I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.462/2007
Zurück zum Index I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2007
Retour à l'indice I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2007
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_462/2007/sst
Urteil vom 29. April 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Reeb
Gerichtsschreiber Thönen.
Parteien
X.________, Beschwerdeführerin,
gegen
Sunrise Communications AG, Hagenholzstrasse 20/22 8050 Zürich
Beschwerdegegnerin, vertreten durch
Rechtsanwalt Lorenzo Marazzotta,
Bausektion der Stadt Zürich, Lindenhofstrasse 19,
Postfach, 8021 Zürich,
Baurekurskommission I des Kantons Zürich,
Selnaustrasse 32, Postfach, 8090 Zürich.
Gegenstand
Baubewilligung,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 21. November
2007 des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich,
1. Abteilung, 1. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Die Bausektion der Stadt Zürich bewilligte der Sunrise Communications AG
(früher: TDC Switzerland AG) mit Beschluss vom 22. März 2006 die Erstellung
einer Mobilfunk-Basisstation für GSM und UMTS auf dem Gebäude Rötelstrasse 37
in Zürich-Wipkingen (Kat.-Nr. WP4695).
Den hiergegen erhobenen Baurekurs von X.________ wies die Baurekurskommission I
des Kantons Zürich mit Entscheid vom 29. Juni 2007 ab und auferlegte der
Rekurrentin die Verfahrenskosten sowie eine Parteienschädigung an die Sunrise.
B.
X.________ führte dagegen Beschwerde. Mit Entscheid vom 21. November 2007 hiess
das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich die Beschwerde teilweise gut und
ordnete an, die Baubewilligung vom 22. März 2006 sei im Sinne der Erwägungen um
folgende Auflage zu ergänzen: "Die Bauherrschaft wird verpflichtet, die
bewilligte Mobilfunkanlage in ihr Qualitätssicherungssystem einzubinden." Im
Übrigen wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab, soweit es darauf
eintrat.
C.
X.________ führt mit Eingabe vom 19. Dezember 2007 Beschwerde an das
Bundesgericht. Sie beantragt, die Entscheide des Verwaltungsgerichts und der
Baurekurskommission seien aufzuheben, die Baubewilligung vom 22. März 2006 sei
aufzuheben und ungültig zu erklären und die Kostenzuteilung resp. Spruchgebühr
der Baurekurskommission des Kantons Zürich sei zu überprüfen und neu
festzulegen.
D.
In ihren separaten Vernehmlassungen beantragen die Sunrise, die Stadt Zürich,
die Baurekurskommission und das Verwaltungsgericht je Beschwerdeabweisung. Die
Stadt Zürich verlangt zudem, im Falle des Unterliegens seien ihr keine
Gerichtskosten aufzuerlegen.
Das als Bundesfachbehörde zur Stellungnahme eingeladene Bundesamt für Umwelt
BAFU hält die Beschwerde für unbegründet, soweit es sich dazu äussert, stellt
aber keinen formellen Antrag.
E.
Mit Eingabe vom 9. April 2008 beantragt X.________ die aufschiebende Wirkung
der Beschwerde.
Erwägungen:
1.
1.1 Der angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts unterliegt der
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. BGG. Da
die Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die Beschwerde grundsätzlich
einzutreten.
1.2 Nicht einzutreten ist auf das Vorbringen, die Baubewilligung sei zu
verweigern, weil die Baupläne von der Grundeigentümerin nicht unterzeichnet
worden seien. Gemäss dem Verwaltungsgericht wurde diese Rüge vor der
Baurekurskommission nicht vorgebracht, weshalb das Verwaltungsgericht darauf
nicht einzugehen habe. Es handle sich gemäss dem kantonalem Recht um ein
unzulässiges Novum. Für das Bundesgericht sind keine Gründe ersichtlich,
weshalb das Verwaltungsgericht den erstmals vorgetragenen Einwand betreffend
Unterschrift der Grundeigentümerin hätte behandeln müssen.
1.3 Ebenfalls nicht einzutreten ist auf den Einwand, die zur Verfügung
stehenden Messmethoden seien ungenügend. Im vorliegenden Fall hat die
Baubehörde Abnahme- und Kontrollmessungen angeordnet (Baubewilligung vom 22.
März 2006, Dispositiv-Ziffer 3 und 4). Die Kritik der Beschwerdeführerin an den
Messmethoden ist aber zu allgemein, als dass das Bundesgericht sich dazu
äussern könnte. Sinngemäss geht die Rechtsprechung des Bundesgerichts davon
aus, dass die bestehenden Messmethoden anzuwenden sind und dass jedenfalls bei
der Messung von Anlagegrenzwerten (Vorsorgebereich) auf die gemessenen Werte
abzustellen ist (Urteil 1C_132/2007 vom 30. Januar 2008 E. 4.5 und 4.6).
2.
Nach Darlegung des Verwaltungsgerichts im angefochtenen Urteil reicht das
bestehende Qualitätssicherungssystem aus, da es grundsätzlich den Anforderungen
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung genüge und nach der ISO-Norm 9001:2000
aufgebaut und zertifiziert worden sei. Es biete keine absolute Sicherheit für
die Einhaltung der angestrebten Ziele, aber eine Mindestgarantie für die
Einhaltung sachdienlicher Verfahren. Aus Gründen der Rechtssicherheit- und
klarheit müsse die Baubewilligung durch die Auflage ergänzt werden, wonach die
Antenne in das Qualitätssicherungssystem einzubinden sei. Die Bedenken der
Beschwerdeführerin betreffend Messung von UMTS-Strahlung seien von der
Baurekurskommission entkräftet worden. Die Baurekurskommission habe ihre
Feststellungen zulässigerweise ohne Durchführung eines Augenscheins treffen
können. Die geschilderten Verhältnisse seien ihr aus der Arbeit bekannt und
ergäben sich aus den Akten. Auch das Verwaltungsgericht müsse keinen
Augenschein durchführen, da die massgeblichen Umstände aus den Akten
ersichtlich seien. Hinsichtlich der Bauästhetik gälten erhöhte Anforderungen,
da es sich um schutzwürdige Bauten handle. Die kommunalen Behörden verfügten
über einen erheblichen Beurteilungsspielraum, das Verwaltungsgericht beschränke
sich auf eine Rechtskontrolle. Die ästhetische Würdigung der
Baurekurskommission erscheine insgesamt als zutreffend. Bei der
Gebührenbemessung verfüge die Baurekurskommission über einen weiten
Ermessensspielraum und die Spruchgebühr bewege sich im unteren Drittel des
gesetzlich vorgesehenen Spielraums, weshalb kein Rechtsfehler vorliege.
3.
Die Bundesfachbehörde BAFU führt in der Stellungnahme vom 12. März 2008 aus,
die Anlagegrenzwerte seien eingehalten, die bestehenden Wissenslücken
rechtfertigten es nicht, die Grenzwerte der NISV als gesetzwidrig zu beurteilen
und den Bau weiterer Mobilfunkantennen zu verbieten, eine gesamtheitliche
Beurteilung der Mobilfunkstrahlung und weiterer Umweltbelastungen sei nur
soweit möglich, als die Wirkungszusammenhänge aufgrund der wissenschaftlichen
Erkenntnisse bekannt seien. Mit Verweis auf die Bundesgerichtspraxis führt das
BAFU sinngemäss aus, das Qualitätssicherungssystem von Y.________ sei tauglich
und der für die Dachzinnen der benachbarten Liegenschaften geltende
Immissionsgrenzwert sei eingehalten.
4.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanzen hätten ihren
Ermessensspielraum überschritten und die Untersuchungspflicht verletzt, indem
sie keinen Augenschein durchgeführt hätten. Zudem würden Baurekurskommission
und Verwaltungsgericht von einer falschen Masthöhe von 3 m ausgehen.
Richtigerweise betrage die Masthöhe gemäss Baupläne 4,4 m.
4.1 Der Einwand betreffend Masthöhe ist berechtigt. Gemäss den Bauplänen
beträgt die Masthöhe 4,4 m. Zwar bringt die Beschwerdeführerin diesen Einwand
erstmals vor Bundesgericht vor, aber die Baupläne lagen im gesamten Verfahren
bei den Akten, so dass die korrekte Masthöhe für die Behörden jederzeit
erkennbar war. Es kann daher nicht von einer unzulässigen neuen Tatsache
gesprochen werden (Art. 99 Abs. 1 BGG).
4.2 Das Verwaltungsgericht führt im angefochtenen Urteil (S. 6 f., mit Verweis
auf die Baurekurskommission) aus, die Baugesuchspläne zeigten einen 3 m hohen
Antennenmast. Die Baurekurskommission habe ihre Feststellungen ohne
Durchführung eines Augenscheins treffen können, da ihr die geschilderten
Verhältnisse aus ihrer Arbeit bestens bekannt seien und sich aus den
Baugesuchsakten ergäben.
4.3 Nach der Rechtsprechung setzt die Beurteilung der Bauästhetik nicht
zwingend einen Augenschein voraus, namentlich wenn es sich um eine
durchschnittlich dimensionierte Anlage handelt, die lokalen Begebenheiten aus
den Verfahrensakten genügend ersichtlich sind und wenn sich die Behörde mit der
Kritik an der Einordnung der Anlage genügend auseinandersetzt (Urteil 1C_244/
2007 vom 10. April 2008 E. 3.2; 1C_148/2007 vom 15. Januar 2008 E. 5). Es ist
daher grundsätzlich zulässig, auf einen Augenschein zu verzichten.
4.4 Die irrtümliche Angabe der Höhendimension wiegt im vorliegenden Fall jedoch
nicht leicht, da der Behörde bei der Aktenbeurteilung offensichtlich ein Fehler
unterlaufen ist. Die (gemäss Plan) tatsächliche Höhe des Mastes von 4,4 m ist
rund um die Hälfte grösser als im angefochtenen Urteil angegeben. Die
eigentlichen Sendeantennen mit eigenen Dimensionen, die das Mastbild prägen,
werden oberhalb der Drei-Meter-Grenze angebracht und nicht - wie aufgrund der
fehlerhaften Angabe suggeriert wird - unterhalb oder bis maximal 3 m.
Allerdings ist zu berücksichtigten, dass das angefochtene Urteil zahlreiche
Detailangaben enthält, so dass eine falsche Angabe unter vielen richtigen nicht
zwingend als Rechtsfehler gewertet werden muss. So stimmt z.B. die ebenfalls
beanstandete Angabe des Abstands zum Strassenniveau von 18,9 m - bezogen auf
den Mastfuss - mit den Bauplänen überein. Im vorliegenden Fall ist aufgrund des
Gesamtbildes davon auszugehen, dass sich die Behörden hinreichend mit den
Bauplänen und der Einordnungsfrage beschäftigt haben und dass es sich bei der
falschen Höhenangabe um einen Schreibfehler handelt. Dieser Mangel wiegt nicht
derart schwer, als dass deswegen das angefochtene Urteil aufzuheben wäre, und
es ist gerade noch haltbar, dass die kantonalen Behörden auf die Durchführung
eines Augenscheins verzichteten. Die Rüge ist unbegründet.
5.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, das Qualitätssicherungssystem und die
Kontrolle der Einhaltung der Grenzwerte seien ungenügend. Bis weitere
Forschungsergebnisse über die gesundheitlichen Wirkungen von UMTS vorlägen,
seien Mobilfunkantennen in stark belasteten Gebieten nicht zuzulassen. Überdies
seien die Werte am Schlafplatz im Dachgeschoss der Liegenschaft Rotbuchstrasse
22 nicht gemessen und im Standortdatenblatt vermerkt worden. Schliesslich
würden die Dachzinnen in der Nachbarschaft der Antenne von Erwachsenen und
Kindern stark genutzt, weshalb diese Standorte als Orte mit empfindlicher
Nutzung (OMEN) zu betrachten seien.
5.1 Das vom BAFU empfohlene Qualitätssicherungssystem wurde vom Bundesgericht
in mehreren Entscheiden grundsätzlich als zulässig anerkannt (zuletzt Urteil
1C_172/2007 vom 17. März 2008 E. 2, mit Hinweis auf URP 2006 S. 821 und ZBl 108
/2007 S. 453). Die Anlage- und Immissionsgrenzwerte der NISV gelten auch für
UMTS. Das Bundesgericht hat sie bisher stets als gesetzes- und
verfassungskonform beurteilt. Zwar ist die wissenschaftliche Datenlage für die
Beurteilung der Gesundheitsgefährdung der Bevölkerung durch hochfrequente
Strahlung im Niedrigdosisbereich, namentlich durch Mobilfunkbasisstationen,
noch immer lückenhaft, weshalb Forschungsprogramme besonders wichtig sind.
Dagegen rechtfertigen es die bestehenden Wissenslücken nicht, die Grenzwerte
der NISV als rechtswidrig zu beurteilen und den weiteren Bau von
Mobilfunkantennen zu verbieten (Urteil 1C_170/2007 vom 20. Februar 2008 E. 2,
mit Hinweisen). Es ist in erster Linie Sache der zuständigen Fachbehörden (und
nicht des Bundesgerichts), die internationale Forschung sowie die technische
Entwicklung zu verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der Grenzwerte der
NISV zu beantragen (Urteil 1A.62/2001 vom 24. Oktober 2001 E. 3a/bb u. 3b/aa,
nicht publizierte Erwägungen von BGE 128 I 59). Die Einwände betreffend
Qualitätssicherung und Kontrolle sind unbegründet.
5.2 Die Fachbehörde BAFU erachtet die Berechnung der Baurekurskommission für
plausibel, wonach die Grenzwerte am Schlafplatz im Dachgeschoss Rotbuchstrasse
22 eingehalten sind und dieser Standort nicht zu den zwingend zu
dokumentierenden OMEN gehöre. Das BAFU gibt überdies die Rechtsprechung des
Bundesgerichts richtig wieder, wenn es ausführt, dass Dachzinnen nicht als OMEN
gelten (Art. 3 Abs. 3 NISV; BGE 128 II 378 E. 6 S. 382 ff.; Urteil 1A.201/2002
vom 19. Mai 2003 E. 2 und 3 in URP 2003 S. 701). Die entsprechenden Einwände
sind unbegründet.
6.
Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung von Art. 8 USG. Das
Verwaltungsgericht hätte eine Gesamtbetrachtung vornehmen und das
Zusammenwirken von Lärm, Luftbelastung und Mobilfunkstrahlung prüfen müssen.
Gemäss Art. 8 USG werden Einwirkungen sowohl einzeln als auch gesamthaft und
nach ihrem Zusammenwirken beurteilt. Einer Gesamtbetrachtung gemäss Art. 8 USG
sind jedoch in vielen Fällen wissenschaftlich-technische Grenzen gesetzt (vgl.
Urteil 1A.140/2003 vom 18. März 2004 E. 4 in ZBl 107/2006 S. 193). Gemäss den
Ausführungen der Fachbehörde BAFU fehlen bislang wissenschaftliche Erkenntnisse
zu einer möglichen Kombinationswirkung. Da bei dieser Sachlage eine
gesamtheitliche Beurteilung nicht möglich ist, kann dem Verwaltungsgericht
keine Verletzung von Art. 8 USG vorgeworfen werden. Auch in diesem Zusammenhang
ist darauf hinzuweisen, dass es in erster Linie Sache der zuständigen
Fachbehörden (und nicht der Gerichte) ist, Forschung und Entwicklung zu
verfolgen und daraus die notwendigen Schlüsse zu ziehen (hiervor E. 5.1). Die
Rüge ist unbegründet.
7.
Die Beschwerdeführerin rügt den Kostenentscheid der Baurekurskommission. Mit
einer Spruchgebühr von Fr. 3'500.-- und einer Schreibgebühr von Fr. 694.--
werde versucht, dem einfachen Bürger den Zugang zum Rechtssystem zu versperren.
Hinsichtlich kantonaler Kostentscheide, die in Anwendung kantonalen Rechts
ergehen, ist die Kognition des Bundesgerichts auf Willkür (Art. 9 BV), d.h. auf
schlechthin unhaltbare Fehler beschränkt (BGE 119 Ia 1 E. 6 S. 2; 113 Ia 104 E.
2 S. 106). Der Gebührenentscheid der Baurekurskommission ist unter diesem
Gesichtswinkel haltbar.
8.
Die Beschwerde ist nach dem Gesagten abzuweisen, soweit darauf eingetreten
werden kann. Mit diesem Sachentscheid wird das nachträglich gestellte Gesuch um
aufschiebende Wirkung hinfällig.
Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens hat die Beschwerdeführerin die
Gerichtskosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Überdies hat sie die private
Beschwerdegegnerin angemessen zu entschädigen (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).
Das Bundesgericht erkennt:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführerin hat die private Beschwerdegegnerin für das
bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 1'500.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Bausektion der Stadt Zürich, der
Baurekurskommission I, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung,
1. Kammer, und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 29. April 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Thönen