I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Staatsrecht 1P.103/2007
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{T 0/2}
1P.103/2007 /ggs
Urteil vom 11. Mai 2007
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Fonjallaz,
Gerichtsschreiberin Gerber.
X. ________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Urs
Hess-Odoni,
gegen
Politische Gemeinde Stansstad, 6362 Stansstad,
handelnd durch den Gemeinderat, Achereggstrasse 1, 6362 Stansstad, und dieser
vertreten durch Rechtsanwalt Bruno Poli,
Regierungsrat des Kantons Nidwalden, vertreten durch den Rechtsdienst,
Dorfplatz 2, 6371 Stans,
Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden, Verwaltungsabteilung, Rathausplatz
1, 6371 Stans.
Neupflanzung eines Kastanienbaumes,
Staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des
Kantons Nidwalden, Verwaltungsabteilung, vom 11. Dezember 2006.
Sachverhalt:
A.
Am 11. Juli 2005 erliess der Gemeinderat der Politischen Gemeinde Stansstad
gegenüber X.________ folgende Verfügung:
1.Der neugepflanzte Kastanienbaum ist bis spätestens 15. August 2005 zu
entfernen. Zukünftige Bäume und Sträucher können nur noch in den unter Art.
88 beschriebenen Abständen gepflanzt werden.
2. Das Strassenbezeichnungsschild "X.________strasse" ist ebenfalls bis
15. August 2005 zu entfernen.
B.
Gegen diesen Beschluss erhob X.________ am 21. Juli 2005 Beschwerde beim
Regierungsrat. Dieser wies die Beschwerde am 2. Mai 2006 ab, soweit sie sich
gegen Ziff. 1 der gemeinderätlichen Verfügung richte. Soweit sich die
Beschwerde gegen Ziff. 2 der Verfügung richtete, wurde sie als gegenstandslos
abgeschrieben.
C.
Gegen den Regierungsratsbeschluss führte X.________
Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden.
Am 11. Dezember 2006 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab und
ordnete an, der im Streit liegende Kastanienbaum sei innert 60 Tagen seit
Rechtskraftbeschreitung des Urteils zu entfernen.
D.
Dagegen hat X.________ staatsrechtliche Beschwerde ans Bundesgericht erhoben.
Er beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Rückweisung
der Sache an das Verwaltungsgericht zu neuem Entscheid. Zudem ersucht er um
Gewährung der aufschiebenden Wirkung.
E.
Die Gemeinde Stansstad beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen und dem
Beschwerdeführer sei eine Frist von 14 Tagen ab Rechtskraft des Urteils zur
Entfernung des im Streit liegenden Kastanienbaums zu setzen. Der Rechtsdienst
des Kantons Nidwalden schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Das
Verwaltungsgericht hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
F.
Mit Verfügung vom 20. April 2007 wurde der staatsrechtlichen Beschwerde die
aufschiebende Wirkung erteilt.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Da der angefochtene Entscheid vor dem 1. Januar 2007 erging, sind auf das
Beschwerdeverfahren noch die Bestimmungen des OG anwendbar (Art. 132 Abs. 1
des Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 [SR 173.110;
BGG]).
Der angefochtene, kantonal letztinstanzliche Entscheid stützt sich auf
kantonales Recht. Dagegen steht nur die staatsrechtliche Beschwerde wegen
Verletzung verfassungsmässiger Rechte offen (Art. 84 Abs. 1 lit. a OG). Der
Beschwerdeführer ist als Eigentümer des Grundstücks, auf dem der streitige
Kastanienbaum steht, und als Adressat der Beseitigungsverfügung zur
staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert (Art. 88 OG). Auf die rechtzeitig
erhobene Beschwerde ist daher - vorbehältlich genügend begründeter Rügen
(Art. 90 Abs. 1 lit. b OG) - einzutreten.
2.
Vorab sind die Verfahrensrügen des Beschwerdeführers zu prüfen.
2.1 Dieser macht zunächst eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK geltend,
weil das Verwaltungsgericht seine Kognition auf Rechtsverletzungen beschränkt
und keine Ermessensprüfung vorgenommen habe.
Für zivilrechtliche Streitigkeiten i.S.v. Art. 6 Ziff. 1 EMRK ist gemäss der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung zumindest eine freie richterliche
Überprüfung des Sachverhalts und der Rechtsfragen erforderlich, nicht dagegen
eine Ermessenskontrolle (in BGE 127 II 18 nicht veröffentlichte E. 2b; BGE
126 I 33 E. 2a S. 34; 120 Ia 19 E. 4c S. 30 mit Hinweisen). Allerdings muss
sichergestellt sein, dass das Gericht auch Verwaltungsentscheide, die
überwiegend auf Ermessen beruhen, wirksam überprüfen kann (Urteil des
Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte [EGMR] vom 28. Juni 1990 i.S.
Obermeier c. Österreich, Serie A Band 179 Ziff. 70.; Mark Villiger, Handbuch
der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2. Aufl., Rz. 427 S. 271 f.).
Der Beschwerdeführer legt nicht dar, inwiefern eine wirksame Überprüfung der
angefochtenen Verfügung einer umfassenden Ermessenskontrolle bedurft hätte.
Dies ist auch nicht ersichtlich, hat der Beschwerdeführer doch vor
Verwaltungsgericht nur Sachverhalts- und Rechtsanwendungsrügen erhoben
(fehlende Kompetenz der Vorinstanzen; Verletzung der Eigentumsgarantie;
Verfahrensverletzungen).
2.2 Sodann rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung des rechtlichen Gehörs
(Art. 29 Abs. 2 BV), weil das Verwaltungsgericht seinem Antrag auf
Durchführung eines Augenscheins nicht entsprochen habe. Bei einem Augenschein
hätte das Gericht insbesondere erkannt, dass es sich nicht um eine
Neupflanzung, sondern um eine Ersatzpflanzung handle; dies belege
insbesondere die schon seit alters her bestehende Struktur des Bodenbelags,
weil an dieser Stelle ein "Pflanzungsquadrat" ausgespart sei.
Auch das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass die Kastanienallee früher
einmal bis zur Grenze der Parzellen Nrn. 275 und 276 reichte, d.h. dass am
Standort des vom Beschwerdeführer gepflanzten Kastanienbaums schon früher ein
zur Allee gehörender Baum stand (vgl. angefochtener Entscheid E. 4.4 S. 7).
Es hielt diesen Umstand jedoch für rechtlich irrelevant, weil einzig auf den
Schutzbereich gemäss geltendem Zonenplan abzustellen sei. Diesen
Schutzbereich konnte es den in den Akten liegenden Dokumenten (Zonenplan)
entnehmen, weshalb es hierfür keines Augenscheins bedurfte.
Die Akten enthalten Pläne und Fotos, aus denen sich der Sachverhalt
hinreichend klar ergibt. Das Verwaltungsgericht war daher auch im Übrigen
nicht verpflichtet, einen Augenschein durchzuführen. Ein solcher erübrigt
sich auch im bundesgerichtlichen Verfahren.
2.3 Auf die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs im Zusammenhang mit
der Beurteilung des öffentlichen Interesses und der Verhältnismässigkeit der
Verfügung ist bei der Prüfung dieser Punkte (unten, E. 4) zurückzukommen.
3.
Gemäss Art. 26 Abs. 1 BV ist das Eigentum gewährleistet. Eine Einschränkung
der Eigentumsbefugnisse bedarf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage
(Art. 36 Abs. 1 Satz 1 BV). Bei einem nicht besonders schwerwiegenden
Eingriff - wie der hier streitigen Entfernung eines Baums - prüft das
Bundesgericht die gesetzliche Grundlage, d.h. die dem angefochtenen Eingriff
zugrunde liegende Auslegung des kantonalen Rechts, nur unter dem beschränkten
Gesichtswinkel der Willkür (BGE 119 Ia 88 E. 5c/bb S. 96, 141 E. 3b/dd S. 147
mit Hinweisen).
3.1 Das Verwaltungsgericht stützte sich auf Art. 70 des kantonalen Gesetzes
über den Bau und Unterhalt der Strassen vom 24. April 1966 (Strassengesetz;
StrG/NW), der Strassenabstände für Bäume und Sträucher festlegt. Nach dessen
Abs. 2 gelten für Innerortsstrecken die Bestimmungen des Einführungsgesetzes
zum Zivilgesetzbuch vom 24. April 1988 (EGzZGB). Für die Beseitigung
bestehender Bäume und Sträucher im Bereiche von Kantonsstrassen ist die
zuständige Direktion, im Bereiche aller übrigen Strassen der Gemeinderat
zuständig (Abs. 4).
Das Verwaltungsgericht führte aus, durch den Verweis in Art. 70 Abs. 2
StrG/NW werde der Mindestgrenzabstand für Pflanzen gemäss Art. 88 EGzZGB auch
im öffentlichen Recht für anwendbar erklärt. Damit bestünden auch für
Innerortsstrecken öffentlichrechtliche Strassenabstände. Im vorliegenden Fall
werde der Mindestabstand von 4 m gemäss Art. 88 Abs. 1 Ziff. 3 EGzZGB
unterschritten, weshalb der Gemeinderat berechtigt sei, die Beseitigung des
Baumes zu verlangen.
Der Beschwerdeführer ist dagegen der Auffassung, der Verweis in Art. 70 Abs.
2 StrG sei als Vorbehalt des Zivilrechts zu interpretieren, mit der Folge,
dass die Gemeinde die Einhaltung des Abstands auf dem Zivilrechtsweg geltend
machen müsse.
Die Auslegung des Verwaltungsgerichts ist jedoch mit Wortlaut und
systematischer Stellung von Art. 70 Abs. 2 StrG zumindest ebenso vereinbar
und lässt keine Willkür erkennen.
3.2 Das Verwaltungsgericht prüfte weiter, ob die vom Beschwerdeführer
vorgenommene Pflanzung zur raumplanerisch geschützten Kastanienallee gehöre
und als Ersatzpflanzung für einen geschützten Baum nicht beseitigt werden
dürfe. Es verneinte dies, weil der massgebende Schutzbereich gemäss geltendem
Zonenplan rund 20 m vom Grenzbereich zu den Parzellen Nrn. 275 und 276
entfernt ende, mithin den rund 9 m zum Grenzbereich dieser Parzellen
gepflanzten Kastanienbaum nicht umfasse.
Auch diese Erwägungen lassen keine Willkür erkennen. Der Beschwerdeführer
bestreitet den Umfang des Schutzbereichs gemäss Zonenplan nicht, sondern
macht lediglich geltend, der Baum stehe in der Allee, an einer Stelle, an der
schon früher ein Kastanienbaum gestanden habe. Er legt aber nicht dar,
weshalb die Ersatzpflanzung für einen Baum ausserhalb des nach geltendem
Zonenplan geschützten Bereichs trotz Missachtung des Grenzabstands gestattet
sei.
3.3 Nach dem Gesagten kann sich die Entfernungsverfügung auf eine genügende
gesetzliche Grundlage stützen.
4.
Zudem muss die umstrittene Verfügung durch ein öffentliches Interesse
gerechtfertigt und verhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 2 und 3 BV). Dies
prüft das Bundesgericht grundsätzlich frei; es auferlegt sich aber
Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen
Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser überblicken
können (BGE 119 Ia 88 E. 5c/bb S. 96, 362 E. 3a S. 366).
4.1 Der Beschwerdeführer bestreitet, dass ein öffentliches Interesse an der
Entfernung des Baums bestehe, weil die Strasse, an welcher der Baum gepflanzt
sei, mit einem Fahrverbot belegt sei und bei der Schiffsstation
Kehrsiten-Bürgenstock definitiv ende. Die Strasse habe deshalb keine
Erschliessungsfunktion und weise praktisch keinen Verkehr auf.
4.2 In diesem Zusammenhang rügt der Beschwerdeführer auch eine Verletzung des
Anspruchs auf rechtliches Gehör, weil sich das Verwaltungsgericht mit seinen
detaillierten Einwänden zum fehlenden öffentlichen Interesse nicht
auseinandergesetzt habe. Es habe einfach behauptet, die Voraussetzungen von
Art. 36 BV seien erfüllt, ohne zu prüfen, ob im konkreten Einzelfall,
aufgrund der tatsächlichen Strassensituation, ein öffentliches Interesse an
der Beseitigung des Baums bestehe und ob dieser Eingriff verhältnismässig
sei.
4.2.1 In seiner Beschwerde an das Verwaltungsgericht hatte der
Beschwerdeführer dargelegt, es fehle offenkundig jedes öffentliche Interesse
an der Entfernung des neugepflanzten Baumes. Da die übrigen Bäume der
geschützten Allee auf jeden Fall weiter bestünden, würde die Beseitigung des
Ersatzbaumes überhaupt nichts nützen; insbesondere könnte die Strasse nicht
verbreitert werden. Privatinteressen von Nachbarn, die allenfalls hinter der
Intervention des Gemeinderates stehen könnten, dürften nicht berücksichtigt
werden.
4.2.2 Das Verwaltungsgericht hat sich mit diesen Einwänden nicht
auseinandergesetzt und nicht begründet, welche öffentlichen Interessen die
Beseitigung des Baums erfordern und inwiefern diese die privaten Interessen
des Beschwerdeführers überwiegen. Auch im Entscheid des Regierungsrates und
in der angefochtenen Verfügung des Gemeinderates gibt es keine Erwägungen
hierzu.
Einzig in der Vernehmlassung des Gemeinderates an das Verwaltungsgericht vom
23. Juni 2006 (S. 3 unten) wird darauf hingewiesen, dass der Baum die
Aussicht des Nachbarn (Parzelle 457) massiv beeinträchtige. Der Gemeinderat
räumt aber selbst ein, dass dieser Nachbarstreit mit der angefochtenen
Beseitigungsverfügung nichts zu tun habe.
4.2.3 Zwar ist die Beseitigung eines neugepflanzten Baumes ein leicht
wiegender Eingriff in die Eigentumsgarantie, weshalb in aller Regel die
öffentlichen Interessen - namentlich Interessen der Verkehrssicherheit - die
privaten Interessen des Eigentümers ohne Weiteres überwiegen und die
Verhältnismässigkeit des Eingriffs nicht detailliert begründet zu werden
braucht. Im vorliegenden Fall liegen die Verhältnisse jedoch insofern anders,
als die Strasse, die als Sackgasse bei der Schifflände endet, nur von wenigen
Anliegern befahren wird, und bereits eine geschützte Allee von
Kastanienbäumen (sowie eine Palme) vorhanden ist, die alle den
Strassenabstand unterschreiten. Es ist deshalb nicht ohne Weiteres
ersichtlich, welchen praktischen Nutzen es hätte, den letzten Baum der Reihe
zu entfernen (auch wenn dieser ausserhalb des Schutzbereichs steht).
4.2.4 Es gibt auch keine Hinweise dafür, dass der Beschwerdeführer bei der
Pflanzung bösgläubig war, was es nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
rechtfertigen würde, dem Interesse an der Wiederherstellung des
gesetzmässigen Zustands erhöhtes Gewicht beizumessen und die dem Eigentümer
allenfalls erwachsenden Nachteile nicht zu berücksichtigen (BGE 111 Ib 213 E.
6b S. 224).
4.3 Unter diesen Umständen hätte das öffentliche Interesse an der Beseitigung
und die Verhältnismässigkeit des Eingriffs vom Verwaltungsgericht zumindest
kurz dargelegt werden müssen. Die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs
erweist sich damit als begründet. Da aufgrund des vom Verwaltungsgericht
festgestellten Sachverhalts nicht abschliessend beurteilt werden kann, ob die
Voraussetzungen von Art. 36 BV vorliegen, kann dieser Mangel auch nicht vor
Bundesgericht geheilt werden.
5.
Die staatsrechtliche Beschwerde ist daher gutzuheissen und der angefochtene
Entscheid aufzuheben. Das Verwaltungsgericht wird beurteilen müssen, ob ein
öffentliches Interesse an der Beseitigung des Baums besteht und der Eingriff
verhältnismässig ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben (Art. 156 Abs.
2 OG). Die Gemeinde Stansstad ist verpflichtet, den Beschwerdeführer für das
bundesgerichtliche Verfahren zu entschädigen (Art. 159 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des
Verwaltungsgerichts des Kantons Nidwalden, Verwaltungsabteilung, vom 11.
Dezember 2006, aufgehoben.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Die Politische Gemeinde Stansstad hat den Beschwerdeführer für das
bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Politischen Gemeinde Stansstad,
dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden,
Verwaltungsabteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 11. Mai 2007
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: