen Regelung
Rechnung zu tragen: Auf das Asylgesuch einer Person, die sich illegal in der
Schweiz aufhält, wird nicht eingetreten, wenn diese offensichtlich bezweckt,
den drohenden Vollzug einer Weg- oder Ausweisung zu vermeiden (Art. 33 Abs. 1
AsylG), ihr eine frühere Einreichung des Gesuchs zumutbar gewesen wäre und
keine Hinweise dafür bestehen, dass ihr tatsächlich eine Verfolgung droht
(Art. 33 Abs. 3 AsylG; vgl. zu Letzterem Entscheid der Schweizerischen
Asylrekurskommission vom 19. September 2003 in VPB 68/2004 Nr. 43 und EMARK
2003 Nr. 18). Die kantonalen Haftbehörden haben diese asylrechtlichen Fragen
- offensichtliche Fälle vorbehalten - zwar nicht zu prüfen (vgl. BGE 121 II
59 ff.; 125 II 217 E. 2 S. 220; 128 II 193 E. 2 S. 197 ff.; 130 II 56 E. 2 S.
58), doch müssen sie dem Stand des Asylverfahrens von Amtes wegen sowie auf
ein Haftentlassungsgesuch hin während der Vorbereitungshaft Rechnung tragen,
zumal der asylrechtliche Nichteintretensentscheid in der Regel innerhalb von
zehn Arbeitstagen ergehen soll (Art. 37 AsylG in der seit 1. April 2004
geltenden Fassung vom 19. Dezember 2003, AS 2004 1633, dort S. 1635 und 1647;
vgl. auch Entscheid der Schweizerischen Asylrekurskommission vom 6. September
2002 in VPB 67/2003 Nr. 2 und EMARK 2002 Nr. 15; Jürg Schertenleib, Das
Bundesgesetz über das Entlastungsprogramm 2003 im Asyl- und Ausländerbereich,
Asyl 2/2004 S. 5) und die zuständige Behörde über die Aufenthaltsberechtigung
des Inhaftierten in allen Fällen "ohne Verzug" zu entscheiden hat (Art. 13c
Abs. 6 ANAG; Hugi Yar, a.a.O., S. 270 Rz. 7.28).
Ist ein Nichteintretensentscheid im vereinfachten bzw. beschleunigten
Verfahren (vgl. Art. 29 ff. AsylG) in Anwendung von Art. 33 Abs. 3 AsylG
nicht möglich, muss die auf Art. 13a lit. f ANAG beruhende Vorbereitungshaft
beendet und der Betroffene freigelassen werden (vgl. Art. 42 AsylG; Urteil
2C_25/2007 vom 22. März 2007, E. 1.3; in diesem Sinn auch Grant, a.a.O. im
Gutachten, S. 7, und in Asyl 4/2001 S. 23; Kälin, a.a.O. in Asyl 4/2001 S.
15); es sei denn, es ergebe sich im Verlaufe des asylrechtlichen Verfahrens
ein anderer Haftgrund nach Art. 13a ANAG, der die Aufrechterhaltung der
Vorbereitungshaft bis zum erstinstanzlichen Wegweisungsentscheid rechtfertigt
bzw. weiterhin als verhältnismässig erscheinen lässt; hernach wäre dessen
Vollzug gegebenenfalls mit einer Ausschaffungs- oder Durchsetzungshaft zu
sichern (vgl. Urteil 2A.64/2007 vom 22. Februar 2007, E. 2).
3.
Der Beschwerdegegner reiste illegal in die Schweiz ein. Er verfügte zu keinem
Zeitpunkt über eine Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung. Nachdem er
von der Polizei am 19. April 2007 in einem Restaurant verhaftet worden war,
stellte er am folgenden Tag mündlich ein Asylgesuch. Damals hielt er sich
unstreitig seit mindestens vier Monaten in der Schweiz auf, ohne sich bei
einer amtlichen Stelle gemeldet zu haben. Er macht geltend, vor allem wegen
seines schlechten psychischen Gesundheitszustandes habe er sein Asylgesuch
nicht früher einreichen können. Mit dem Haftrichter ist jedoch davon
auszugehen, dass kein entschuldbares verspätetes Einreichen des Asylgesuches
vorliegt. Selbst wenn der Beschwerdegegner nach der Flucht zunächst psychisch
angeschlagen gewesen sein sollte, hätte er nach einigen Tagen Gelegenheit
gehabt, sich an die Behörden zu wenden, zumal er von einem Onkel und Cousins
unterstützt bzw. beraten wurde, die in der Schweiz leben. Damit ist der
Haftgrund des Art. 13a lit. f ANAG erfüllt.
4.
4.1 Der Haftrichter ist jedoch der Ansicht, die Anordnung der
Vorbereitungshaft sei unverhältnismässig. Als mildere Massnahme könne dem
Beschwerdegegner eine Meldepflicht auferlegt werden. Das Bundesamt vertritt
hingegen die Auffassung, eine mildere Massnahme als die Vorbereitungshaft
komme nicht in Frage.
4.2 Das Bundesamt führt zu Recht aus, dass ein ausreichender Grund zur
Anordnung der Vorbereitungshaft vorliegt, wenn einer der in Art. 13a ANAG
genannten Tatbestände erfüllt ist. Weiterer Voraussetzungen bedarf es nicht.
Es ist auch nicht der von einem Teil der Doktrin vertretenen Auffassung zu
folgen, wonach das Vorhandensein der in Art. 13a lit. f ANAG genannten
Umstände lediglich eine Vermutung für einen Haftgrund begründe, die der
Betroffene widerlegen könne (vgl. Grant, a.a.O. im Gutachten S. 6 und in Asyl
4/2001 S. 23).
Allerdings muss sich auch bei Vorliegen eines Haftgrunds die Haft selber als
verhältnismässig erweisen. Sie darf nicht verfügt werden, wenn sich der damit
verfolgte Zweck mit einer milderen Massnahme erreichen lässt (vgl. E. 2.3
hiervor).
4.3 Der Haftrichter bezeichnete die Haft deshalb als unverhältnismässig, weil
die Identität des Ausländers unbestritten sei. Auch könne nicht von einem
chancenlosen Asylgesuch ausgegangen werden, weil es sich um einen Kurden
handle. Daher habe dieser ein Interesse, den Ausgang des Asylverfahrens
abzuwarten, zumal die Schweizer Behörden im Besitze seines Passes und seiner
Identitätskarte seien. Mit diesen könnten sie innert kurzer Zeit seine
Ausreise organisieren. Der Beschwerdegegner habe anlässlich der mündlichen
Verhandlung versichert, bei einem negativen Asylentscheid bereit zu sein, aus
der Schweiz auszureisen. In seiner Vernehmlassung vom 12. Juli 2007 weist der
Beschwerdegegner darauf hin, dass er sich - entsprechend der Erwartung des
Haftrichters - nach seiner Haftentlassung den Behörden immer zur Verfügung
gehalten habe.
4.4 Die angeführten Motive sind nicht geeignet, die Vorbereitungshaft als
unverhältnismässig erscheinen zulassen. Auch wenn die Behörden im Besitz des
Passes und der Identitätskarte des Beschwerdegegners waren und Letzterer
erklärte, bei einem negativen Entscheid zur Ausreise bereit zu sein, erschien
ohne Haft keineswegs gesichert, dass er nicht untertauchen würde. Die von der
Vorinstanz angeordnete Meldepflicht war deshalb kein ausreichendes Mittel, um
der Untertauchensgefahr zu begegnen. Dabei hat ausser Betracht zu bleiben,
dass es sich im Rückblick anders verhielt und der Beschwerdegegner die ihm
auferlegte Meldepflicht tatsächlich befolgte. Denn es handelt sich dabei um
eine Tatsache, auf welche die Vorinstanz nicht abstellen konnte und die daher
im vorliegenden Verfahren nicht zu berücksichtigen ist (vgl. Art. 105 Abs. 1
BGG). Die weiteren von der Vorinstanz geäusserten Bedenken richten sich
letztlich nicht gegen die Verhältnismässigkeit der Haft selber, sondern gegen
die Umschreibung des hier unbestrittenermassen erfüllten Haftgrunds von Art.
13a lit. f ANAG. Es erübrigt sich daher, weiter darauf einzugehen. Ob das
Asylgesuch begründet oder allenfalls eine Wegweisung zulässig ist, haben die
Instanzen des Asylverfahrens zu entscheiden. Zumindest kann momentan nicht
gesagt werden, dass eine Rückkehr in die Türkei klarerweise und
offensichtlich ausgeschlossen wäre (vgl. zu türkischen Kurden: Urteil
2C_87/2007 vom 18. Juni 2007, E. 4).
5.
Der Haftrichter beanstandet, dass die Vorbereitungshaft ohne nähere
Begründung sogleich für sechs Monate verfügt worden sei; das sei
unverhältnismässig (kritisch zur Dauer der Haft nach Art. 13a lit. f ANAG
auch Grant im Gutachten, S. 6, und in Asyl 4/2001 S. 23). Das Bundesamt hält
die Anordnung für sechs Monate für gerechtfertigt.
5.1 Bis Ende 2006 betrug die maximale Haftdauer für die Vorbereitungshaft
drei Monate. Damals konnte sie nicht für eine längere Zeit angeordnet werden
als die erstmalige Verfügung der Ausschaffungshaft (vgl. zu dieser: Art. 13b
Abs. 2 Halbsatz 1 ANAG). Die maximale Haftdauer wurde vom Gesetzgeber bei der
Vorbereitungshaft ab dem 1. Januar 2007 (AS 2006 S. 4767 und 4769) auf sechs
Monate verlängert. Als Begründung für diese erst seitens des Parlaments
beantragte Änderung wurde angegeben, drei Monate reichten in vielen Fällen
nicht aus, um alle Abklärungen zu treffen (vgl. AB 2004 N 1115 f.).
Es fragt sich allerdings, ob die Maximaldauer unter dem Gesichtspunkt der
Verhältnismässigkeit von vornherein verfügt werden darf. Im Gegensatz zur
Ausschaffungshaft sieht der Gesetzestext weder hierzu noch zu einer
allfälligen Verlängerung einer zunächst für kürzere Zeit angeordneten Haft
eine ausdrückliche Regelung vor. Die Materialien äussern sich hierzu nicht
weiter, ausser dass offenbar eine Mehrheit der Kantone drei Monate für
ausreichend hielt (AB 2004 N 1117 Votum Beck).
5.2 Der Haftgrund von Art. 13a lit. f ANAG steht in engem Zusammenhang mit
der asylrechtlichen Regelung von Art. 33 AsylG. Danach ist auf missbräuchlich
nachgereichte Asylgesuche nicht einzutreten. Der entsprechende Entscheid soll
gemäss Art. 37 AsylG in der Regel innerhalb von zehn Arbeitstagen getroffen
werden. Der Gesetzgeber verkürzte diese ursprünglich zwanzig Arbeitstage
betragende Frist aus Spargründen (Botschaft zum Entlastungsprogramm 2003 für
den Bundeshaushalt in BBl 2003 S. 5757).
Zwar steht der Ablauf der 10-tägigen Frist nach Art. 37 AsylG einem
Nichteintretensentscheid gemäss Art. 33 Abs. 1 AsylG nicht entgegen. Nach
einem Grundsatzurteil der Schweizerischen Asylrekurskommission kann auch in
diesem Fall ein Nichteintretensentscheid gefällt werden, falls die
Voraussetzungen hierfür erfüllt sind (Urteil vom 6. September 2002, publ. in
VPB 67/2003 Nr. 2). Doch enthebt dies die Behörden nicht von der Pflicht,
gerade bei Personen, die sich in Haft befinden, rasch zu entscheiden (vgl.
auch Art. 13c Abs. 6 ANAG).
Diese zeitlichen Vorgaben für die Durchführung des Asylverfahrens müssen bei
der Bemessung der Dauer der Vorbereitungshaft berücksichtigt werden. Es kann
deshalb der Auffassung des Bundesamts nicht gefolgt werden, das stets die
Anordnung einer maximalen Haftdauer von sechs Monaten für angezeigt hält. Ist
das Asylverfahren in der Regel innert zehn Arbeitstagen abzuschliessen, muss
die Dauer der Vorbereitungshaft darauf abgestimmt werden. Dabei ist zu
beachten, dass zwischen den zehn Arbeitstagen gemäss Art. 37 AsylG mehrere
arbeitsfreie Tage liegen können. Ohne besondere Gründe rechtfertigt es sich
daher nicht, die Vorbereitungshaft gemäss Art. 13a lit. f ANAG für mehrere
Monate anzuordnen. Kann innert der festgesetzten Dauer ein
Nichteintretensentscheid gemäss Art. 33 AsylG nicht gefällt werden, ist eine
Verlängerung der Vorbereitungshaft gemäss Art. 13a lit. f ANAG möglich.
Erweist sich im Verlauf des Asylverfahrens, dass eine Erledigung durch einen
Nichteintretensentscheid gemäss Art. 33 AsylG ausser Betracht fällt, ist die
auf Art. 13a lit. f ANAG beruhende Vorbereitungshaft zu beenden, soweit nicht
ein anderer Haftgrund von Art. 13a ANAG deren weitere Aufrechterhaltung
rechtfertigt (vgl. hiervor E. 2.3 am Ende).
Das Bundesamt legt keine besonderen Umstände dar, die im vorliegenden Fall
die Anordnung der Vorbereitungshaft für mehrere Monate rechtfertigen könnten.
Der angefochtene Entscheid erweist sich daher in dem Umfang nicht als
bundesrechtswidrig, als er die Genehmigung der Vorbereitungshaft für längere
Zeit verweigerte.
6.
Aus diesen Gründen ist die Beschwerde des Bundesamts für Migration teilweise
gutzuheissen. Das vorinstanzliche Urteil ist im angefochtenen Umfang
aufzuheben. Unter den gegebenen Umständen erübrigt es sich, die Sache zu
neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang sind nach Art. 66 Abs. 4 BGG und gemäss Ziff. 1
des Beschlusses des Bundesgerichts vom 15. Juni 2007 keiner Partei
Gerichtskosten aufzuerlegen. Der Beschwerdeführer hat dem Beschwerdegegner
für das bundesgerichtliche Verfahren eine reduzierte Parteientschädigung von
Fr. 1'000.-- auszurichten (vgl. Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen teilweise gutgeheissen, und die
Ziffern 1 und 2 des Dispositivs ("Rechtsspruch") des Urteils des
Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern vom 24. April 2007 werden aufgehoben.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Der Beschwerdeführer hat dem Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche
Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.-- zu bezahlen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien sowie dem Verwaltungsgericht und dem Amt für
Migration des Kantons Luzern schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 4. September 2007
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: