I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.440/2007
Zurück zum Index I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2007
Retour à l'indice I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2007
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_440/2007
Urteil vom 25. März 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aeschlimann, Eusebio,
Gerichtsschreiberin Schoder.
Parteien
Ehepaar X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Alexander R.
Lecki,
gegen
Gemeinde Trimmis, Galbutz 2, 7203 Trimmis, vertreten durch Rechtsanwalt Dr.
Otmar Bänziger.
Gegenstand
Schutz von Ruhe und Ordnung,
Beschwerde gegen das Urteil vom 21. September 2007 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Graubünden,
1. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Eheleute X.________ haben seit längerer Zeit auf ihrem am Mittelweg Nr. 16 in
der Gemeinde Trimmis gelegenen Grundstück auf einer Hinweistafel Plakate und
Mitteilungen ausgehängt. Darin äussern sie sich negativ über die Justizbehörden
sowie über einzelne, namentlich genannte Personen, insbesondere Nachbarn. Auch
an der Zufahrt zu den Liegenschaften Nr. 18 und Nr. 22 sind entsprechende
Aushänge angebracht.
Nachdem einige Beschwerden gegen die Plakataushänge eingegangen waren, wies der
Gemeindepräsident die Eheleute X.________ mit Schreiben vom 4. Oktober 2006
darauf hin, dass diese Art von Aushängen gegen die Polizeiordnung der Gemeinde
verstiessen und deshalb entfernt werden müssten. Gleichzeitig gab er ihnen
Gelegenheit, sich zum Vorhalt zu äussern.
Mit Verfügung vom 14. November 2006 forderte der Gemeindevorstand Trimmis die
Eheleute X.________ auf, für die bereits montierte Reklametafel und das dazu
gehörige Gestell ein Baugesuch einzureichen. Ausserdem verpflichtete er die
Eheleute X.________, innert 5 Tagen sämtliche Aushänge am Zaun der Liegenschaft
Nr. 16 sowie an der Zufahrt zu den Liegenschaften Nr. 18 und 22 zu entfernen.
Für den Fall, dass die Eheleute X.________ dieser Aufforderung nicht nachkommen
sollten, behielt sich der Gemeindevorstand eine Ersatzvornahme und die
Einleitung eines Bussverfahrens vor. Zur Begründung wies der Gemeindevorstand
auf die eingegangenen Beschwerden und erinnerte die Eheleute X.________ an das
Schreiben des Gemeindepräsidenten vom 4. Oktober 2006, in welchem sie darauf
aufmerksam gemacht worden seien, dass der Aushang gesetzwidrig sei und deshalb
entfernt werden müsse. Bislang seien weder die Plakate entfernt worden noch
hätten die Eheleute X.________ zum Vorhalt eine Stellungnahme abgegeben.
Dagegen erhoben die Eheleute X.________ Beschwerde beim Verwaltungsgericht des
Kantons Graubünden. Sie rügten eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, da ihnen
das Schreiben vom 4. Oktober 2006 nie zugestellt worden sei. Da die Gemeinde
nicht in der Lage war, den Zustellungsnachweis zu erbringen, nahm sie die
Verfügung vom 14. November 2006 zurück. Mit Verfügung vom 18. Januar 2007
schrieb das Verwaltungsgericht die Beschwerde als gegenstandslos ab.
Mit Einschreibebrief vom 17. Januar 2007 teilte der Gemeindepräsident den
Eheleuten X.________ erneut mit, dass sie von der Gemeinde aufgefordert werden,
sich zu den Vorfällen und zur umstrittenen Beseitigungsmassnahme zu äussern.
Die Gemeinde sei nach wie vor der Meinung, dass die Plakataushänge Art. 6 des
Gesetzes über die öffentliche Ordnung und Sicherheit der Gemeinde Trimmis
(Polizeiordnung) vom 11. März 1977 verletze. Diese Bestimmung bezwecke den
Schutz von Ruhe und Ordnung. Dies gelte insbesondere für den Anschlag "Das
organisierte Verbrechen, das wahre, wirkliche Gesicht der Bündner Justiz", in
dem nicht nur die Behördenvertreter, sondern auch einzelne Nachbarn namentlich
aufgeführt würden. Damit seien wohl auch die Tatbestände von Art. 31 und 32 der
Bündner Strafprozessordnung erfüllt. Die Eheleute X.________ nahmen zu diesen
Vorhaltungen am 30. Januar 2007 Stellung, wobei sie eine Verletzung von Art. 6
der Polizeiordnung in Abrede stellten.
Mit Verfügung vom 19. Juli 2007 verpflichtete der Gemeindevorstand die Eheleute
X.________, sofort sämtliche Aushänge am Zaun der Liegenschaft Nr. 16 sowie an
der Zufahrt zu den Liegenschaften Nr. 18 und 22 zu entfernen und auch in
Zukunft von solchen Aktivitäten abzusehen. Für den Fall, dass die Eheleute
X.________ dieser Aufforderung nicht nachkommen sollten, behielt sich der
Gemeindevorstand eine Ersatzvornahme und die Einleitung eines Bussverfahrens
vor.
Die Eheleute X.________ erhoben gegen diese Verfügung Beschwerde beim
Verwaltungsgericht. Als Begründung machten sie eine Verletzung der
Meinungsäusserungsfreiheit geltend. Mit Urteil vom 21. September 2007 wies das
Verwaltungsgericht die Beschwerde ab.
B.
Die Eheleute X.________ haben gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts beim
Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben. Sie
beantragen die Aufhebung des angefochtenen Urteils sowie der Verfügung des
Gemeindevorstandes Trimmis vom 19. Juni 2007. Eventuell sei das Urteil
aufzuheben und die Gemeinde Trimmis anzuweisen, die Verfügung vom 19. Juni 2007
dahin zu präzisieren, dass klar festgehalten werde, welche Passagen in den von
besagter Anordnung erfassten Aushängen keine sachliche und objektive Kritik an
den Behörden und Institutionen enthalten würden und somit unkenntlich zu machen
seien. Subeventualiter sei das angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache zur
neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Ferner beantragen die
Beschwerdeführer die Gewährung der aufschiebenden Beschwerdewirkung.
C.
Das Verwaltungsgericht beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
einzutreten sei. Die Gemeinde Trimmis beantragt die Abweisung der Beschwerde
und die Nichtgewährung der aufschiebenden Beschwerdewirkung.
D.
Mit Verfügung vom 21. Januar 2008 wies der Präsident der I.
öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts das Gesuch um Gewährung der
aufschiebenden Wirkung ab.
Erwägungen:
1.
Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts, ein Endentscheid einer letzten
kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d, Art. 90 BGG), betrifft eine gestützt
auf das kommunale Recht ergangene polizeiliche Massnahme, d.h. eine
öffentlich-rechtliche Angelegenheit im Sinn von Art. 82 lit. a BGG. Die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist damit grundsätzlich
gegeben.
Nicht einzutreten ist auf die Beschwerde insoweit, als sie sich gegen die
Verfügung des Gemeindevorstandes richtet (vgl. Art. 86 BGG).
2.
2.1 Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung der Meinungsäusserungsfreiheit.
Als erstes bringen sie vor, Art. 6 der Polizeiordnung der Gemeinde Trimmis vom
11. März 1977, auf die sich das Verbot der Plakataushänge stützt, stelle keine
hinreichende gesetzliche Grundlage für die Beschränkung der
Meinungsäusserungsfreiheit dar. Der darin verwendete Begriff "Unfug" sei zu
allgemein, als dass Meinungsäusserungen unter diesen Begriff subsumiert werden
könnten.
2.2 Unbestritten ist, dass das Aushängen von Plakaten und Mitteilungen in den
Schutzbereich der Meinungsäusserungsfreiheit fällt. Dieses Grundrecht wird von
Art. 16 BV, Art. 10 EMRK und Art. 19 UNO-Pakt II gewährleistet. Jede
Einschränkung der Meinungsäusserungsfreiheit bedarf einer gesetzlichen
Grundlage, muss im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein
(Art. 36 BV). Die Konventionsgarantien enthalten ähnliche Schrankenklauseln
(vgl. Art. 10 Ziff. 2 EMRK, Art. 19 Abs. 3 UNO-Pakt II).
Bei der Beurteilung der Frage, ob Art. 6 der Polizeiordnung eine genügende
gesetzliche Grundlage zur Grundrechtsbeschränkung darstellt, prüft das
Bundesgericht die Auslegung und Anwendung von kantonalem und kommunalem Recht -
von besonders schweren Grundrechtseingriffen abgesehen - nur unter dem
Blickwinkel des Willkürverbots. Das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage gilt
als erfüllt, wenn sich der angefochtene Entscheid ohne Willkür auf die von ihm
angeführte Norm abstützen lässt (BGE 116 Ia 181 E. 3c S. 185).
2.3 Die angefochtene Verfügung betrifft drei unterschiedliche Plakataushänge.
Das eine Plakat führt den Titel "Das organisierte Verbrechen - Das wahre,
wirkliche Gesicht der Bündner Justiz". Darunter ist eine Liste namentlich
genannter Personen aufgeführt, denen in pauschaler Art und Weise psychisch
krankes Verhalten und schwere Straftaten, begangen zum Teil mit Hilfe von
Geheimbünden, nachgesagt wird. Ein zweites Plakat betrifft Auszüge aus der
Verfassung der Freimaurer und pauschale Äusserungen der Beschwerdeführer, dass
die schweizerischen Gerichts- und Verwaltungsbehörden "verfilzt" seien. Auf dem
dritten Plakat behaupten die Beschwerdeführer, ihre Nachbarn hätten im Jahr
1976 ein Fuss- und Fahrwegrecht erpresst und würden rechtswidrigerweise 114 m2
ihres Grundstücks benützen.
Der in der angefochtenen Verfügung an die Beschwerdeführer gerichtete Befehl,
die genannten Plakataushänge zu entfernen und inskünftig keine weiteren Plakate
dieser Art anzubringen, stellt keine besonders schwerwiegende Einschränkung der
Meinungsäusserungsfreiheit dar. Insbesondere wird den Beschwerdeführern nicht
in grundsätzlicher Weise untersagt, sich mit der Tätigkeit der Bündner
Gerichtsbehörden, beispielsweise mit einzelnen Urteilen, kritisch auseinander
zu setzen und sich darüber auf sachliche Art öffentlich zu äussern.
Daher ist zunächst zu prüfen, ob die Auslegung und Anwendung von Art. 6 der
Polizeiordnung durch das Verwaltungsgericht vor dem Willkürverbot standhält. Um
als gesetzliche Grundlage für die Einschränkung der Meinungsäusserungsfreiheit
gelten zu können, muss die genannte Vorschrift so präzis formuliert sein, dass
der Bürger und die Bürgerin das eigene Verhalten danach ausrichten können. Die
Folgen eines bestimmten Verhaltens müssen mit einem den Umständen
entsprechenden Grad an Gewissheit erkennbar sein (BGE 117 Ia 472 E. 3e S. 480).
Es ist aber zu beachten, dass sich absolute Genauigkeit bei der Formulierung
von Gesetzen nicht erreichen lässt. Aus diesem Grund sind Gesetze
unausweichlich mehr oder weniger vage formuliert, ohne dass dies zu beanstanden
wäre (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 2P.256/1993 vom 21. April 1994 E. 4b).
Art. 6 der Polizeiordnung lautet:
- Unfug, der geeignet ist, jemanden zu belästigen, zu schädigen oder zu
erschrecken, in seiner Ruhe zu stören oder in seiner persönlichen Sicherheit zu
gefährden, ist verboten."
Gemäss Duden (Deutsches Universalwörterbuch, 5. Aufl., Mannheim/ Leipzig/Wien/
Zürich 2003) erfasst der Begriff "Unfug" ungehöriges, andere belästigendes,
störendes Benehmen oder Treiben, durch das oft auch ein Schaden entsteht.
Dieses Verständnis liegt auch Art. 6 der Polizeiordnung zugrunde; es ist nicht
ersichtlich, dass die juristische Fachsprache vom allgemeinen Sprachgebrauch
abweichen würde. Jedes Verhalten, das sich auf andere Personen oder die
Allgemeinheit belästigend, schädigend oder störend auswirkt, kann unter den
Begriff "Unfug" subsumiert werden. Auch Meinungsäusserungen können belästigen,
schädigen oder stören. Die Beschwerdeführer stellen nicht in Abrede, dass ihre
auf den Plakataushängen geäusserten Meinungen stören.
Es kann daher keinesfalls von Willkür die Rede sein, wenn das
Verwaltungsgericht Meinungsäusserungen unter den Begriff "Unfug" im Sinn von
Art. 6 der Polizeiordnung subsumiert. Die Einschränkung der
Meinungsäusserungsfreiheit durch die Anordnung der Entfernung der
Plakataushänge und des inskünftigen Verbots solcher Aktivitäten beruht deshalb
auf einer gesetzlichen Grundlage.
3.
3.1 Weiter sind die Beschwerdeführer der Ansicht, die Einschränkung der
Meinungsäusserungsfreiheit sei unverhältnismässig (Eventualantrag).
Insbesondere das Verbot, inskünftig "von solchen Aktivitäten abzusehen", stelle
eine unzulässige präventive Grundrechtseinschränkung dar. Ausserdem beanstanden
die Beschwerdeführer, das Verwaltungsgericht habe nicht hinreichend begründet,
weshalb es die Verfügung des Gemeindevorstandes als verhältnismässig erachtet
(Subeventualantrag).
3.2 Die Beschwerdeführer stellen die vom Verwaltungsgericht genannten
öffentlichen und privaten Interessen an der Entfernung der Plakataushänge nicht
in Abrede. Gemäss dem angefochtenen Urteil sind die Aushänge geeignet, die
öffentliche Ruhe und Ordnung zu stören, das Vertrauen in die Bündner Justiz zu
untergraben und das Ansehen der namentlich genannten Justizpersonen und
Nachbarn als anständige und rechtschaffene Menschen herabzusetzen.
Die Einschränkung der Meinungsäusserungsfreiheit ist zulässig, wenn sie
verhältnismässig ist (Art. 36 Abs. 3 BV). Das Verhältnismässigkeitsprinzip
verlangt, dass die Grundrechtseinschränkung zur Wahrung der auf dem Spiel
stehenden öffentlichen und privaten Interessen - hier die öffentliche Ruhe und
Ordnung, das Vertrauen in die Justiz sowie der gute Ruf der betroffenen
Behördenmitglieder und Nachbarn - geeignet und erforderlich ist und den
Beschwerdeführern zugemutet werden kann (zur Publikation bestimmtes Urteil
1C_407/2007 vom 31. Januar 2008 E. 6.2). Zudem darf die Grundrechtsbeschränkung
den Kerngehalt des Grundrechts nicht antasten (Art. 36 Abs. 4 BV). Bei der
Meinungsäusserungsfreiheit besteht zudem die Besonderheit, dass die freie
Meinungsäusserung zu einem politisch oder gesellschaftlich relevanten Thema
nicht nur im privaten Interesse des jeweiligen Grundrechtsträgers liegt,
sondern in der Demokratie auch einem gewichtigen öffentlichen Interesse
entspricht. Dies ist bei der Abwägung der Interessen, die für und wider die
Grundrechtseinschränkung sprechen, zu beachten.
Das Bundesgericht prüft frei, ob die Beschränkung der
Meinungsäusserungsfreiheit verhältnismässig ist. Bei der Würdigung örtlicher
Verhältnisse auferlegt es sich Zurückhaltung (BGE 119 Ia 362 E. 3a S. 366).
3.3 Der Befehl zur Entfernung der Plakataushänge ist zweifellos geeignet, die
öffentliche Ruhe und Ordnung und das Vertrauen in die Bündner Justiz
wiederherzustellen sowie die Betroffenen vor rufschädigenden Äusserungen zu
schützen.
Die Beschwerdeführer sind der Ansicht, anstelle der vollständigen Entfernung
hätte als mildere Massnahme die Streichung bestimmter Passagen der Aushänge
angeordnet werden können. Die Beschwerdeführer zeigen nicht auf, und es ist
auch nicht ersichtlich, dass einzelne Passagen gestrichen werden könnten, die
Aushänge aber dennoch einen Sinn behielten. Das eine Plakat enthält eine Liste
mit Namen von Behördenmitgliedern und Nachbarn (linke Seitenhälfte), eine Liste
mit Straftatbeständen (rechte Seitenhälfte) und eine Reihe von an die genannten
Personen gerichteten pauschalen Vorwürfen (Titel und unter Seitenhälfte). Zu
streichen wäre die Liste mit den Straftatbeständen, der Titel sowie die
Vorwürfe auf der unteren Seitenhälfte, so dass lediglich die Namensliste
bestehen bleiben würde. Das zweite Plakat führt einen Auszug der Verfassung der
Freimaurer (linke Seitenhälfte) und eine Reihe von wiederum pauschal gehaltenen
Äusserungen über die Beeinflussung der Behörden durch die Freimaurer und die
"Verfilzung" der Bündner Justiz (rechte Seitenhälfte) auf. Im Falle einer
Streichung der rechten Seitenhälfte würde bloss der Auszug aus der Verfassung
der Freimaurer bestehen bleiben. Das dritte Plakat enthält einen
Grundstücksplan, worauf mit roter Farbe die Grundstücksgrenzen markiert und an
den Rändern der Vorwurf der Erpressung und rechtswidrigen Grundstücksnutzung
durch die Nachbarn notiert ist. Auf diesem Aushang müssten zumindest die
Vorwürfe gegen die Nachbarn beseitigt werden, so dass der Aushang sich auf den
Grundstücksplan beschränken würde. In Anbetracht dieser Sachlage ist nicht zu
beanstanden, dass das Verwaltungsgericht die vollständige Entfernung der
Plakataushänge als erforderlich erachtet.
Die Beschwerdeführer legen nicht dar, inwiefern ihre privaten Interessen an den
Plakataushängen die entgegenstehenden öffentlichen und privaten Interessen,
d.h. die Aufrechterhaltung von Ruhe und Ordnung, die Bewahrung des Vertrauens
in die Justiz, der Schutz des Ansehens der Behördenmitglieder und Nachbarn,
überwiegen. Dem Verwaltungsgericht ist beizupflichten, dass die Aushänge mit
vernachlässigbarem Aufwand beseitigt werden können. Die Zumutbarkeit des
Befehls zur Entfernung der Plakataushänge ist damit ebenfalls zu bejahen.
Auch das öffentliche Interesse an der freien Meinungsäusserung in der
Demokratie steht der Einschränkung der Meinungsäusserungsfreiheit im
vorliegenden Fall nicht entgegen. Zwar besteht ein erhebliches öffentliches
Interesse daran, allfällige Verbindungen von Justizbehörden zu kriminellen
Organisationen oder andere Missstände in der Rechtspflege bekannt zu machen.
Dies berechtigt die Beschwerdeführer allerdings nicht dazu, unbewiesene
Verdächtigungen oder masslose und unqualifizierte Vorwürfe gegen die
Justizorgane zu verbreiten (Urteil des Bundesgerichts 2P.101/1998 vom 15.
Dezember 1998 E. 5d/cc, publ. in ZBl 101/2000 S. 307 ff.).
Eine Verletzung der Meinungsäusserungsfreiheit durch die Anordnung der
vollständigen Entfernung der Plakataushänge ist somit nicht auszumachen. Im
Übrigen hat das Verwaltungsgericht seinen Standpunkt mit ausreichender
Deutlichkeit dargelegt, weshalb auch keine Verletzung der Begründungspflicht
vorliegt.
3.4 Das Verbot, "auch in Zukunft von solchen Aktivitäten abzusehen", enthält
entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer kein unzulässiges Präventivverbot
(vgl. dazu Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999,
S. 192 ff.). Soweit der Gemeindevorstand den Beschwerdeführern für die Zukunft
verbietet, Plakataushänge mit gleichem oder gleichartigem Inhalt aufzustellen,
wiederholt er lediglich, was er mit der Entfernungsmassnahme verfassungskonform
bereits angeordnet hat. Die Behauptung der Beschwerdeführer, es werde ihnen
damit generell verunmöglicht, ihre Meinung inskünftig, gleich welchen Inhalts,
durch irgendwelche Aushänge auf ihrem Grundstück kundzutun, trifft nicht zu.
Eine Vorzensur im Sinne einer vorgängigen und allgemeinen Inhaltskontrolle ist
nicht angeordnet. Eine Verletzung der Meinungsäusserungsfreiheit liegt auch in
diesem Punkt nicht vor.
4.
Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist
dementsprechend abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Ausgangsgemäss
werden die Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Gemeinde Trimmis und dem
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 1. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 25. März 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Féraud Schoder