I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.43/2007
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
1C_43/2007
Sitzung vom 9. April 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aeschlimann, Fonjallaz, Eusebio,
nebenamtlicher Bundesrichter Rohner,
Gerichtsschreiberin Scherrer.
Parteien
Trägerstiftung Kultur- und Kongresszentrum am See, Europaplatz 1, 6005 Luzern,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Paul Müller,
gegen
Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement des Kantons Luzern, Dienststelle
Umwelt und
Energie (uwe), Libellenrain 15, Postfach 3439, 6002 Luzern,
Verwaltungsgericht des Kantons Luzern, Verwaltungsrechtliche Abteilung,
Obergrundstrasse 46, 6002 Luzern.
Gegenstand
Gewässerschutz,
Beschwerde gegen das Urteil vom 7. Februar 2007
des Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern,
Verwaltungsrechtliche Abteilung.
Sachverhalt:
A.
Am 28. September 1994 erteilte der Stadtrat Luzern der Trägerstiftung Kultur-
und Kongresszentrum am See die Bewilligung für den Bau des Kultur- und
Kongresszentrums Luzern (KKL) am Europaplatz in Luzern. Zugleich eröffnete er
u.a. die Bedingungen und Auflagen gemäss Schreiben des damaligen Amtes für
Umwelt (heute Dienststelle Umwelt und Energie [uwe]) vom 25. Juli 1994. Das Amt
für Umwelt qualifizierte das Dachwasser des KKL damals als unverschmutztes
Wasser und stimmte der geplanten Einleitung in den Vierwaldstättersee zu.
B.
Mit Entscheid vom 9. Juni 2006 stellte die Dienststelle 'uwe' fest, das vom
Kupferdach des KKL abfliessende Regenwasser werde neu als verschmutztes
Abwasser beurteilt und falle damit in ihre Zuständigkeit. Sie verpflichtete die
Trägerstiftung, die Möglichkeiten zur Reduktion der Kupferabschwemmung im
Rahmen einer Machbarkeitsstudie auf eigene Kosten abzuklären. Über eine
Einleitungsbewilligung und allfällige Sanierungsmassnahmen könne erst
entschieden werden, wenn diese Studie vorliege.
C.
Gegen diesen Entscheid gelangte die Trägerstiftung ans Verwaltungsgericht des
Kantons Luzern und beantragte, der vorinstanzliche Entscheid sei aufzuheben und
das Verfahren zur Reduktion der Kupferabschwemmung vom Dach des KKL sei
vollumfänglich und vorbehaltlos einzustellen.
Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde mit Urteil vom 7. Februar 2007 ab.
D.
In ihrer Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 19. März 2007
beantragt die Trägerstiftung Kultur- und Kongresszentrum am See die Aufhebung
sowohl des Verwaltungsgerichtsurteils vom 7. Februar 2007 als auch des
Entscheids der Dienststelle 'uwe' vom 9. Juni 2006. Das Verfahren betreffend
Reduktion der Kupferabschwemmung vom Dach des KKL sei einzustellen.
Gleichzeitig ersucht die Beschwerdeführerin um Gewährung der aufschiebenden
Wirkung.
Die Dienststelle 'uwe', Abteilung Abwasser und Risiko, hat sich zur Beschwerde
vernehmen lassen, ohne einen formellen Antrag zu stellen. Das
Verwaltungsgericht des Kantons Luzern, verwaltungsrechtliche Abteilung,
schliesst unter Hinweis auf den angefochtenen Entscheid auf Abweisung der
Beschwerde.
Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) hat sich ebenfalls zur Angelegenheit geäussert.
Zu dieser Stellungnahme hat die Dienststelle 'uwe' keine Bemerkungen
eingereicht, während die Beschwerdeführerin an ihren Anträgen festhält.
E.
Mit Verfügung vom 26. April 2007 hat der Präsident der I.
öffentlich-rechtlichen Abteilung der Beschwerde die aufschiebende Wirkung
zuerkannt.
Erwägungen:
1.
1.1 Auf das Beschwerdeverfahren ist das Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das
Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG: SR 173.110) anwendbar (vgl. Art. 132
Abs. 1 BGG).
1.2
1.2.1 Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts, einer letzten kantonalen
Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG), betrifft die allfällige
gewässerschutzrechtliche Sanierung des Kupferdaches des KKL, mithin eine
öffentlich-rechtliche Angelegenheit im Sinne von Art. 82 lit. a BGG. Ein
Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG liegt nicht vor.
1.2.2 Indes handelt es sich beim angefochtenen Urteil um einen
Zwischenentscheid: Mit der vom Verwaltungsgericht geschützten Feststellung,
wonach das Dachwasser des KKL verschmutzt sei, ist das Verfahren nicht
abgeschlossen. Die Beschwerdeführerin wurde verpflichtet, eine
Machbarkeitsstudie zur Reduktion der Kupferabschwemmung durchzuführen. Über die
weiteren Schritte und etwaige Sanierungsmassnahmen wurde noch nicht
abschliessend entschieden.
1.2.3 Gemäss Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG ist gegen (andere) selbständig eröffnete
Vor- und Zwischenentscheide die Beschwerde zulässig, wenn die Gutheissung der
Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden
Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen
würde. Diese Bestimmung gibt die früher in Art. 50 Abs. 1 OG verankerte
Regelung wieder (vgl. Botschaft zum BGG in BBl 2001 S. 4334; siehe dazu auch
BGE 133 IV 288 E. 3.2 S. 292), welche für das zivilrechtliche Verfahren vor
Bundesgericht galt. Ob die Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG
erfüllt sind, prüft das Bundesgericht frei (vgl. BGE 118 II 91 E. 1a S. 92).
1.2.4 Würde das Bundesgericht vorliegend in Gutheissung der Beschwerde zum
Schluss gelangen, das Dachwasser sei nicht als verschmutztes Abwasser zu
qualifizieren, wäre das Verfahren endgültig abgeschlossen und der
Beschwerdeführerin bliebe der gesamte Aufwand der Machbarkeitsstudie respektive
eines allfälligen späteren Sanierungsverfahrens erspart. Demzufolge ist von
einem Anwendungsfall von Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG auszugehen.
1.3 Die Beschwerdeführerin ficht die Verpflichtung an, eine Machbarkeitsstudie
über die Reduktion der Kupferabschwemmung vom Dach des KKL einzuholen. Dazu ist
sie legitimiert (zur Legitimation gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG siehe BGE 133 II
249 E. 1.3.3 S. 253 f.). Die Beschwerde wurde rechtzeitig (Art. 100 Abs. 1 BGG)
erhoben. Insoweit sind die Eintretensvoraussetzungen erfüllt.
1.4 Unzulässig ist der Antrag der Beschwerdeführerin, auch den Entscheid der
Dienststelle 'uwe' vom 9. Juni 2006 aufzuheben. Dieser ist durch das Urteil des
Verwaltungsgerichts ersetzt worden (Devolutiveffekt) und gilt als inhaltlich
mitangefochten (BGE 129 II 438 E. 1 S. 441 mit Hinweisen).
2.
Wie in E. 1.2.4 hievor gesehen, ist zunächst entscheidend, ob es sich beim
Dachwasser tatsächlich um verschmutztes Abwasser handelt. Ist dies nicht der
Fall, erübrigt sich die Prüfung der weiteren Rechtsfragen.
2.1 Das Dach des KKL ist mit Kupferblech bedeckt. Die Kupferfläche beträgt rund
9'400 m². Die eine Seite des Daches wird über die Meteorwasserkanalisation
direkt in den Vierwaldstättersee entwässert. Das Niederschlagswasser der
restlichen Dachfläche gelangt über das Wasserbecken des KKL in den See.
2.2 Gemäss Art. 3 des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer vom 24.
Januar 1991 (GSchG; SR 814.20) ist jedermann verpflichtet, alle nach den
Umständen gebotene Sorgfalt anzuwenden, um nachteilige Einwirkungen auf die
Gewässer zu vermeiden (in diesem Sinne bereits Art. 13 des früheren
Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung vom 8. Oktober
1971 [aGSchG; AS 1972 950]). Art. 3 GSchG verlangt, dass alles Zumutbare
unternommen wird, um eine Gewässerverschmutzung zu verhindern. Diese Vorschrift
ist Ausdruck des im Umweltschutzrecht allgemein geltenden Grundsatzes, jede
mögliche und zumutbare Vorsorge zu treffen, um eine Schädigung der Umwelt zu
verhindern (Urteil des Bundesgerichtes vom 15. Juni 1994, E. 4f, publiziert in
URP 1994 S. 504 f.; vgl. auch Art. 1 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den
Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 [Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01]). Diese
allgemeine Sorgfaltspflicht gilt auch dann, wenn ein Gewässer die Anforderungen
an die Wasserqualität gemäss Anhang 2 der Gewässerschutzverordnung vom 28.
Oktober 1998 (GSchV; SR 814.201) erfüllt (Siegfried Lagger, Überblick über das
neue Gewässerschutzrecht, URP 1999 S. 470 ff., S. 478 f. Fn. 17; Heribert
Rausch/Arnold Marti/Alain Griffel, Umweltrecht, Zürich 2004, Rz. 381; Alain
Griffel, Die Grundprinzipien des schweizerischen Umweltrechts, Zürich 2001, Rz.
136). Anhang 2 GSchV enthält grundsätzlich keine Grenzwerte, bei deren
Überschreitung eine Verunreinigung von stehenden Gewässern feststehen würde.
Auch wenn keine Gefahr besteht, dass ein Gewässer die Anforderungen an die
Wasserqualität nicht erfüllen kann, muss das Zumutbare vorgekehrt werden, um
eine Verunreinigung zu vermeiden bzw. möglichst gering zu halten.
2.3 Ergänzend zu Art. 3 GSchG verbietet Art. 6 GSchG generell das mittelbare
oder unmittelbare Einbringen oder Versickernlassen von Stoffen, die Wasser
verunreinigen können. Eine Verunreinigung liegt nach Art. 4 lit. d GSchG bei
einer nachteiligen physikalischen, chemischen oder biologischen Veränderung des
Wassers vor. Als "nachteilig" zu qualifizieren ist jede messbare Mehrbelastung
gegenüber dem Ausgangszustand, d.h. unabhängig vom ursprünglichen Reinheitsgrad
des Wassers. Es kommt also nicht etwa auf die Beeinträchtigung der Funktionen
eines Gewässers (Trinkwasser, Fischgewässer, Erholungsfunktion u.a.) an
(Beatrice Wagner Pfeiffer, Umweltrecht II. 2. Auflage, Zürich 2006, S. 128).
Verschmutztes Abwasser ist nach der Definition in Art. 4 lit. f GSchG Abwasser,
das ein Gewässer, in das es gelangt, verunreinigen kann. Verschmutztes Abwasser
muss behandelt werden. Es darf nur mit Bewilligung der kantonalen Behörde in
ein Gewässer eingeleitet oder versickert werden (Art. 7 Abs. 1 GSchG). Ob
Abwasser bei der Einleitung in ein Gewässer oder bei Versickerung als
verschmutzt oder nicht verschmutzt gilt, beurteilt die Behörde einerseits auf
Grund der Art, der Menge, der Eigenschaften und des zeitlichen Anfalls der
Stoffe, die im Abwasser enthalten sind und Gewässer verunreinigen können (Art.
3 Abs. 1 lit. a GSchV) und andererseits auf Grund des Zustandes des Gewässers,
in welches das Abwasser gelangt (Art. 3 Abs. 1 lit. b GSchV). Von bebauten oder
befestigten Flächen abfliessendes Niederschlagswasser gilt in der Regel als
nicht verschmutztes Abwasser, wenn es von Dachflächen stammt (Art. 3 Abs. 3
lit. a GSchV). Von dieser Vermutung darf die Behörde ausgehen, solange keine
besonderen Umstände vorliegen, die den gegenteiligen Schluss nahe legen würden.
Liegen aber solche Umstände vor, muss die Behörde nähere Abklärungen treffen
(vgl. Lagger, a.a.O., S. 478 Fn 15).
Sind die Anforderungen an die Einleitung in Gewässer nach Anhang 3 GSchV
eingehalten, bewilligt die Behörde die Einleitung von verschmutztem Abwasser in
oberirdische Gewässer, Drainagen sowie unterirdische Flüsse und Bäche. Gemäss
Anhang 3.3 Ziff. 1 Abs. 1 GSchV legt die Behörde für anderes verschmutztes
Abwasser als kommunales Abwasser oder Industrieabwasser die Anforderungen an
die Einleitung auf Grund der Eigenschaften des Abwassers, des Standes der
Technik und des Zustandes des Gewässers im Einzelfall fest. Sie berücksichtigt
dabei internationale oder nationale Normen, vom Bundesamt veröffentlichte
Richtlinien oder von der betroffenen Branche in Zusammenarbeit mit dem
Bundesamt erarbeitete Normen.
2.4 Aus den zitierten Vorschriften wird deutlich, dass die
Gewässerschutzgesetzgebung jede Verunreinigung im Sinn von Art. 4 lit. d GSchG,
die nicht ausdrücklich erlaubt ist, verbietet. Es gilt das
gewässerschutzrechtliche Reinhaltungsgebot (vgl. BGE 125 II 29 E. 3a S. 37).
Entscheidend ist, ob das Dachwasser des KKL als verschmutzt zu qualifizieren
ist oder nicht. Selbst wenn es denn verschmutzt sein sollte, ist aber eine
Einleitungsbewilligung - als Ausnahme vom Verunreinigungsverbot - nicht
ausgeschlossen, sofern das Abwasser behandelt wird (i.d.S. Art. 7 Abs. 1
GSchG).
3.
Nach Art. 3 Abs. 1 lit. a und b GSchV hat die Behörde bei ihrer Beurteilung
sowohl die relevanten Emissionen des Abwassers wie auch die Immissionen an der
Einleitstelle zu berücksichtigen (vgl. E. 2.3 hiervor).
3.1 Demnach sind in Bezug auf die Emissionen einerseits Art, Menge,
Eigenschaften und der zeitliche Anfall der Stoffe, die im Abwasser enthalten
sind, zu untersuchen. Gemäss den Prüfberichten der Eidgenössischen
Materialprüfungs- und Forschungsanstalt (EMPA) Dübendorf, beträgt der
aktualisierte Wert für die jährliche Gesamtkupferfracht vom Dach ca. 11 kg
(Prüfbericht EMPA vom 22. September 2005 S. 3). Die durchschnittliche
Gesamtkupferkonzentration im Regenabflusswasser liegt bei ca. 1mg/l. Bei
Regenbeginn sind Konzentrationsspitzen von bis zu 3.7mg/l gemessen worden. Das
im Meteorwasserkanal festgestellte Kupfer stammt zum überwiegenden Teil
ebenfalls vom Dach des KKL (Prüfberichte der EMPA vom 28. August 2000, 15.
August 2001 und 22. September 2005).
3.2 Was andererseits die Immissionen, also den Zustand des Sees beim Einlaufort
des Abwassers, anbelangt (vgl. Art. 3 Abs. 1 lit. b GSchV), hat die
Eidgenössische Anstalt für Wasserversorgung, Abwasserreinigung und
Gewässerschutz, EAWAG, im Oktober 2002 erhöhte Kupfergehalte in den
Seesedimenten im Bereich des Einlaufes des Meteorwassers festgestellt. Die
Werte reichen von 700 mg Kupfer pro kg Sediment unmittelbar bei der
Einleitstelle bis zu 100 mg Kupfer pro kg Sediment in einer Entfernung von 1.5
m von der Einleitstelle. Eine ausgeprägte Toxizität war indes nur bezüglich
Daphnien (Wasserflöhen) und nur unmittelbar bei der Einleitstelle nachzuweisen,
wobei deren Ursache nicht mit Sicherheit ermittelt werden konnte (Prüfbericht
EMPA vom 15. August 2001 S. 5 u. 7).
3.3 Zwar erfüllt der Vierwaldstättersee die Anforderungen an die Wasserqualität
nach Anhang 2 GSchV trotz des Kupfereintrags. Das Verwaltungsgericht gibt im
angefochtenen Urteil indes zu Recht zu bedenken, dass der Wasseraustausch bei
stehenden Gewässern weit geringer ist als bei Fliessgewässern. Dadurch besteht
eine Tendenz zu erhöhter Akkumulation von Schmutz- und Schadstoffen in
Organismen und Sedimenten (Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft [BUWAL,
heute BAFU] Wegleitung Gewässerschutz bei der Entwässerung von Verkehrswegen,
Bern 2002, S. 37). Die Dienststelle Umwelt und Energie führte zudem in ihrem
Entscheid vom 9. Juni 2006 aus, dass Kupfer bereits in geringen Konzentrationen
auf gewisse Mikroorganismen, Würmer, Pflanzen und Fische toxisch wirken kann
(i.d.S. auch Michele Steiner, Adsorption von Kupfer aus Niederschlagsabflüssen
an granuliertes Eisenhydroxid, Diss. ETH Zürich 2003, S. 1 f.). Wegen hoher
Metall-Verluste bei der Nutzung raten die "Koordination der Bau- und
Liegenschaftsorgane des Bundes" und die "Interessengemeinschaft privater
professioneller Bauherren" (KBOB/IPB) denn auch zum Verzicht von grossflächigem
Einsatz von Kupfer und Titanzink, insbesondere im Dachbereich (Empfehlungen
KBOB/IPB 2001/1 "Metalle für Dächer und Fassaden"). Zudem sind im November 2002
die Richtlinien zur Versickerung, Retention und Ableitung von
Niederschlagswasser in Siedlungsgebieten des Verbandes Schweizer Abwasser- und
Gewässerschutzfachleute (VSA) erschienen. Gemäss diesen wird das
Niederschlagswasser von Dachflächen aus Kupfer, die grösser sind als 500 m²,
bei Einleitung in ein Gewässer als hoch belastet qualifiziert (Richtlinie S.
17, Tabelle 3.1). Die VSA-Richtlinie erklärt bei der Entwässerung solcher
Flächen spezielle Massnahmen zum Schutz von Boden und Gewässer als
erforderlich. In diesen Fällen seien vorgeschaltete technische
Behandlungsmassnahmen (Einbau von Adsorbern) obligatorisch. Selbst wenn solchen
Richtlinien keine Gesetzeskraft zukommt, sind sie nach konstanter
Rechtsprechung des Bundesgerichts in der Regel Ausdruck des Wissens und der
Erfahrung bewährter Fachstellen und in diesem Sinn beachtlich (BGE 118 lb 614
E. 4b S. 618; Urteil 1A.51/2005 des Bundesgerichts vom 29. November 2005 E.
2.3, publ. in URP 2006 S. 174).
3.4 Zudem hatte das damalige BUWAL (heutiges BAFU) mit Schreiben vom 9. Juni
2005 dargelegt, seine Stellungnahme vom 6. April 2001, wonach das Dachwasser
als unverschmutzt zu qualifizieren sei, basiere auf den damaligen Ausführungen
der zuständigen kantonalen Fachstelle und auf dem damaligen Wissensstand, wie
z.B. der EMPA-Studie. In der Zwischenzeit lägen Ergebnisse der EAWAG zu den
Untersuchungen des Seegrundes bei der Einleitstelle vor, welche erhöhte
Kupferbelastungen im Sediment zeigen würden. Ausserdem stehe als Arbeitshilfe
die Richtlinie der VSA zur Verfügung. Es komme aufgrund der aktuellen Situation
zum Schluss, dass bei Neubauten auf den grossflächigen Einsatz von Kupfer (und
z.B. auch Zink) zu verzichten sei, dies im Hinblick auf eine grösstmögliche
Vermeidung von Schadstoffeinträgen und im Sinne des Vorsorgeprinzips. Bei schon
erstellten Gebäuden mit grossflächigem Kupfer- oder Zinkeinsatz sei die
Vorgehensweise ähnlich. Die Fachstelle könne die VSA-Richtlinie als
Arbeitshilfe benützen und müsse anschliessend sorgfältig abwägen, ob und welche
Massnahmen zur Verhinderung des Kupfereintrags ins Gewässer nötig seien.
3.5 Es ist darum den kantonalen Behörden aus bundesrechtlicher Sicht nicht
vorzuwerfen, wenn sie das Dachwasser des KKL gestützt auf die neuen Messungen
der EAWAG und der EMPA sowie die Erkenntnisse der Fachleute im Unterschied zu
1994 jetzt als verschmutzt erachten und eine Behandlung i.S.v. Art. 7 Abs. 1
GSchG vorsehen. Insbesondere durfte das Verwaltungsgericht Bezug nehmen auf
Anhang 3.2 GSchV, welcher in Ziff. 2 u.a. besagt, dass Industrieabwasser nur
dann in ein Gewässer abgeleitet werden darf, wenn es nicht mehr als 0.5 mg/l
Kupfer enthält. Dies muss - in Analogie - auch für "anderes verschmutztes"
Abwasser gelten: Mit Blick auf das Ziel des Gewässerschutzrechtes ist nicht die
Herkunft, sondern das Schädigungspotential des verschmutzten Abwassers
entscheidend (Heribert Rausch/Hans Rudolf Trüeb, Die Entsorgung von Abfällen
aus dem Strassenunterhalt, URP 2002 S. 179 ff., S. 203).
3.6 Wie in E. 2.2-2.4 hiervor gesehen, ändert der Umstand, dass die
Anforderungen an die Wasserqualität bei der Einleitstelle erfüllt sind, daran
nichts. Selbst bei eingehaltener Wasserqualität soll im Sinne des
Verunreinigungsverbots grundsätzlich verhindert werden, dass Schadstoffe ins
Wasser gelangen und dieses verunreinigen. Insofern kann sich die
Beschwerdeführerin auch nicht auf Art. 47 Abs. 1 GSchV berufen und geltend
machen, dessen Voraussetzungen seien nicht erfüllt. Nach dieser Bestimmung
ermittelt und bewertet die Behörde Art und Ausmass der Verunreinigung (Art. 47
Abs. 1 lit. a GschV), wenn sie feststellt, dass ein Gewässer die Anforderungen
an die Wasserqualität nach Anhang 2 nicht erfüllt oder dass die besondere
Nutzung des Gewässers nicht gewährleistet ist; sie ermittelt die Ursachen der
Verunreinigung (lit. b), beurteilt die Wirksamkeit der möglichen Massnahmen
(lit. c) und sorgt dafür, dass gestützt auf die entsprechenden Vorschriften die
erforderlichen Massnahmen getroffen werden (lit. d). Vorliegend sind die
qualitativen Anforderungen an den Vierwaldstättersee erfüllt, so dass Art. 47
Abs. 1 GSchV von vornherein nicht zur Anwendung gelangt. Daraus kann die
Beschwerdeführerin aber noch nicht schliessen, dass kein weiterer
Handlungsbedarf bestehe. Im vorliegenden Fall interessiert vorab die
Qualifikation und die Behandlung des Abwassers.
3.7 Als Zwischenergebnis kann demnach festgehalten werden, dass die
Kupferabschwemmungen eine Verschmutzung des Dach-Abwassers zur Folge haben.
4.
Die Beschwerdeführerin wendet sich sodann gegen die Pflicht, eine
Machbarkeitsstudie über eine mögliche Reduktion der Kupferabschwemmungen
durchzuführen.
4.1 Der im Verwaltungsverfahren geltende Untersuchungsgrundsatz besagt zwar,
dass die Behörden von sich aus für die richtige und vollständige Abklärung des
rechtserheblichen Sachverhaltes zu sorgen haben (vgl. Art. 12 des
Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 [VwVG; SR
172.021]; BGE 117 V 261 E. 3b S. 263; 110 V 48 E. 4a S. 52 mit Hinweisen).
Dieser Grundsatz wird allerdings durch die Mitwirkungspflicht der Parteien
relativiert (vgl. Art. 13 VwVG). Diese Pflicht trifft die Verfahrensbeteiligten
insbesondere dort, wo sie ein Verfahren im eigenen Interesse eingeleitet haben,
oder wo es um Tatsachen geht, die eine Partei besser kennt als die Behörden und
welche diese ohne deren Mitwirkung gar nicht oder nicht mit vernünftigem
Aufwand erheben können (vgl. BGE 130 II 482 E. 3.2 S. 485 f.; 126 II 97 E. 2e
S. 101 f.; 124 II 361 E. 2b S. 365; 122 II 385 E. 4c/cc S. 394; 110 V 48 E. 4a
S. 53, 109 E. 3b S. 112, je mit Hinweisen). Die allgemein im
Verwaltungsverfahren geltende Mitwirkungspflicht findet sich auch in § 55 Abs.
1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 3. Juli 1972 (VRG/LU; SRL
Nr. 40). Danach haben die Parteien bei der Feststellung des Sachverhalts
mitzuwirken, wenn sie das Verfahren durch eine Rechtsvorkehr veranlasst haben
(lit. a); wenn sie in einem Verfahren Anträge stellen (lit. b) oder soweit ein
Rechtssatz ihnen besondere Auskunftspflichten auferlegt (lit. c). Einerseits
müsste demnach die Beschwerdeführerin, würde sie heute ein Baugesuch
einreichen, nach § 55 Abs. 1 lit. a VRG/LU Hand zu den notwendigen Abklärungen
bieten.
4.2 Andererseits ermächtigt Art. 52 Abs. 1 GSchG die Behörden des Bundes und
der Kantone zur Durchführung von Erhebungen an privaten und öffentlichen
Gewässern. Sie können die dazu notwendigen Einrichtungen und Anlagen
kontrollieren. Die Grundeigentümer und die Inhaber der Anlagen müssen den damit
betrauten Personen den Zutritt gewähren und ihnen die erforderlichen Auskünfte
erteilen. Das Verwaltungsgericht hat den Begriff der "erforderlichen Auskünfte"
mit Blick auf die in Art. 46 USG statuierte Auskunftspflicht weit ausgelegt:
Nach Art. 46 USG ist jedermann verpflichtet, den Behörden die für den Vollzug
erforderlichen Auskünfte zu erteilen, nötigenfalls Abklärungen durchzuführen
oder zu dulden. Diese Bestimmung geht ausdrücklich über eine blosse
Duldungspflicht hinaus. Im Zusammenhang mit der Mitwirkungspflicht der Parteien
im Verwaltungsverfahren ist die Argumentation des Verwaltungsgerichts nicht zu
beanstanden. Das Vorgehen der kantonalen Instanzen wird darüber hinaus aber
auch durch die für den Umweltschutz verallgemeinerungsfähige Vorschrift von
Art. 16 USG geschützt: Nach dessen Abs. 1 müssen Anlagen, welche den
Vorschriften des USG oder den Umweltvorschriften anderer Bundesgesetze nicht
genügen, saniert werden. Über die allenfalls zu ergreifenden
Sanierungsmassnahmen wurde zwar vorliegend noch nicht entschieden. Indessen
sieht Art. 16 Abs. 3 USG vor, dass die Behörde vom Inhaber der Anlage
Sanierungsvorschläge einholt, bevor sie erhebliche Sanierungsvorschläge
anordnet. Nichts anderes hat die Dienststelle 'uwe' getan, indem sie die
Beschwerdeführerin zur Durchführung einer Machbarkeitsstudie aufgefordert hat.
Was die Kostentragungspflicht für diese Untersuchungen anbelangt, ist das in
Art. 2 USG verankerte Verursacherprinzip massgebend: Danach hat derjenige die
Kosten für Massnahmen nach dem Umweltschutzgesetz zu tragen, der sie
verursacht. Dieser allgemeine Grundsatz des Umweltrechts wird in Art. 3a GSchG
mit identischem Wortlaut wiederholt. Ergänzend dazu hält Art. 54 GSchG fest,
dass die Kosten von Massnahmen, welche die Behörden zur Abwehr einer
unmittelbar drohenden Gefahr für die Gewässer sowie zur Feststellung und zur
Behebung eines Schadens treffen, dem Verursacher überbunden werden. § 33 Abs. 1
des Einführungsgesetzes zum GSchG vom 27. Januar 1997 (EGGSchG/LU; SRL 702) als
konkretisierende Norm auf kantonaler Ebene sieht denn auch vor, dass die
Aufwendungen des Kantons für die Überwachung der Gewässer und der
Gewässerschutzmassnahmen in der Regel nach dem Verursacherprinzip in Rechnung
gestellt werden. Als Betreiberin der streitbetroffenen Anlage hat die
Beschwerdeführerin demnach auch für die weiteren Abklärungen aufzukommen,
welche sich aus der Verschmutzung des Dachwassers ergeben (Ursula Brunner,
Kommentar USG, Zürich 1999, N. 29 zu Art. 46; Urteil 1A.7/1998 des
Bundesgerichts vom 7. Juli 1998 in URP 538 E. 4d).
4.3 In einem zweiten Schritt ist somit festzuhalten, dass die Verpflichtung der
Beschwerdeführerin zur Durchführung einer Machbarkeitsstudie grundsätzlich vor
Bundesrecht standhält.
5.
Schliesslich macht die Beschwerdeführerin geltend, sie verfüge über eine
rechtskräftige Bewilligung für die Einleitung des Dachwassers in den
Vierwaldstättersee. Die Feststellung, wonach das Meteorwasser des Kupferdaches
neu als verschmutztes Abwasser beurteilt werde und demzufolge ein
Sanierungsbedarf bestehe, ziele auf einen bereits realisierten Zustand.
5.1 Es ist unbestritten, dass das kantonale Amt für Umwelt das Dachwasser im
Zeitpunkt der Baubewilligungserteilung noch als unverschmutzt qualifiziert und
dessen Einleitung in den Vierwaldstättersee am 25. Juli 1994 zugestimmt hatte.
Es fragt sich somit vorab, ob die Behörde auf die 1994 erteilte
Einleitungsbewilligung zurückkommen kann. Zu beachten ist, dass die
Dienststelle die ursprüngliche Verfügung (noch) nicht formell widerrufen hat.
Erst nach Vorliegen der verlangten Machbarkeitsstudie soll über eine allfällige
neue Einleitungsbewilligung und etwaige Massnahmen zur Behandlung des
Dachwassers entschieden werden. Stünde jedoch bereits im jetzigen Zeitpunkt
fest, dass die ursprüngliche Bewilligung nicht widerrufen werden kann, würde
sich die Durchführung einer Machbarkeitsstudie erübrigen. Es rechtfertigt sich
daher, zu der von der Beschwerdeführerin angesprochenen Problematik bereits
heute das Folgende in Erwägung zu ziehen:
5.2 Auf kantonaler Ebene sieht § 116 Abs. 1 VRG/LU vor, dass die
Verwaltungsbehörde ihre Entscheide aus wichtigen Gründen ausserhalb eines
Revisionsverfahrens von Amtes wegen oder auf Gesuch hin ändern oder aufheben
kann, soweit nicht besondere Vorschriften, der Grundsatz von Treu und Glauben
oder andere allgemein anerkannte Rechtsgrundsätze dies ausschliessen oder
einschränken.
5.3 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können Verwaltungsakte, die
wegen wesentlicher Änderung der tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse dem
Gesetz nicht oder nicht mehr entsprechen, grundsätzlich widerrufen werden. Der
Widerruf ist allerdings nur zulässig, wenn eine allgemeine Interessen- bzw.
Wertabwägung ergibt, dass das Interesse an der richtigen Durchsetzung des
objektiven Rechts dasjenige an der Wahrung der Rechtssicherheit bzw. am
Vertrauensschutz überwiegt. Dem Postulat der Rechtssicherheit kommt in der
Regel dann der Vorrang zu, wenn durch die frühere Verfügung ein subjektives
Recht begründet worden oder die Verfügung in einem Verfahren ergangen ist, in
welchem die sich gegenüberstehenden Interessen allseitig zu prüfen und
gegeneinander abzuwägen waren, oder wenn der Private von einer ihm durch die
fragliche Verfügung eingeräumten Befugnis bereits Gebrauch gemacht hat. Diese
Regel gilt allerdings nicht absolut; ein Widerruf kann auch in einem der drei
genannten Fälle in Frage kommen, wenn er durch ein besonders gewichtiges
öffentliches Interesse geboten ist (BGE 121 II 273 E. 1a/aa S. 276; 119 Ia 305
E. 4c S. 310; zur früheren Rechtsprechung, vgl. BGE 94 I 336 S. 343 f.; siehe
dazu auch Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, Zürich 2006, S. 206 ff.). Einzubeziehen sind alle Aspekte des
Einzelfalls. Für den Ausgang der Güterabwägung kann insbesondere eine Rolle
spielen, wie lange ein gesetzwidriger Zustand schon dauert oder noch andauern
würde. Zu berücksichtigen ist auch, ob die Dauerverfügung zeitlich befristet
ist oder für unbestimmte Zeit gilt.
5.4 Mit der 1994 erteilten unbefristeten Einleitungsbewilligung wurde eine
dauernde Tätigkeit geregelt. In diesen Fällen kommt dem Umstand, dass von der
Bewilligung bereits Gebrauch gemacht wurde, keine entscheidende Bedeutung zu;
wenn das öffentliche Interesse an der rechtsgleichen Durchsetzung des
objektiven Rechts den Vorrang vor dem Interesse des Bewilligungsinhabers
verdient, ist ein Widerruf zulässig (vgl. BGE 120 Ib 317 E. 3a S. 320).
5.5 Wenn sich die Beschwerdeführerin gegen Sanierungsmassnahmen wehrt und sich
auf die rechtskräftige Bewilligung aus dem Jahr 1994 beruft, blendet sie - wie
in E. 5.1 gesehen - aus, dass die kantonalen Behörden bis anhin noch gar keine
Massnahmen beschlossen haben. Die Dienststelle 'uwe' hat in ihrem Entscheid vom
9. Juni 2006 in E. 10b S. 7 f. richtig ausgeführt, dass an der Einhaltung der
gewässerschutzrechtlichen Vorschriften ein erhebliches öffentliches Interesse
besteht, weshalb ein wichtiger Grund für eine Neubeurteilung der rechtlichen
Situation betreffend die Einleitung des Dachwassers ohne weiteres gegeben sei.
Sie hat aber auch ausdrücklich festgehalten, dass noch nicht zu entscheiden
sei, ob die möglichen Massnahmen zur Vermeidung des Schadstoffeintrags in das
Gewässer verhältnismässig seien und ob allenfalls aufgrund der Tatsache, dass
es sich beim KKL um ein bestehendes, bewilligtes Gebäude handle, Gründe des
Vertrauensschutzes entgegen stünden. Um diese Interessenabwägung zu
ermöglichen, sei die Machbarkeitsstudie zu erstellen. Der Umstand, dass die
Baubewilligung schon seit Jahren rechtskräftig sei, spreche grundsätzlich nicht
gegen eine Anpassung der ursprünglich erteilten Verfügung.
5.6 Diesen Erwägungen der Dienststelle 'uwe' ist mit Blick auf die in E. 5.3
hiervor zitierte Rechtsprechung vollumfänglich zu folgen, wie dies auch das
Verwaltungsgericht getan hat. Das Vorgehen der Dienststelle 'uwe' entspricht
dem Verhältnismässigkeitsprinzip und kommt den Interessen der
Beschwerdeführerin sogar entgegen. Wie gesehen legt die Behörde für "anderes
verschmutztes" Abwasser die Anforderungen an die Einleitung auf Grund der
Eigenschaften des Abwassers, des Standes der Technik und des Zustandes des
Gewässers im Einzelfall fest. Sie berücksichtigt dabei internationale oder
nationale Normen, vom Bundesamt veröffentlichte Richtlinien oder von der
betroffenen Branche in Zusammenarbeit mit dem Bundesamt erarbeitete Normen
(Ziff. 1 Abs. 1 Anhang 3.3 GSchV). Die Dienststelle 'uwe' will nachgerade
klären, was gemäss dem Stand der Technik möglich ist. Sie nennt dabei
ausdrücklich als Alternative zu Adsorbersystemen andere Lösungen zur
Verringerung der abgeleiteten Kupfermenge, beispielsweise die Beschichtung des
Kupferdaches mit einem farblosen Lacksystem (Ziff. 8.2 der Verfügung vom 9.
Juni 2006). Ziel der Machbarkeitsstudie ist, verschiedene Varianten
aufzuzeigen. Daraus erwächst der Beschwerdeführerin kein Nachteil.
6.
Insgesamt ist bundesrechtlich nicht zu beanstanden, dass die kantonalen
Behörden das Dachwasser des KKL als verschmutztes Abwasser qualifiziert und die
Beschwerdeführerin zur Durchführung einer Machbarkeitsstudie verpflichtet
haben. Die Beschwerde ist demzufolge abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang trägt die Beschwerdeführerin die Gerichtskosten (Art. 66
Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen sind keine zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3
BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Parteientschädigungen werden keine zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Bau-, Umwelt- und
Wirtschaftsdepartement, Dienststelle Umwelt und Energie (uwe), und dem
Verwaltungsgericht des Kantons Luzern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, sowie
dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 9. April 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Féraud Scherrer