II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.252/2007
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2C_252/2007 /ajp Arrêt du 12 octobre 2007 IIe Cour de droit public MM. et Mme les Juges Merkli, Président, Hungerbühler, Wurzburger, Yersin et Berthoud, Juge suppléant. Greffière: Mme Rochat. Département fédéral de l'économie, 3003 Berne, recourant, contre Association Une fois, un cirque..., case postale, 1232 Confignon, intimée, représentée par Me François Bellanger, avocat, Etude Ming Halpérin Burger & Inaudi, avenue Léon-Gaud 5, 1206 Genève, Tribunal administratif du canton de Genève, case postale 1956, 1211 Genève 1, Office cantonal de l'inspection du commerce du canton de Genève, 1213 Onex. Exploitation d'un cirque; soumission à la loi fédérale sur le commerce itinérant, recours en matière de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Genève du 20 mars 2007. Faits : A. L'Association "Une fois, un cirque ..." (ci-après : l'Association), dont le siège social est à Confignon (GE), est une association à but non lucratif qui vise à contribuer par son action à la gestion et l'exploitation d'un cirque d'enfants. Chaque année paire, elle met sur pied, sous un chapiteau pouvant accueillir plus de quatre cents spectateurs, une tournée en Suisse romande réunissant des élèves de l'Ecole de cirque de Confignon. Depuis l'an 2000, elle organise également le Festival des écoles de cirque de Confignon. B. Le 2 novembre 2006, l'Office cantonal de l'inspection du commerce du canton de Genève (ci-après: l'Office cantonal) a décidé que l'Association était soumise aux dispositions de la loi fédérale sur le commerce itinérant du 23 mars 2001 (LCI; RS 943.1) régissant notamment l'autorisation d'exploiter un cirque. Cette décision visait essentiellement à imposer à l'Association la production d'une attestation de sécurité par l'un des organismes accrédités à homologuer les installations de cirque. L'Association a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif du canton de Genève. Elle relevait notamment que le service de sécurité civile cantonal avait inspecté ses installations et qu'elle avait suivi ses recommandations ce qui lui avait déjà coûté environ 10'000 fr. L'Office cantonal a cependant confirmé que le service du canton n'était pas habilité à délivrer l'attestation de sécurité requise, un seul organisme étant accrédité à cette fin en Suisse, les quatre autres se trouvant en Allemagne. Entendu sur ce point, le président de l'Association a indiqué que celle-ci ne disposait pas des documents relatifs à la construction du chapiteau, de sorte qu'il faudrait dépenser encore 5'000 fr. pour l'examen des pièces existantes et la visite sur place, ainsi qu'une somme supplémentaire pour faire établir les documents manquants par l'organisme d'homologation. Par arrêt du 20 mars 2007, le Tribunal administratif a admis le recours. Il a retenu en bref que l'Association n'exerçait ni une activité lucrative au sens de l'art. 2 al. 1 LCI, ni une activité itinérante au sens de l'art. 2 let. d de l'ordonnance sur le commerce itinérant du 4 septembre 2002 (OCI; RS 943.11). C. Agissant par la voie du recours en matière de droit public, le Département fédéral de l'économie demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler l'arrêt rendu par le Tribunal administratif le 20 mars 2007 et de confirmer la décision de l'Office cantonal du 2 novembre 2006 soumettant l'activité de l'Association au régime d'autorisation de la loi fédérale sur le commerce itinérant. Il conclut subsidiairement au renvoi de la cause au Tribunal administratif pour nouvelle instruction et nouvel arrêt au sens des considérants et requiert, par voie de mesures provisionnelles, que l'Association soit soumise, pour la durée de la procédure, aux dispositions de la LCI et à celles de son ordonnance d'exécution. Le Tribunal administratif persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. L'Office cantonal adhère aux conclusions formulées par le Département fédéral. L'Association conclut, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours et à la confirmation de l'arrêt du Tribunal administratif du 20 mars 2007. D. Par ordonnance du 25 juin 2007, le Président de la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral a rejeté la requête de mesures provisionnelles présentée par le Département fédéral. Le Tribunal fédéral considère en droit: 1. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (art. 29 al. 1 LTF; ATF 132 I 140 consid. 1.1 p. 142). 1.1 Dirigé contre une décision rendue en dernière instance cantonale et fondée sur le droit public fédéral le présent recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public (art. 82 let. a et 82 al. 2 let. d LTF). 1.2 Selon l'art. 89 al. 2 let. a LTF, ont qualité pour former un recours de droit public les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale de leur domaine d'attribution. Cette condition est remplie dans le cas du recourant, dans la mesure où le Secrétariat d'Etat à l'économie (en abrégé: le SECO) est l'autorité fédérale de surveillance compétente en matière de commerce itinérant (art. 26 al. 5 OCI). 2. Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). Il peut cependant rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF). Le Tribunal fédéral applique le droit fédéral d'office (art. 106 al. 1 LTF). Il n'examine la violation de droits fondamentaux que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant (art. 106 al. 2 LTF). 3. L'objet du recours a trait à l'assujettissement de l'Association au régime d'autorisation de la LCI. Le recourant reproche au Tribunal administratif d'avoir violé la LCI en niant les caractères lucratif et itinérant de l'activité de l'Association et lui fait grief de s'être fondé sur la seule interprétation littérale des termes "lucratif", "fréquemment" et "régulièrement" de l'art. 2 let. d et e OCI, sans se soucier de la finalité de la loi. 3.1 Selon l'art. 2 al. 1 let. c LCI, toute personne qui, à titre lucratif, exploite un cirque, doit être titulaire d'une autorisation délivrée par l'autorité cantonale compétente. L'art. 5 LCI subordonne l'octroi d'une autorisation aux exploitants de cirque à la production de documents attestant qu'une assurance responsabilité civile garantissant une couverture suffisante a été conclue et que les conditions de sécurité des installations sont respectées. A son art. 2, l'ordonnance sur le commerce itinérant définit les exploitants de cirque comme des personnes physiques ou morales qui, à titre lucratif et en changeant fréquemment de lieu, divertissent le public en l'invitant à assister, dans ou sur leurs installations, à des spectacles (let. d), et les installations comme les machines ou structures mobiles qui sont destinées à être montées et démontées régulièrement (let. e). Les modalités d'établissement des attestations de sécurité, les exigences auxquelles doit satisfaire l'organisme d'inspection et les tâches dévolues à ceux-ci sont fixées aux art. 21 à 24 OCI. Il est en l'espèce constant que, s'agissant d'un chapiteau d'un diamètre de 26 m, comprenant des gradins pour 420 places selon le plan établi au 15 juin 2002, l'installation de l'intimée ne tombe pas sous le coup de l'art. 21 al. 3 OCI qui mentionne certaines installations de peu d'importance dispensées de l'attestation de sécurité. Il s'ensuit que si, comme le soutient le recourant, l'Association devait être reconnue comme un exploitant soumis à autorisation selon les critères susmentionnés, elle aurait l'obligation d'attester à l'Office cantonal, en principe tous les cinq ans, que la sécurité de son chapiteau a été examinée par un organisme d'inspection accrédité (art. 21 al. 1 et 2 OCI). Il s'agit dès lors d'examiner si l'intimée et son chapiteau répond ou non aux définitions contenues à l'art. 2 let. d et e OCI. 3.2 Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si plusieurs interprétations sont possibles, le juge recherchera la véritable portée de la norme, en la dégageant de sa relation avec d'autres dispositions légales et de son contexte (interprétation systématique), du but poursuivi, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté du législateur telle qu'elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation historique; ATF 131 III 623 consid. 2.4.4 p. 630, 314 consid. 2.2). Le sens que prend la disposition dans son contexte est également important (ATF 131 II 361 consid. 4.2 p. 368; 130 II 65 consid. 4.2 p. 71). Lorsqu'il est appelé à interpréter une loi, le Tribunal fédéral adopte une position pragmatique en suivant une pluralité de méthodes, sans soumettre les différents éléments d'interprétation à un ordre de priorité (ATF 133 III 257 consid. 2.4 p. 265/266; 131 III 623 consid. 2.4.4 p. 630 et les arrêts cités). 3.3 Le but de la loi fédérale sur le commerce itinérant est de couvrir de façon exhaustive les activités professionnelles exercées de manière ambulante en Suisse et de soumettre ces activités au régime de l'autorisation pour des raisons de sécurité et de police du commerce. Dans son message du 28 juin 2000 (FF 2000 p. 3849 ss), le Conseil fédéral relevait que « le régime de l'autorisation pour les forains et les cirques est lié au danger potentiel que représentent les installations. L'autorisation est accordée si la sécurité des l'installations est garantie et qu'une assurance responsabilité civile jugée suffisante a été conclue. » (FF 2000 p. 3850). 3.4 Il y a donc lieu de déterminer si l'intimée exerce une activité à titre lucratif, de manière itinérante, au sens de l'art. 2 let. d OCI. A cette fin, il faut distinguer les deux activités principales de l'Association, soit l'Ecole de cirque, d'une part, activité fortement déficitaire, financée par les cotisations des membres et des dons, qui n'est pas en cause ici, et, d'autre part, les représentations de cirque sous chapiteau, activité qui génère des recettes. Cette dernière comprend des tournées d'environ un mois tous les deux ans, mais elle a passé au rythme annuel en 2006 et 2007, parce que l'Association envisage de ne pas donner de représentations en 2008, année de l'Eurofoot. Lors d'une tournée, le chapiteau est installé dans quatre à cinq lieux différents, avec plusieurs représentations dans chaque lieu. Il n'y a pas de billets d'entrée, mais une collecte (chapeau ou tirelire). L'intimée touche également des recettes provenant de la buvette et de la boutique, de même que des cachets, lorsque le cirque se produit, à la demande, dans des salles communales. A cela s'ajoute les billets vendus pendant le festival bisannuel des écoles de cirque, en un seul endroit, sous chapiteau. L'intimée admet ainsi des recettes globales de l'ordre de 25'000 fr. par an, représentant 20% du budget annuel. Elle encaisse donc des recettes non négligeables, qui lui permettent de couvrir les frais de tournées. Il en va de même du festival qui, au moins à une occasion, a laissé un léger bénéfice. Dans ces circonstances, le but non lucratif de l'Association et le fait que, les moniteurs de l'Ecole de cirque mis à part, elle fonctionne avec des bénévoles ne sont pas déterminants pour juger si les tournées représentent une activité exercée à titre lucratif. De même que l'obtention d'un gain n'est pas nécessaire pour répondre à cette définition (ATF 107 Ia 112 consid. 2b p. 115). Il importe en revanche de constater que, de petit cirque de peu d'importance, l'Association a passé à une entreprise non négligeable, tant sur le plan des moyens techniques engagés que sur celui de son financement. Le chapiteau de 420 places laisse aussi présumer que les spectateurs assistant aux représentations ne sont pas seulement les familles ou connaissances des artistes en herbe, mais comprend un public plus large. Quant au critère de l'itinérance, il doit s'apprécier non pas sur l'année, mais sur la période d'un mois pendant laquelle le cirque est en tournée. Or le montage et le démontage du chapiteau à quatre ou cinq reprises pendant cette période représentent incontestablement un certain danger qui se répète sur une période assez courte et correspond aux critères de fréquence et de régularité exigés par l'art. 2 let. d et e OCI. Il serait au demeurant contraire au but de la LCI, qui tend à contrôler la sécurité des installations déplacées, de réserver aux seuls grands cirques qui se déplacent sur une période plus longue l'obligation d'une attestation de sécurité. Les responsables de l'Association semblent d'ailleurs avoir déjà pris un certain nombre de mesures qui sont exigées en cas d'assujettissement à la LCI. On ne saurait donc admettre que les dépenses supplémentaires qu'ils devront assumer pour obtenir l'attestation prévue à l'art. 21 OCI sont disproportionnées par rapport au but de sécurité recherché, ni que ces dépenses constitueraient une mesure insurmontable pour la poursuite des activités de l'Association. 3.5 Il s'ensuit que l'interprétation restrictive donnée par le Tribunal administratif aux notions contenues à l'art. 2 let. d et e OCI ne répond pas aux buts de sécurité et de protection contenus dans la loi. 4. Vu ce qui précède le recours doit être admis et l'arrêt attaqué annulé. Partant, il y a lieu également de constater que l'activité de représentation de l'Association intimée est soumise au régime d'autorisation de la LCI (art. 107 al. 2 LTF). Les frais judiciaires doivent être mis à la charge de l'Association intimée (art. 66 al. 1 LTF). Le recourant et l'Office cantonal, qui ont agi dans le cadre de leurs attributions, n'ont pas droit à des dépens (art. 68 al. 3 LTF). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours est admis et l'arrêt du Tribunal administratif du 20 mars 2007 est annulé. 2. Il est constaté que l'activité de représentation de l'intimée est soumise au régime de l'autorisation de la loi fédérale sur le commerce itinérant. 3. Un émolument judiciaire de 1'500 fr. est mis à la charge de l'intimée. 4. Le présent arrêt est communiqué en copie au recourant, au mandataire de l'intimée, au Tribunal administratif du canton de Genève, ainsi qu'à l'Office cantonal de l'inspection du commerce du canton de Genève. Lausanne, le 12 octobre 2007 Au nom de la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le président: La greffière: