I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.443/2007
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_443/2007 /fun
Urteil vom 23. Mai 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aeschlimann, Eusebio,
Gerichtsschreiber Kessler Coendet.
Parteien
X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Advokat Reto Gantner,
gegen
Einwohnergemeinde Dornach, Gemeindeverwaltung, Hauptstrasse 33, Postfach, 4143
Dornach 2,
Regierungsrat des Kantons Solothurn, vertreten durch das
Volkswirtschaftsdepartement des Kantons Solothurn, Barfüssergasse 24, 4509
Solothurn.
Gegenstand
Zonenreglement sowie Gestaltungspläne "Herzentalpark" und "Herzentalpark West"
Dornach,
Beschwerde gegen das Urteil vom 6. November 2007 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Solothurn.
Sachverhalt:
A.
Der Gemeinderat Dornach fasste am 5. September 2005 folgende Beschlüsse:
- Erstens sollte § 7 des kommunalen Zonenreglements (ZO) geändert werden. Diese
Revision bezweckte zum einen die Freigabe der Dachform in den Zonen E1-2, W2a
und W2c; vorher waren Schrägdächer von mindestens 20 Grad vorgeschrieben. Zum
andern wurden gleichzeitig die Einordnungsvorschriften für diese Zonen
abgeschwächt; Bauten haben nach der Revision nur noch auf die unmittelbare
Umgebung - und insbesondere nicht mehr auf das Goetheanum, die Juraschutzzone
und die Ruine Dorneck - Rücksicht zu nehmen.
- Zweitens verabschiedete der Gemeinderat den Gestaltungsplan "Herzentalpark
West" mit Sonderbauvorschriften; diese sehen begrünte Flachdächer vor.
- Drittens beschloss der Gemeinderat eine Anpassung der Sonderbauvorschriften
zum bestehenden Gestaltungsplan "Herzentalpark"; dort sollen nun alle
Dachformen zugelassen sein.
Die Neuerungen wurden in der Folge öffentlich aufgelegt. Es gingen Einsprachen
von mehreren Personen ein, die der Gemeinderat an seiner Sitzung vom 7.
November 2005 allesamt ablehnte.
B.
Die unterlegenen Einsprecher fochten die Entscheide vom 7. November 2005 beim
Regierungsrat des Kantons Solothurn an. Mit Beschluss vom 3. Juli 2007
genehmigte der Regierungsrat die Revision von § 7 ZO, den Gestaltungsplan
"Herzentalpark West" mit Sonderbauvorschriften und die Änderung der
Sonderbauvorschriften des Gestaltungsplans "Herzentalpark". Gleichzeitig wies
der Regierungsrat die Beschwerden der Einsprecher ab, soweit er darauf eintrat.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn wies die gegen den
regierungsrätlichen Entscheid erhobene, gemeinsame Beschwerde der Einsprecher,
darunter X.________, mit Urteil vom 6. November 2007 ab.
C.
X.________ legt gegen das verwaltungsgerichtliche Urteil beim Bundesgericht
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein. Er beantragt die
Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Rückweisung der Sache an die
Vorinstanz; eventualiter sei dem neuen § 7 ZO, dem Gestaltungsplan
"Herzentalpark West" und den neuen Sonderbauvorschriften zum Gestaltungsplan
"Herzentalpark" die Genehmigung zu versagen.
Die Einwohnergemeinde Dornach, das Verwaltungsgericht und das
Volkswirtschaftsdepartement des Kantons Solothurn namens des Regierungsrats
ersuchen um Abweisung der Beschwerde.
D.
Mit Verfügung vom 25. Januar 2008 hat der Präsident der I.
öffentlich-rechtlichen Abteilung das Gesuch des Beschwerdeführers um
aufschiebende Wirkung abgewiesen.
Erwägungen:
1.
Auf das Beschwerdeverfahren ist das Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das
Bundesgericht (BGG; SR 173.110) anwendbar (vgl. Art. 132 Abs. 1 BGG).
1.1 Gestützt auf Art. 82 lit. a BGG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden
gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts. Dieses
Rechtsmittel steht auch auf dem Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts zur
Verfügung (BGE 133 II 409 E. 1.1 S. 411 mit Hinweisen). Angefochten ist ein
Endentscheid einer letzten kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d, Art. 90
BGG).
1.2 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt,
wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat, durch den angefochtenen
Entscheid besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen
Aufhebung oder Änderung hat (vgl. Art. 89 Abs. 1 lit. a-c BGG; dazu BGE 133 II
249 E. 1.3.1 S. 252 f.). Ohne Weiteres erfüllt sind hier das Erfordernis der
formellen Beschwer (Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG) und der spezifischen
Beziehungsnähe zur Streitsache (Art. 89 Abs. 1 lit. b BGG). Das Grundstück des
Beschwerdeführers liegt in einer der Bauzonen, auf welche sich die
Reglementsänderung bezieht. Zwar ist sein Grundstück bereits überbaut. Er ist
aber in seiner Nachbareigenschaft mehr als die Allgemeinheit berührt. Dies gilt
insbesondere mit Blick auf die beiden Gestaltungsplangebiete, die sich in
seiner unmittelbaren Umgebung befinden.
Eine besondere Erörterung verdient die Voraussetzung des schutzwürdigen
Interesses (Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG): Die Beschwerde bezieht sich auf die
Teilrevision des Zonenreglements (§ 7 ZO) und zwei Gestaltungspläne. Im Rahmen
der umstrittenen Neuerungen wird unter anderem die Gestaltung der Dachform neu
geregelt. Bezüglich der Zonenvorschrift und der beiden Gestaltungspläne setzt
sich der Beschwerdeführer aus Gründen des Ortsbildschutzes gegen eine Lockerung
der Ästhetikvorgaben ein. Hierzu ist er befugt, soweit er als Nachbar betroffen
ist (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_18/2008 vom 15. April 2008, E. 5.1).
1.3 In der Beschwerdeschrift wird auf das Urteil des Verwaltungsgerichts
betreffend den Gestaltungsplan "Lehmenweg" in der Gemeinde Dornach hingewiesen;
jenes Urteil hat das Verwaltungsgericht am 6. November 2007 - das heisst am
selben Datum wie den hier angefochtenen Entscheid - gefällt. Die unterlegenen
Beschwerdeführer haben jenes Urteil mit einer Beschwerde beim Bundesgericht
angefochten (Verfahren 1C_441/2007). Dabei wehren auch sie sich gegen die
Zulassung von Flachdächern, allerdings in jenem Gestaltungsplangebiet. Ein
Antrag auf Verfahrensvereinigung wird weder im Verfahren 1C_441/2007 noch im
Verfahren 1C_443/2007 gestellt. Bei den beiden Beschwerden stellen sich nicht
die gleichen Rechtsfragen. Deshalb sind die Rechtsmittelverfahren nicht zu
vereinigen.
1.4 Der angefochtene Entscheid stützt sich zur Hauptsache auf kantonales
Planungs- und Baurecht. Insofern kommt als Beschwerdegrund im Wesentlichen die
Verletzung von Bundes- und Völkerrecht, insbesondere von verfassungsmässigen
Rechten der Bundesverfassung, in Frage (Art. 95 BGG). Die Anwendung des
kantonalen Rechts als solches bildet nicht Beschwerdegrund. Überprüft werden
kann insoweit nur, ob der angefochtene Entscheid auf willkürlicher
Gesetzesanwendung beruht oder ob das Gesetz oder seine Anwendung sonst wie
gegen übergeordnetes Recht verstossen (vgl. BGE 133 II 249 E. 1.2.1 S. 251 f.).
Hinsichtlich der Verletzung von Grundrechten und von kantonalem Recht gilt der
in Art. 106 Abs. 1 BGG verankerte Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen
nicht; insofern besteht eine qualifizierte Rügepflicht (vgl. Art. 106 Abs. 2
BGG). Dabei wird die Praxis zum Rügeprinzip gemäss Art. 90 Abs. 1 lit. b des
früheren Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 (OG) weitergeführt
(BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254). Es obliegt dem Beschwerdeführer namentlich
darzulegen, inwiefern der angefochtene Entscheid gegen die gerügten Grundrechte
verstossen soll. Das Bundesgericht prüft nur klar und detailliert erhobene und,
soweit möglich, belegte Rügen. Auf ungenügend begründete Rügen und bloss
allgemein gehaltene, appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt es
nicht ein (BGE 130 I 258 E. 1.3 S. 261 f.; 129 I 113 E. 2.1 S. 120, je mit
Hinweisen).
2.
In verfahrensrechtlicher Hinsicht bringt der Beschwerdeführer eine Gehörsrüge
vor; diese bezieht sich auf die Sachverhaltsermittlung durch das
Verwaltungsgericht.
2.1 Am Augenschein des Verwaltungsgerichts vom 18. Oktober 2007 stellte der
Vorsitzende fest, dass die Parteien dem Schluss des Beweisverfahrens
zustimmten. An der Hauptverhandlung vom 31. Oktober 2007 stellte der
Beschwerdeführer jedoch erneut Beweisanträge. Darauf trat das
Verwaltungsgericht nicht mehr ein. Es erwog, derartige Begehren seien nach dem
Schluss des Beweisverfahrens nicht mehr zuzulassen. Ausserdem seien die
Beweisanträge für den Entscheid nicht relevant.
Der Beschwerdeführer wendet sich gegen die Erwägung, dass er nach Abschluss des
Beweisverfahrens keine Beweisanträge mehr einbringen konnte. Es braucht hier
nicht entschieden zu werden, wie es sich damit in allgemeiner Weise verhält.
Vielmehr genügt es, wenn das Verwaltungsgericht die Relevanz der konkreten
Beweisanträge zu Recht verneint hat.
2.2 Keine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt vor, wenn ein Gericht auf die
Abnahme beantragter Beweismittel verzichtet, weil es aufgrund der bereits
abgenommenen Beweise seine Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür in
vorweggenommener Beweiswürdigung annehmen kann, dass seine Überzeugung durch
weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde (BGE 131 I 153 E. 3 S. 157 mit
Hinweisen).
2.3 Wie der Beschwerdeführer darlegt, verlangte er an der Hauptverhandlung
unter anderem eine Parteibefragung zum Protokoll der Sitzung des Gemeinderats
Dornach vom 18. Oktober 2004. Aus dem bei den Akten liegenden Protokollauszug
folgt, dass der Gemeinderat an jener Sitzung eine Privatperson zur Frage der
Zulässigkeit von Flachdächern im Gebiet "Herzentalpark" unter der damaligen
Rechtslage anhörte. Im Anschluss daran diskutierte der Gemeinderat über eine
Änderung von § 7 ZO in dem Sinne, wie sie dann am 5. September 2005
verabschiedet wurde; er sah aber am 18. Oktober 2004 einstweilen noch von einer
solchen Revision ab. Zudem beschloss er die Gestaltungsplanpflicht für das
Gebiet "Herzentalpark West". Das Protokoll gibt Auskunft über die Voten im
Rahmen der Anhörung; die anschliessende, gemeinderatsinterne Diskussion wird
nur mit groben Stichworten und ohne Zuordnung zu einzelnen Behördenmitgliedern
festgehalten.
Weder wird vom Beschwerdeführer dargetan noch ist erkennbar, inwiefern eine
Parteibefragung zu diesem Protokoll für die Beurteilung der Sache von Bedeutung
sein soll. Da sich die vorweggenommene Beweiswürdigung des Verwaltungsgerichts
in diesem Punkt als willkürfrei erweist, fehlt es insofern auch an einer
Gehörsverletzung.
2.4 Welche weiteren Beweisanträge der Beschwerdeführer an der Hauptverhandlung
noch stellte und weshalb diese relevant sein sollen, wird in der
Beschwerdeschrift an das Bundesgericht nicht konkret aufgezeigt. Diesbezüglich
ist die Beschwerde nicht rechtsgenüglich begründet (vgl. E. 1.4, hiervor).
3.
3.1 In der Sache macht der Beschwerdeführer geltend, die umstrittene Revision
von § 7 ZO sei nicht zweckmässig. Das angefochtene Urteil verkenne die
Bedeutung des öffentlichen Interesses an der Erhaltung eines einheitlichen
Quartierbilds ohne Flachdächer und schütze einseitig die Nachfrage nach
Flachdachgebäuden mit Attikageschoss. Der Beschwerdeführer wendet sich nicht
gegen die Streichung des Goetheanums, der Juraschutzzone und der Ruine Dorneck
als Referenzpunkte in § 7 ZO. Ihm geht es vielmehr darum, dass es bisher nur
wenige Häuser mit Flachdach im Quartier gebe; diese seien lediglich unter
Einschränkungen wie Verzicht auf Dachaufbauten bzw. Dachgeschoss bewilligt
worden. Wie aus einem Urteil des Verwaltungsgerichts vom 21. März 2005 (publ.
in: Solothurnische Gerichtspraxis [SOG] 2005 Nr. 18) folge, seien Flachdächer
nach dem bisherigen Recht überhaupt nicht bewilligungsfähig gewesen. Es könne
nicht angehen, dass das Verwaltungsgericht es nun schütze, wenn die Gemeinde in
Reaktion auf jenes frühere Urteil einfach das massgebliche Recht geändert habe,
um Flachdächer - und sogar mit Attikageschoss - generell zu ermöglichen. Eine
derart weitreichende Rechtsänderung dürfe auch nicht auf dem Weg einer
Teilrevision des Zonenreglements verwirklicht werden. Insofern wirft der
Beschwerdeführer dem Verwaltungsgericht vor, dass es vorliegend keine generelle
Überprüfung der kommunalen Nutzungsplanung gefordert hat.
3.2 Bei diesem Rügenkomplex verfällt der Beschwerdeführer weitgehend in
unzulässige, appellatorische Kritik; darauf kann nicht eingetreten werden (vgl.
E. 1.4, hiervor). Er tut nicht dar, gestützt auf welche Rechtsnorm das
Verwaltungsgericht zur Überprüfung der Zweckmässigkeit der umstrittenen Norm
verpflichtet wäre. Er zeigt auch nicht auf, welchen Rechtsnachteil er dadurch
erleidet, dass die Gemeinde den Weg einer blossen Teilrevision des
Zonenreglements beschritten hat, anstatt - wie von ihm gefordert - eine
Totalrevision der kommunalen Nutzungsplanung vorzunehmen.
3.3 Der Beschwerdeführer ruft immerhin zu seinem Schutz Art. 21 Abs. 2 des
Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) an. Diese
Bundesnorm macht die Zulässigkeit der Überprüfung und Anpassung von
Nutzungsplänen davon abhängig, dass sich die Verhältnisse erheblich geändert
haben. Inwiefern Art. 21 Abs. 2 RPG auch auf die Änderung von Bauvorschriften
anwendbar ist, muss hier nicht im Einzelnen erörtert werden. Im konkreten Fall
ist es jedenfalls nicht zu beanstanden, wenn das Verwaltungsgericht es als
rechtskonform betrachtet hat, dass Einordnungs- und Gestaltungsvorschriften in
Reaktion auf ein früheres verwaltungsgerichtliches Urteil gelockert worden
sind. Selbst im Lichte von Art. 21 Abs. 2 RPG hat das Verwaltungsgericht hier
die dabei massgeblichen Interessen (vgl. dazu BGE 131 II 728 E. 2.4 S. 733 mit
Hinweisen) in nachvollziehbarer Weise einbezogen und gewürdigt.
3.4 Wird § 7 ZO als eine generelle kommunale Bauvorschrift qualifiziert, die
nicht unter Art. 21 Abs. 2 RPG fällt, so ist der vom Beschwerdeführer erhobene
Vorwurf als Problem der Interessenabwägung bzw. der Verhältnismässigkeit in der
Rechtsetzung zu behandeln. Diesfalls ist die Rüge gestützt auf Art. 5 Abs. 2 BV
zu beurteilen, weil kein Grundrechtseingriff zur Diskussion steht. Eine
Intervention des Bundesgerichts auf der Grundlage von Art. 5 Abs. 2 BV ist hier
nur gerechtfertigt, wenn das Gebot der Verhältnismässigkeit ganz offensichtlich
missachtet wird und damit zugleich ein Verstoss gegen das Willkürverbot gemäss
Art. 9 BV vorliegt (vgl. das zur Veröffentlichung bestimmte Urteil 2C_704/2007
vom 1. April 2008, E. 4.2.1). Was die Revision von § 7 ZO betrifft, ist eine
Verletzung des Willkürverbots (zum Begriff der Willkür in der Rechtsetzung vgl.
BGE 134 I 23 E. 8 S. 42; 133 I 259 E. 4.3 S. 265, je mit Hinweisen) weder
dargetan noch ersichtlich. Vielmehr ist dem Verwaltungsgericht zu folgen, wenn
es ernsthafte sachliche Gründe für die Revision bejaht hat.
4.
Was die beiden Gestaltungspläne angeht, gilt Folgendes:
4.1 Das Verwaltungsgericht hat die Freigabe der Dachform in den
Sonderbauvorschriften des Gestaltungsplans "Herzentalpark" geschützt. Dabei
erwog es, die Überbauung des Gestaltungsplangebiets tangiere weder ein Ortsbild
noch Kulturdenkmäler. Es sei auch nicht ersichtlich, an welchen Stilelementen
sich die Bauvorhaben im Gestaltungsplangebiet zu orientieren hätten. Es gebe
keinen vorherrschenden Typus einer Dachform. Dies lasse sich an den
Realisierungen im Baubereich B des Gestaltungsplans zeigen: Die Ein- und
Zweifamilienhäuser würden alle irgendwelche "schräge" Dächer aufweisen. Die
Dachgestaltungsvorschrift habe jedoch zu keinem einheitlichen Charakter des
Quartierteils geführt. Deshalb sei es zweckmässig, mit der Änderung der
Sonderbauvorschriften die Dachform freizugeben. Die entsprechende Änderung am
bestehenden Gestaltungsplan sei mit Art. 21 Abs. 2 RPG und mit § 44 des
kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 3. Dezember 1978 (PBG/SO; BGS 711.1)
vereinbar. Zum neuen Gestaltungsplan "Herzentalpark West" legte das
Verwaltungsgericht dar, dieser nehme das Siedlungsmuster des Gestaltungsplans
"Herzental" auf und führe dieses weiter. Es sei nicht zu beanstanden, dass in
diesem Gebiet keine Schrägdächer vorgeschrieben seien.
4.2 Mit Bezug auf diese Erwägungen bringt der Beschwerdeführer eine
Sachverhaltsrüge vor. Er behauptet, das Verwaltungsgericht gehe von einem
falschen Sachverhalt aus, wenn es feststelle, dass im Quartier alle Bauten
irgendwie schräge Dächer hätten. Dabei unterliegt der Beschwerdeführer
offensichtlich selbst einem Irrtum. Die umstrittene Feststellung des
Verwaltungsgerichts bezieht sich bloss auf Realisierungen im Gebiet
"Herzentalpark"; dieses bezeichnet das Verwaltungsgericht als Quartierteil. Das
Verwaltungsgericht hat nicht übersehen, dass im Quartier bereits
Flachdachbauten bewilligt worden sind. Die Sachverhaltsrüge geht somit fehl.
4.3 Ausserdem erblickt der Beschwerdeführer in der Regelung der beiden
Gestaltungspläne zur Dachform einen Verstoss gegen § 44 und § 45 PBG/SO. Gemäss
diesen Bestimmungen muss sich unter anderem die vom Gestaltungsplan erlaubte
Überbauungsmöglichkeit in die Umgebung einpassen. Nach dem Beschwerdeführer hat
das Verwaltungsgericht nicht aufgezeigt, inwiefern mit der Aufhebung der
Vorschrift von Schrägdächern Rücksicht auf die Quartierumgebung genommen werde.
Überdies werde der Schutzgedanke der bisherigen Vorgabe zur Dachgestaltung ohne
zutreffende Güterabwägung definitiv über Bord geworfen.
Bei diesen Vorbringen handelt es sich weitgehend erneut um unzulässige
appellatorische Kritik (vgl. E. 1.4 hiervor). Insoweit die Ausführungen
sinngemäss als Willkürrüge bezüglich der Anwendung der genannten kantonalen
Rechtsnormen entgegengenommen werden können, geht diese Rüge fehl. Das
Verwaltungsgericht hat unwidersprochen darauf hingewiesen, dass vorliegend ein
Gestaltungsplan Typ C im Sinne von § 28 ZO zur Diskussion steht. Es geht davon
aus, bei diesem Typ sei - anders als bei Typ B - keine spezielle Einordnung ins
Orts- und Quartierbild verlangt. Mithin hält es vor der Verfassung stand, wenn
es auch unter Einbezug der Umgebung ein Verbot von Flachdächern im
Gestaltungsplangebiet nicht als rechtlich erforderlich betrachtet hat.
4.4 Soweit der Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang sinngemäss wiederum eine
Missachtung von Art. 21 Abs. 2 RPG bzw. von Art. 5 Abs. 2 BV beanstanden will,
kann auf die bei E. 3 hiervor angestellten Überlegungen verwiesen werden.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend hat der Beschwerdeführer die
Gerichtskosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Eine Entschädigung an die
Gemeinde fällt ausser Betracht (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Einwohnergemeinde Dornach, dem
Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 23. Mai 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Kessler Coendet