I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.418/2007
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_418/2007 /daa
Urteil vom 25. Juli 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Aemisegger, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Reeb, Eusebio,
Gerichtsschreiberin Schoder.
Parteien
- X.________,
- Y.________,
Beschwerdeführerinnen, beide vertreten durch Rechtsanwalt Gregor Meisser,
gegen
Stadt Zürich, Stadtrat, Stadthaus, Postfach,
8022 Zürich.
Gegenstand
Unterschutzstellung,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 4. Oktober 2007 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich,
3. Abteilung, 3. Kammer.
Sachverhalt:
A.
A.a Der Stadtrat von Zürich stellte am 10. März 2004 die Gebäude Vers.-Nr. 391
(Wohnhaus mit Stallscheune) und Vers.-Nr. 392 (Wagenschopf) auf dem Grundstück
Kat.-Nr. AR3207 an der Altstetterstrasse 336 in Zürich-Albisrieden unter
Schutz. Diese Gebäude stehen im Eigentum von X.________ und Y.________,
Erbinnen des A.________.
Gegen diesen Beschluss des Stadtrates rekurrierten X.________ und Y.________
bei der Baurekurskommission I des Kantons Zürich. Diese hob den
Stadtratsbeschluss auf, da die Gebäude nicht schutzwürdig im Sinne von § 203
Abs. 1 lit. c des Gesetzes vom 7. September 1975 des Kantons Zürich über die
Raumplanung und das öffentliche Baurecht (PBG/ZH) seien. Das Verwaltungsgericht
bestätigte mit Urteil vom 12. Mai 2005 den Entscheid der Baurekurskommission
und wies die Beschwerde der Stadt Zürich ab.
Mit Urteil 1P.504/2005 vom 2. Februar 2006 hiess das Bundesgericht die von der
Stadt Zürich erhobene staatsrechtliche Beschwerde gut und hob den Entscheid des
Verwaltungsgerichts vom 12. Mai 2005 auf. Das Bundesgericht erwog, dass die
Unterschutzstellung der Gebäude durch den Stadtrat als vertretbar erscheine und
das Verwaltungsgericht mit seiner eigenen Würdigung zu Unrecht in den
Beurteilungsspielraum der kommunalen Behörde eingegriffen habe.
A.b In der Folge hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde der Stadt Zürich
teilweise gut, hob den Entscheid der Baurekurskommission auf und wies die
Sache, weil die Frage der Verhältnismässigkeit der Schutzmassnahme noch nicht
geprüft war, zur ergänzenden Untersuchung und zum neuen Entscheid an die
Vorinstanz zurück.
Die Baurekurskommission liess einen Fachbericht erstellen. Mit Entscheid vom
27. April 2007 wies sie den Rekurs von X.________ und Y.________ ab. Mit
Entscheid vom 4. Oktober 2007 wies das Verwaltungsgericht die von den
Eigentümerinnen erhobene Beschwerde ebenfalls ab. In der Urteilsbegründung
hielt das Verwaltungsgericht Folgendes fest: Das Bundesgericht habe im Urteil
1P.504/2005 vom 2. Februar 2006 entschieden, dass die Unterschutzstellung der
Gebäude der Beschwerdeführerinnen vertretbar sei. Im zweiten Rechtsgang sei
deshalb nur noch zu beurteilen, ob die Denkmalschutzmassnahme verhältnismässig
sei. Strittig sei einzig die Verhältnismässigkeit im engeren Sinn. Sodann nahm
das Verwaltungsgericht Bezug auf die Schätzung des den Beschwerdeführerinnen
durch die Denkmalschutzmassnahme anfallenden finanziellen Aufwandes im
gerichtlich eingeholten Fachbericht. Dazu führte es aus, es seien vorliegend
nur die Variante "Sanierung und Umbau mit Unterschutzstellung" und die Variante
"Ersatzbau" miteinander zu vergleichen. Die weiteren, im Fachbericht geprüften
Varianten würden ausser Betracht fallen, da sie renditemässig schlechter
abschneiden würden. Bei der Verhältnismässigkeitsprüfung sei gestützt auf die
Feststellungen der Baurekurskommission davon auszugehen, dass die
Brutto-Rendite bei der Variante "Ersatzbau" 4.4 % und bei der Variante
"Sanierung und Umbau mit Unterschutzstellung" 2.8 % betrage. Das
Verwaltungsgericht bejahte unter den gegebenen Umständen die
Verhältnismässigkeit der Unterschutzstellung der Gebäude.
Eine Minderheit der Kammer liess gestützt auf § 138 Abs. 4 des
Gerichtsverfassungsgesetzes vom 13. Juni 1976 des Kantons Zürich ihre
abweichende Ansicht mit Begründung in das Protokoll aufnehmen.
B.
X.________ und Y.________ haben beim Bundesgericht Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben. Sie beantragen die Aufhebung
des Urteils des Verwaltungsgerichts und die Verweigerung der
Unterschutzstellung der betroffenen Gebäude. Eventualiter sei der angefochtene
Entscheid aufzuheben und zwecks weiteren Abklärungen des Sachverhalts an die
Vorinstanz zurückzuweisen.
C.
Das Verwaltungsgericht hat auf Vernehmlassung verzichtet. Der Stadtrat
beantragt Beschwerdeabweisung. Die Beschwerdeführerinnen nahmen unter
Aufrechterhaltung ihrer Anträge nochmals Stellung.
Erwägungen:
1.
Der angefochtene, kantonal letztinstanzliche Entscheid betrifft eine Massnahme
des Denkmalschutzes. Hiergegen ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG) zulässig.
2.
2.1 Die Beschwerdeführerinnen machen eine Verletzung des Anspruchs auf
rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) geltend. Sie bringen vor, das
Verwaltungsgericht habe zu Unrecht eine Rüge nicht geprüft und nicht alle
vorgetragenen Argumente gewürdigt.
2.2 Das rechtliche Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV verlangt, dass die Behörde die
Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen auch
tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus
folgt die Pflicht der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist nicht
erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich
auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr
kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken (BGE
134 I 83 E. 4.1 S. 88). Die Pflicht der Behörde, die vorgetragenen Argumente zu
prüfen, besteht aber nur bezüglich prozesskonformer Vorbringen (BGE 124 I 241
E. 2 S. 242).
2.3
2.3.1 Als erstes machen die Beschwerdeführerinnen geltend, das
Verwaltungsgericht habe ihre Rüge, bei der Variante "Ersatzbau" könnte eine
Brutto-Rendite von 5.53 % erzielt werden, zu Unrecht als nicht genügend
substanziiert betrachtet.
Gemäss dem angefochtenen Urteil haben die Beschwerdeführerinnen lediglich auf
den Bericht eines von ihr beigezogenen Experten verwiesen. Sie hätten jedoch
nicht dargetan, inwieweit die Baurekurskommission, welche bei der Variante
"Ersatzbau" gestützt auf das gerichtliche Gutachten (Fachbericht) von einer
Brutto-Rendite von 4.4 % ausgehe, dieses Gutachten falsch gewürdigt hätte.
Diese Erwägung der Vorinstanz ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Der Einwand der Beschwerdeführerinnen, dass sich das ins Recht gelegte
Privatgutachten aus sich selber erkläre und den Berechnungen der
Baurekurskommission ohne Weiteres entgegengestellt werden könne, ist haltlos.
Das Verwaltungsgericht durfte mangels hinreichender Substanziierung davon
absehen, die Rüge zu prüfen.
2.3.2 Weiter beanstanden die Beschwerdeführerinnen, das Verwaltungsgericht sei
auf ihr Vorbringen, es ergebe sich bereits aus dem gerichtlichen Fachbericht,
dass die Unterschutzstellung der Gebäude offensichtlich unverhältnismässig sei,
überhaupt nicht eingegangen.
Das Verwaltungsgericht führte aus, dass bei einem Vergleich der möglichen
Renditen - 2.8 % bei der Variante "Sanierung und Umbau mit
Unterschutzstellung", 4.4 % bei der Variante "Ersatzbau" - auffalle, dass
diesbezüglich zwar ein erheblicher Unterschied bestehe, jedoch auch bei der
Variante "Ersatzbau" keine genügende Rendite erreicht werden könnte. Selbst
wenn sich bei einer Unterschutzstellung nur eine bescheidene Rendite erzielen
liesse, würde sie sich unter den gegebenen Umständen nicht als
unverhältnismässig erweisen.
Aus diesen Erwägungen ergibt sich unzweideutig, weshalb das Verwaltungsgericht
die Unterschutzstellung als verhältnismässig betrachtete. Eine weitere
Auseinandersetzung mit den Vorbringen der Beschwerdeführerinnen war demzufolge
nicht erforderlich. Diesen ist es ohne Weiteres möglich, das Urteil im
betreffenden Punkt anzufechten. Eine Verletzung der Begründungspflicht liegt
damit nicht vor.
3.
3.1 Weiter rügen die Beschwerdeführerinnen eine Verletzung des Willkürverbots.
Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach schon vor der
Unterschutzstellung der Gebäude eine Unterhaltspflicht bestanden habe, sei
offensichtlich unzutreffend. Eine Unterhaltspflicht sei gemäss § 228 Abs. 1 PBG
/ZH nur gegeben, soweit die Sicherheit von Personen und Dritteigentum
gewährleistet werden müsse. Offensichtlich fehl gehe auch der Hinweis des
Verwaltungsgerichts auf seinen Entscheid vom 27. September 1996 (= BEZ 1996 Nr.
23), weil dort ein Gemeinwesen von der Unterschutzstellung betroffen gewesen
sei, das seiner sich aus der Selbstbindung ergebenden Unterhaltspflicht nicht
nachgekommen sei.
3.2 Nach der Praxis des Bundesgerichts liegt Willkür in der Rechtsanwendung
dann vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der
tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen
unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem
Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid
aber nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis
unhaltbar ist; dass eine andere Lösung ebenfalls vertretbar oder gar
zutreffender wäre, genügt nicht (BGE 132 I 175 E. 1.2 S. 177, mit Hinweisen).
3.3 Gemäss § 228 Abs. 1 PBG/ZH sind Grundstücke, Bauten, Anlagen, Ausstattungen
und Ausrüstungen zu unterhalten. Es dürfen weder Personen noch das Eigentum
Dritter gefährdet werden. Gestützt auf den klaren Wortlaut dieser Bestimmung
durfte das Verwaltungsgericht ohne Weiteres schliessen, dass die
Beschwerdeführerinnen bereits vor der Unterschutzstellung ihrer Gebäude eine
Unterhaltspflicht traf. Nichts anderes ergibt sich aus dem von den
Beschwerdeführerinnen erwähnten Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 27.
September 1996 (= BEZ 1996 Nr. 23), wonach das betroffene Gemeinwesen durch die
Vernachlässigung des Gebäudeunterhalts nicht nur gegen die Unterhaltspflicht
gemäss § 228 Abs. 1 PGB/ZH, sondern auch gegen § 204 Abs. 1 PBG/ZH verstossen
habe. Laut letztgenannter Vorschrift hat das Gemeinwesen bei seiner Tätigkeit
dafür zu sorgen, dass Schutzobjekte geschont und, wo das öffentliche Interesse
an diesen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben (Bindung des Gemeinwesens).
Von Willkür kann damit nicht die Rede sein.
4.
4.1 Schliesslich bestreiten die Beschwerdeführerinnen die Verhältnismässigkeit
der Unterschutzstellung der Gebäude. Das öffentliche Interesse an deren
Erhaltung sei nicht gross, ansonsten die kantonalen Instanzen die
Schutzwürdigkeit bereits im ersten Rechtsgang bejaht hätten. Das Bundesgericht
habe im ersten Rechtsgang lediglich geprüft, ob die Würdigung der städtischen
Baubehörden vertretbar sei und daher zu Recht zum Eingriff der
Baurekurskommission geführt habe. Indem das Bundesgericht die Sichtweise des
Stadtrats, dass die Gebäude wichtige baugeschichtliche Zeugen seien und
siedlungsprägende Wirkung hätten, als vertretbar erachtet habe, habe es in
keiner Weise erklärt, dass die Zeugenschaft besonders wichtig oder die
ortsbildprägende Wirkung ausserordentlich gross sei. Zu Recht vertrete eine
Minderheit des Verwaltungsgerichts die Auffassung, dass fraglich sei, wie weit
das Interesse an den Konstruktionsmerkmalen von einer grösseren Öffentlichkeit
getragen werde. Ausserdem machen die Beschwerdeführerinnen geltend, dass bei
der Unterschutzstellung von Gebäuden mit verschiedenen Ellen gemessen werde, je
nachdem, ob die öffentliche Hand oder Private Eigentümer der von der Massnahme
betroffenen Liegenschaft sei.
4.2 Das Grundrecht der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) ist nicht absolut
geschützt, sondern kann eingeschränkt werden, wenn der Eingriff
verhältnismässig ist (Art. 36 Abs. 3 BV). Das Verhältnismässigkeitsprinzip
erfordert, dass die Grundrechtseinschränkung zur Erreichung des angestrebten
Ziels geeignet und erforderlich ist und dem Betroffenen zugemutet werden kann
(BGE 134 I 140 E. 6.2 S. 151 f., mit Hinweisen). Vorliegend ist einzig die
Zumutbarkeit der Unterschutzstellung der Gebäude (Verhältnismässigkeit im
engeren Sinn) umstritten.
4.3 Das Bundesgericht prüft frei, ob eine Eigentumsbeschränkung
verhältnismässig ist. Es auferlegt sich aber Zurückhaltung, soweit die
Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die
kantonalen Behörden besser überblicken (BGE 129 I 337 E. 4.1 S. 344). Dies gilt
insbesondere auf dem Gebiet des Denkmalschutzes. Es ist in erster Linie Sache
der Kantone, darüber zu befinden, wie der Denkmalschutz umgesetzt wird (Urteil
des Bundesgerichts 1A.9/2007 vom 4. Dezember 2007 E. 3.4).
4.4 Das Verwaltungsgericht stuft das öffentliche Interesse am Erhalt der
Gebäude als hoch ein, weil diese sowohl wichtige baugeschichtliche Zeugen sind
als auch eine siedlungsprägende Wirkung haben. Des Weitern könnten laut
Verwaltungsgericht die Gebäude trotz der Denkmalschutzmassnahme mit Ausnahme
einer Anbaute am Wagenschopf sinnvoll genutzt werden. Die Beschwerdeführerinnen
würden denn auch bloss finanzielle Interessen gegen die Unterschutzstellung
vorbringen, welche nach der Praxis des Bundesgerichts das öffentliche Interesse
an einer Massnahme des Denkmalschutzes in der Regel nicht überwiegen würden.
Eine Ausnahme bestehe nur dann, wenn die finanzielle Belastung durch die
Unterschutzstellung unzumutbar würde. Dies treffe hier aber nicht zu. Bei der
Variante "Ersatzbau" könne keine genügende Rendite erreicht werden. Unter
diesen Umständen erweise sich eine Unterschutzstellung der Gebäude als
verhältnismässig, selbst wenn sich in diesem Fall nur eine bescheidene Rendite
erzielen lasse. Im Übrigen seien die Beschwerdeführerinnen bei einer
Unterschutzstellung nicht gezwungen, in die Liegenschaft zu investieren,
sondern müssten nur für den Unterhalt sorgen. Der dafür benötigte Geldbetrag
falle wesentlich tiefer aus als derjenige, welcher für die Sanierung und den
Umbau der Liegenschaft benötigt würde. Ferner sei zu beachten, dass der
schlechte Zustand der Gebäude zu einem erheblichen Teil auf die
Vernachlässigung des Unterhalts der Liegenschaft durch die
Beschwerdeführerinnen zurückzuführen sei. Der durch diese Unterlassung
entstandene Sanierungsaufwand sei bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit der
Schutzmassnahme nicht zu berücksichtigen.
4.5 Diese Abwägung der entgegenstehenden Interessen durch das
Verwaltungsgericht ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Frage, ob
die Denkmalschutzmassnahme von einer breiteren Öffentlichkeit getragen wird,
d.h. ein öffentliches Interesse an der Unterschutzstellung besteht, ist nicht
mehr Streitgegenstand. Daran vermögen die Ausführungen der
Beschwerdeführerinnen, die sich auf die Minderheitsmeinung der 3. Kammer, 3.
Abteilung, des Verwaltungsgerichts abstützen, nichts zu ändern. Die
Beschwerdeführerinnen stellen ferner nicht rechtsgenüglich in Abrede, dass eine
sinnvolle Nutzung der Gebäude bei einer Unterschutzstellung nicht mehr möglich
wäre. Das Bundesgericht, das sich in diesem Punkt Zurückhaltung auferlegt, hat
keinen Grund, die diesbezüglichen Erwägungen des Verwaltungsgerichts in Zweifel
zu ziehen. Im kantonalen Verfahren haben die Beschwerdeführerinnen nicht
hinreichend substanziiert aufzuzeigen vermocht, dass bei der Variante
"Ersatzbau" mit einer höheren Rendite zu rechnen wäre, weshalb dieses Argument
im vorliegenden Zusammenhang nicht mehr zu beachten ist (vgl. E. 2.3.1
hiervor). Des Weitern hat das Verwaltungsgericht willkürfrei schliessen dürfen,
dass die Beschwerdeführerinnen im Rahmen von § 228 Abs. 1 PBG/ZH für den
Unterhalt der Gebäude zu sorgen haben (vgl. E. 3.3 hiervor). Dass der künftig
anfallende Sanierungsaufwand infolge des vernachlässigten Gebäudeunterhalts bei
der Prüfung der Zumutbarkeit der Unterschutzstellung der Gebäude nicht
berücksichtigt wurde, ist nicht zu beanstanden. Das Verwaltungsgericht hat
damit unter den gegebenen Umständen die öffentlichen Interessen an der
Unterschutzstellung der Gebäude höher einstufen dürfen als die finanziellen
Interessen der Beschwerdeführerinnen. Das Argument der Beschwerdeführerinnen,
Privatpersonen würde in vergleichbaren Fällen mehr zugemutet als der
öffentlichen Hand, ist haltlos. Eine Verletzung der Eigentumsgarantie infolge
Unzumutbarkeit der Denkmalschutzmassnahme liegt nach dem Gesagten nicht vor.
5.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen. Ausgangsgemäss
haben die Beschwerdeführerinnen die Gerichtskosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1
und 5 BGG). Die Zusprechung einer Parteientschädigung fällt nicht in Betracht
(Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdeführerinnen auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführerinnen, der Stadt Zürich, Stadtrat, und
dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 25. Juli 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Die Gerichtsschreiberin:
Aemisegger Schoder