I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.416/2007
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_416/2007 /daa
Urteil 3. Oktober 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Fonjallaz,
Gerichtsschreiberin Scherrer.
Parteien
X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Franz Hess,
gegen
Y.________ AG, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Urs Mattmann,
Gemeinderat Emmen, Rüeggisingerstrasse 22,
6021 Emmenbrücke.
Gegenstand
Raumplanung,
Beschwerde gegen das Urteil vom 16. Oktober 2007
des Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern, Verwaltungsrechtliche Abteilung.
Sachverhalt:
A.
Am 16. Juni 1999 genehmigte der Gemeinderat Emmen den Gestaltungsplan
Hübelimatt für die Grundstücke Nrn. 521, 1149 und 2541 GB Emmen. Da mit den
Bauarbeiten nicht innert fünf Jahren seit Inkrafttreten des Gestaltungsplans
begonnen wurde, erlosch dieser.
B.
Die Y.________ AG ersuchte hierauf am 16. Januar 2006 um Genehmigung des
überarbeiteten Gestaltungsplans, wiederum dieselben Grundstücke betreffend.
Dagegen erhob u.a. X.________ Einsprache.
Mit Entscheid vom 31. Januar 2007 wies der Gemeinderat Emmen die Einsprachen
ab, soweit er darauf eintrat, und genehmigte den Gestaltungsplan unter
verschiedenen Auflagen und Bedingungen.
C.
X.________ gelangte dagegen an das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern.
Dieses wies die Beschwerde mit Urteil vom 16. Oktober 2007 ab, soweit es darauf
eintrat.
D.
Am 23. November 2007 erhebt X.________ gegen das kantonale Urteil Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und beantragt dessen Aufhebung. Zudem
stellt er Antrag auf Rückweisung der Sache an das Verwaltungsgericht des
Kantons Luzern zur Neubeurteilung.
Die Y.________ AG als private Beschwerdegegnerin, der Gemeinderat Emmen und das
Verwaltungsgericht des Kantons Luzern schliessen je auf Abweisung der
Beschwerde.
In seinen Repliken auf die Eingaben der Beschwerdegegnerin und des
Verwaltungsgerichts hält der Beschwerdeführer an seinen Anträgen fest.
Erwägungen:
1.
1.1 Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen kantonal
letztinstanzlichen Endentscheid (Art. 90 BGG). Gestützt auf Art. 82 lit. a BGG
beurteilt das Bundesgericht Beschwerden gegen Entscheide in Angelegenheiten des
öffentlichen Rechts. Dieses Rechtsmittel steht auch auf dem Gebiet des
Raumplanungs- und Baurechts zur Verfügung. Das Bundesgerichtsgesetz enthält
dazu keinen Ausschlussgrund. Gemäss Art. 34 Abs. 1 RPG in der Fassung nach
Ziff. 64 des Anhangs zum Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das
Bundesverwaltungsgericht (VGG; SR 173.32; vgl. AS 2006 2261) gelten für die
Rechtsmittel an die Bundesbehörden die allgemeinen Bestimmungen über die
Bundesrechtspflege (BGE 133 II 249 E. 1.2 S. 251). Der umstrittene Beschluss
des Gemeinderats betrifft einen kommunalen Gestaltungsplan, der vor
Bundesgericht den Regeln über die Anfechtung von Verfügungen im Sinne von Art.
82 lit. a BGG unterworfen ist (vgl. BGE 133 II 353 E. 3.3 S. 358; vgl. BGE 117
Ia 302 E. 3 S. 305 f.; 116 Ia 207 E. 3b S. 211, je mit Hinweisen). Als
Eigentümer des Grundstücks Nr. 3044 GB Emmen, welches vom Gestaltunsplangebiet
lediglich durch die Hübelistrasse getrennt ist, hat der Beschwerdeführer ein
schützenswertes Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Urteils. Auf die
frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist unter Vorbehalt der
rechtsgenüglichen Begründung (E. 1.2 hienach) einzutreten.
1.2 Nach Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Begründung in gedrängter Form
darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Dies setzt voraus,
dass sich der Beschwerdeführer wenigstens kurz mit den Erwägungen des
angefochtenen Entscheids auseinandersetzt. Genügt die Beschwerdeschrift diesen
Begründungsanforderungen nicht, so ist darauf nicht einzutreten. Zwar wendet
das Bundesgericht das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1
BGG); dies setzt aber voraus, dass auf die Beschwerde überhaupt eingetreten
werden kann, diese also wenigstens die minimalen Begründungsanforderungen von
Art. 42 Abs. 2 BGG erfüllt. Strengere Anforderungen gelten, wenn - wie hier -
die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich der willkürlichen Anwendung
von kantonalem Recht und Willkür bei der Sachverhaltsfeststellung - BGE 133 II
249 E. 1.4.3 S. 255) geltend gemacht wird. Dies prüft das Bundesgericht nicht
von Amtes wegen, sondern nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde
vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). Für derartige Rügen
gelten die gleichen Begründungsanforderungen, wie sie gestützt auf Art. 90 Abs.
1 lit. b OG für die staatsrechtliche Beschwerde gegolten haben (BGE 133 II 249
E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen). Die Beschwerdeschrift muss die wesentlichen
Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, welche
verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze inwiefern durch den
angefochtenen Erlass oder Entscheid verletzt worden sind. Das Bundesgericht
prüft nur klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen; auf
rein appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt es nicht ein. Wird
eine Verletzung des Willkürverbots geltend gemacht, muss anhand der
angefochtenen Subsumtion im Einzelnen dargelegt werden, inwiefern der Entscheid
an einem qualifizierten und offensichtlichen Mangel leidet (BGE 130 I 258 E.
1.3 S. 261 mit Hinweisen).
1.3 Die entscheidrelevanten Umstände ergeben sich mit hinreichender Klarheit
aus den Akten, weshalb auf einen Augenschein verzichtet werden kann.
2.
Der Beschwerdeführer rügt in erster Linie die willkürliche Anwendung kantonalen
Rechts und in diesem Zusammenhang auch eine Verletzung des
Gesetzmässigkeitsprinzips (Art. 5 Abs. 1 BV) und des Rechtsgleichheitsgebotes
(Art. 8 BV). Vorab macht er geltend, die vom Verwaltungsgericht abgesegneten
Ausnützungsübertragungen seien rechtswidrig und das mit dem Gestaltungsplan
vorgesehene Bauvorhaben unter diesem Gesichtspunkt nicht bewilligungsfähig.
2.1 Bei der Nutzungsübertagung wird noch nicht genutzte Grundstücksfläche einer
benachbarten Parzelle dem zu bebauenden Grundstück angerechnet (zur
Zulässigkeit von Ausnützungstransfers bspw. BGE 119 Ia 113 E. 3c S. 118 mit
Hinweisen). Die Ausnützungsziffer ist die Verhältniszahl zwischen den
anrechenbaren Geschossflächen und der anrechenbaren Grundstücksfläche (§ 8 der
Planungs- und Bauverordnung vom 27. November 2001 [PBV/LU; SRL Nr. 736]).
Nachfolgend stellt sich zunächst die Frage nach der anrechenbaren
Grundstücksfläche. In einem zweiten Schritt ist zu prüfen, ob die vom
Verwaltungsgericht vorgenommene Ausnützungsübertragung vor dem Gesetz
standhält.
2.2 Der Gestaltungsplanperimeter umfasst die Überbauung einer Grundfläche von
31'315 m² mit insgesamt 16 drei- und viergeschossig in Erscheinung tretenden
Baukörpern. Das streitbetroffene Areal liegt in der zweigeschossigen Wohnzone
W2-V für verdichtete Bauweise. Es gilt die Ausnützungsziffer 0.45 der Zone
W2-V. Einen Ausnützungszifferbonus gibt es aufgrund der verdichteten Bauweise
nicht. Zur Diskussion steht die Anrechnung einer Grundstücksfläche von
insgesamt 1'269 m², welche von der Eigentümerin des Gestaltungsplanareals in
den 70er-Jahren abgetreten wurde. Der umstrittenen Ausnützungsübertragung liegt
einerseits ein Abtretungsvertrag vom 5. Mai 1976 (Beleg der Gemeinde Emmen Nr.
9) und andererseits ein Tauschvertrag vom 31. Januar 1977 (Beleg der Gemeinde
Emmen Nr. 8) zu Grunde.
2.3
2.3.1 Gemäss dem Vertrag vom 5. Mai 1976 wurde damals je eine Teilfläche von
594 m² und 336 m² vom Stammgrundstück Nr. 521 (mit einer Gesamtfläche von
30'131 m²) an die Strassenparzellen Nrn. 2540 bzw. 2539 abgetreten.
Hinsichtlich des ersten Vertrags hat das Verwaltungsgericht § 12 Abs. 3 PBV/LU
angewandt. § 12 PBV/LU definiert die anrechenbare Grundstücksfläche und lautet
wie folgt:
"1 1 Als anrechenbare Grundstücksfläche gilt die vermessene Fläche des
Grundstücks in einer Bauzone ohne
a. bestehende oder in einem genehmigten Bebauungsplan, Gestaltungsplan,
Landumlegungsplan, Strassenplan, Baulinienplan oder Strassenprojekt vorgesehene
Fahrbahn- und Trottoirflächen,
b. Flächen, die gestützt auf einen genehmigten Zonenplan, Bebauungsplan,
Gestaltungsplan, Landumlegungsplan, Strassenplan, Baulinienplan oder ein
genehmigtes Strassen- oder Wasserbauprojekt zu öffentlichen Zwecken abgetreten
werden müssen,
c. Wälder und Gewässer.
1 Die für die Erschliessung notwendigen Zu- und Wegfahrten, die Wohnstrassen,
die Fusswege und die offenen Pflichtabstellflächen für Fahrzeuge werden
angerechnet.
2 Soweit die in Absatz 1a und b erwähnten Flächen 10 Prozent der vermessenen
Grundstücksfläche (ohne Wälder und Gewässer und ohne die Flächen gemäss Absatz
2) nicht übersteigen, dürfen sie für die anrechenbare Grundstücksfläche
berücksichtigt werden. Dies gilt im gleichen Ausmass für Flächen, die seit dem
1. Januar 1971 nachweisbar für die genannten Zwecke abgetreten und
abparzelliert wurden."
2.3.2 Das Verwaltungsgericht qualifiziert die am 5. Mai 1976 vereinbarte
Abtretung als Vorgang, der ohne Weiteres unter das Ausnützungsprivileg von § 12
Abs. 3 PBV/LU zu subsumieren sei. 10 % der vermessenen Grundstücksfläche (d.h.
10 % von 30'131 m² = 3'013 m²) würden bei weitem nicht erreicht. Die vom
Beschwerdeführer gerügte fehlende Anmerkung im Grundbuch gemäss § 14 Abs. 4 PBV
/LU sei nicht relevant, zumal nicht eine Ausnützungsübertragung unter
benachbarten Baugrundstücken im Sinne von § 14 PBV/LU vorliege. Belanglos
bleibe nach Massgabe von § 12 Abs. 3 Satz 2 PBV/LU auch, dass die betroffene
Quartierstrasse im Nutzungsplan nicht als Bauzone ausgeschieden sei. Die
Bestimmung verlange nicht, dass die abgetretenen Flächen in einer Bauzone
liegen müssten. Keine Rolle spiele sodann die Eigentumslage. Entscheidend sei,
dass die Abtretung des fraglichen Flächenanteils von 594 m² und 336 m² zur
Strassennutzung erfolgt sei, somit ohne Absicht, das entsprechende Terrain zu
anderen Zwecken zu überbauen. Soweit der Beschwerdeführer vermute, die
abgetretene Grundfläche sei bereits anderweitig konsumiert worden, erscheine
dies mit Blick auf die Regelung in § 12 PBV/LU als unwahrscheinlich. Ein
Hinweis, dass die entsprechende Ausnützung zu Gunsten der Nachbargrundstücke
abgetreten worden wäre, liege nicht vor. Auch der Umstand, dass die betreffende
Strassenfläche bereits im Rahmen der Gestaltungsplanung Hübelimatt im Jahre
1999 rechnerisch dem Gestaltungsplangebiet zugeschlagen worden sei, spreche
dagegen.
2.3.3 Der Beschwerdeführer hält demgegenüber an seiner Auffassung fest, wonach
Gegenstand der nach § 12 PBV/LU anrechenbaren Grundstücksfläche nur Flächen
bilden können, welche einer Bauzone zugeteilt wurden. Seines Erachtens lässt
der Wortlaut von § 12 PBV/LU keine andere Schlussfolgerung zu. Die
Interpretation des Verwaltungsgerichtes erachtet der Beschwerdeführer darum als
Verletzung von Art. 5 Abs. 1 BV sowie von Art. 8 und 9 BV.
2.3.4 Das Gesetz ist in erster Linie nach seinem Wortlaut auszulegen. Vom
klaren, das heisst eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf nur
ausnahmsweise abgewichen werden, namentlich dann, wenn triftige Gründe dafür
vorliegen, dass er nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche
Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem
Grund und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben (BGE
129 II 232 E. 2.4 S. 236, 353 E. 3.3 S. 356; siehe auch BGE 129 I 402 E. 3.5 S.
408 f.).
Aus § 12 Abs. 3 PBV/LU ergibt sich nicht, dass die in dieser Bestimmung
privilegiert behandelten Flächen überbaubares Bauzonenland darstellen müssen.
Strassenareal ist denn auch in den Nutzungsplänen meist als zur Bauzone
gehörige weisse Fläche ausgeschieden. Dennoch ist es der Zone zuzurechnen, in
denen es liegt (vgl. BGE 114 Ib 344 E. 3b S. 350). Dem in der Bauzone liegenden
Grundstück soll gemäss § 12 Abs. 3 PBV/LU zugute kommen, dass davon Land für
den Strassenbau abgetreten werden musste - dies allerdings nur, solange die
abgetretene Quote den Anteil von 10 % der Gesamtfläche nicht überschreitet.
Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. Das Verwaltungsgericht des
Kantons Luzern hat sich denn auch schon verschiedentlich zum Sinn von § 12 Abs.
3 PBV/LU geäussert: Dieser soll darin liegen, den Bodenerwerb für
Strassenbauzwecke zu erleichtern. Ein Anstösser wird die Abtretung eher
hinnehmen, wenn er weiss, dass er die betroffene Fläche zumindest in einem
bestimmten Umfang dennoch in die Ausnützungszifferberechnung der ihm
verbleibenden Parzellenfläche einbeziehen kann. Im Gegenzug kann der Träger
eines Strassenbauvorhabens damit rechnen, dass sich die Realisierung seines
Projektes aufgrund der gesteigerten Akzeptanz rascher vorantreiben und das
betroffene Land wohl zumeist auch günstiger erwerben lässt (LGVE 1998 II Nr. 17
E. 3b/aa mit Hinweisen). Die Ausgangslage im vorliegenden Fall präsentiert sich
in Bezug auf den Abtretungs-Vertrag vom Mai 1976 genauso. Im zitierten
kantonalen Urteil wird überdies ausdrücklich zwischen § 12 Abs. 1 resp. 3 und
Abs. 2 PBV/LU unterschieden und darauf hingewiesen, dass die gemäss Abs. 2 voll
zurechenbaren Erschliessungsflächen privat überbaubares Bauland sein müssen.
Darunter sind lediglich grundstücksinterne Anlagen zu verstehen (LGVE 1998 II
Nr. 17 E. 3b/bb). Diese Erwägungen werden gestützt durch die Skizzen des Bau-
und Verkehrsdepartementes zur Erläuterung des Planungs- und Baugesetzes vom 7.
März 1989 (PBG/LU; SRL 735) und der PBV/LU (Beilage zu SRL Nrn. 735 und 736,
Ausgabe vom 1. September 2002, S. 13). Daraus ergibt sich e contrario, dass die
bis zu einer maximalen Quote von 10 % des Stammgrundstückes anrechenbaren
Flächen nach Abs. 1 lit. a und b nach der Abtretung nicht zum privat
überbaubaren Bauland gehören müssen, damit die Privilegierung nach Abs. 3 zum
Zuge kommt. Aus bundesrechtlicher Sicht muss es sich dabei jedoch mit Blick auf
den Grundsatz der Trennung von Bau- und Nichtbauland um Bauzonenland im Sinne
von Art. 15 RPG handeln. Strassen, welche die Funktion haben, Land in der
Bauzone zu erschliessen, sollen grundsätzlich durch das Siedlungsgebiet führen
und nicht Land im übrigen Gemeindegebiet bzw. in der Landwirtschaftszone
beanspruchen (BGE 118 Ib 498 E. 4a S. 500).
2.3.5 Damit ist dem Verwaltungsgericht in Bezug auf die Anrechnung der 1976
abgetretenen Strassenflächen keine Verfassungswidrigkeit vorzuwerfen. Auch hat
es seinen Entscheid rechtsgenüglich und nachvollziehbar begründet. Ein Verstoss
gegen Art. 29 Abs. 2 BV liegt nicht vor.
2.4 Gestützt auf den Tauschvertrag vom 31. Januar 1977 wurde sodann eine Fläche
von 339 m² vom Grundstück Nr. 521 an die Parzelle Nr. 474 abgetreten. Im
Gegenzug trat der Eigentümer von Grundstück Nr. 474 eine Fläche von 287 m² an
die Parzelle Nr. 521 ab. In Ziff. 8 des Vertrages wurde festgehalten:
"1 Auf dem Grundstück Nr. 521, GB Emmen, ist ein Gestaltungsplan angemerkt. Die
zulässige Ausnützungsziffer für die Gesamtüberbauung ist mit maximal 0.625
festgelegt. Die Parteien vereinbaren, dass die aufgrund der fixierten
Ausnützungsziffer zulässige Ausnützung der Teilfläche von 339 m², die dem
Grundstück Nr. 474 zugemarcht wird, auf das Grundstück Nr. 521 verlagert werden
kann. Das fragliche Terrain von 339 m² kann somit nicht in die
Ausnützungsberechnung der Liegenschaft Ober-Kapf, Grundstück Nr. 474,
miteinbezogen werden. Diese Ausnützungsverlagerung ist als Dienstbarkeit [...]
im Grundbuch einzutragen."
3. Das Verwaltungsgericht hält im angefochtenen Entscheid fest, auch dieses
Mutationsgeschäft stehe im Zusammenhang mit dem Abtretungsvertrag vom 5. Mai
1976, sei es doch offensichtlich um die Bereinigung des Grenzverlaufs im
Nachgang der Abparzellierung der Strassengrundstücke Nrn. 2539 und 2540
gegangen. Der besagte Tauschvertrag bilde die privatrechtliche Grundlage für
einen Nutzungstransfer zwischen den beiden Grundstücken Nrn. 521 und 474,
welche damals einen gemeinsamen Grenzverlauf gehabt hätten. Eine derartige
Nutzungsübertragung könne indes nach heutiger Rechtslage nur erfolgen, wenn die
Voraussetzungen von § 14 PBV/LU erfüllt seien, was von der zuständigen Behörde
zu überprüfen sei. Da der Gemeinderat Emmen dies nicht getan hat, setzt sich
das Verwaltungsgericht eingehender mit der Problematik auseinander.
Dazu führt es aus, in der Sache falle auf, dass die Parzelle Nr. 474 in der
heutigen Form sowohl durch die Hübelistrasse als auch durch die Parzellenreihen
"Im Hubel" vom Grundstück Nr. 521 getrennt sei, wenn auch beide Grundstücke in
der Zone W2-V liegen würden. Damit stünden die betroffenen Parzellen Nrn. 521
und 474 heute nicht in einem Nachbarschaftsverhältnis im Sinne von § 14 Abs. 1
und 2 PBV/LU. Zum Zeitpunkt des Tauschvertrages vom 31. Januar 1977 allerdings
habe der strittigen Nutzungsübertragung grundsätzlich nichts im Wege gestanden.
Eine analoge Regelung zu § 14 PBV/LU habe es damals nicht gegeben. Aus heutiger
Sicht habe der Umstand, dass die fraglichen Parzellen zwischzeitlich nicht mehr
unmittelbar benachbart seien, in den Hintergrund zu treten - dies einerseits
mit Blick auf den Beweggrund des damaligen Nutzungstransfers und andererseits
aufgrund der gegebenen quantitativen Dimensionen. So sei die betreffende
Grundstücksfläche von 339 m² zum Zwecke der Grenzbegradigung an die Parzelle
Nr. 474 abgegeben worden, die wiederum infolge der Aussonderung der
Strassenparzellen Nrn. 2539 und 2540 notwendig geworden sei. Zum anderen gehe
es, in Anbetracht der Flächenausdehnung auf Geber- und Nehmerseite um eine
relativ bescheidene Nutzungsübertragung, welche insofern vernachlässigbar sei.
Zur Diskussion stehe eine Fläche von nicht mehr als gut 1 % der massgeblichen
Grundstücksfläche. Die heute fehlende räumliche Nähe werde dadurch praktisch
bedeutungslos. Die Entfernung zwischen den fraglichen Parzellen betrage im
Übrigen deutlich weniger als die in § 14 Abs. 3 PBV/LU genannten 100 m. Eine
Beeinträchtigung des Zonencharakters könne angesichts der geschilderten
Grössenverhältnisse ohne Weiteres ausgeschlossen werden. Im Ergebnis sei die
Ausnützungsübertragung nicht zu beanstanden, auch wenn das beanspruchte
Grundstück Nr. 474 nicht im Sinne von § 14 Abs. 3 PBV/LU im Gebiet des
streitbetroffenen Gestaltungsplans liege. Dass der Ausnützungsbezug zu Lasten
der Parzelle Nr. 3044 des Beschwerdeführers ginge, falle ausser Betracht. Eine
Übertragung der entsprechenden Last auf diese Parzelle habe nie stattgefunden,
wie der Beschwerdeführer selber einräume.
Auch der Genehmigungsentscheid des Gemeinderats Emmen vom 20. Januar 1981 zum
Gestaltungsplan Ober-Kapf enthalte keine verwertbare Aussage zur strittigen
Ausnützungsübertragung. Abgesehen davon beziehe er sich nur auf einen
Teilbereich der Parzelle Nr. 474. Wenn der Beschwerdeführer geltend mache, die
fraglichen Flächenanteile seien bereits mit der Überbauung der Parzellen Nrn.
474, 799, 3445, 3446, 3447, 4127, 4128 und 2990 konsumiert worden, könne diese
Behauptung gestützt auf die vorliegenden Unterlagen nicht bestätigt werden.
Selbst wenn dem so wäre, würde dies nicht hindern, eine Anrechnung dieser
Fläche auch zu Gunsten der Parzelle Nr. 521 zuzulassen. Eine unberechtigte
Inanspruchnahme Dritter dürfe der Beschwerdegegnerin, welche an diesen Flächen
vertraglich berechtigt sei, nicht zum Nachteil gereichen. Im Übrigen erscheine
es unwahrscheinlich, dass der Beizug weiterer Bewilligungsakten Aufschluss über
eine allfällige Anrechnung im Bereich der genannten Grundstücke geben könnte,
weshalb davon abzusehen sei.
3.1 Der Beschwerdeführer hält dieser Argumentation entgegen, das
Verwaltungsgericht habe selber festgestellt, dass eine Nutzungsübertragung nach
heutiger Rechtslage nur erfolgen könne, wenn die Voraussetzungen von § 14 PBV/
LU erfüllt seien. Ebenfalls korrekt habe das Verwaltungsgericht festgehalten,
dass die beiden massgeblichen Grundstücke Nrn. 474 und 521 voneinander getrennt
seien und damit der Anforderung von § 14 Abs. 1 PBV/LU nicht genügten. Ferner
werde im angefochtenen Urteil dargelegt, dass die Parzelle Nr. 474 nicht
Gegenstand des Gestaltungsplanperimeters bilde und daher auch die
Sondervoraussetzungen von § 14 Abs. 3 PBV/LU nicht erfüllt seien. Dennoch habe
das Verwaltungsgericht die fragliche Ausnützungsübertragung ohne entsprechende
gesetzliche Grundlage nicht als rechtswidrig bezeichnet und damit klar gegen
Art. 5 Abs. 1, Art. 8 und Art. 9 BV verstossen.
3.2
3.2.1 Gemäss § 14 Abs. 1 PBV/LU kann das Recht auf die nicht beanspruchte
Ausnützung eines Grundstücks auf ein anderes Baugrundstück übertragen werden,
wenn die beiden Grundstücke benachbart sind, in der gleichen Bauzone liegen und
der Zonencharakter gewahrt bleibt. Abs. 3 der zitierten Norm sieht vor, dass
bei Bebauungs- und Gestaltungsplänen das Recht auf die nicht beanspruchte
Ausnützung übertragen werden kann, auch wenn (a) die Grundstücke nicht in der
gleichen Bauzone liegen, sofern die örtlichen Verhältnisse dies zulassen, (b)
die Grundstücke nicht benachbart sind; die Entfernung darf dann aber höchstens
100 m betragen, von Grundstücksgrenze zu Grundstücksgrenze gemessen.
3.2.2 Es ist unbestritten, dass die Grundstücke Nrn. 474 und 521 heute nicht
mehr benachbart sind. Nicht nur liegt die Hübelistrasse dazwischen, sondern die
Parzellen sind zusätzlich durch eine ganze Bautiefe - die Überbauung "Im Hubel"
- getrennt. Demzufolge gelangt § 14 Abs. 1 PBV/LU nicht zur Anwendung. Ebenso
wenig liegt ein Fall von § 14 Abs. 3 PBV/LU vor, da die Parzelle Nr. 474 nicht
im Gestaltungsplanperimeter liegt. Demnach kann nicht entscheidend sein, wie
weit die beiden Grundstücke entfernt sind. Das Verwaltungsgericht hat trotz
dieser unbestrittenen Ausgangslage auf die Situation im Jahr 1976 abgestellt,
als die beiden Parzellen noch aneinander grenzten. Dafür ist kein Grund
ersichtlich, noch wird ein solcher im angefochtenen Urteil überzeugend
dargetan. Ausschlaggebend ist einzig die im Zeitpunkt der Plangenehmigung
geltende Rechtslage. Wie der Beschwerdeführer zu Recht einwirft, ist eine
zwischen Privaten abgeschlossene dienstbarkeitsrechtliche Regelung über die
Ausnützungsübertragung unbeachtlich. § 14 PBV/LU kann nicht mit
privatrechtlichen Vereinbarungen umgangen werden. Auch ist nicht entscheidend,
ob die Abtretung damals im Zusammenhang mit der Grenzbereinigung stand, welche
sich aufgrund der Strassenabtretung aufdrängte. Im Gegenzug zur Abtretung für
das Strassenareal durfte dieses der Parzelle Nr. 571 angerechnet werden. Eine
weitere Privilegierung lässt sich aufgrund der klaren Gesetzeslage nicht
rechtfertigen.
3.2.3 Hinzu kommt, dass ungeklärt ist, ob die fragliche Fläche nicht bereits
bei der Überbauung der Parzelle Nr. 474 konsumiert wurde. Das
Verwaltungsgericht setzt sich über diesen Einwand mit der Bemerkung hinweg,
selbst wenn dem so wäre, würde dies nicht an einer Anrechnung zu Gunsten des
Grundstückes Nr. 571 hindern. Indes kann eine ungenutzte Grundstücksfläche
nicht mehrfach übertragen werden: § 13 Abs. 1 PBV/LU hält entsprechend fest,
dass eine Grundstücksfläche, die bei einer Baute bereits einmal für die
Einhaltung der höchstzulässigen Ausnützungsziffer verwendet wurde, nicht noch
einmal für eine Baute in Anspruch genommen werden darf. Bestehen in dieser
Hinsicht Unklarheiten, wäre eine Rückweisung an die Vorinstanz zur genauen
Abklärung der Umstände angezeigt gewesen. Eine solche erübrigt sich indes, da
der Nutzungstransfer aufgrund der vorn in E. 2.6.2 gemachten Ausführungen nicht
zulässig ist.
3.2.4 Was den quantitativen Aspekt anbelangt, überzeugen die Erwägungen des
Verwaltungsgerichts ebenfalls nicht, im Gegenteil: Wird betont, dass es sich um
eine geringfügige Fläche handle, welche lediglich rund 1 % der Gesamtfläche
umfasse, dürfte es der Bauherrschaft durchaus möglich sein, auch ohne diese
zusätzliche Nutzung eine gesetzeskonforme Lösung zu finden.
3.3 Das Verwaltungsgericht hat demnach § 14 PBV/LU willkürlich entgegen dem
klaren Gesetzeswortlaut angewandt, indem es die Nutzung der mit Vertrag vom 31.
Januar 1977 abgetauschten 339 m² der Parzelle Nr. 571 angerechnet hat. Damit
verletzt es das Gesetzmässigkeitsprinzip. Dem Gestaltungsplan ist die
Genehmigung aufgrund des unzulässigen Ausnützungstransfers zu versagen. Aus
prozessökonomischen Gründen rechtfertigt es sich, zu den übrigen Rügen des
Beschwerdeführers dennoch Stellung zu nehmen.
4.
Sodann macht der Beschwerdeführer geltend, in der massgeblichen Wohnzone W2-V
betrage die Gebäudelänge maximal 25 m. Die Häuser A, D, L, M und N würden diese
Länge um 9.75 m respektive 39 % überschreiten, währenddem die Häuser K und Q
(recte O) 8.91 m respektive 35.64 % zu lang seien. Die übrigen neun Häuser
seien 1.26 m oder 5.04 % länger als zulässig. Damit stehe fest, dass nahezu die
Hälfte der geplanten Häuser die gemäss Bau- und Zonenreglement vorgesehene
Gebäudelänge in erheblichem Ausmass überschreite (dazu Situationsplan 1:500 vom
13. Januar 2006, vorinstanzl. Act 5). Er erachtet dies als willkürlich und
Verstoss gegen Treu und Glauben.
4.1
4.1.1 § 72 PBG/LU definiert die Zielsetzung eines Gestaltungsplans: Demnach
bezweckt letzterer eine siedlungsgerechte, architektonisch und
erschliessungsmässig gute, der baulichen und landschaftlichen Umgebung
angepasste Überbauung eines zusammenhängenden Gebietes. Bei Wohnüberbauungen
ist den Erfordernissen der Wohnhygiene und der Wohnqualität in besonderem Masse
Rechnung zu tragen. Gemäss § 75 Abs. 1 PBG/LU kann der Gestaltungsplan vom
Zonenplan, vom Bau- und Zonenreglement oder vom Bebauungsplan abweichen, sofern
wegen der besonderen Verhältnisse eine eigene Regelung sinnvoll erscheint und
der Zonencharakter gewahrt bleibt. Im Bau- und Zonenreglement ist die für
solche Abweichungen erforderliche Mindestfläche für Gestaltungspläne
festzulegen. Nach Abs. 2 der zitierten Bestimmung darf die Geschosszahl im
Gestaltungsplan höchstens um ein Vollgeschoss vom massgebenden Zonen- oder
Bebauungsplan abweichen. Grössere Abweichungen sind nur zulässig, wenn sie
hinsichtlich Lage und Ausmass im Zonenplan und im Bau- und Zonenregelement
festgelegt sind. Die Ausnützungsziffer darf die maximale Ausnützung gemäss
Zonen- oder Bebauungsplan um höchstens 15 Prozent überschreiten. Bei
Gestaltungsplänen in Bauzonen für verdichtete Bauweise gemäss Absatz 4 ist kein
Ausnützungszuschlag gestattet (§ 75 Abs. 2 PBG/LU).
§ 75 Abs. 3 PBG/LU nennt sodann verschiedene Voraussetzungen, unter welchen der
Gemeinderat die in Abs. 2 genannten Abweichungen gewähren kann. Zu beachten ist
in dem Zusammenhang, dass das Verwaltungsgericht offenbar in gefestigter Praxis
§ 75 Abs. 2 PBG/LU in dem Sinne auslegt, dass der Gemeinderat auch Abweichungen
von der Gebäudelänge zulassen kann, nicht nur - wie der Gesetzestext nahe legen
würde - von der Ausnützungsziffer und der Geschosszahl. Auch diesbezüglich
müssen jedoch die besonderen Erfordernisse in § 75 Abs. 3 PBG/LU beachtet
werden (LGVE 2003 II Nr. 7 E. 7b mit Hinweis auf den Grundsatzentscheid LGVE
1997 II Nr. 8 E. 5b).
4.1.2 Das kommunale Bau- und Zonenreglement vom 4. Juni 1996 (BZR) sieht sowohl
in der Fassung vom 10. März 2008 als auch in der Ausgabe 2004 in Art. 10 Abs. 1
vor, dass in der Wohnzone mit verdichteter Bauweise grundsätzlich die
Bestimmungen der Wohnzone W2 gelten. Für eine verdichtete Bauweise gemäss § 41
PBG/LU gilt gesamthaft eine Ausnützungsziffer von höchstens 0.45, jedoch
höchstens 0.25 pro Geschoss. Die Grünflächenziffer beträgt mindestens 0.55. Ein
drittes Vollgeschoss ist nur ohne zusätzliche Dach- oder Attikageschosse
zulässig. Die Überbauung hat sich sehr gut in die landschaftliche und bauliche
Umgebung einzufügen (Art. 10 Abs. 2 BZR, wobei der letzte Satz erst im Rahmen
der Ortsplanungsrevision in das BZR aufgenommen wurde - dazu E. 4 hienach). Die
Minimalfläche für einen Gestaltungsplan in der W2-V beträgt für bereits
weitgehend überbaute Areale (Nachverdichtung) 2'000 m², für noch nicht
weitgehend überbaute Areale 4'000 m² (Art. 10 Abs. 3 BZR). Art. 9 Abs. 2 BZR
legt die Gebäudelänge in der Wohnzone W2 auf 25 m fest.
4.2 Vom Verwaltungsgericht wird nicht in Abrede gestellt, dass fünf Häuser im
Gestaltungsplanperimeter die zulässige Maximallänge um 9.75 m überschreiten und
zwei Gebäude 8.91 m zu lang sind. Auch die restlichen neun Häuser halten mit
jeweils 26.26 m die vorgesehenen 25 m nicht ein. Dies stellt insgesamt eine
doch beträchtliche Abweichung (z.T. 39 % resp. rund 36 %) vom zulässigen Mass
dar. Der Gemeinderat Emmen hat sich - wie auch das Verwaltungsgericht
feststellt - nicht dazu geäussert, inwiefern besondere Verhältnisse im Sinne
von § 75 Abs. 1 PBG/LU vorliegen sollen, die eine eigene Regelung als sinnvoll
erscheinen lassen - dies, obwohl das Verwaltungsgericht in seiner ständigen
Rechtsprechung in grundsätzlicher Hinsicht festhält, dass Abweichungen von der
Normalbauweise generell als raumplanerische Ausnahme zu interpretieren sind,
die überdies im Einzelfall begründet werden müssen (LGVE 1997 II Nr. 8 E. 5b).
4.3 Die vom Verwaltungsgericht in seinem Entscheid nachgeschobenen Gründe
vermögen nicht überzeugend darzulegen, weshalb vorliegend eine
Ausnahmesituation gegeben sein soll. Es gibt zwar selber zu bedenken, dass es
sich bei der Gebäudelänge um einen nutzungsrelevanten Faktor handle, dem gerade
für die Erscheinung und Eingliederung der Baute grosse Bedeutung zukomme.
Insofern habe die Gebäudelänge erheblichen Einfluss auf den Zonencharakter. Die
vom Verwaltungsgericht in der Folge angestellten Überlegungen lassen die
Abweichung von der Grundordnung aber zur Regel werden und entleeren die
kantonalen Bestimmungen ihres Sinngehaltes. Es ist nicht Aufgabe des
Beschwerdeführers, andere Überbauungsmöglichkeiten aufzuzeigen, sondern obliegt
dem Gesuchsteller und nachfolgend allenfalls der Entscheidbehörde, darzulegen,
warum es sich im konkreten Fall rechtfertigt, derart massiv von den Bau- und
Zonenvorschriften abzuweichen. Zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung,
entscheidend sei, dass hier ein grosses Areal mit einer einheitlichen
Architektur überbaut werden solle, verkennt es, dass gerade bei grossen
Grundstücksflächen auch bei Einhaltung der Normalbauweise ein einheitliches
Erscheinungsbild realisiert werden kann. Das Argument, es erscheine
gerechtfertigt, dass eine derartige Arealüberbauung in gestalterischer Hinsicht
eine gewisse Eigenständigkeit aufweise und sich insofern von der baulichen
Umgebung abhebe, überzeugt nicht; damit werden keine besonderen Verhältnisse
dargetan, welche durch die Ausnahmeregelung in § 75 PBG/LU erfasst werden
sollen.
4.4 Daran ändert insbesondere nichts, dass in den Gestaltungsplanvorschriften
verbindlich festgehalten wird, die geplanten Freizeitanlagen und
Kinderspielplätze müssten eine Grundfläche von mindestens 20 Prozent aufweisen,
und dass der Gestaltungsplan selber Baubereiche und Zwischenräume, inklusive
Spielplätze, ausscheidet. Zwar kann der Gemeinderat gemäss § 75 Abs. 3 lit. d
PBG/LU grössere Abweichungen von der Geschosszahl, der Ausnützungsziffer und -
gemäss kantonaler Praxis - von der Gebäudelänge genehmigen, wenn grössere
zusammenhängende Grünflächen und viele Bäume vorgesehen sind und abseits des
Verkehrs gelegene Spielplätze und andere Freizeitanlagen von der Grösse von
mindestens 20 Prozent der anrechenbaren Geschossflächen der Wohnbauten erstellt
werden. Dazu müssen aber besondere Verhältnisse vorliegen, die eine abweichende
Regelung als sinnvoll erscheinen lassen. Dass dies der Fall wäre, wird von den
Vorinstanzen nicht rechtsgenüglich dargetan, weshalb deren Anwendung von § 75
PBG/LU als willkürlich erscheint.
4.5 Zusammenfassend lässt sich zur Problematik der Überlängen festhalten, dass
diese sowohl in Menge als auch im Mass beträchtlich sind, ohne dass von den
unteren Entscheidinstanzen dargelegt worden wäre, inwiefern der vorliegende
Fall einer Ausnahmeregelung bedürfte. Sollte die Beschwerdegegnerin aufgrund
der Ausführungen zum Ausnützungstransfer ein neues Projekt ausarbeiten und
dabei auf einer Abweichung von der Grundordnung bestehen, wird darzulegen sein,
inwiefern sich eine Ausnahme im Sinn von § 75 PBG/LU aufdrängt.
5.
Nach § 85 Abs. 1 PBG/LU werden die zur Bestimmung der Planungszone massgebenden
Pläne und Vorschriften mit ihrer öffentlichen Auflage wirksam. Abs. 2 der
zitierten Norm sieht vor, dass neue Nutzungspläne und neue Bau- und
Nutzungsvorschriften ab dem Zeitpunkt ihrer öffentlichen Auflage als
Planungszone gelten. Gleichzeitig verlieren die Pläne und Vorschriften gemäss
Abs. 1 ihre Wirkung. Das heute geltende kommunale BZR lag vom 29. Mai bis 27.
Juni 2006 auf. Der Entscheid des Gemeinderates Emmen erging am 31. Januar 2007.
Bereits im kantonalen Verfahren hat der Beschwerdeführer darauf hingewiesen,
der Gemeinderat habe das Projekt in Verletzung des rechtlichen Gehörs nicht auf
seine Übereinstimmung mit Art. 10 des neuen BZR (nBZR) überprüft. Der neue Satz
4 von Abs. 2 dieser Norm verlangt in der Wohnzone W2-V ausdrücklich, dass sich
eine Überbauung sehr gut in die landschaftliche und bauliche Umgebung
einzufügen habe. Im alten BZR fehlt diese Regelung.
5.1 Gemäss Art. 29 Abs. 2 BV haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör.
Wesentlicher Bestandteil dieses Anspruchs ist die Begründungspflicht. Diese
soll verhindern, dass sich die Behörde von unsachlichen Motiven leiten lässt,
und dem Betroffenen ermöglichen, die Verfügung gegebenenfalls sachgerecht
anzufechten. Dies ist nur möglich, wenn sowohl er wie auch die
Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite des Entscheides ein Bild machen
können. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden,
von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf welche sich ihr Entscheid
stützt. Dies bedeutet indessen nicht, dass sie sich ausdrücklich mit jeder
tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzen
muss. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen
Gesichtspunkte beschränken (BGE 129 I 232 E. 3.2 S. 236; 126 I 97 E. 2b S. 102
f. mit Hinweisen)
5.2 Das Verwaltungsgericht erachtet es nicht als Begründungsmangel, dass sich
der Gemeinderat nicht zu dieser Problematik geäussert habe. Aus dessen
Entscheid gehe klar hervor, dass der Gemeinderat die Ansicht des
Beschwerdeführers nicht teile, wonach das (teilweise) viergeschossige
Erscheinungsbild des Bauvorhabens einen Eingliederungsmangel darstelle. Der
Gehörsanspruch erfordere nicht, dass sich eine Behörde zu jedem Einwand
äussere. Eine sachgerechte Anfechtung sei dem Beschwerdeführer möglich gewesen.
Dass eine allfällige Revision von Art. 10 Abs. 2 BZR bereits zur Auflage
gelangt wäre und damit für das Projekt bereits Wirkung entfalten würde, sei
nach der Aktenlage nicht ersehbar und werde im Übrigen auch nicht geltend
gemacht. In seiner Vernehmlassung ans Bundesgericht gibt das Verwaltungsgericht
ergänzend zu bedenken, weder in der Beschwerde noch in der Einsprache sei
behauptet worden, das revidierte BZR habe zufolge öffentlicher Auflage bereits
rechtliche Verbindlichkeit erlangt. Aufgrund der Mitwirkungspflicht des
Beschwerdeführers wäre dieser nach Auffassung des Verwaltungsgerichts
verpflichtet gewesen, auf eine bereits erfolgte öffentliche Auflage explizit
hinzuweisen. Davon abgesehen sei es aufgrund von § 138 PBG/LU keineswegs
unüblich, dass Bauten in zweigeschossigen Wohnzonen viergeschossig in
Erscheinung treten würden. Das durch ein solches Erscheinungsbild eine sehr
gute Eingliederung in Frage gestellt würde, wie sie nun vom revidierten BZR
verlangt werde, sei damit keineswegs gesagt und vom Beschwerdeführer im Übrigen
nicht im Ansatz dargetan.
5.3 Wohl hat der Beschwerdeführer nie ausdrücklich auf das genaue Datum der
Auflage hingewiesen, aber aus seiner Argumentation ergibt sich mit
hinreichender Klarheit, dass er von der Anwendbarkeit von Art. 10 nBZR ausging.
Aufgrunddessen hätten sich weitere Abklärungen der Entscheidinstanzen
aufgedrängt. § 53 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 3. Juli
1972 (VRG/LU; SRL NR. 40) statuiert denn auch den allgemeinen Grundsatz, wonach
die Behörde den Sachverhalt von Amtes wegen abzuklären hat. Die Gemeinde hat
sich überhaupt nicht dazu geäussert, also auch nicht in dem Sinne, dass die
neue Regelung noch keine Anwendung finden würde. Insofern ist dem
Beschwerdeführer schwerlich vorzuwerfen, er habe seine Mitwirkungspflicht
verletzt. Ob dem Verwaltungsgericht im Ergebnis darin zuzustimmen ist, dass aus
dem kommunalen Entscheid auch ohne explizite Stellungnahme zu Art. 10 Abs. 2
nBZR klar hervorgehe, dass das Vorhaben auch die strengeren Kriterien der neuen
Regelung erfülle, kann mit Blick auf die vorstehenden Erwägungen offen bleiben.
In jedem Fall wird sich der Gemeinderat im nächsten Verfahren dazu zu äussern
haben, ob das vorgeschlagene Projekt den Anforderungen der verschärften
Eingliederungsvorschrift entspricht.
6.
Daraus ergibt sich, dass die Beschwerde gutzuheissen und das angefochtene
Urteil aufzuheben ist. Gleichzeitig ist die Angelegenheit an das
Verwaltungsgericht zu neuem Kostenentscheid zurückzuweisen. Bei diesem
Verfahrensausgang hat die Beschwerdegegnerin die Verfahrenskosten zu tragen
(Art. 66 Abs. 1 BGG) und den Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche
Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 68 Abs. 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und das angefochtene Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, vom
16. Oktober 2007 aufgehoben. Die Angelegenheit wird an das Verwaltungsgericht
des Kantons Luzern, verwaltungsrechtliche Abteilung, zu neuem Kostenentscheid
zurückgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der privaten Beschwerdegegnerin
auferlegt.
3.
Die private Beschwerdegegnerin hat den Beschwerdeführer für das
bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gemeinderat Emmen und dem
Verwaltungsgericht des Kantons Luzern, Verwaltungsrechtliche Abteilung,
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 3. Oktober 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Féraud Scherrer