I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.412/2007
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
1C_412/2007 /daa
Urteil vom 18. Juli 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Aemisegger, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Aeschlimann, Eusebio,
Gerichtsschreiber Steinmann.
Parteien
Elsbeth Karlsson-Altherr, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr.
Markus Erb,
gegen
Politische Gemeinde Altstätten, vertreten durch den Stadtrat, Rathausplatz 2,
9450 Altstätten,
Departement des Innern des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude, 9001 St.
Gallen.
Gegenstand
Abstimmung vom 24. September 2006 (Parkierungsreglement),
Beschwerde gegen das Urteil vom 15. Oktober 2007
des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen.
Sachverhalt:
A.
Ein erstes Reglement des Stadtrates von Altstätten über das Parkieren auf
öffentlichem Grund wurde in der Referendumsabstimmung von der Bürgerschaft am
28. November 1993 mit deutlichem Mehr abgelehnt.
Am 1. Mai 2006 erliess der Stadtrat von Altstätten ein neues Reglement über das
Parkieren auf öffentlichem Grund. Dieses bezweckt unter Ausscheidung
verschiedener Parkierungszonen eine Bewirtschaftung des öffentlichen Parkraums,
eine grössere Rotation der parkierten Fahrzeuge und einen Beitrag zur
Mitfinanzierung von Parkraum und eines Parkhauses.
Gegen dieses neue Reglement wurde wiederum das Referendum ergriffen. Anlässlich
der Volksabstimmung vom 24. September 2006 stimmten die Stimmberechtigten der
Vorlage mit 1587 Ja gegen 1538 Nein zu.
B.
Elsbeth Karlsson-Altherr erhob beim Departement des Innern des Kantons St.
Gallen Kassationsbeschwerde und verlangte, dass das Ergebnis der
Volksabstimmung aufgehoben werde. Sie rügte eine Verletzung der
Abstimmungsfreiheit nach Art. 34 Abs. 2 BV. Sie machte im Wesentlichen geltend,
es bestehe in den Abstimmungserläuterungen ein Missverhältnis zwischen den
Darstellungen des Stadtrates und den Argumenten des Referendumskomitees, der
Stadtrat habe zu Unrecht in den Abstimmungskampf eingegriffen und der
Stadtpräsident habe sich zwei Tage vor der Abstimmung nochmals für die Vorlage
eingesetzt.
Das Departement wies die Beschwerde am 7. März 2007 ab. In der Folge wies auch
das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen die Beschwerde von Elsbeth
Karlsson-Altherr am 15. Oktober 2007 ab. Es führte im Wesentlichen aus, in
Anbetracht der von den Gegnern verbreiteten unzutreffenden Informationen seien
die Abstimmungserläuterungen ebenso wenig zu beanstanden wie eine Intervention
des Stadtrates und des Stadtpräsidenten.
C.
Gegen dieses Urteil des Verwaltungsgerichts hat Elsbeth Karlsson-Altherr beim
Bundesgericht am 21. November 2007 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten im Sinne von Art. 82 lit. c BGG erhoben. Sie beantragt die
Aufhebung des Verwaltungsgerichtsentscheides und des Ergebnisses der Abstimmung
vom 24. September 2006. Sie macht Verletzungen von Art. 34 Abs. 2 BV und Art. 2
lit. x der St. Galler Kantonsverfassung geltend und beanstandet die
Abstimmungserläuterungen sowie die Interventionen des Stadtrates und des
Stadtpräsidenten im Abstimmungskampf.
Der Stadtrat von Altstätten beantragt mit ausführlicher Stellungnahme die
Abweisung der Beschwerde. Denselben Antrag stellen unter Verweis auf die
ergangenen Entscheide das Verwaltungsgericht und das Departement des Innern.
Die Beschwerdeführerin hält in ihrer Replik an ihren Anträgen und Begründungen
fest.
Erwägungen:
1.
Mit der Beschwerde nach Art. 82 lit. c BGG kann die Verletzung von politischen
Rechten beim Bundesgericht geltend gemacht werden. Von der Beschwerde werden
sowohl eidgenössische als auch kantonale und kommunale
Stimmrechtsangelegenheiten erfasst (Art. 88 Abs. 1 BGG). Das Beschwerderecht
steht gemäss Art. 89 Abs. 3 BGG jeder Person zu, die in der betreffenden
Angelegenheit stimmberechtigt ist; ein besonderes (rechtliches) Interesse in
der Sache selbst ist nicht erforderlich und berechtigt für sich genommen nicht
zur Stimmrechtsbeschwerde (zur Publikation bestimmtes Urteil 1C_261/2007 vom 5.
März 2008, E. 1.3.3). Das Verwaltungsgericht ist Vorinstanz im Sinne von Art.
88 Abs. 1 lit. b und Abs. 2 BGG. Mit der Beschwerde in Stimmrechtssachen können
namentlich Bundesverfassungsrecht, kantonale verfassungsmässige Rechte und
kantonale Bestimmungen über die politischen Rechte angerufen werden (Art. 95
lit. a, c und d BGG).
Vor diesem Hintergrund ist auf die Beschwerde, mit der die in der Gemeinde
Altstätten stimmberechtigte Beschwerdeführerin Verletzungen der
Abstimmungsfreiheit im Vorfeld der kommunalen Volksabstimmung geltend macht,
einzutreten. Die gestellten Anträge sind im Lichte von Art. 107 Abs. 2 BGG
zulässig.
2.
Unter Berufung auf die Abstimmungsfreiheit nach Art. 34 Abs. 2 BV macht die
Beschwerdeführerin Verletzungen in zweierlei Hinsicht geltend. Zum einen
beanstandet sie die Abstimmungserläuterungen wegen der Aufmachung und der
Unausgewogenheit des die Vorlage befürwortenden Teils im Vergleich zum
Abschnitt über die Argumente der Gegner, zum andern die Interventionen von
Stadtrat und Stadtpräsident im Abstimmungskampf und unmittelbar vor dem
Urnengang.
In Bezug auf den Sachverhalt kann von den folgenden Begebenheiten ausgegangen
werden:
Am 1. Mai 2006 verabschiedete der Stadtrat das Reglement über das Parkieren auf
öffentlichem Grund (Parkierungsreglement). Dagegen wurde das Referendum
ergriffen, worüber die "Rheintalische Volkszeitung" am 11. Juli 2006 unter dem
Titel "Dicke Post für den Stadtpräsidenten" berichtete. In der Folge ergingen,
soweit ersichtlich, zur Vorlage die folgenden öffentlichen Stellungnahmen:
- Die Abstimmungserläuterungen des Stadtrates vom 7. August 2006 wurden den
Stimmberechtigten um den 21. August 2006 versandt, wohl zusammen mit den
Unterlagen für die kantonale und eidgenössische Abstimmung vom 24. September
2006.
- Am 4. September 2006 soll im "Sonnen"-Saal von Seiten des Stadtrates eine
Orientierungsversammlung stattgefunden haben (wie in den
Abstimmungserläuterungen angekündigt). In den Akten findet sich keine
Presse-Berichterstattung dazu und es wird von keiner Seite darauf Bezug
genommen.
- An verschiedenen Orten in Altstätten sind im Vorfeld der Abstimmung
Aushänge-Plakate aufgehängt worden, welche den folgenden Text umfassen:
Wollen wir Parkuhren? Wie der VCS? - NEIN - Haben wir bald überall Parkuhren? -
Alle Strassen sind öffentlicher Grund - NEIN zum ungefreuten
Parkierungsreglement.
- In der Lokalpresse erschienen verschiedene Artikel zur umstrittenen Vorlage:
Stellungnahme der Beschwerdeführerin unter dem Titel "Haben wir bald überall
Parkuhren?" ("Rheintalische Volkszeitung" vom 7. September 2006), Interview mit
der Beschwerdeführerin ("Rheintalische Volkszeitung" vom 15. September 2006),
Leserbrief von Othmar Gächter ("Rheintalische Volkszeitung" vom 19. September
2006).
- Gemäss den Angaben der Beschwerdeführerin soll der Stadtrat die Medien am 28.
August 2006 orientiert haben. In den Akten finden sich keine Hinweise darauf,
Presseberichte dazu sind nicht ersichtlich und die Beschwerdeführerin nimmt
keinen Bezug darauf. Hingegen veröffentlichte der Stadtrat am 15. September
2006 eine Medienmitteilung unter dem Titel "Eine Chance für Altstätten". Diese
Medienmitteilung erschien unter derselben Titelüberschrift in der
"Rheintalischen Volkszeitung" vom 16. September 2006, gezeichnet mit "SK".
- Am 21. September 2006 erschien in der "Rheintalischen Volkszeitung" ein
Inserat des Referendumskomitees. Dieses enthält (auszugsweise) den folgenden
Text:
NEIN zu den Parkuhren - Keine neue Steuer in Altstätten - Haben wir bald
überall Park-Uhren mit Gebühren und Bussen? - Das Reglement öffnet Tür und Tor,
um auf dem vielen öffentlichen Grund in unserer grossen Gemeinde überall
Park-Uhren zu installieren: (Aufzählung von Quartieren). Weiss der Stimmbürger,
dass dank diesem neuen Reglement ... auf der Breite 40 Parkplätze weniger zur
Verfügung stehen? Ist das kundenfreundlich? Wollen wir wirklich Park-Uhren wie
der VCS? - Nur mit einem NEIN bleiben unsere 1000 Gratis-Parkplätze erhalten
und freuen alle - auch das Gewerbe hat den Nutzen.
- Die Ausgabe "Rheintalische Volkszeitung" vom 22. September 2006 enthielt
unter dem Titel "Die Wahrheit um die Bewirtschaftung" einen Artikel von Josef
Signer; der Artikel war gezeichnet mit "Josef Signer, Stadtpräsident
Altstätten" und enthielt dessen Foto. Der Autor entgegnet dem obgenannten
Inserat und weist auf gewisse Irrtümer hin.
Die Volksabstimmung wurde schliesslich am Sonntag, den 24. September 2006
durchgeführt und ergab das Resultat von 1587 Ja gegen 1538 Nein.
3.
Die Beschwerdeführerin beruft sich auf Art. 34 Abs. 2 BV und Art. 2 lit. x der
St. Galler Kantonsverfassung (KV/SG). Die Kantonsverfassung gewährleistet die
Grundrechte nach Massgabe der Bundesverfassung in allgemeiner Weise und
schliesst namentlich auch die freie Willensbildung und unverfälschte
Stimmabgabe in Ausübung der politischen Rechte ein. Die Formulierung von Art. 2
KV/SG und die Umschreibung in lit. x bringen zum Ausdruck, dass die kantonale
Garantie nicht über jene von Art. 34 Abs. 2 BV hinausreicht. Die
Beschwerdeführerin legt nicht dar, dass der Kantonsverfassung gegenüber der
Bundesverfassung ein eigenständiger Gehalt zukommt; dies nimmt auch das
Verwaltungsgericht nicht an. Bei dieser Sachlage ist die vorliegende Beschwerde
ausschliesslich im Lichte der Bundesverfassung zu prüfen (BGE 121 I 196 E. 2d
S. 200, 119 Ia 53 E. 2 S. 55).
4.
Die in Art. 34 Abs. 2 BV als Grundrecht verankerte Abstimmungsfreiheit gibt den
Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt
wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und
unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden, dass jeder
Stimmberechtigte seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und
umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit seiner
Stimme zum Ausdruck bringen kann. Die Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für
den demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemokratischer
Entscheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung (BGE 131 I 442 E.
3.1 S. 447, 130 I 290 E. 3.1 S. 294, 125 I 441 E. 2a S. 443, 121 I 138 E. 3 S.
141, ZBl 108/2007 S. 275 E. 2, 106/2005 S. 246 E. 2.1).
Das Ergebnis eines Urnengangs kann u.a. durch eine unzulässige behördliche
Beeinflussung der Willensbildung der Stimmberechtigten im Vorfeld von
Urnengängen verfälscht werden (BGE 119 Ia 271 E. 3A S. 272, Urteil 1P.582 und
650/2005 vom 20. April 2006, E. 2 [ZBl 108/ 2007 S. 275], ZBl 99/1998 S. 89 E.
4a). Eine unzulässige behördliche Beeinflussung fällt namentlich in Bezug auf
amtliche Abstimmungserläuterungen oder hinsichtlich von behördlichen
Informationen vor Volksabstimmungen in Betracht.
Stellt das Bundesgericht im Vorfeld einer Abstimmung oder bei deren
Durchführung Mängel fest, so hebt es den Urnengang nur auf, wenn die gerügten
Unregelmässigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben könnten.
Die Auswirkungen brauchen von den Beschwerdeführern nicht nachgewiesen zu
werden; vielmehr genügt es, wenn eine derartige Beeinflussung im Bereiche des
Möglichen liegt. Mangels einer ziffernmässigen Feststellung der Auswirkung
eines Verfahrensmangels ist dessen Einfluss auf das Abstimmungsergebnis nach
den gesamten Umständen und grundsätzlich mit freier Kognition zu beurteilen.
Dabei wird namentlich auf die Schwere des festgestellten Mangels und dessen
Bedeutung im Rahmen der gesamten Abstimmung sowie auf die Grösse des
Stimmenunterschiedes abgestellt. Erscheint die Möglichkeit, dass die Abstimmung
ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, nach den gesamten Umständen als derart
gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt, so kann von der
Aufhebung der Abstimmung abgesehen werden (vgl. zum Ganzen BGE 132 I 104 E. 3.3
S. 110, 130 I 290 E. 3.4 S. 296, 129 I 185 E. 8 S. 204, 119 Ia 271 E. 3b S.
273, 118 Ia 259 E. 3 S. 263, 117 Ia 452 E. 3b und c S. 456, 112 Ia 332 E. 5 S.
338; Urteil 1P.582 und 650/2005 vom 20. April 2006, E. 2 [ZBl 108/ 2007 S.
275]).
5.
Die Beschwerdeführerin beanstandet zum einen die Abstimmungserläuterungen des
Stadtrates und macht geltend, diese seien mit der Abstimmungsfreiheit gemäss
Art. 34 Abs. 2 BV nicht vereinbar.
5.1 Nach der Rechtsprechung sind behördliche Abstimmungserläuterungen oder
Abstimmungsbotschaften, in denen eine Vorlage erklärt und zur Annahme oder
Ablehnung empfohlen wird, unter dem Gesichtswinkel der Abstimmungsfreiheit
zulässig. Die Behörde ist dabei zwar nicht zur Neutralität verpflichtet - und
darf eine Abstimmungsempfehlung abgeben -, wohl aber zur Objektivität. Sie
verletzt ihre Pflicht zu objektiver Information, wenn sie über den Zweck und
die Tragweite der Vorlage falsch orientiert. Dem Erfordernis der Objektivität
genügen Abstimmungserläuterungen, wenn die Aussagen wohlabgewogen sind und
beachtliche Gründe dafür sprechen, wenn sie ein umfassendes Bild der Vorlage
mit ihren Vor- und Nachteilen abgeben und den Stimmberechtigten eine
Beurteilung ermöglichen oder wenn sie trotz einer gewissen Überspitzung nicht
unwahr und unsachlich bzw. lediglich ungenau und unvollständig sind. Die
Behörde muss sich nicht mit jeder Einzelheit einer Vorlage befassen und nicht
alle denkbaren Einwendungen, welche gegen eine Vorlage erhoben werden können,
erwähnen; das Gebot der Sachlichkeit verbietet indessen, in den
Abstimmungserläuterungen für den Entscheid des Stimmbürgers wichtige Elemente
zu unterdrücken oder Argumente von gegnerischen Referendums- oder
Initiativkomitees falsch wiederzugeben (BGE 130 I 290 E. 3.2 S. 294, 119 Ia 271
E. 3b S. 273, 112 Ia 129 E. 3b S. 135, ZBl 108/2007 S. 275 E. 2, 106/2005 S.
246 E. 2.1, 99/1998 S. 89 E. 4b S. 92, Pra 2000 Nr. 23 E. 2a). Das Gebot der
Verhältnismässigkeit erfordert schliesslich zur Vermeidung eines
propagandistischen oder reisserischen Charakters eine gewisse Zurückhaltung in
der Aufmachung von Abstimmungserläuterungen (Urteil 1P.377/2001 vom 4.
September 2001 E. 4f, ZBl 66/1965 S. 271, BVR 1983 S. 1; zum Ganzen Michel
Besson, Behördliche Information vor Volksabstimmungen, Diss., Bern 2003, S. 182
ff., 208 ff. und 250 ff.; Gerold Steinmann, Interventionen des Gemeinwesens im
Wahl- und Abstimmungskampf, AJP 1996 S. 260 f.).
5.2 In Bezug auf den Inhalt der Abstimmungserläuterungen macht die
Beschwerdeführerin geltend, das Pro und Contra der Abstimmungsvorlage stünden
in einem krassen Missverhältnis zueinander, die Argumente des
Referendumskomitees würden regelrecht zerpflückt und die Botschaft verkomme zu
einer eigentlichen Abstimmungspropaganda. Dem halten der Stadtrat sowie das
Verwaltungsgericht gesamthaft entgegen, dass die Erläuterungen dem Gebot der
Sachlichkeit genügten.
Die insgesamt 19 Seiten umfassenden Abstimmungserläuterungen weisen
verschiedene Teile auf: In einem ersten Abschnitt auf S. 2-4 werden die
Ausgangslage in Altstätten, die Entstehungsgeschichte und die Ziele kurz
beleuchtet. Auf S. 5-9 wird die Regelung des umstrittenen Reglementes
dargestellt; die Darstellung nimmt mit kleinen Fotos Bezug auf die näher
umschriebenen Zonen mit unterschiedlichen Parktarifen; den Schluss bilden
Hinweise auf die einmaligen Kosten, den Betrag und die Verwendung der
Nettoeinnahmen (für die Planung und Errichtung eines Parkhauses) und ein Fazit.
Der (von der Beschwerdeführerin verfasste) Text des Referendumskomitees ist auf
S. 10 und 11 abgedruckt. Ein weiterer Teil enthält auf S. 12-14 die
Stellungnahme des Stadtrates und die Schlussfolgerungen, woran die
Abstimmungsempfehlung anschliesst. Angefügt sind das Reglement in seinem vollen
Wortlaut sowie der Parkzonenplan.
Bei näherer Betrachtung der einzelnen Teile der Erläuterungen zeigt sich, dass
die beiden Kapitel mit den S. 2-4 und S. 5-9 weitgehend neutral gehalten sind.
Sie weisen aus der Sicht des Stadtrates auf Schwierigkeiten des bisherigen
Regimes hin und zeigen unter Darstellung des Parkierungsreglementes die Mittel
einer Lösung auf. Es ist nicht zu beanstanden, dass diese Schilderung auf
gewisse (ausgewiesene) Wertungen abstellt (vgl. BGE 130 I 290 E. 4.4 S. 299;
Steinmann, Interventionen, a.a.O., S. 260/61) und einen positiven Unterton
aufweist. Dies ist jeder Wiedergabe von Vorlagen des Gesetzgebers eigen.
Massgeblich ist, dass diese Teile sachlich gehalten sind und die
Stimmberechtigten nicht in einseitiger Weise beeinflussen.
In der Stellungnahme des Stadtrates auf S. 12 f. wird den Argumenten des
Referendumskomitees und dem abgedruckten Text der Beschwerdeführerin entgegnet.
Im Einzelnen weist der Stadtrat - unter Bezugnahme auf die Darstellung des
Reglementes - auf die Anzahl der freien und nunmehr bewirtschafteten Parkplätze
in der Altstadt und im gesamten Gemeindegebiet hin, würdigt er die Erfahrungen
mit der Blauen Zone, erwähnt er die Kosten für die Benützer und die Erträge aus
der Bewirtschaftung und hält er schliesslich fest, dass das Reglement die
Ausscheidung der Parkzonen verbindlich festlegt und keine Ausdehnung erlaubt,
ohne dass das Reglement wiederum geändert würde. Auch wenn sich der Stadtrat
mit möglichen und für jedermann leicht ersichtlichen Nachteilen des
Parkierungsreglementes nicht ausdrücklich auseinandersetzt, hinterlässt die
abgedruckte Stellungnahme einen ausgewogenen Eindruck. Entgegen der Auffassung
der Beschwerdeführerin kann keineswegs davon gesprochen werden, dass der
Stadtrat die Argumente des Referendumskomitees in unfairer Weise geradezu
zerpflücken würde (vgl. BGE 132 I 104 E. 4.2 S. 112); daran ändert nichts, dass
er einzelne (Zahlen-)Angaben des Referendumskomitees bzw. der
Beschwerdeführerin ausdrücklich richtigstellt.
In den abschliessenden Schlussfolgerungen auf S. 14 beleuchtet der Stadtrat die
Vorlage aus einer gesamthaften Optik und kommt zum Schluss, dass das Konzept
den Bedürfnissen von Altstätten entspricht. Auch dieser Teil erscheint
ausgewogen und enthält sich jeglicher reisserischer Bemerkungen.
Gesamthaft gesehen erweisen sich die Abstimmungserläuterungen im Lichte der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung (oben E. 5.1) als sachlich und ausgewogen.
Es ist nicht ersichtlich und wird nicht vorgebracht, dass wesentliche Elemente
falsch dargestellt wären oder den Stimmberechtigten entscheidwesentliche
Argumente vorenthalten würden. Der Begründung des Referendumskomitees wird mit
dem Abdruck der Stellungnahme der Beschwerdeführerin hinreichend Platz und
Gewicht eingeräumt. Die Entgegnung darauf ist in moderatem und sachlichem Ton
gehalten. Pro und Contra erscheinen als ausgeglichen dargestellt. Der Umfang
des befürwortenden Teils des Stadtrates (mit Stellungnahme und
Schlussfolgerungen auf S. 12-14) ist im Vergleich mit den Gegenargumenten des
Referendumskomitees (auf S. 10 und 11) verhältnismässig. Die
Abstimmungserläuterungen geben den Stimmberechtigten ohne propagandistischen
Einschlag gesamthaft ein umfassendes Bild über die Vorlage und erlauben ihnen
eine eigene unvoreingenommene Meinungsbildung.
Vor Bundesgericht rügt die Beschwerdeführerin die drucktechnische Darstellung
der in kursiver Schrift gehaltenen Argumente des Referendumskomitees nicht
mehr, sodass darauf nicht einzugehen ist.
Damit erweist sich die Rüge, die Abstimmungserläuterungen genügten dem Gebot
der Sachlichkeit und den Anforderungen gemäss Art. 34 Abs. 2 BV nicht, als
unbegründet.
6.
Zum andern rügt die Beschwerdeführerin als Verletzung von Art. 34 Abs. 2 BV das
behördliche Auftreten im Vorfeld der Volksabstimmung über das
Parkierungsreglement. Diese Rügen beziehen sich auf eine Medienmitteilung der
Stadt Altstätten sowie auf einen Zeitungsartikel des Stadtpräsidenten Josef
Signer.
6.1 Über die als zulässig erachteten Abstimmungserläuterungen und
Abstimmungsempfehlungen hinaus hat sich das Gemeinwesen nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung im Vorfeld von Volksabstimmungen mit
behördlichen Informationen grosse Zurückhaltung aufzuerlegen. Die Behörden
haben sich grundsätzlich aus dem Abstimmungskampf herauszuhalten, die
Meinungsbildung der Stimmberechtigten wird den gesellschaftlichen und
politischen Kräften überlassen und den Stimmbürgern wird zugetraut, zwischen
gegensätzlichen Auffassungen zu unterscheiden, unterschiedliche Meinungen zu
gewichten und demgemäss aufgrund eigener Überzeugung vernunftgemäss zu
entscheiden (BGE 129 I 232 E. 4.2.1 S. 244, 117 Ia 41 E. 5a S. 47; Steinmann,
Interventionen, a.a.O., S. 259). Daraus folgt, dass behördliche Informationen
die Ausnahme bleiben müssen und einer besondern Rechtfertigung und triftiger
Gründe bedürfen (BGE 132 I 104 E. 4.1 S. 112, 121 I 252 E. 2 S. 255, 119 Ia 271
E. 3b S. 273). Im Interesse einer unverfälschten Willensbildung werden solche
triftigen Gründe angenommen, wenn neue erhebliche Tatsachen bekannt werden oder
sich eine Richtigstellung irreführender privater Propaganda aufdrängt (vgl. die
Hinweise auf die Rechtsprechung bei Steinmann, Interventionen, a.a.O., S. 262);
auch in solchen Fällen unterliegen behördliche Informationen dem Gebot der
Sachlichkeit, Transparenz und Verhältnismässigkeit. Umgekehrt wurden triftige
Gründe verneint, wenn behördliche Informationen allein den Zweck verfolgen, das
Stimmvolk zur Annahme einer Vorlage zu bewegen, eine Vorlage den
Stimmberechtigten näher zu bringen oder diese in besonderer Weise für den
Abstimmungsgegenstand zu sensibilisieren (vgl. die Hinweise bei Steinmann,
Interventionen, a.a.O., S. 262).
6.2 Gleichwohl finden sich in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
verschiedene Ansätze, das grundsätzliche Interventionsverbot des Gemeinwesens
aufzulockern. In BGE 119 Ia 271 erachtete das Bundesgericht eine grosszügigere
Beurteilung behördlicher Informationen unter Verweis auf die neuere Lehre als
bedenkenswert und hielt fest, dass es zu weit ginge, für die Meinungsbildung
notwendige, objektiv gehaltene Interventionen im Abstimmungskampf von Seiten
der Behörden schlechthin zu untersagen (BGE 119 Ia 271 E. 6d S. 280). Eine am
Interventionsverbot ausgerichtete Auffassung qualifizierte das Bundesgericht in
BGE 130 I 290 als sehr restriktiv und im Widerspruch zur bundesgerichtlichen
Rechtsprechung stehend (BGE 130 I 290 E. 5.2 S. 304). Dem Gemeinwesen müsse die
Möglichkeit eingeräumt werden, gewisse einseitige Positionsbezüge von
politischen Gruppen auszugleichen (BGE 132 I 104 E. 4.1 S. 112). Allgemein
komme den Behörden bei Sachabstimmungen eine gewisse Beratungsfunktion zu, und
in Einzelfällen ergebe sich aus Art. 34 Abs. 2 BV eine Informationspflicht (BGE
129 I 232 E. 4.2.1 S. 244). Bisweilen hat das Bundesgericht über die
Abstimmungserläuterungen hinausgehende zusätzliche Informationen gebilligt (BVR
1983 S. 1 E. 7, zusammengefasst bei Steinmann, Interventionen, a.a.O., S. 262
f.). Es hat in spezifischen Konstellationen Informationen einer Gemeinde zu
kantonalen Abstimmungen zugelassen (BGE 108 Ia 155 E. 5 S. 159, 105 Ia 233).
Schliesslich können sich Informationen zum Wahlverfahren als wünschbar oder
erforderlich erweisen (BGE 112 Ia 233 E. 2e S. 239, Urteil 1P.390/2005 vom 11.
Oktober 2005, ZBl 99/1998 S. 415, 102/ 2001 S. 188 E. 3, vgl. auch ZBl 102/2001
S. 148).
Im Dienste einer möglichst offenen, pluralistischen und unverzerrten
Meinungsbildung befürwortet die neuere Lehre überwiegend ein an den Grundsätzen
der Objektivität, Transparenz und Verhältnismässigkeit ausgerichtetes Recht der
Behörden auf Teilnahme an der politischen Auseinandersetzung über die
Abstimmungserläuterungen hinaus; teils wird im Grundsatz eine Pflicht der
Behörden an einer entsprechenden Mitwirkung angenommen (vgl. Besson, a.a.O., S.
141 ff.; vgl. die Hinweise bei Gerold Steinmann, St. Galler BV-Kommentar, 2.
Aufl. 2008, Art. 34 Rz. 18). Eine entsprechende Haltung nahm der Bundesrat in
der Botschaft über die Volksinitiative "Volkssouveränität statt
Behördenpropaganda" ein (BBl 2005 S. 4373, insbes. S. 4392 ff.; vgl. ferner die
Hinweise auf die Lehre auf S. 4385). Diese Initiative, welche mit einem neuen
Art. 34 Abs. 3 BV die Information vor Abstimmungen von Seiten von
Bundesbehörden neu ordnen und stark einschränken wollte, ist von Volk und
Ständen am 1. Juni 2008 abgelehnt worden.
Vor diesem Hintergrund ist unter dem Gesichtswinkel der Abstimmungsfreiheit
nach Art. 34 Abs. 2 BV das Gewicht nicht so sehr auf das beschriebene
Interventionsverbot und allfällige triftige Gründe für Abweichungen zu legen
als vielmehr auf die Art und Weise sowie die Wirkung der konkret zu
beurteilenden behördlichen Informationen. Zu prüfen ist, ob diese Informationen
in sachlicher, transparenter und verhältnismässiger Weise zur offenen
Meinungsbildung beizutragen geeignet sind oder aber in dominanter und
unverhältnismässiger Art im Sinne eigentlicher Propaganda eine freie
Willensbildung der Stimmberechtigten erschweren oder geradezu verunmöglichen.
6.3 Am 15. September 2006 veröffentlichte der Stadtrat eine Medienmitteilung
unter dem Titel "Chance für Altstätten". Diese erschien wortwörtlich unter
derselben Titelüberschrift in der "Rheintalischen Volkszeitung" vom 16.
September 2006, gezeichnet mit "SK".
In diesem Bericht wird einleitend darauf hingewiesen, dass die Vorlage zur
Parkplatzbewirtschaftung in einem langen demokratischen Mitwirkungsverfahren
erarbeitet worden sei und die wichtigsten Wünsche und Anregungen aus der
Bevölkerung übernehme. Es werden die einzelnen Parkzonen mit Angaben der
(bewirtschafteten und freien) Parkplätze genannt, welche durch das Reglement
definitiv ausgeschieden seien und unter Wahrung der demokratischen Rechte
lediglich durch eine (wiederum) dem Referendum unterstehende Änderung
ausgedehnt werden könnten. Die Belastung wird unter Verweis auf die Gebühren
als minimal bezeichnet. Als Fazit wird ausgeführt, dass die Vorlage freie
Parkplätze schaffe und die erforderliche Rotation in der Innenstadt ermögliche.
Der kurze für die Vorlage einstehende Bericht erscheint sachlich und
hinterlässt ohne jegliche Polemik einen wohlabgewogenen und zurückhaltenden
Eindruck. Daran ändert auch der für Zeitungsberichte nicht unübliche Titel
"Chance für Altstätten" nichts. Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend,
dass darin sachlich unzutreffende Ausführungen gemacht würden. Der Bericht ist
- insbesondere mit dem Hinweis, dass nicht das ganze Gemeindegebiet
bewirtschaftet werde und eine Ausdehnung der gebührenpflichtigen Parkzonen dem
Referendum unterstünde - geeignet, zur objektiven Meinungsbildung der
Stimmberechtigten über die Abstimmungsvorlage beizutragen. Denn in der
öffentlichen Diskussion - wie sie etwa in Kleinplakaten sowie in einem
Zeitungsartikel der Beschwerdeführerin zum Ausdruck kam - wurde die Frage
gestellt "Haben wir bald überall Parkuhren?" und war davon die Rede, dass im
Gebiet "Breite" 40 freie Parkplätze verloren gingen. Solche Aussagen waren, wie
das Verwaltungsgericht festgehalten hat, vor dem Hintergrund des
Parkierungsreglementes unzutreffend, was die Beschwerdeführerin nicht in Frage
zu stellen vermag. Insoweit kann die Medienmitteilung des Stadtrates auch als
Reaktion auf fehlerhafte Meinungsäusserungen im Abstimmungskampf von privater
Seite verstanden werden.
Die Medienmitteilung wurde auf dem offiziellen Papier der Stadt Altstätten
verbreitet. Sie wurde in der "Rheintalischen Volkszeitung" vom 16. September
2006 abgedruckt. Es kann dem Zeitungsbericht, der mit "SK" gezeichnet war,
nicht entnommen werden, dass es sich um eine Medienmitteilung des Stadtrates
handelt. Insbesondere ist aus der Sicht des durchschnittlichen Lesers nicht
ersichtlich oder leicht erkennbar, wer mit "SK" gemeint ist, ob dies die
Initialen eines Journalisten seien oder ob "SK" allenfalls für "Stadtkanzlei"
stehe. Diese für den unvoreingenommenen Leser und Stimmbürger mangelnde
Transparenz, welche auch das Verwaltungsgericht beanstandete (E. 2.6), ist zu
bedauern, ändert aber am Ausgang des Verfahrens nichts.
Die Medienmitteilung ist nach dem Gesagten unter dem Gesichtswinkel von Art. 34
Abs. 2 BV nicht zu beanstanden.
6.4 Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin, dass Josef Signer, Stadtpräsident
von Altstätten, am 22. September 2006 unter dem Titel "Die Wahrheit um die
Bewirtschaftung" in der "Rheintalischen Volkszeitung" einen Artikel publizierte
und der Stadtrat auf diese Weise unmittelbar vor dem Urnengang in unzulässiger
Art auf die Meinungsbildung der Stimmberechtigten Einfluss genommen habe.
Demgegenüber qualifizierte das Verwaltungsgericht den genannten Artikel als
private Stellungnahme von Josef Signer, wie sie unter Hinzufügung der amtlichen
Funktion in Abstimmungskämpfen typisch seien, und erachtete ihn als zulässig,
da keine offensichtlich unwahren oder irreführenden Angaben kurz vor der
Abstimmung gemacht worden seien.
6.5 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann einzelnen Mitgliedern
einer (Exekutiv-)Behörde weder die Teilnahme am Abstimmungskampf noch die freie
Meinungsäusserung zu einer Abstimmungsvorlage untersagt werden. Es ist ihnen
nicht verwehrt, als Privatpersonen mit der Unterzeichnung von Aufrufen oder
Verlautbarungen an die Öffentlichkeit zu treten und dabei ihren Namen und ihre
Funktion zu nennen, um so ihr Engagement für die öffentlichen Interessen und
ihre besondere Sachkunde hervorzuheben und der Stellungnahme ein zusätzliches
Gewicht zu verleihen. Als nicht zulässig wird es indes erachtet, wenn einzelne
Behördenmitglieder ihren individuellen privaten Interventionen und
Meinungsäusserungen einen unzutreffenden amtlichen Anstrich geben und so den
Eindruck erwecken, als ob es sich um eine offizielle Verlautbarung einer
Behörde handle (BGE 130 I 290 E. 3.3 S. 295, 119 Ia 271 E. 3d S. 275).
Der Abgrenzung rein privaten Handelns von behördlichem Auftreten einzelner
Exponenten im Vorfeld von Abstimmungen kommt insoweit Bedeutung zu, als private
Äusserungen nur dann als unzulässig bezeichnet werden, wenn mit ihnen in einem
so späten Zeitpunkt mit offensichtlich unwahren und irreführenden Angaben in
den Abstimmungskampf eingegriffen wird, dass es den Stimmberechtigten nach den
Umständen nicht mehr möglich ist, sich aus andern Quellen ein zuverlässiges
Bild von den tatsächlichen Verhältnissen zu machen; Einflüsse dieser Art
vermögen nur ausnahmsweise die Aufhebung einer Abstimmung zu rechtfertigen (BGE
119 Ia 271 E. 3c S. 274, Urteil 1C_393/2007 vom 18. Februar 2008, E. 5, je mit
Hinweisen). Umgekehrt unterliegen Interventionen von Behördenmitgliedern, die
einen öffentlichen Charakter aufweisen und deshalb der Behörde als solcher
zuzurechnen sind, den oben genannten Voraussetzungen der Sachlichkeit und
Verhältnismässigkeit. Die Abgrenzung im Einzelnen fällt nicht immer leicht,
weil nicht leichthin von der amtlichen Stellung abstrahiert werden kann. Die
Abgrenzung stellt nach der Rechtsprechung auf die Wirkung einer Mitteilung ab,
die sie auf die Adressaten und den durchschnittlich aufmerksamen und politisch
interessierten Stimmbürger ausübt (BGE 130 I 290 E. 3.3 S. 295, 119 Ia 271 E.
3d S. 275; zum Ganzen Besson, a.a.O., S. 262 ff.; Hangartner/Kley, Die
demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, Zürich 2000, S. 1039 ff.; Steinmann, Interventionen, a.a.O.,
S. 264 f., je mit zahlreichen Hinweisen).
6.6 Der beanstandete Artikel in der "Rheintalischen Volkszeitung" ist in der
Rubrik "Standpunkte" erschienen, mit "Josef Signer, Stadtpräsident Altstätten"
unterzeichnet und zudem mit einer Foto versehen. Er hinterlässt entgegen der
Auffassung der Stadt Altstätten und des Verwaltungsgerichts aus der Sicht eines
durchschnittlichen Stimmbürgers einen offiziellen Charakter und ist somit dem
Stadtrat zuzurechnen. Darauf weisen sowohl die Unterschrift mit der
Funktionsbezeichnung als auch die in amtlichem Zusammenhang verwendete Foto
hin. Es ist nicht von Bedeutung, dass in der Rubrik "Standpunkte" der
"Rheintalischen Volkszeitung" im Allgemeinen persönliche Meinungsäusserungen
publiziert werden, wie die Stadt Altstätten meint, ebenso wenig der Umstand,
dass die Zeitung die Foto meist im Zusammenhang mit dem Amt von Josef Signer
als Kantonsrat verwendet. Unerheblich ist aus der Optik des Durchschnittslesers
ferner, dass offizielle Verlautbarungen nach der Praxis von der Stadtkanzlei
ausgehen und nicht von einzelnen Behördenmitgliedern oder vom Stadtpräsidenten,
da auf die Aufmachung und den Eindruck abzustellen ist, welche im vorliegenden
Fall eine offizielle Verlautbarung vermuten lassen. Dieser Eindruck wird auch
durch den Inhalt des Artikel bestätigt, der keinerlei persönliche Wertungen von
Josef Signer erkennen lässt und von seinem amtlichen Sachverstand zeugt;
insoweit unterscheidet sich der fragliche Artikel auch von der in BGE 130 I 290
beurteilten Stellungnahme eines Regierungsratsmitgliedes (BGE 130 I 290 E. 5.1
S. 303).
Damit ist im Sinne der oben dargelegten Kriterien (E. 6.2) zu prüfen, ob der
Artikel des Stadtpräsidenten in sachlicher, transparenter und
verhältnismässiger Weise zur offenen Meinungsbildung beizutragen geeignet ist
oder aber in dominanter und unverhältnismässiger Art im Sinne eigentlicher
Propaganda eine freie Willensbildung der Stimmberechtigten erschwert oder
geradezu verunmöglicht.
6.7 Der Zeitungsartikel des Stadtpräsidenten stellt ausdrücklich eine
Entgegnung auf ein Inserat des "Komitees für ein kundenfreundliches und
lebenswertes Einkauf-Städtli ohne Bussen und Gebühren" vom Vortag dar. Er kann
trotz der klaren Stellungnahme zugunsten der Vorlage nicht als unsachlich
bezeichnet werden. Einerseits wird im Artikel unter Hinweis auf spätere
Referendumsmöglichkeiten klargestellt, dass das Reglement mit der Umschreibung
der bewirtschafteten Gebiete nicht auf dem ganzen Gemeindegebiet Parkuhren
erlaube. Im erwähnten Inserat war davon die Rede, "das Reglement öffnet Tür und
Tor, um auf dem vielen öffentlichen Grund in unserer grossen Gemeinde überall
Park-Uhren zu installieren". Diese Aussage war - nicht nur unter dem
Gesichtswinkel juristischer Spitzfindigkeit - klar unzutreffend und durfte im
Dienste einer objektiven Meinungsbildung richtig gestellt werden. Andererseits
führt der Stadtpräsident aus, es entbehre jeglicher Grundlage, dass im Gebiet
"Breite" wegen des Reglementes 40 Parkplätze aufgehoben würden. Entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführerin suggerierte das erwähnte Inserat in
unzutreffender Weise als (unmittelbare) Folge der Vorlage sehr wohl den Wegfall
einer entsprechenden Zahl von Parkplätzen mit der Formulierung: "Weiss der
Stimmbürger, dass dank diesem neuen Reglement und den Park-Uhren ab 1.1.07 auf
der Breite 40 Parkplätze weniger zur Verfügung stehen?" Auch insoweit kann die
Stellungnahme des Stadtpräsidenten nicht als unsachgemäss qualifiziert werden.
Schliesslich ist auch der Titel des Berichts nicht zu beanstanden: "Die
Wahrheit um die Bewirtschaftung" weist zwar, wie die Beschwerdeführerin dartut,
eine gewisse emotionale Note auf, kann indes in Anbetracht der zutreffenden
Richtigstellung nicht als propagandistisch oder reisserisch bezeichnet werden.
Damit stellt sich die Frage, ob der Zeitungsbericht des Stadtpräsidenten auch
vor dem Gebot der Verhältnismässigkeit standzuhalten vermag. Von der Aufmachung
her ist er mit seinem bescheidenen Umfang nicht zu beanstanden. In zeitlicher
Hinsicht ist er am Freitag vor dem Abstimmungssonntag und damit unmittelbar vor
dem Urnengang in der "Rheintalischen Volkszeitung" erschienen. Dasselbe trifft
auch auf das Inserat des Referendumskomitees zu, das tags zuvor am Donnerstag
in erheblicher Grösse publiziert wurde. Die Beschwerdeführerin legt nicht dar,
dass ihr eine Reaktion auf den Bericht des Stadtpräsidenten nicht mehr möglich
gewesen wäre. Damit ergibt sich gesamthaft, dass der Stadtpräsident mit seinem
kritisierten Artikel die erforderlichen Proportionen wahrte und nicht in
unzulässiger Weise in die Meinungsbildung der Stimmberechtigten eingriff.
6.8 Gesamthaft zeigt sich, dass der Abstimmungskampf von Seiten des
Referendumskomitees - mit Kleinplakaten, Interviews, Leserbriefen und Inseraten
- sehr aktiv betrieben worden ist. Wie aufgezeigt, ist die Haltung des
Referendumskomitees teils emotional und mit unzutreffenden Argumenten vertreten
worden. Vor diesem Hintergrund waren die Medienmitteilung und der Artikel des
Stadtpräsidenten mit sachlich korrektem Inhalt und in zurückhaltender
Aufmachung geeignet, die Stimmberechtigten über die Abstimmungserläuterungen
hinaus über die Tragweite des Parkierungsreglementes zu informieren und somit
einen Beitrag zur unvoreingenommenen Meinungsbildung zu leisten. Damit sind die
von der Beschwerdeführerin kritisierten behördlichen Interventionen vor dem
Urnengang unter dem Gesichtswinkel der Abstimmungsfreiheit nicht zu beanstanden
und erweist sich die Rüge der Verletzung von Art. 34 Abs. 2 BV als unbegründet.
7.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang sind die Kosten des
bundesgerichtlichen Verfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 66
Abs. 1 BV; BGE 133 I 141). Der Politischen Gemeinde Altstätten ist keine
Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Politischen Gemeinde Altstätten
sowie dem Departement des Innern und dem Verwaltungsgericht des Kantons St.
Gallen schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 18. Juli 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Der Gerichtsschreiber:
Aemisegger Steinmann