I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.460/2007
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_460/2007/col
Arrêt du 23 juillet 2008
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Aemisegger, Juge présidant, Reeb et Eusebio.
Greffier: M. Parmelin.
Parties
A.________,
recourant, représenté par Me Pierre Mathyer, avocat,
contre
Département de l'économie du canton de Vaud, Service de l'économie, du logement
et du tourisme, Police cantonale du commerce, rue Caroline 11, 1014 Lausanne,
B.________ et C.________,
Municipalité de la Commune de Pully,
avenue du Prieuré 2, 1009 Pully, représentée par
Me Philippe-Edouard Journot, avocat.
Objet
protection contre le bruit, établissement public,
recours contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Vaud du 27
novembre 2007.
Faits:
A.
A.________ exploite avec son épouse le Café-Restaurant X.________, à Pully,
depuis le 1er juin 2003 au bénéfice d'une licence qui lui a été délivrée le 24
septembre 2003 par le Département de l'économie du canton de Vaud pour une
salle de consommation de cinquante places et une terrasse de trente places.
L'établissement se situe à proximité de la gare de Pully-Nord, dans un quartier
d'habitations auquel le degré de sensibilité II au bruit a été attribué.
B.________ et C.________, qui occupent avec leurs deux enfants un appartement
dans un immeuble voisin, sont intervenus en date du 2 juin 2006 auprès du
Service de l'économie, du logement et du tourisme du canton de Vaud pour que
des mesures soient prises afin de faire cesser les nuisances sonores causées
par l'exploitation de la terrasse après 22h00. Le 4 juillet 2006, à 14h00,
ledit service a procédé à une visite des lieux en présence des exploitants, des
époux B.________ et C.________ ainsi que des représentants de la Commune de
Pully et du Service de l'environnement et de l'énergie du canton de Vaud. Il a
constaté à cette occasion la présence de 44 chaises sur la terrasse.
Le Service de l'environnement et de l'énergie a formulé, en date du 6 juillet
2006, un préavis favorable à la poursuite de l'exploitation de la terrasse pour
autant que le nombre de places soit maintenu à trente, qu'aucune musique n'y
soit diffusée, que l'utilisation maximale se fasse entre 08h00 et 22h00,
nettoyage et rangement inclus, et que l'exploitant soit rendu attentif au
maintien de la tranquillité sur la terrasse, en particulier dès 19h00. Par
décision du 11 juillet 2006, le Service de l'économie, du logement et du
tourisme a soumis l'exploitation de la terrasse du Café-Restaurant X.________
aux conditions fixées dans ce préavis. Il chargeait la Municipalité de Pully de
faire respecter cette décision.
Le Tribunal administratif du canton de Vaud (ci-après: le Tribunal
administratif ou la cour cantonale) a confirmé cette décision au terme d'un
arrêt rendu le 27 novembre 2007 sur recours de l'exploitant.
B.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande
au Tribunal fédéral de réformer cet arrêt en ce sens que l'exploitation
maximale de la terrasse du Café-Restaurant X.________ n'est pas limitée de
08h00 à 22h00, nettoyages et rangements inclus, mais bien de 08h00 à 24h00. A
titre subsidiaire, il conclut à l'annulation de l'arrêt attaqué et au renvoi du
dossier au Tribunal administratif pour nouvelle décision dans le sens des
considérants du Tribunal fédéral.
Le Tribunal administratif, le Service de l'économie, du logement et du tourisme
du canton de Vaud et la Commune de Pully concluent au rejet du recours.
B.________ et C.________ s'en remettent à justice.
Invité à se déterminer, l'Office fédéral de l'environnement a confirmé le
bien-fondé des mesures prises. Le recourant a pris des conclusions subsidiaires
tendant à autoriser l'ouverture de la terrasse au public jusqu'à 23h00, les
rangements ayant lieu après cette dernière heure ou le lendemain matin.
Considérant en droit:
1.
Dirigé contre une décision portant sur les conditions d'exploitation d'une
terrasse d'un établissement public, le recours est recevable comme recours en
matière de droit public conformément aux art. 82 ss de la loi sur le Tribunal
fédéral (LTF; RS 173.110). Aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'est
réalisée. Le recourant a participé à la procédure de recours devant le Tribunal
administratif. En tant qu'exploitant du Café-Restaurant X.________, il est
manifestement touché dans un intérêt digne de protection par l'arrêt attaqué
qui fixe à 22h00 l'heure de fermeture de la terrasse de son établissement. Pour
le surplus, formé en temps utile contre une décision finale prise en dernière
instance cantonale, le recours répond aux exigences des art. 86 al. 1 let. d,
90 et 100 al. 1 LTF.
2.
Le recourant se plaint d'une application erronée du droit fédéral sur la
protection contre le bruit. L'aménagement de la terrasse de son café-restaurant
est intervenu avant l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur la protection de
l'environnement (LPE; RS 814.01). Les travaux exécutés ultérieurement
n'emporteraient aucune modification notable de l'installation de nature à
imposer une restriction des conditions d'exploitation par une limitation des
horaires d'ouverture. A cet égard, la constatation de fait retenue dans l'arrêt
attaqué selon laquelle la capacité de la terrasse aurait été portée de vingt
places en 1990 à soixante places en 2001 après l'exécution de travaux
d'aplanissement et de dallage en 2000 serait en contradiction manifeste avec
les pièces du dossier. Il n'y aurait pas davantage eu d'augmentation des
immissions de bruit provenant de la terrasse à la suite des travaux effectués
en 2006, propre à justifier une modification des horaires d'exploitation en
vertu de l'art. 8 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB; RS
814.41). Enfin, le Tribunal administratif aurait complètement occulté le bruit
du trafic ferroviaire dans l'appréciation de la situation. Vu l'environnement
sonore existant, le quartier aurait dû se voir attribuer un degré de
sensibilité III au bruit et la terrasse être assimilée à une installation peu
gênante. Le recourant reproche enfin à la cour cantonale de ne pas avoir fait
usage de la possibilité que lui offre l'art. 14 al. 1 let. a OPB d'accorder des
allégements en cas d'assainissement. Il demande en conséquence à pouvoir
exploiter sa terrasse jusqu'à minuit comme le prévoit le règlement général de
police de la Ville de Pully du 1er août 2005.
2.1 La terrasse du Café-Restaurant X.________ est une installation fixe dont
l'exploitation produit du bruit extérieur, notamment sous la forme de bruits de
comportement des utilisateurs et des bruits de vaisselle. A ce titre, elle est
soumise aux prescriptions du droit fédéral en matière de protection contre le
bruit (cf. art. 2 al. 1 OPB en relation avec l'art. 7 al. 7 LPE; ATF 126 III
223 consid. 3c p. 225; 123 II 325 consid. 4a p. 327).
La loi fédérale sur la protection de l'environnement et l'ordonnance sur la
protection contre le bruit posent des exigences différentes en matière de
limitation des émissions de bruit suivant qu'il s'agit d'une installation
existante ou d'une installation nouvelle; alors que les nouvelles installations
ne doivent en principe pas produire d'émissions excédant les valeurs de
planification dans le voisinage, conformément aux art. 25 al. 1 LPE et 7 al. 1
let. b OPB, seules les valeurs limites d'immissions doivent être respectées par
les installations existantes, en vertu des art. 8 et 13 al. 1 OPB,
indépendamment des mesures requises en vertu du principe de prévention (arrêt
1A.111/1998 du 20 novembre 1998 consid. 3a paru in DEP 1999 p. 264).
La terrasse litigieuse existait déjà lors de l'entrée en vigueur de la loi
fédérale sur la protection de l'environnement, le 1er janvier 1985, de sorte
qu'il ne s'agit pas d'une installation nouvelle, d'un point de vue temporel,
mais d'une installation fixe déjà existante, au sens des art. 16 ss LPE et des
art. 8 et 13 ss OPB. La jurisprudence assimile toutefois à de telles
installations celles qui ont été modifiées après cette date, sur un plan
fonctionnel, dans une mesure telle que les éléments qui subsistent apparaissent
secondaires par rapport aux éléments nouveaux, et les soumet au même régime que
les installations nouvelles. De même, la transformation, par des travaux de
construction ou par un changement du mode d'exploitation, d'une installation
existante silencieuse ou peu bruyante en une installation provoquant des
nuisances dans le voisinage peut être traitée de la même manière que la
construction d'une nouvelle installation du point de vue de la limitation des
émissions de bruit (ATF 125 II 643 consid. 17a p. 670; 123 II 325 consid. 4c/aa
p. 329). Pour trancher cette question, il importe notamment de connaître les
caractéristiques de l'exploitation avant et après la date déterminante du 1er
janvier 1985, en se fondant sur différents critères, tels que les étapes de
développement de l'établissement en cause, la clientèle visée, les prestations
fournies, la capacité d'accueil ou encore le nombre de places de stationnement
disponibles (arrêt 1A.19/2000 du 19 juin 2000 consid. 2b cité par
Anne-Christine Favre, La protection contre le bruit dans la loi sur la
protection de l'environnement, thèse Lausanne 2002, note 1286, p. 304).
Les conditions posées par la jurisprudence pour assimiler la terrasse
litigieuse à une nouvelle installation fixe ne sont manifestement pas réunies
en l'espèce. Le Tribunal administratif a en revanche estimé que les travaux
effectués au printemps 1990 par l'ancien propriétaire des lieux et le
triplement de la capacité de la terrasse qui en est résulté constituaient une
modification notable de l'installation au sens de l'art. 8 OPB. L'Office
fédéral de l'environnement partage cet avis. Le Service cantonal de l'énergie
et de l'environnement a considéré quant à lui se trouver dans un cas
d'assainissement selon les art. 16 LPE et 13 OPB. Cette question peut demeurer
indécise car s'agissant d'une installation existante, les valeurs limites
d'immission doivent en tous les cas être respectées, indépendamment d'une
procédure d'autorisation de construire (cf. art. 16 al. 1 LPE et art. 8 al. 2
et 13 al. 2 OPB; Alexandra Gerber, Des einen Freud - des andern Lärm:
bundesgerichtliche Rechtsprechung zum öffentlichrechtlichen Schutz gegen
Gaststättenlärm in der Schweiz, Mélanges Pierre Widmer, Zurich 2003, p. 47).
2.2 Aucune des annexes à l'ordonnance sur la protection contre le bruit ne
s'applique au bruit des établissements publics, de sorte que l'autorité
compétente en matière de protection contre le bruit doit évaluer les immissions
de bruit en se fondant directement sur les principes de l'art. 15 LPE (ATF 133
II 292 consid. 3.3 p. 296 et les arrêts cités); il faut veiller à ce que
l'exploitation ne provoque pas de gêne sensible pour les voisins en tenant
compte du genre de bruit, du moment où il se produit, de la fréquence à
laquelle il se répète, du niveau de bruit ambiant ainsi que des
caractéristiques et du degré de sensibilité de la zone dans laquelle les
immissions de bruit sont perçues (ATF 133 II 292 consid. 3.3 p. 297 et les
arrêts cités); ainsi un quartier urbain situé au centre ville, doté de
plusieurs établissements publics et fréquenté la nuit peut être traité
différemment d'un quartier résidentiel périphérique tranquille dans la mesure
où l'on peut exiger des voisins qu'ils tolèrent dans une plus large mesure le
bruit nocturne dans le premier cas (arrêt 1A.240/2005 du 9 mars 2007 consid.
4.4 et les arrêts cités). Il convient également de tenir compte, selon l'art.
13 al. 2 LPE, de l'effet des immissions sonores sur des catégories de personnes
particulièrement sensibles, telles que les enfants, les malades, les personnes
âgées et les femmes enceintes, étant précisé que la phase de l'endormissement,
qui se situe entre 22h00 et 23h30, mérite particulièrement d'être protégée
(arrêt 1A.86/1996 du 24 juin 1997 consid. 6d publié in DEP 1997 p. 503).
2.3 Les nuisances doivent être appréciées sur la base d'un constat concret
effectué lors d'une inspection locale compte tenu notamment de la situation des
voisins, de leur nombre, de leur éloignement par rapport à la source de bruit,
du type d'établissement, du nombre de places et des horaires d'exploitation de
l'installation à l'origine des nuisances sonores, ainsi que du risque
d'émergence des bruits vis-à-vis du bruit de fond (cf. à ce sujet, la Directive
du 10 mars 1999 du Cercle Bruit relative à la détermination et à l'évaluation
des nuisances sonores liées à l'exploitation des établissements publics). La
terrasse litigieuse se trouve en l'occurrence dans un quartier d'habitation
auquel le degré de sensibilité II au bruit a été attribué et où les entreprises
gênantes sont en principe interdites en vertu de l'art. 43 al. 1 let. b OPB. Le
recourant estime il est vrai qu'un degré de sensibilité III au bruit aurait été
plus adapté. Il ne cherche cependant pas à établir, comme il lui appartenait de
le faire en vertu de l'art. 106 al. 2 LTF, que les conditions posées par la
jurisprudence pour remettre en cause le plan d'affectation des zones sur ce
point seraient réunies (cf. ATF 131 II 103 consid. 2.4.1 p. 110; 116 Ia 207
consid. 3b p. 211). Au demeurant, le Service cantonal de l'environnement et de
l'énergie précise que selon la pratique actuelle, seul le bien-fonds sur lequel
se trouvent le Café-Restaurant X.________ et la terrasse pourrait bénéficier du
degré de sensibilité III au bruit alors que les parcelles voisines se verraient
appliquer un degré de sensibilité II au bruit. Le bruit des trains est
intermittent et n'est pas comparable par sa fréquence et son intensité à celui
du trafic automobile auquel viendrait se superposer le bruit des voix et de
vaisselle sur la terrasse et dont il conviendrait de tenir compte (cf. arrêt
1A.232/2000 du 29 mars 2001 consid. 3b publié in DEP 2001 p. 462). De même,
l'établissement du recourant ne se situe pas au centre de la localité ou dans
un endroit fréquenté et animé, qui exigerait de la part des voisins une
tolérance accrue (cf. arrêt 1A.232/2000 du 29 mars 2001 consid. 3e, s'agissant
d'un établissement public avec terrasse au bord du lac).
Le bruit en provenance de la terrasse du Café-Restaurant X.________ après 22h00
a suscité plusieurs plaintes depuis que le recourant en a repris
l'exploitation. Ces plaintes n'émanent pas uniquement des époux B.________ et
C.________, mais également d'autres familles ayant des enfants qui se trouvent
à proximité immédiate de la terrasse. Elles concernent essentiellement le bruit
de comportement de la clientèle qui se manifeste après 22h00, soit durant la
phase d'endormissement qui doit en principe être respectée dans toute la mesure
du possible. Le bruit de comportement des clients et les bruits de vaisselle
liés au service sur la terrasse (nettoyage et rangement) sont d'un point de vue
objectif propres à gêner de manière sensible la population dans son bien-être
et sont ressentis comme particulièrement gênants par les voisins, notamment
après 22h00. A cet égard, le fait que l'un des voisins direct ne soit pas
incommodé par le bruit parce qu'il ne se couche jamais avant 22h00 n'est
nullement décisif. L'autorité devait prendre en compte les personnes d'une
sensibilité particulière, telles que les enfants (cf. art. 13 LPE). La police
municipale est intervenue à plusieurs reprises à la demande des voisins en
raison du bruit provenant de la terrasse. Dans ces conditions, on doit admettre
que le seuil de tolérance fixé à l'art. 15 LPE pour ce type d'installation est
dépassé et que des mesures doivent être prises pour assurer le bien-être des
voisins dans le respect du principe de prévention (art. 13 al. 2 let. a OPB).
2.4 En l'absence de mesures constructives propres à réduire les nuisances en
provenance de la terrasse, la seule possibilité tendant à concilier les
intérêts en cause consiste dans la limitation des horaires d'exploitation de la
terrasse (cf. art. 12 al. 1 let. c LPE; ATF 130 II 32 consid. 2.1 p. 35). Le
recourant ne le conteste pas et ne propose pas d'autres mesures alternatives
aptes à rétablir une situation conforme au droit (cf. sur l'éventail des
mesures à disposition des autorités, Alexandra Gerber, op. cit., III.1 p. 48 et
IV.1, p. 54). Il prétend certes que la fermeture de la terrasse à 22h00,
rangement et nettoyage compris, rendrait son établissement moins attractif et
menacerait à terme la survie de ce dernier. Il ne démontre cependant nullement
que la fermeture de la terrasse à 22h00 empêcherait une exploitation rentable
de son établissement et serait économiquement insupportable. Il se borne à cet
égard à prétendre que compte tenu des nettoyages, les clients devraient quitter
la terrasse peu après 21h00, ce qui ne laisserait pas le temps de consommer.
Cet argument n'est guère convaincant. Le bruit de la vaisselle ramenée à
l'intérieur de l'établissement après le départ des convives est tout aussi
dérangeant que celui de la clientèle qui discute sur la terrasse. Il n'y a donc
pas lieu de traiter différemment ces deux sources de bruit et de permettre le
nettoyage et le rangement de la terrasse après 22h00. Au demeurant, le
rangement d'une terrasse de trente places peut se faire rapidement, quitte à ce
que les tables ne soient nettoyées, puis dressées à nouveau que le lendemain
matin. Enfin, le recourant peut également demander à ses clients de se rendre à
l'intérieur de l'établissement pour terminer leur repas et prendre le café. Il
est au surplus incontestable qu'une telle mesure est propre à limiter le bruit
perçu par les habitants voisins aux heures durant lesquelles le repos doit être
préservé. Il est certes possible qu'avec de telles conditions, la terrasse soit
moins attractive et que l'établissement subisse une baisse de fréquentation;
mais le recourant ne prétend pas que le droit fédéral privilégierait les
intérêts économiques du propriétaire ou exploitant par rapport à ceux des
voisins exposés à des inconvénients graves (cf. Anne-Christine Favre, Le bruit
des établissements publics, RDAF 2000 I p. 19). Une restriction partielle de
l'horaire d'ouverture à 23h00, avec la possibilité de procéder ultérieurement
ou le lendemain au rangement et au nettoyage de la terrasse, comme le préconise
le recourant dans ses dernières observations, n'entre pas davantage en
considération que ce soit en vertu du principe de la proportionnalité ou au
titre de mesure d'allégement en vertu de l'art. 14 OPB dans la mesure où le
bruit dont se plaignent les voisins est précisément celui qui intervient après
22h00, durant la phase particulièrement sensible de l'endormissement.
2.5 Le recourant se réfère enfin en vain à l'arrêt 1A.179/2006 du 17 octobre
2006 publié in DEP 2007 p. 501. Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral s'est borné
à constater que la fermeture des terrasses des établissements publics après
minuit, du dimanche soir au jeudi soir, tel que le prévoyait le nouveau
règlement de police de la Ville de Carouge, était une mesure préventive
conforme à l'art. 11 al. 2 LPE. Il n'a en revanche nullement exclu une
limitation plus sévère des horaires d'exploitation d'une terrasse en présence
de circonstances particulières. De même, il est sans importance que le
règlement général de police de la Ville de Pully autorise l'ouverture des
terrasses des établissements publics jusqu'à minuit. La jurisprudence admet que
des horaires plus stricts que ceux découlant d'une simple application des
règles générales de police du commerce peuvent être fixés en vertu du droit
fédéral sur la protection de l'environnement, lorsque la situation concrète
justifie pareille limitation (ATF 130 II 32 consid. 2.3 p. 38; arrêt 1A.43/2004
du 19 août 2004 consid. 3.4 publié in ZBl 106/2005 p. 40; arrêt 1A.262/2000 du
6 juillet 2001 consid. 3f/aa publié in DEP 2001 p. 1098 et les références
citées). Au demeurant, le règlement de police impose aux tenanciers
d'établissements publics de faire en sorte que le bruit occasionné par la
clientèle ne gêne pas le voisinage à partir de 22h00, ce qui n'a pas été le cas
en l'espèce. Il ne leur confère au demeurant aucun droit absolu à pouvoir
ouvrir jusqu'à minuit, mais permet au contraire à la Municipalité d'imposer en
tout temps un horaire de fermeture plus restrictif ou toute autre mesure
nécessaire.
2.6 Cela étant, l'arrêt attaqué qui confirme la fermeture de la terrasse du
Café-Restaurant X.________ à 22h00 est conforme au droit fédéral.
3.
Le recours doit par conséquent être rejeté dans la mesure où il est recevable,
aux frais du recourant qui succombe (art. 65 et 66 al. 1 LTF). Les époux
B.________ et C.________, qui s'en sont remis à justice, ne sauraient prétendre
à des dépens. ll en va de même de la Commune de Pully (art. 68 al. 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge du recourant.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires du recourant et de la
Municipalité de la Commune de Pully, à B.________ et C.________, au Service de
l'économie, du logement et du tourisme et au Tribunal administratif du canton
de Vaud, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement.
Lausanne, le 23 juillet 2008
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Juge présidant: Le Greffier:
Aemisegger e.r. Truttmann