I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.437/2007
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_437/2007
Urteil vom 3. März 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Fonjallaz,
Gerichtsschreiber Haag.
Parteien
X.________, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Lorenz Hirni,
gegen
Regierungsrat des Kantons Aargau, Regierungsgebäude, 5001 Aarau.
Gegenstand
Immissionen - Anspruch auf saubere Luft,
Beschwerde gegen das Urteil vom 30. Oktober 2007 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Aargau, 3. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Am 25. August 2006 ersuchte X.________ beim Regierungsrat des Kantons Aargau
unter Berufung auf einen "Anspruch auf gesunde Luft" um Schutz vor übermässigen
Einwirkungen. Sie berief sich auf das Umweltrecht des Bundes, die polizeiliche
Generalklausel sowie den Anspruch auf Schutz des Privat- und Familienlebens
nach Art. 8 EMRK. In ihrer Eingabe verlangte sie vom Regierungsrat verschiedene
Massnahmen zur Reduktion der Luftschadstoffe: Innerhalb eines Jahres sei alles
vorzukehren, um die Einhaltung der lmmissionsgrenzwerte betreffend Feinstaub
(PM10), Ozon (O3) und Stickoxiden (NOx) durch Emissionsbegrenzungen
sicherzustellen. Zudem verlangte X.________ unter anderem spezifische
Massnahmen zur Emissionsreduktion bei stationären und mobilen Quellen, eine
intensivere Information der Öffentlichkeit über die Gesundheits- und
Klimaschädlichkeit von luftverschmutzenden Tätigkeiten und mögliche
gesundheitsverträgliche Alternativen sowie Deklarationen bezüglich der
Gesundheits- und Klimaschädlichkeit der Verbrennung von Treibstoffen im Sinne
von Art. 27 USG.
Mit Entscheid vom 1. November 2006 trat der Regierungsrat auf die Begehren von
X.________ nicht ein. Er nahm die Eingabe jedoch als Petition entgegen und
beantwortete diese im Sinne der Erwägungen.
B.
Gegen diesen Entscheid gelangte X.________ mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an
das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau mit den Begehren:
"1. Ziff. 1 des Beschlusses der Vorinstanz vom 1. November 2006 sei aufzuheben.
2. Es sei festzustellen, dass die bis zum 25. August 2006 durch den Kanton
Aargau getroffenen Massnahmen zum Schutz der Gesundheit und des Privat- und
Familienlebens der Beschwerdeführerin vor Immissionen durch Luftschadstoffe
bzw. das Unterlassen von geeigneten Massnahmen zu ihrem Schutz bis zum jetzigen
Zeitpunkt Art. 8 EMRK verletzen und es sei festzustellen, dass der Kanton
Aargau verpflichtet wird, innert kurzer Frist mittels geeigneter Massnahmen,
insbesondere einer Anpassung und Umsetzung der Massnahmenplanung vorzukehren,
dass die Immissionsgrenzwerte (IGW) der Luftreinhalte-Verordnung des Bundes
(LRV) im Interesse des Schutzes der Gesundheit und des Privat- und
Familienlebens der Beschwerdeführerin sowie ihres Sohnes A.________ eingehalten
werden. Es seien zum Schutz der Gesundheit und des Wohlbefindens der
Beschwerdeführerin und ihres Sohnes A.________ innerhalb eines Jahres
Massnahmen anzuordnen, welche die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte
betreffend Feinstaub, Ozon und Stickoxiden sicherstellen oder einen erheblichen
Beitrag dazu leisten.
3. Es sei festzustellen, dass der Kanton Aargau verpflichtet ist, im Rahmen
seiner Zuständigkeiten weitere Pflichten für Dieselpartikelfilter und
DeNOx-Katalysatoren bei Dieselfahrzeugen einzuführen. Es seien die
entsprechenden Massnahmen unverzüglich anzuordnen.
4. Es sei festzustellen, dass der Kanton Aargau verpflichtet ist, weitere
zielführende Öffentlichkeitsarbeit zu leisten, um das diesbezügliche
Luftreinhaltungs-Potenzial zum Schutz der Gesundheit und des Privat- und
Familienlebens der Beschwerdeführerin und ihres Sohnes A.________
auszuschöpfen. Es seien die entsprechenden Massnahmen unverzüglich anzuordnen.
5. Es sei festzustellen, dass der Kanton Aargau verpflichtet ist, zum Schutz
der Gesundheit und des Familien- und Privatlebens der Beschwerdeführerin und
ihres Sohnes A.________ weitere Temporeduktionen aufgrund lufthygienischer
Belastungssituationen anzuordnen. Es seien die entsprechenden Massnahmen ohne
Verzug anzuordnen.
6. Es sei festzustellen, dass der Kanton Aargau verpflichtet ist, zum Schutz
der Gesundheit und des Privat- und Familienlebens der Beschwerdeführerin sowie
ihres Sohnes A.________ Transitverbote und Sperrzonen für den Schwerverkehr in
stark bewohnten Gebieten für Zeiten hoher Belastung einzuführen inkl. eines
Frühwarnsystems, welches diese Massnahmen präventiv anwendbar macht. Es seien
die entsprechenden Verbote und Zonen ohne Verzug anzuordnen.
7. Es sei festzustellen, dass der Kanton Aargau verpflichtet ist, partielle
Fahrverbote bzw. gezielte Verkehrsbeschränkungen für den ozon- oder
feinstaubrelevanten Privatverkehr in Zeiten zu erwartender
Grenzwertüberschreitungen (lufthygienischen Ausnahmesituation) zum Schutz der
Gesundheit und des Privatlebens der Beschwerdeführerin einzuführen und es seien
solche Verkehrsbeschränkungen anzuordnen bzw. es seien die Grundlagen dafür zu
schaffen, dass raschmöglichst gezielte Verkehrsbeschränkungen angeordnet
werden, um den Schutz der Beschwerdeführerin im Rahmen der Rechtsordnung zu
gewährleisten.
8. Der Beschwerdeführerin seien die amtlichen Akten zur Einsichtnahme zur
Verfügung zu stellen und es sei ihr eine angemessene Frist zur
Beschwerdeergänzung einzuräumen."
Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde mit Urteil vom 30. Oktober 2007 ab,
soweit es darauf eintrat.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 6. Dezember 2007
beantragt X.________, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 30. Oktober 2007
sei aufzuheben. Zudem wiederholt sie im Wesentlichen die bereits vor
Verwaltungsgericht gestellten Anträge. In einem Eventualantrag verlangt sie
überdies, das Gesuch sei zur Neubeurteilung an die Vorinstanz oder an eine
unabhängige Verwaltungsinstanz im Sinne von Art. 13 EMRK zu überweisen, welche
sich materiell mit den Anliegen der Beschwerdeführerin auseinandersetze.
Die Beschwerdeführerin leitet aus Art. 10 Abs. 2 BV und Art. 8 EMRK einen
Anspruch auf staatlichen Schutz vor übermässigen Schadstoffen in der Luft ab
und beruft sich dabei auf die Immissionsgrenzwerte der Luftreinhalte-Verordnung
des Bundes vom 16. Dezember 1985 (SR 814.318.142.1) sowie Art. 11 Abs. 3 USG
(SR 814.01). Sie macht geltend, dass ihre Eingabe vom Regierungsrat zu Unrecht
nicht materiell behandelt worden sei und dass der Entscheid des
Verwaltungsgerichts die Art. 8 EMRK und 10 Abs. 2 BV verletze.
D.
Das Verwaltungsgericht verzichtet auf eine Stellungnahme zur Beschwerde. Das
Bundesamt für Umwelt (BAFU) hält den angefochtenen Entscheid für rechtlich
haltbar, stellt jedoch keinen Antrag zum Ausgang des bundesgerichtlichen
Verfahrens. Mit Eingabe vom 7. Juli 2008 hält die Beschwerdeführerin an ihren
Anträgen und an ihrer Rechtsauffassung fest.
Erwägungen:
1.
1.1 Beim angefochtenen Urteil des Verwaltungsgerichts handelt es sich um einen
mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten anfechtbaren
Endentscheid (Art. 82, 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG). Eine Ausnahme gemäss
Art. 83 ff. BGG liegt nicht vor.
1.2
Das Verwaltungsgericht hatte im angefochtenen Entscheid zu beurteilen, ob der
Regierungsrat auf das Gesuch der Beschwerdeführerin zu Recht nicht eingetreten
ist. Es kam zum Schluss, es bestünden keine Anhaltspunkte, dass die
Beschwerdeführerin von der Überschreitung gewisser Immissionsgrenzwerte
objektiv betrachtet stärker betroffen sei als die übrige Bevölkerung, weshalb
ihr die Beschwerdebefugnis fehle. Der Regierungsrat sei somit auf ihr Gesuch zu
Recht nicht eingetreten. Daran ändere auch Art. 13 EMRK nichts, da Frist- und
Formvorschriften mit dieser Bestimmung vereinbar seien, wenn sie das
Beschwerderecht nicht grundsätzlich aushöhlten.
Beschwerdegegenstand im vorliegenden bundesgerichtlichen Verfahren bildet somit
lediglich die Frage der Rechtsmittelbefugnis der Beschwerdeführerin. Zur
materiellen Notwendigkeit der beantragten Massnahmen hat der Regierungsrat
Stellung genommen, als er das Gesuch der Beschwerdeführerin im Rahmen einer
Petition entgegen nahm. Die Petitionsantwort ist im bundesgerichtlichen
Verfahren nicht umstritten.
1.3 Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt und geben zu keinen
weiteren Bemerkungen Anlass.
2.
Die Beschwerdebefugnis im kantonalen Verfahren ist in § 38 Abs. 1 des
kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 9. Juli 1968 (VRPG/AG) geregelt.
Sie entspricht nach der Praxis des Verwaltungsgerichts inhaltlich der
Legitimationsvorschrift gemäss Art. 103 lit. a des früheren
Organisationsgesetzes vom 16. Dezember 1943 (OG). Seit dem Inkrafttreten des
BGG am 1. Januar 2007 befindet sich die entsprechende bundesrechtliche
Bestimmung zum Beschwerderecht in Art. 89 Abs. 1 BGG (vgl. BGE 133 II 249 E.
1.3.1 S. 252 f.). In Art. 111 BGG wird der Grundsatz der Einheit des Verfahrens
ausdrücklich festgehalten. Danach muss sich am Verfahren vor allen kantonalen
Vorinstanzen als Partei beteiligen können, wer zur Beschwerde an das
Bundesgericht berechtigt ist (Art. 111 Abs. 1 BGG). Die Beschwerdeführerin
macht nicht geltend, die Legitimation im kantonalen Verfahren bestünde in
weitergehendem Umfang als nach dem in Art. 89 BGG gewährleisteten
Beschwerderecht.
2.1 Gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen
oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch den angefochtenen
Entscheid besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen
Aufhebung oder Änderung besitzt (Art. 89 Abs. 1 BGG). Verlangt ist somit neben
der formellen Beschwer (Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG), dass der Beschwerdeführer
über eine spezifische Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt (Art. 89 Abs. 1
lit. b BGG) und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des
angefochtenen Entscheids zieht (Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG). Diese Anforderungen
sollen die Popularbeschwerde ausschliessen. Ein schutzwürdiges Interesse liegt
vor, wenn die tatsächliche oder rechtliche Situation des Beschwerdeführers
durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann. Die Voraussetzungen
von Art. 89 Abs. 1 lit. b und lit. c BGG hängen eng zusammen; insgesamt kann
insoweit an die Grundsätze, die zur Legitimationspraxis bei der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach Art. 103 lit. a OG entwickelt worden sind
(vgl. BGE 120 Ib 48 E. 2a S. 51 f., 379 E. 4b S. 386 f.), angeknüpft werden
(BGE 133 II 249 E. 1.3 S. 252 f.; 133 II 409 E. 1.3 S. 413; mit weiteren
Hinweisen).
2.2 Im Zusammenhang mit dem Bau und Betrieb von Anlagen, welche zu
unerwünschten Immissionen führen können, anerkennt das Bundesgericht die für
die Beschwerdeberechtigung notwendige Beziehungsnähe, wenn die Einsprecher von
den Immissionen betroffen werden. Sind solche Beeinträchtigungen zu erwarten,
ändert auch der Umstand, dass eine grosse Anzahl von Personen betroffen ist,
nichts an der Einsprache- und Beschwerdebefugnis. So hat das Bundesgericht
schon erkannt, dass bei grossflächigen Immissionen ein sehr weiter Kreis
Betroffener zur Beschwerdeführung legitimiert sein kann (z.B. Anwohner eines
Flughafens: BGE 124 II 293 E. 3a S. 303 f.; 104 Ib 307 E. 3b S. 318; einer
Schiessanlage: BGE 133 II 181 E. 3.2.2 S. 188 mit Hinweisen; eines
Fabrikgebäudes für die Verarbeitung gentechnisch veränderter Mikroorganismen:
BGE 120 Ib 379 E. 4c S. 387 mit weiteren Hinweisen; s. auch BGE 121 II 176 E.
2b S. 178). In dicht besiedelten Gebieten kann somit grundsätzlich sehr vielen
Personen die Beschwerdelegitimation zukommen, ohne dass von einer
Popularbeschwerde gesprochen werden müsste (BGE 121 II 176 E. 2b S. 178; 120 Ib
379 E. 4c S. 387; 110 Ib 99 E. 1c S. 102; je mit weiteren Hinweisen). Bei der
Festsetzung der Immissionsgrenzwerte müssen auch die Wirkungen der Immissionen
auf Personen mit erhöhter Empfindlichkeit, wie Kinder, Kranke, Betagte und
Schwangere berücksichtigt werden (Art. 13 Abs. 2 USG). Personen, die von
Überschreitungen der Immissionsgrenzwerte betroffen sind und ihre Betroffenheit
hinreichend belegen (s. E. 2.5 hiernach), können in Anwendung der Grundsätze
der erwähnten bundesgerichtlichen Praxis zur Beschwerde legitimiert sein.
2.3 Die erwähnte bundesgerichtliche Praxis zum Beschwerderecht kann
grundsätzlich auch auf Fälle übertragen werden, in welchen betroffene
Privatpersonen von der zuständigen Behörde den Erlass einer Verfügung verlangen
und - falls die Behörde in einem solchen Fall untätig bleibt -
Rechtsverweigerungsbeschwerde erheben, um auf diese Weise den Vollzug des
Umweltrechts im Einzelfall zu erzwingen (vgl. TRÜEB, Rechtsschutz gegen
Luftverunreinigung und Lärm, Zürich 1990, S. 205 ff.; GÄCHTER, Durchsetzung von
Sanierungspflichten mittels Rechtsverweigerungsbeschwerde, in: Umweltrecht in
der Praxis [URP] 2005 S. 775 ff.). Voraussetzung für eine
Rechtsverweigerungsbeschwerde ist, dass die Rechtssuchenden zuvor ein Begehren
auf Erlass einer Verfügung bei der zuständigen Behörde gestellt haben und ein
Anspruch auf Erlass einer solchen Verfügung besteht (KÖLZ/HÄNER,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl. 1998, S.
255; MOSER/UEBERSAX, Prozessieren vor eidgenössischen Rekurskommissionen, 1998,
Rz. 5.1 ff.). Ein solcher Anspruch besteht unter anderem dann, wenn die
gesuchstellende Person Parteistellung beanspruchen kann (KÖLZ/HÄNER, a.a.O., S.
78, S. 255). Fehlt es einer Person, welche ausdrücklich den Erlass einer
Verfügung verlangt hat, an der Parteieigenschaft, hat die Behörde eine
anfechtbare Nichteintretensverfügung zu erlassen (vgl. zum Ganzen BGE 130 II
521 E. 2.5 S. 525 f., mit Hinweisen).
2.4 Mit dem angefochtenen Entscheid hat das Verwaltungsgericht sinngemäss nicht
nur die Beschwerdeberechtigung in der Sache, sondern auch die Parteieigenschaft
der Beschwerdeführerin verneint, weil sie über keine besondere Beziehungsnähe
zur Streitsache verfüge. Die Vorinstanz konnte keine Anhaltspunkte erkennen,
dass die Beschwerdeführerin von der Überschreitung gewisser
Immissionsgrenzwerte objektiv betrachtet stärker betroffen sei als die übrige
Bevölkerung. Das BAFU teilt diese Auffassung, indem es ausführt, die
Beschwerdeführerin habe zwar wie die übrige Bevölkerung ein Interesse daran,
dass die Immissionsgrenzwerte eingehalten werden, dies allein begründe jedoch
keine hinreichende Betroffenheit. Die Beschwerdeführerin wendet dagegen ein, §
20 Abs. 1 VRPG/AG schreibe die Sachverhaltsermittlung von Amtes wegen vor. Die
Behörden hätten den massgebenden Sachverhalt nicht vollständig ermittelt und
den Nichteintretensentscheid in Missachtung des Untersuchungsgrundsatzes
gefällt.
2.5 Der Untersuchungsgrundsatz entbindet die Rechtsuchenden nicht davon,
ihrerseits zur Feststellung des Sachverhalts beizutragen. Eine derartige
Mitwirkungspflicht der Parteien besteht unter anderem in Verfahren, welche sie
durch ihr Begehren einleiten (§ 21 VRPG/AG, s. auch Art. 13 Abs. 1 lit. a
VwVG). Hierzu gehört auch das Gesuch der Beschwerdeführerin. Die
Mitwirkungspflicht gilt gerade für solche Tatsachen, welche eine Partei besser
kennt als die Behörden und welche diese ohne Mitwirkung der Betroffenen gar
nicht oder nicht mit vernünftigem Aufwand erheben können (BGE 126 II 97 E. 2e
S. 101 f.; 124 II 361 E. 2b S. 365 mit Hinweis; vgl. auch BGE 134 II 142
unveröffentlichte E. 4.1 mit Hinweisen). Die Mitwirkungspflicht bezieht sich
auch auf das Beschwerderecht, welches als Sachurteilsvoraussetzung
grundsätzlich von Amtes wegen zu prüfen ist (vgl. BGE 133 II 249 E. 1.1 S.
251). Die Rechtsuchenden haben in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht
darzulegen, dass die gesetzlichen Legitimationsvoraussetzungen vorliegen,
soweit diese nicht ohne Weiteres ersichtlich sind.
2.6 Im vorliegenden Verfahren beklagt die Beschwerdeführerin zahlreiche
gesundheitliche Beeinträchtigungen, insbesondere ihres Sohnes A.________,
welche sie auf die Überschreitung der Immissionsgrenzwerte für verschiedene
Luftschadstoffe zurückführt. Als einzigen Beleg für die geltend gemachten
Beeinträchtigungen befindet sich in den Akten ein Schreiben eines Kinderarztes
vom 14. Juni 2006, der bestätigt, dass er den Sohn der Beschwerdeführerin wegen
chronischen Hustens, der seit November 2005 andauerte, behandelt habe. In
diesem Schreiben wird weiter ausgeführt: "Es ist bekannt und entspricht meiner
langjährigen Erfahrung als Kinderarzt, dass die hohe Schadstoffbelastung der
Luft (insbesondere Feinstaub) mit vermehrten chronischen Atemwegserkrankungen
einhergeht. Diese sind oft schwierig zu behandeln, besonders bei Kleinkindern,
da die gängigen Hustenmittel schlecht wirken, und auch je nach Alter gar nicht
angewendet werden können. [....] Seit dem Umzug von der Zürcher Badenerstrasse
aufs Land ist es A.________ besser gegangen. Sicher lohnt es sich, dafür zu
sorgen, dass die Luft auch im schönen Aargau noch besser wird."
Damit wird - wie das Verwaltungsgericht zutreffend entschieden hat - nicht
hinreichend dargelegt, dass die Beschwerdeführerin bzw. ihr Sohn von der
Überschreitung gewisser Immissionsgrenzwerte objektiv betrachtet stärker
betroffen ist als die übrige Bevölkerung. Auch die Berufung der
Beschwerdeführerin auf Art. 8 und 13 EMRK führt zu keinem anderen Ergebnis. Der
Strassburger Gerichtshof (EGMR) hat zwar in seiner Rechtsprechung aus der in
Art. 8 EMRK enthaltenen Garantie des Schutzes des Privatlebens einen Anspruch
auf Schutz vor schädlichen Immissionen abgeleitet und in diesem Zusammenhang
auch gewisse Schutzpflichten des Staates bejaht (vgl. Übersicht über die
Rechtsprechung bei Kälin/Künzli, Universeller Menschenrechtsschutz, 2005, S.
382 ff.). Indessen wird auch im Verfahren vor dem EGMR verlangt, dass ein
Beschwerdeführer in seinen Rechten konkret eingeschränkt wird, um als Opfer
einer EMRK-Verletzung zu gelten. Negative Umweltauswirkungen müssen in die
Privatsphäre hineinreichen und sich dort mit einem bestimmten Schweregrad
auswirken. Zwischen Schädigungswirkung und Privatsphäre muss ein enger
Zusammenhang bestehen (vgl. SIEGWART/BÜHLER, Europa-Fenster URP zum Thema
Luftreinhaltung in: URP 2006 S. 428 f.). Auf diese Weise soll auch vor dem EGMR
die Popularbeschwerde (actio popularis) ausgeschlossen werden (vgl. VILLIGER,
Handbuch der EMRK, 2. Auflage 1999, Rz. 152 und 175).
2.7 Es ergibt sich, dass der angefochtene Entscheid im Ergebnis nicht zu
beanstanden ist, ohne dass auf die übrigen Rügen der Beschwerdeführerin weiter
einzugehen wäre. Soweit die Beschwerdeführerin eine Verweigerung der
Akteneinsicht (Art. 29 Abs. 2 BV), des Willkürverbots (Art. 9 BV) und des
Anspruchs auf ein faires Verfahren (Art. 6 Ziff. 1 EMRK) rügt, ist nicht
ersichtlich, inwiefern ihr gegenüber trotz fehlender Parteieigenschaft aus
diesen Bestimmungen abgeleitete Rechte verletzt sein sollten. Die Beschwerde
erweist sich somit als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf
einzutreten ist.
3.
Dem Ausgang des bundesgerichtlichen Verfahrens entsprechend sind die
Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'500.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Regierungsrat und dem
Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 3. Kammer, sowie dem Bundesamt für
Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 3. März 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Haag