I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.70/2007
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_70/2007 /biz
Sentenza del 23 ottobre 2008
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Féraud, presidente,
Aeschlimann, Eusebio,
cancelliere Gadoni.
Parti
A.________,
ricorrente, patrocinato dall'avv. Andrea Pozzi,
contro
Municipio di Croglio, 6980 Castelrotto,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, residenza governativa, 6500 Bellinzona,
Oggetto
licenza edilizia per l'impianto di un vigneto,
ricorso in materia di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 2 marzo
2007 dal Tribunale amministrativo
del Cantone Ticino.
Fatti:
A.
A.________, viticoltore di professione, coltiva a Croglio, nella frazione di
Beride, una superficie viticola di circa 1,5 ettari ed è in particolare
proprietario del fondo part. n. 1426, un terreno incolto di complessivi 2'118
m2 parzialmente confinante con dei vigneti. La particella, inserita nel catasto
viticolo, è attribuita alla zona agricola del piano regolatore quale superficie
per l'avvicendamento delle colture (SAC).
B.
Nel febbraio del 2005 il proprietario ha presentato al Municipio di Croglio una
domanda di costruzione per realizzare sulla particella n. 1426 un nuovo
vigneto, costituito da circa 1'100 ceppi di vite sostenuti da pali in legno
alti 1,40 m, per una superficie vignata effettiva di 1'800 m2. I Servizi
generali del Dipartimento del territorio del Cantone Ticino si sono opposti
alla domanda siccome l'impianto di un vigneto non sarebbe conforme alla zona
SAC. Preso atto del preavviso negativo dell'autorità cantonale, con decisione
del 9 agosto 2005 il Municipio di Croglio ha negato al proprietario la licenza
edilizia. Adito dall'interessato, con risoluzione del 29 novembre 2005 il
Consiglio di Stato ha confermato la decisione municipale.
C.
Con sentenza del 2 marzo 2007 il Tribunale cantonale amministrativo ha respinto
un ricorso del proprietario contro la risoluzione governativa. Ha rilevato che
l'estensione totale minima delle SAC stabilita dalla Confederazione nel piano
settoriale per l'avvicendamento delle colture, dell'8 aprile 1992, non
comprendeva in realtà i terreni inclusi nel catasto viticolo. L'attribuzione
della particella n. 1426 alla zona agricola SAC non era dunque conforme al
diritto federale, tuttavia non poteva essere rimessa in discussione in quella
sede ma avrebbe dovuto essere contestata nell'ambito dell'adozione del piano
regolatore. La Corte cantonale ha poi ritenuto il previsto vigneto non conforme
alla zona agricola SAC del piano regolatore comunale poiché verrebbero
utilizzati prodotti fitosanitari a base di rame che provocherebbero un
deterioramento del suolo.
D.
A.________ impugna questa sentenza con un ricorso in materia di diritto
pubblico al Tribunale federale, chiedendo di annullare la decisione municipale
e di rinviare gli atti al Comune perché sia rilasciata la licenza edilizia
richiesta. Il ricorrente fa valere la violazione del diritto federale, in
particolare degli art. 16 LPT e 26 OPT.
E.
La Corte cantonale si conferma nella sua sentenza. Il Consiglio di Stato si
rimette al giudizio del Tribunale federale, mentre il Municipio di Croglio
chiede di accogliere il ricorso. Invitati ad esprimersi sul gravame, né
l'Ufficio federale dello sviluppo territoriale (USTE), né l'Ufficio federale
dell'ambiente, né l'Ufficio federale dell'agricoltura hanno presentato una
risposta alle argomentazioni ricorsuali.
Diritto:
1.
1.1 Presentato tempestivamente contro una decisione finale dell'ultima istanza
cantonale, che ha sostanzialmente negato il rilascio di una licenza edilizia
fondata sul diritto pubblico, il ricorso in materia di diritto pubblico è di
massima ammissibile sotto il profilo degli art. 82 lett. a, 86 cpv. 1 lett. d,
90 e 100 cpv. 1 in relazione con l'art. 46 cpv. 1 lett. a LTF.
1.2 Il ricorrente ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore
(art. 89 cpv. 1 lett. a LTF). Quale proprietario del fondo oggetto della
domanda di costruzione e istante nella procedura edilizia è direttamente
toccato dalla decisione impugnata, che gli nega la possibilità di realizzare il
vigneto, ed ha quindi un interesse degno di protezione al suo annullamento o
alla sua modifica (art. 89 cpv. 1 lett. b e c LTF). La sua legittimazione a
ricorrere è quindi data.
2.
2.1 Il ricorrente lamenta la violazione dell'art. 26 OPT sostenendo che il
fondo in discussione non si presterebbe alla campicoltura poiché la qualità del
terreno sarebbe sassosa, scarsa di humus e la sua conformazione terrazzata
limiterebbe le possibilità di lavorazione con i mezzi meccanici. Rileva che la
stessa Corte cantonale ha accertato che l'attribuzione del fondo alla zona
agricola SAC non è conforme al diritto federale già per il fatto che è inserito
nel catasto viticolo e non rientra quindi nelle superfici computate nel piano
settoriale SAC della Confederazione. Secondo il ricorrente, occorrerebbe
chiedersi se l'inserimento errato della sua proprietà nella zona agricola SAC
del piano regolatore non sia nullo, perché da una parte non rispetterebbe i
requisiti dell'art. 26 OPT e dall'altra limiterebbe ingiustificatamente i suoi
diritti costituzionali.
2.2 La Corte cantonale ha rettamente accertato che il piano settoriale delle
SAC stabilito dalla Confederazione non computava nelle stesse le superfici
rilevate dal Cantone Ticino all'interno del catasto viticolo e che né il piano
direttore cantonale né quello regolatore comunale tenevano conto di questa
circostanza (cfr., al riguardo, DTF 134 II 217 consid. 3.2). Ha quindi rilevato
che l'attribuzione del fondo part. n. 1426 alla zona agricola SAC era stata
eseguita erroneamente e non era conforme al diritto federale. Ha tuttavia
negato che, in concreto, erano dati i presupposti riconosciuti dalla
giurisprudenza per contestare l'atto pianificatorio a titolo pregiudiziale
nell'ambito della procedura edilizia. Il ricorrente non censura eventuali
accertamenti arbitrari al riguardo, né sostiene che sarebbero date le
condizioni per un esame accessorio del piano regolatore (cfr., su questi
presupposti, DTF 123 II 337 consid. 3a, 121 II 317 consid. 12c pag. 346;
sentenza 1P.51/2004 del 28 febbraio 2005, consid. 4.2, apparsa in: RtiD
II-2005, n. 21, pag. 121 segg.). Egli ribadisce l'inidoneità del fondo alla
campicoltura, accennando a una pretesa nullità dell'attribuzione alla zona
agricola SAC.
Tuttavia, una decisione è nulla soltanto quando è affetta da un vizio
particolarmente grave e manifesto, che sia riconoscibile con evidenza o
perlomeno con una certa facilità. L'accertamento della nullità non deve inoltre
mettere in pericolo in modo serio la sicurezza del diritto. Quali motivi di
nullità entrano innanzitutto in considerazione gravi errori di procedura, come
per esempio l'incompetenza dell'autorità giudicante, mentre gli errori nel
merito della decisione provocano solo raramente la nullità dell'atto (cfr. DTF
133 II 366 consid. 3.2, 132 II 342 consid. 2.1 e rispettivi rinvii). In
concreto, il ricorrente non adduce l'esistenza di gravi vizi nella procedura
pianificatoria o l'incompetenza delle autorità che hanno adottato e approvato
il piano regolatore. La mancata conformità della pianificazione comunale al
diritto federale non era d'altra parte manifesta o facilmente ravvisabile,
ritenuto che il piano regolatore rispettava comunque il piano direttore
cantonale, che a sua volta disattendeva il piano settoriale della
Confederazione. La circostanza secondo cui l'inserimento del fondo litigioso
nella zona agricola SAC contrasta con il diritto federale non costituisce
quindi un vizio talmente grave e manifesto da inficiarlo di nullità assoluta.
L'idoneità della particella all'attività agricola e in particolare alla
campicoltura non può quindi essere rimessa in discussione in questa sede.
3.
3.1 Il ricorrente sostiene che la Corte cantonale avrebbe negato a torto la
conformità del vigneto alla zona agricola SAC. Ribadisce di avere riconvertito
da alcuni anni la sua azienda viticola in una gestione biologica secondo il
metodo biodinamico, ottenendo la certificazione bio.inspecta n. 10865 e il
diritto all'utilizzazione del marchio Demeter. In tale contesto, egli avrebbe
quindi rinunciato all'impiego di prodotti fitosanitari di sintesi, quali
fungicidi, insetticidi, acaricidi, erbicidi ed utilizzerebbe prodotti a base di
rame soltanto in misura limitata, conformemente a quanto ammesso dall'ordinanza
federale sull'agricoltura biologica, e comunque in quantità non superiore a
quanto verrebbe impiegato nella campicoltura tradizionale. Secondo il
ricorrente, il fatto che le sue modalità di praticare la viticoltura
rispetterebbero i criteri dell'agricoltura biologica costituirebbe una garanzia
sufficiente per ammettere la compatibilità del vigneto progettato con la zona
agricola SAC. Richiama al riguardo la "Guida 2006 piano settoriale superfici
per l'avvicendamento delle colture" dell'USTE, secondo cui le aree sulle quali
sono previsti nuovi impianti di vigneti possono continuare ad essere computate
nelle SAC se la loro gestione non comporta alcun deterioramento del suolo, in
particolare dovuto a metalli pesanti. A suo dire, la coltivazione biologica da
lui praticata permetterebbe di preservare la fertilità del suolo, siccome il
quantitativo dei prodotti fitosanitari a base di rame impiegati sarebbe
solamente di 3 kg per ettaro all'anno, inferiore pertanto al limite massimo di
4 kg per ettaro all'anno stabilito per l'agricoltura biologica.
3.2 La necessità di un'autorizzazione edilizia per l'impianto del vigneto (art.
22 LPT) non è di per sé messa in discussione dal ricorrente e non è quindi
litigiosa. Controversa è per contro la conformità dello stesso alla zona
agricola destinata all'avvicendamento delle colture.
Secondo l'art. 16 cpv. 1 LPT le zone agricole servono a garantire a lungo
termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il
paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica;
devono essere tenute per quanto possibile libere da costruzioni, in sintonia
con le loro differenti funzioni e comprendono: i terreni idonei alla
coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento
dei vari compiti dell'agricoltura (lett. a); i terreni che, nell'interesse
generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (lett. b).
Le superfici per l'avvicendamento delle colture (SAC) sono parte dei territori
idonei all'agricoltura; sono costituite dalle superfici coltive idonee,
comprendenti soprattutto i campi, i prati artificiali in rotazione, come pure i
prati naturali confacenti alla campicoltura, e sono assicurate con
provvedimenti della pianificazione del territorio (art. 26 cpv. 1 OPT).
Un'estensione totale minima delle SAC è necessaria onde assicurare, in periodi
perturbati, una base sufficiente per l'approvvigionamento del Paese ai sensi
del piano di alimentazione (art. 26 cpv. 3 OPT). Sulla base dell'art. 29 OPT,
la Confederazione ha fissato nel piano settoriale per l'avvicendamento delle
colture, dell'8 aprile 1992, l'estensione totale minima delle SAC e la relativa
ripartizione tra i Cantoni, stabilendo per il Cantone Ticino una quota minima
di 3'500 ettari (FF 1992 II 1396). L'art. 30 OPT impone ai Cantoni di
provvedere affinché le SAC siano attribuite alle zone agricole (cpv. 1) e di
garantire che la loro quota di estensione minima sia assicurata costantemente
(cpv. 2).
Come è stato esposto, con il decreto dell'8 aprile 1992 la Confederazione non
ha computato nel piano settoriale delle SAC le superfici che il Cantone Ticino
aveva reperito all'interno del catasto viticolo (circa 835 ettari). Come
rettamente accertato dalla Corte cantonale, il mancato conteggio era fondato
sul fatto che le colture viticole costituiscono impianti pluriennali, che
comportano costi rilevanti e pregiudicano la qualità del terreno a causa
dell'impiego prolungato di prodotti fitosanitari, principalmente a base di rame
(cfr. risposta del Consiglio federale del 13 febbraio 2002 all'interpellanza
del Consigliere nazionale Fabio Abate, Bollettino ufficiale dell'Assemblea
federale, sessione primaverile 2002, 12a seduta, pag. 516 segg., in particolare
pag. 519). In tale contesto, l'Autorità federale non ha tuttavia stabilito in
modo esplicito e vincolante che l'impianto di un vigneto non avrebbe in alcun
caso potuto soddisfare le esigenze di qualità delle SAC (cfr. piano settoriale
delle SAC, febbraio 1992, pag. 18; risposta del Consiglio federale citata, pag.
519/520). In effetti, secondo la recente "Guida 2006 piano settoriale superfici
per l'avvicendamento delle colture" dell'USTE (pag. 10), l'impianto di nuovi
vigneti è ammissibile nelle superfici conteggiate nelle SAC se la loro gestione
non comporta alcun deterioramento del suolo, in particolare dovuto a metalli
pesanti; tali superfici devono inoltre potere essere riutilizzate per
l'avvicendamento delle colture entro un anno in caso di necessità.
3.3 La Corte cantonale ha invero richiamato il contenuto della Guida dell'USTE,
ma ha negato la conformità del nuovo vigneto alla zona agricola SAC per il
previsto utilizzo di prodotti fitosanitari a base di rame. Certo,
l'utilizzazione prolungata di questo tipo di prodotti nell'ambito della
viticoltura può di principio comportare un deterioramento del suolo. Tuttavia,
la generica circostanza secondo cui la coltivazione della vite implica
l'utilizzo di prodotti fitosanitari rameici non basta ad escludere la
compatibilità con l'area SAC. Nemmeno l'agricoltura esercitata in modo
prevalentemente intensivo su una grande parte delle superfici per
l'avvicendamento delle colture è del resto esente dall'impiego di prodotti
fitosanitari (cfr. rapporto USTE del 2003 "Dix ans de plan sectoriel
d'assolement", pag. 45 seg.). In concreto, trattandosi dell'impianto di un
nuovo vigneto su un fondo incolto, è per contro determinante sapere se la
gestione prevista consenta di mantenere a lungo termine la fertilità del suolo.
Il giudizio impugnato non contiene accertamenti al riguardo e nemmeno le
autorità cantonali inferiori hanno delucidato le modalità di coltivazione del
vigneto, la quantità di prodotti fitosanitari effettivamente utilizzati e le
conseguenze sulla fertilità del terreno. Sia in questa sede sia dinanzi alle
istanze inferiori, segnatamente dinanzi al Governo, il ricorrente ha addotto di
gestire la propria azienda secondo i principi dell'agricoltura biologica,
effettuando, sulla base del metodo biodinamico conforme alle direttive Demeter,
trattamenti cuprici che comportano l'utilizzo in media di al massimo 3 kg di
rame per ettaro all'anno su cinque anni. Tale quantitivo è inferiore al limite
massimo di 4 kg per ettaro all'anno, che l'ordinanza del Dipartimento federale
dell'economia sull'agricoltura biologica, del 22 settembre 1997 (RS 910.181),
ammette generalmente nell'ambito dell'agricoltura biologica (cfr. art. 1 in
relazione con l'allegato 1). Questi aspetti, riguardo ai quali non sono stati
eseguiti accertamenti e valutazioni in sede cantonale, sono rilevanti per
determinare se l'impianto e la gestione del vigneto previsti dal ricorrente
permettano di mantenere durevolmente la fertilità del suolo e la qualità della
superficie SAC. Negando d'acchito la conformità del progetto alla zona agricola
SAC perché verrebbero generalmente eseguiti trattamenti cuprici, la Corte
cantonale ha quindi disatteso l'art. 16 LPT, posto in relazione con l'art. 26
OPT.
3.4 Ne segue che la censura ricorsuale è fondata. La sentenza impugnata deve
quindi essere annullata e la causa rinviata alla precedente istanza (art. 107
cpv. 2 LTF), affinché, riservata un'eventuale modifica pianificatoria volta ad
escludere il fondo dal comparto SAC, siano eseguiti accertamenti per quanto
concerne gli effetti del progetto sulla qualità del suolo e sia eseguito un
nuovo esame sotto il profilo della protezione della superficie per
l'avvicendamento delle colture. In mancanza di sufficienti delucidazioni su
questi aspetti, non si giustifica per contro di statuire direttamente in questa
sede sul rilascio della licenza edilizia, come prospetta il ricorrente. Al
proposito, va altresì rilevato che, oltre alla licenza edilizia, l'impianto di
un nuovo vigneto necessita pure dell'autorizzazione della Sezione cantonale
dell'agricoltura e che le rispettive procedure devono essere coordinate (cfr.
art. 60 della legge federale sull'agricoltura, del 29 aprile 1998 [RS 910.1];
art. 48 del regolamento ticinese sull'agricoltura, del 23 dicembre 2003; RtiD
II-2006 n. 57 pag. 241 segg.).
4.
Il ricorso deve quindi essere accolto. Non si prelevano spese giudiziarie,
mentre si giustifica di assegnare al ricorrente un'indennità per ripetibili
della sede federale a carico dello Stato del Cantone Ticino (art. 66 cpv. 4 e
68 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso è accolto. La decisione impugnata è annullata e la causa rinviata al
Tribunale cantonale amministrativo per una nuova decisione nel senso dei
considerandi.
2.
Non si prelevano spese giudiziarie.
3.
Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà al ricorrente un'indennità di fr.
2'500.-- a titolo di ripetibili della sede federale.
4.
Comunicazione al patrocinatore del ricorrente, al Municipio di Croglio, al
Consiglio di Stato, al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino, all'Ufficio
federale dell'agricoltura, all'Ufficio federale dello sviluppo territoriale e
all'Ufficio federale dell'ambiente.
Losanna, 23 ottobre 2008
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere:
Féraud Gadoni