II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.165/2007
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_165/2007 /biz
Sentenza del 19 febbraio 2008
II Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Merkli, presidente,
Karlen, Ramelli, giudice supplente,
cancelliera Ieronimo Perroud.
Parti
A.________SA,
ricorrente, patrocinata dall'avv. Michele Rossi,
contro
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
Residenza governativa, 6500 Bellinzona.
Oggetto
Regolamento concernente i luoghi e gli spazi pubblici
e di uso pubblico o collettivo ove è vietato fumare,
Composizione
ricorso in materia di diritto pubblico contro il Regolamento concernente i
luoghi e gli spazi
pubblici e di uso pubblico o collettivo ove è vietato fumare adottato dal
Consiglio di Stato del Cantone
Ticino il 27 marzo 2007.
Fatti:
A.
Il 12 ottobre 2005 il Gran Consiglio della Repubblica e Cantone Ticino ha
introdotto nella legge sugli esercizi pubblici del 21 dicembre 1994 (Les pubb)
l'art. 57, secondo cui all'interno degli esercizi pubblici è vietato fumare
(cpv. 1), riservata la facoltà di creare spazi o locali fisicamente separati e
opportunamente ventilati adibiti ai fumatori (cpv. 2). Una disposizione
transitoria concedeva un anno di tempo per procrastinare l'introduzione del
divieto, rispettivamente per adeguare i locali da adibire ai fumatori. La
modifica legislativa è entrata in vigore il 12 aprile 2006, dopo la reiezione
in votazione popolare del referendum proposto contro di essa. Il periodo
transitorio è quindi venuto a scadere il 12 aprile 2007.
B.
L'art. 52 della legge sulla promozione della salute e il coordinamento
sanitario del 18 aprile 1989 (Legge sanitaria), sotto il titolo marginale
"consumo di tabacco e altre sostanze" sancisce:
"1 È considerato atto dannoso alla salute imporre l'aspirazione del fumo della
combustione del tabacco o di altre sostanze a un non fumatore in luogo chiuso
di uso pubblico o collettivo.
2 Il Consiglio di Stato, nel rispetto delle libertà individuali, promuove
l'informazione alla popolazione sugli effetti nocivi del fumo attivo e passivo.
3 Il Consiglio di Stato stabilisce per regolamento i luoghi e gli spazi
pubblici e di uso pubblico o collettivo ove è vietato fumare.
(...)"
Il 27 marzo 2007 il Consiglio di Stato ticinese, richiamando quest'ultima
disposizione e l'art. 57 Les pubb, ha adottato il regolamento concernente i
luoghi e gli spazi pubblici e di uso pubblico o collettivo ove è vietato fumare
(in seguito regolamento o Reg.), del seguente tenore:
Art. 1
1 È decretato il divieto di fumare nei seguenti spazi pubblici e di uso
pubblico o collettivo chiusi:
(...)
f) nei luoghi di svago e culturali
(...)
h) negli spazi commerciali accessibili al pubblico
(...)
2 Il divieto si estende pure agli spazi pubblici accessori dei luoghi elencati
al cpv. 1 quali ad esempio atri, corridoi, foyer, servizi igienici, così come
agli spazi all'aperto delle strutture di cui al cpv. 1 lett. e) e i).
3 Le tende e i gazebo sono considerati chiusi se non aperti almeno al 50%.
Art. 2
1 Nelle strutture di cui all'art. 1 è riservata la facoltà di creare spazi o
locali fisicamente separati e opportunamente ventilati adibiti ai fumatori.
2 Agli spazi adibiti ai fumatori si applica per analogia l'art. 47u del
Regolamento della legge sugli esercizi pubblici.
3 La messa in funzione di locali o spazi adibiti ai fumatori deve essere
preceduta dalla presentazione all'Ufficio di sanità di una dichiarazione di uno
specialista di impianti di ventilazione dalla quale risulti la conformità
dell'impianto a quanto stabilito dall'art. 47u cpv. 1 lett. b del Regolamento
della legge sugli esercizi pubblici.
Art. 3
1 Le infrazioni al presente regolamento sono punite in virtù dell'art. 95 della
legge.
2 Oltre all'utente degli spazi di cui all'art. 1 può essere punito il gerente
della struttura medesima.
Art. 4
Il presente regolamento è pubblicato sul Bollettino ufficiale delle leggi e
degli atti esecutivi ed entra immediatamente in vigore."
Il regolamento è stato pubblicato sul Bollettino ufficiale delle leggi e degli
atti esecutivi n. 17 del 30 marzo 2007 ed è entrato in vigore il 12 aprile
2007.
C.
Il 27 aprile 2007 la A.________SA di Mendrisio, titolare di una concessione
federale di sito e di gestione per una casa da gioco di tipo B, ha presentato
dinanzi al Tribunale federale un ricorso in materia di diritto pubblico. In via
principale domanda che il regolamento sia annullato, subordinatamente che venga
annullato l'art. 1 cpv. 1 lett. f ed e. In via ancora più subordinata propone
che l'atto normativo contestato sia rinviato al Consiglio di Stato affinché lo
modifichi nel senso dei considerandi.
Invitato ad esprimersi, il Consiglio di Stato ha chiesto che il gravame sia
respinto nella misura in cui fosse ricevibile o non fosse divenuto privo
d'oggetto. In replica e duplica, le parti si sono sostanzialmente riconfermate
nelle loro precedenti allegazioni e conclusioni.
D.
Nel frattempo, il 15 maggio 2007, il Consiglio di Stato ha modificato il
regolamento, aggiungendo un capoverso 4 all'art. 1 e introducendo il nuovo art.
3a del seguente tenore:
"Art. 1
4 Il divieto non si applica ai locali a carattere esclusivamente o
prevalentemente individuale delle strutture di cui al cpv. 1, come ad esempio
le camere di alberghi, ospedali e altre strutture socio-sanitarie così come
alle celle dei luoghi di detenzione o internamento. Esso non si applica nemmeno
alle tabaccherie e simili che offrono esclusivamente prodotti per fumatori.
Art. 3a(nuovo)
1 È fissato un periodo transitorio di quattro mesi dall'entrata in vigore del
regolamento, durante il quale il responsabile della struttura ha la facoltà di
procrastinare l'introduzione del divieto di fumare.
2 Tale periodo è prorogato di ulteriori otto mesi se il proprietario della
struttura inoltra regolare domanda o notifica di costruzione per l'allestimento
di uno spazio adibito ai fumatori ai sensi dell'art. 2 entro il termine di cui
al cpv. 1."
Questa modifica è stata pubblicata nel Bollettino ufficiale delle leggi e degli
atti esecutivi n. 25 del 18 maggio 2007 ed è immediatamente entrata in vigore.
E.
Con decreto presidenziale del 22 maggio 2007 è stata respinta, nella misura in
cui non era diventata priva d'oggetto, la richiesta di conferimento
dell'effetto sospensivo presentata dalla ricorrente contestualmente al ricorso.
Diritto:
1.
Il regolamento impugnato è stato adottato e pubblicato dopo l'entrata in
vigore, il 1° gennaio 2007, della legge federale sul Tribunale federale del 17
giugno 2005 (LTF; RS 173.110; RU 2006 I 1069); la presente procedura è quindi
disciplinata dal nuovo diritto (art. 132 cpv. 1 LTF).
2.
Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione la sua
competenza (art. 29 cpv. 1 LTF), rispettivamente l'ammissibilità dei gravami
che gli vengono sottoposti (DTF 133 I 185 consid. 2 con riferimenti).
2.1 Il regolamento querelato è un atto normativo cantonale, di carattere
generale e astratto, che si applica ad una cerchia indeterminata di persone e
di fattispecie. Non prevedendo il diritto ticinese rimedi specifici, contro di
esso è ammissibile il ricorso in materia di diritto pubblico (art. 82 lett. b
nonché 87 cpv. 1 LTF).
2.2 Giusta l'art. 89 cpv. 1 lett. b e c LTF è legittimato a proporre il ricorso
in materia di diritto pubblico chi è particolarmente toccato dall'atto
normativo o ha un interesse degno di protezione - giuridico o di fatto -
all'annullamento o alla modifica dello stesso (DTF 133 I 286 consid. 2.2).
Nonostante le esitazioni esternate dalla ricorrente nell'affrontare il tema
della legittimazione, le prese di posizione espresse dinanzi a questa Corte non
lasciano dubbi sul fatto che le autorità ticinesi intendono sottomettere al
divieto del fumo anche le case da gioco: la qualità per agire della qui
ricorrente è quindi indubbia, perlomeno nel suo principio perché, come
illustrato di seguito (cfr. consid. 3), per parte del suo gravame fa difetto il
requisito dell'interesse pratico attuale, anch'esso ancorato all'art. 89 cpv. 1
lett. c LTF. Presentato entro il termine di trenta giorni dalla pubblicazione
dell'atto normativo impugnato, il ricorso è tempestivo (art. 101 LTF).
2.3 La ricorrente si prevale della violazione del diritto federale (art. 95
lett. a LTF). Come si dirà, la sua impugnativa non adempie però correttamente
le esigenze di motivazione laddove viene addotta la violazione di diritti
fondamentali (art. 106 cpv. 2 LTF) e sfugge pertanto in proposito ad un esame
di merito.
3.
3.1 Con una prima serie di argomenti la ricorrente afferma che il regolamento è
arbitrario e lede i principi della buona fede e dell'uguaglianza giuridica.
Sostiene che gli esercizi pubblici, i quali sottostanno ad un regime analogo,
hanno avuto un anno di tempo per prepararsi al nuovo regime e predisporre gli
spazi per i fumatori, mentre il regolamento impugnato le concede solo dodici
giorni, cioè il tempo intercorso tra la pubblicazione sul Bollettino ufficiale
delle leggi e degli atti esecutivi (30 marzo 2007) e l'entrata in vigore (12
aprile 2007).
3.2 Queste censure sono superate dall'adozione - avvenuta il 15 maggio 2007 -
dell'art. 3a Reg. il quale, come detto, ha concesso ai responsabili delle
strutture oggetto del divieto un periodo transitorio complessivo di un anno per
prepararsi al cambiamento e allestire i locali per i fumatori. Nulla muta il
fatto che la modifica sia intervenuta dopo la presentazione del ricorso al
Tribunale federale e poco importano i motivi che hanno indotto l'esecutivo
cantonale a promuoverla. Decisivo è che il nuovo art. 3a Reg. - il quale non è
stato contestato - ha introdotto proprio il disciplinamento transitorio della
cui mancanza la ricorrente si duole. Ne discende che su questo punto è venuto a
mancarle l'interesse pratico attuale all'annullamento o alla modifica dell'atto
normativo in questione: in proposito il gravame è quindi diventato privo
d'oggetto.
4.
La ricorrente ritiene poi che il regolamento limita la sua libertà economica.
Secondo lei, detta normativa istituisce un divieto che interferisce nella
gestione della casa da gioco, che limita la propria libertà organizzativa
aziendale nonché quella individuale dei singoli clienti.
4.1 L'art. 27 cpv. 2 Cost. garantisce il libero esercizio di un'attività
economica (DTF 132 I 97 consid. 2.1; 131 I 333 consid. 4). Nella DTF 133 I 110
consid. 7.4 il Tribunale federale ha stabilito che la proibizione di fumare
negli esercizi pubblici (ristoranti, caffè e alberghi) non tocca direttamente
gli esercenti nel libero esercizio della loro professione (fatta eccezione
degli stabilimenti destinati esclusivamente al consumo di tabacco, per i quali
potrebbe giustificarsi un regime particolare), anche perché non era stato
dimostrato che il divieto comportasse una diminuzione della cifra d'affari. La
situazione delle case da gioco, sotto questo profilo, è uguale a quella degli
esercizi pubblici. Va poi aggiunto che l'art. 2 Reg. permette la creazione di
spazi o locali, separati e ventilati, ove è permesso fumare, ciò che rafforza
tale conclusione.
La censura di violazione della libertà economica, non meglio motivata, è quindi
infondata. Altri approfondimenti non sono necessari siccome, in forza dell'art.
106 cpv. 2 LTF, il Tribunale federale esamina la pretesa violazione di un
diritto costituzionale solo se la censura è stata sollevata e motivata in modo
preciso dalla parte ricorrente (DTF 133 II 249 consid. 1.4.2; 133 IV 286
consid. 1.4).
4.2 Per quanto concerne infine la libertà individuale (meglio: personale) alla
quale accenna la ricorrente, ci si limita a ricordare che le persone giuridiche
non ne sono titolari, poiché la menzionata garanzia costituzionale protegge le
manifestazioni elementari degli esseri umani (riservate, a determinate
condizioni qui non adempiute, le lesioni dell'onore).
5.
Richiamandosi all'art. 36 Cost., la ricorrente sostiene che la limitazione dei
diritti fondamentali di cui è vittima è priva di base legale, non è sorretta da
un interesse pubblico e viola il principio della proporzionalità. Sennonché,
come obietta con ragione il Consiglio di Stato, l'art. 36 Cost. va messo in
relazione con un diritto fondamentale determinato, per la restrizione del quale
pone le condizioni. Siccome la libertà economica e quella personale non possono
entrare in considerazione (cfr. consid. 4) - e la ricorrente non invoca altri
diritti fondamentali - la questione della validità della restrizione non può
nemmeno porsi. Rimane soltanto da verificare, per completezza, se tra i
principi di diritto invocati nel ricorso ve ne siano di quelli che potrebbero
avere portata autonoma.
5.1 L'argomento dell'assenza di base legale potrebbe essere ricondotto al
principio di legalità sancito dall'art. 5 cpv. 1 Cost. In una recente sentenza
il Tribunale federale ha in primo luogo ricordato la prassi relativa all'art.
84 OG, secondo cui il principio della legalità, salvo casi particolari, non
costituiva un diritto costituzionale individuale, bensì un principio
costituzionale (DTF 129 I 161 consid. 2.1 e rinvii) la cui violazione non
poteva essere fatta valere a titolo indipendente, ma solo in relazione con la
lesione di un altro diritto costituzionale specifico. Si è poi chiesto in che
misura il medesimo apparteneva al "diritto federale", la cui disattenzione
poteva essere impugnata in virtù dell'art. 95 lett. a LTF. Ha però lasciato
indeciso il quesito, limitandosi a osservare che anche se detto principio
potesse essere invocato a titolo indipendente, ciò non avrebbe implicato che il
Tribunale federale esaminasse liberamente il diritto cantonale, un tale esame
essendo incompatibile con la lista esaustiva dei motivi di ricorso elencati
all'art. 95 LTF. Ha quindi concluso osservando che, tranne che per l'esame del
principio della legalità nell'amministrazione (appurare cioè se un atto statale
si fondi su di una base legale materiale, sufficientemente precisa e emanata da
un organo statale competente), il suo potere cognitivo rimaneva limitato
all'arbitrio, trattandosi della portata del principio della legalità nell'esame
del diritto cantonale, (sentenza inedita 2C_212/2007 dell'11 dicembre 2007,
consid. 3.1). Nel caso concreto, il gravame non è però motivato al riguardo e
sfugge pertanto ad un esame di merito.
5.2 La ricorrente accenna poi all'art. 106 Cost., il quale attribuisce alla
Confederazione la competenza esclusiva di legiferare in materia di case da
gioco. Essa ne deduce che, in seguito all'adozione della legge federale del 18
dicembre 1998 sul gioco d'azzardo e sulle case da gioco (legge sulle case da
gioco, LCG; RS 935.52) ai Cantoni non rimarrebbe nessuna competenza residua. In
altre parole, l'interessata sembrerebbe volere addurre una violazione del
principio della preminenza del diritto federale, diritto costituzionale
individuale garantito dall'art. 49 cpv. 1 Cost. (DTF 129 I 337 consid. 3.1).
In proposito ci si limita a ricordare che, per prassi costante, una norma
cantonale, se persegue scopi diversi può sussistere anche in una materia che la
legislazione federale regola in modo esaustivo (DTF 133 I 110 consid. 4.1 e
richiami giurisprudenziali). Ciò che è palesemente il caso nella fattispecie:
la legge federale sulle case da gioco si propone di perseguire la gestione
sicura e trasparente del gioco, d'impedire la criminalità e il riciclaggio di
denaro e di prevenire le conseguenze socialmente nocive del gioco (art. 2),
mentre lo scopo del regolamento impugnato è la lotta contro il cosiddetto fumo
passivo (art. 52 cpv. 1 della legge sanitaria). Anche su questo punto il
ricorso si rivela infondato.
5.3 La ricorrente invoca infine l'assenza d'interesse pubblico e la violazione
del principio della proporzionalità. Sennonché riconduce dette mancanze non al
regolamento in quanto tale, bensì all'entrata in vigore immediata del divieto
di fumare che contrasta con l'anno di tempo di cui hanno beneficiato gli
esercizi pubblici. La questione è superata ancora una volta dalla successiva
adozione dell'art. 3a Reg., il quale ha introdotto proprio il periodo
transitorio di cui è censurata ora la mancanza. Anche al riguardo il ricorso si
rivela pertanto infondato.
5.4 Visto quanto precede il gravame, nella misura in cui è ammissibile e non è
diventato privo d'oggetto, deve quindi essere respinto.
6.
La ricorrente chiede che, nel giudizio sulle spese e le ripetibili, sia tenuto
conto del fatto che la modifica del regolamento adottata il 15 maggio 2007 è la
conseguenza del suo ricorso. Da parte sua il Consiglio di Stato ammette di
essere stato indotto a introdurre la disposizione transitoria, se non
dall'impugnativa della ricorrente, anche dalle reazioni di diversi enti quali
casinò e case per anziani. In concreto non vi è tuttavia motivo di scostarsi
dalla regola dell'art. 66 cpv. 1 LTF, secondo cui le spese seguono la
soccombenza: la ricorrente infatti, una volta intervenuta la modifica del
regolamento, avrebbe potuto ritirare il proprio gravame, perlomeno nella parte
non più attuale. Non si accordano ripetibili ad autorità vincenti (art. 68 cpv.
3 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso, nella misura in cui è ammissibile è non è diventato privo
d'oggetto, è respinto.
2.
Le spese giudiziarie di fr. 5'000.-- sono poste a carico della ricorrente.
3.
Comunicazione al patrocinatore della ricorrente e al Consiglio di Stato del
Cantone Ticino.
Losanna, 19 febbraio 2008
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: La cancelliera:
Merkli Ieronimo Perroud