I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.397/2007
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_397/2007
1C_427/2007 /fun
Urteil vom 27. Mai 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Aeschlimann,
Gerichtsschreiber Haag.
Parteien
1C_397/2007
Kanton St. Gallen, Beschwerdeführer, vertreten durch die Regierung des Kantons
St. Gallen, Klosterhof 3, 9001 St. Gallen,
gegen
X.________, Beschwerdegegner, vertreten durch Rechtsanwalt Max Auer,
Politische Gemeinde Wattwil, vertreten durch den Gemeinderat Wattwil,
Grüenaustrasse 7, Postfach 364, 9630 Wattwil,
und
1C_427/2007
Bundesamt für Raumentwicklung, 3003 Bern,
Beschwerdeführer,
gegen
X.________, Beschwerdegegner, vertreten durch Rechtsanwalt Max Auer,
Politische Gemeinde Wattwil, vertreten durch den Gemeinderat Wattwil,
Grüenaustrasse 7, Postfach 364, 9630 Wattwil,
Kanton St. Gallen, handelnd durch die Regierung des Kantons St. Gallen,
Klosterhof 3, 9001 St. Gallen, und diese vertreten durch das Baudepartement des
Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen.
Gegenstand
Baubewilligung und Rückbau,
Beschwerde gegen das Urteil vom 15. Oktober 2007 des Verwaltungsgerichts des
Kantons St. Gallen.
Sachverhalt:
A.
X.________ ist Eigentümer des Grundstücks Nr. 1064, Grundbuch Wattwil. Nach dem
Landwirtschaftszonenplan der Politischen Gemeinde Wattwil vom 28. April 1999
liegt das 64'928 m2 grosse Grundstück ausserhalb der Bauzone, grösstenteils in
der Landwirtschaftszone, teils im Wald. Das Gelände fällt von Südosten nach
Nordwesten ab. Das Grundstück ist mit einem Wohnhaus mit angebautem
Kälberstall, einem Laufstall für 56 Grossvieheinheiten und einer Feldscheune
überbaut. Über das Grundstück führt eine Gemeindestrasse und ein Gemeindeweg.
lm Jahr 1994 sanierte X.________ das Wohnhaus mit Zustimmung des damals
zuständigen kantonalen Amts für Umweltschutz. Am 7. September 1998 stimmte das
kantonale Planungsamt (heute: Amt für Raumentwicklung) dem Neubau einer
Jauchegrube von 510 m3 und dem Anbau einer Liegehalle mit 30 Liegeplätzen an
den Stall Gebäude?Nr. 3492 zu. Gemäss Situationsplan sollten im Bereich des
Bauvorhabens mit dem anfallenden Aushubmaterial geringfügige Terrainanpassungen
vorgenommen werden. Der Gemeinderat Wattwil bewilligte das Bauvorhaben am 29.
September 1998 und wies darauf hin, die Jauchegrube sei anzuböschen und das
gestaltete Terrain sei dem gewachsenen Gelände möglichst anzupassen. Da aus den
nachträglich angeforderten Plänen hervorging, dass X.________ für die
Aufschüttung eine grosse Fläche beanspruchen wollte, verlangte der Gemeinderat,
dass die Ausführung der Rohplanie der Bauverwaltung zur Kontrolle angemeldet
werde. In der Folge stellten Gemeindevertreter fest, dass sich X.________ nicht
an die Baubewilligung hielt. Statt die bewilligte Geländeanpassung im Bereich
der Jauchegrube und des Laufstalls vorzunehmen, hatte er damit begonnen, den
abhumusierten Hang zwischen Stall und Wald aufzuschütten. Auf Verlangen reichte
er am 19. April 2000 für die Auffüllung ein Baugesuch nach. Nach den
dazugehörigen Plänen sollte nördlich der neuen Liegehalle bis direkt an den
Wald eine rund 40 m lange Senke 5 m bis 6 m hoch aufgefüllt werden. Ohne die
erforderliche Zustimmung des Kantons eingeholt zu haben, bewilligte der
Gemeinderat Wattwil am 23. Mai 2000 die bereits durchgeführte
Terrainauffüllung. Er hielt fest, X.________ habe sich bereit erklärt, das
Gelände nicht über das folgende Ausmass hinaus zu verändern:
- 20 m ab Waldrand Richtung Stall/Jauchegrube kann das Terrain um 1,8 m
aufgeschüttet werden, flach gegen den Waldrand auslaufend. Die bestehende Mulde
muss noch ersichtlich sein;
- 20 m bergwärts ab dieser Marke kann das Terrain um 2,5 m aufgeschüttet
werden, die bestehende Mulde muss auch hier noch ersichtlich sein;
- die Aufschüttung ab dieser Marke Richtung vorbestandenem Weg ist ebenfalls
leicht als Mulde zu gestalten;
- gesamthaft gesehen muss das vorbestandene Gelände auch nach der Aufschüttung
gut erkennbar sein."
B.
Am 24. Juli 2000 ersuchte X.________ um Bewilligung einer Liegehalle für
Hochlandrinder südlich des Rindviehstalls Gebäude?Nr. 3492. Das kantonale Amt
für Raumentwicklung stimmte dem Gesuch am 6. Oktober 2000 zu.
Am 18. September 2000 stellten Gemeindevertreter fest, dass sich X.________
nicht an die Bewilligung vom 23. Mai 2000 gehalten hatte. Er hatte die Senke
nördlich des Stalls wesentlich stärker als vereinbart aufgefüllt und hatte
zudem damit begonnen, westlich der Feldscheune (Gebäude?Nr. 698) eine weitere
Mulde aufzufüllen bzw. einen Damm zu erstellen. Am 20. September 2000 verfügte
der Gemeinderat Wattwil einen Baustopp und leitete eine Schadensberechnung für
den gesteigerten Gemeingebrauch der Zufahrtsstrassen wegen der vielen
Transportfahrten ein. Gleichzeitig erstattete er gegen X.________ Strafanzeige
und teilte der Y.________ AG mit, es dürfe kein Material mehr abgelagert
werden. Am 9. November 2000 wurde X.________ wegen mehrfacher Widerhandlungen
gegen baurechtliche Vorschriften mit Fr. 1'200.-- gebüsst.
Am 3. Oktober 2000 reichte X.________ Pläne für die ausgeführte Aufschüttung
und für eine weitere Aufschüttung von 2'800 m3 ein. Während der Auflagefrist
wurden keine Einsprachen erhoben. Am 10. November 2000 schickte die
Bauverwaltung Wattwil die Projektänderung dem kantonalen Amt für
Raumentwicklung zur Prüfung. Sie hielt fest, die ausgeführten Aufschüttungen
würden in keiner Weise der Baubewilligung entsprechen. Es sei nie Thema
gewesen, dass ein Fliessgewässer überschüttet und die Linienführung des
Gemeindewegs 3. Klasse zum Gebäude-Nr. 698 verändert werden dürfe.
Anlässlich eines Augenscheins vom 4. Juni 2003 stellten die Baukommission
Wattwil und das kantonale Amt für Raumentwicklung fest, dass X.________
wiederum ohne Bewilligung gebaut hatte. Er hatte an der Scheune Gebäude-Nr.
3492 eigenmächtig einen Melkstand angebaut und die Liegehalle nicht
entsprechend den Plänen erstellt. Am 30. Oktober 2003 stellten Vertreter der
Gemeinde und des Kantons zudem fest, dass X.________ erneut Erdmaterial
zugeführt hatte. Die Baukommission Wattwil verfügte am 27. November 2003
wiederum einen Baustopp und forderte den Bauherrn auf, ein nachträgliches
Baugesuch einzureichen oder den rechtmässigen Zustand wiederherzustellen.
Gleichzeitig drohte sie ihm Ersatzmassnahmen an. Auf ein nachträgliches
Baugesuch von X.________ hin verweigerte das kantonale Amt für Raumentwicklung
am 24. August 2005 die Zustimmung für die Geländeauffüllungen und die neue
Flurstrasse. Sodann lehnte es eine nachträgliche Ausnahmebewilligung zur
Unterschreitung des gesetzlichen Waldabstands ab. Der Gemeinderat Wattwil wurde
angewiesen, die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands anzuordnen.
C.
Am 29. September 2005 entschied die Baukommission Wattwil unter anderem, dass
die widerrechtlich erstellten Bauten und Anlagen (Geländeauffüllung und
Flurstrasse) innert eines Jahres ab Rechtskraft dieser Verfügung vollständig zu
entfernen und der rechtmässige Zustand wieder herzustellen seien. Ausserdem
wurde die Durchführung einer Ersatzmassnahme angedroht.
Gegen diesen Entscheid erhob X.________ am 21. Oktober 2005 Rekurs bei der
Regierung des Kantons St. Gallen. Er verlangte unter anderem die nachträgliche
Bewilligung für die Geländeauffüllungen und die Aufhebung der Anordnung der
Baukommission Wattwil vom 29. September 2005, wonach die Aufschüttungen zu
entfernen seien.
Am 9. Januar 2007 wies die Regierung den Rekurs von X.________ ab und wies die
Angelegenheit im Sinn der Erwägungen zur allfälligen Ergänzung des Entscheids
vom 29. September 2005 an den Gemeinderat Wattwil zurück. Der Entscheid wurde
im Wesentlichen damit begründet, die Baukommission Wattwil habe die
Geländeauffüllungen und die neue Flurstrasse zu Recht nachträglich nicht
bewilligt und die Wiederherstellung der Geländesenkungen angeordnet. Was das
Verfahren betreffend Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands betreffe,
rechtfertige sich indessen, die am Rekursverfahren nicht beteiligte Y.________
AG einzubeziehen, zumal sie ebenfalls als Verhaltensstörerin und Verursacherin
zu qualifizieren sei. Die Regierung wies deshalb die Angelegenheit zur Klärung
der Verantwortlichkeit und der subjektiven Wiederherstellungspflicht dieses
Unternehmens sowie zur allfälligen Ergänzung des angefochtenen Entscheids an
den Gemeinderat Wattwil zurück.
D.
X.________ erhob gegen den Entscheid der Regierung vom 9. Januar 2007
Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen. Er beantragte im
Wesentlichen, der Entscheid der Regierung sei aufzuheben und die ganze
Angelegenheit sei an die Gemeinde Wattwil zu neuem Entscheid zurückzuweisen.
Eventualiter sei der Entscheid der Regierung aufzuheben, und die
Geländeauffüllungen seien nachträglich zu bewilligen; auf die Wiederherstellung
des rechtmässigen Zustands sei zu verzichten.
Das Verwaltungsgericht führte am 12. September 2007 einen Augenschein durch und
stellte fest, dass sich unter der Aufschüttung ein eingedoltes Gerinne befinde
und dass das Gelände zwischen Stall und Feldscheune eine schmale Mulde
aufweise, durch die in nördlicher Richtung ein Gewässer fliesse. Darüber sei
ein gut sichtbarer Damm aufgeschüttet worden, der eine beträchtliche Höhe
aufweise.
Mit Urteil vom 12. September 2007/15. Oktober 2007 hiess das Verwaltungsgericht
die Beschwerde im Sinne der Erwägungen teilweise gut. Es hob den Entscheid der
Regierung vom 29. September 2005 insofern auf, als er die Pflicht zur
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands im Bereich des rund 4'200 m2
grossen Geländeabschnitts, der beim Laufstall von Südosten nach Nordwesten zum
Wald abfällt, betraf. Zudem verpflichtete es den Beschwerdeführer, der Gemeinde
Wattwil spätestens sechs Monate nach Rechtskraft seines Entscheids ein Projekt
für den Rückbau der Wegverbindung zwischen Laufstall und Feldscheune
einzureichen. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab, soweit es darauf eintreten
konnte.
E.
Mit Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 15. und 29.
November 2007 beantragen der Kanton St. Gallen und das Bundesamt für
Raumentwicklung (ARE), das Urteil des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben,
soweit damit die Pflicht zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands im
Bereich des rund 4'200 m² grossen Geländeabschnitts verneint werde. X.________
sei anzuweisen, innert angemessener Frist den rechtmässigen Zustand unter
fachkundiger Anleitung wiederherzustellen bzw. innert sechs Monaten bei der
Gemeinde Wattwil ein entsprechendes Rückbauprojekt einzureichen. Eventuell sei
die Sache zur Anordnung des rechtmässigen Zustands an die Vorinstanz
zurückzuweisen.
Die Beschwerdeführer rügen insbesondere eine Verletzung der Art. 16 und 24 ff.
des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz,
RPG, SR 700) und von Bestimmungen des Waldrechts, des Gewässerschutzrechts, des
Abfallrechts sowie einen Verstoss gegen den Vorrang des Bundesrechts (Art. 49
BV) wegen fehlerhafter Anwendung von kantonalem Recht, mit welchem Bundesrecht
vollzogen werden soll.
F.
Das Verwaltungsgericht und die Gemeinde Wattwil beantragen die Abweisung der
Beschwerden. Der private Beschwerdegegner stellt den Antrag, die Beschwerden
seien abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Baudepartement des Kantons
St. Gallen schliesst auf Gutheissung der Beschwerde des Bundesamts für
Raumentwicklung.
Erwägungen:
1.
Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die Zulässigkeit der Beschwerde
von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.1 S. 251).
1.1 Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts ist ein Entscheid einer
letzten kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Ihm liegt ein
Beschwerdeverfahren betreffend die Entfernung einer bewilligungspflichtigen,
ohne baurechtliche Bewilligung vorgenommenen Terrainveränderung und damit eine
öffentlich-rechtliche Angelegenheit zu Grunde. Das Bundesgerichtsgesetz enthält
auf dem Gebiet des Bau- und Planungsrechts keinen Ausschlussgrund von der
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 lit. a und Art.
83 BGG).
1.2 Mit dem angefochtenen Entscheid wird kantonal letztinstanzlich auf die
Abtragung der nicht bewilligten Aufschüttung im Ausmass von rund 7'000 m3 auf
einer Fläche von rund 4'200 m² sowie auf die Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands in Bezug auf diese Aufschüttung verzichtet. Insoweit
liegt ein Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG vor. Daran ändert nichts, dass
mit dem angefochtenen Urteil noch nicht über den Rückbau der Wegverbindung
zwischen Laufstall und Feldscheune entschieden wurde. Die im Entscheid der
Regierung vom 9. Januar 2007 erwähnte allfällige Ergänzung des kommunalen
Entscheids betrifft die Klärung der Verantwortlichkeit und der subjektiven
Wiederherstellungspflicht der am Rekursverfahren vor der Regierung nicht
beteiligten Y.________ AG. Diese Frage ist nicht Gegenstand des
bundesgerichtlichen Verfahrens, und sie stellt sich nur im Falle der
Gutheissung der vorliegenden Beschwerden.
1.3 Im bundesgerichtlichen Verfahren nicht mehr umstritten ist die Bewilligung
der ausserhalb der Bauzone vorgenommenen Aufschüttungen, sondern lediglich
deren Beseitigung sowie die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands.
Rechtsgrundlage der Beseitigungsanordnung zur Wiederherstellung des früheren
Zustands ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Art. 24 RPG (BGE 111
Ib 213 E. 6c S. 226; 129 II 321 E. 1.1 S. 324; 132 II 21; Bernhard Waldmann/
Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 34 Rz. 17). Der Kanton St.
Gallen ist gestützt auf Art. 34 Abs. 2 lit. c RPG in Verbindung mit Art. 89
Abs. 2 lit. d BGG zur Beschwerde berechtigt. Die Beschwerdeberechtigung des
Bundesamts für Raumentwicklung ergibt sich aus Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG i.V.m.
Art. 48 Abs. 4 der Verordnung vom 28. Juni 2000 über die Raumplanung
(Raumplanungsverordnung, RPV, SR 700.1).
1.4 Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt und geben zu keinen
weiteren Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerden ist somit einzutreten.
2.
Wie erwähnt ist im bundesgerichtlichen Verfahren nicht zu prüfen, ob die auf
Parzelle Nr. 1064 erfolgten Geländeveränderungen formell und materiell
rechtswidrig sind. Das Verwaltungsgericht führt dazu aus, die Auffüllungen der
Senken würden dem Zweck der Landwirtschaftszone widersprechen, weshalb dafür
keine ordentliche Baubewilligung nach Art. 22 Abs. 2 RPG erteilt werden könne.
Namentlich sei die Beseitigung der Mulden für die Steigerung der
Bodenfruchtbarkeit nicht erforderlich gewesen und habe keine ins Gewicht
fallende Auswirkungen auf das Betriebsergebnis. Eine Ausnahmebewilligung nach
Art. 24 ff. RPG komme nicht in Frage. Mit den Aufschüttungen seien überdies der
gesetzliche Waldabstand verletzt und ein Gewässer widerrechtlich überschüttet
worden.
3.
3.1 Das Verwaltungsgericht prüfte sodann die angeordnete Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands. Dazu hielt es ausdrücklich fest, dass der private
Beschwerdegegner die Terrainveränderungen bösgläubig durchgeführt und auch den
Gemeindeweg wider besseres Wissen verlegt habe. Den Eingriff ins
Landschaftsbild erachtete es als erheblich, auch wenn dieser heute teilweise
auf Grund der Überwachsung nicht mehr sichtbar sei; eine Geländesenke sei
weitgehend aufgefüllt bzw. beseitigt worden und eine weitere Mulde werde durch
einen künstlichen Damm durchschnitten. Es bestehe ein erhebliches öffentliches
Interesse an der Erhaltung der für das Toggenburg charakteristischen
Landschaftselemente, auch wenn im Einzelfall ohne Vorkenntnisse nicht
festgestellt werden könne, ob am Geländeverlauf zwischen Laufstall und Wald
Änderungen vorgenommen worden seien. Der Beschwerdegegner im
bundesgerichtlichen Verfahren habe wider besseres Wissen und in schwerwiegender
Weise gegen die Bauordnung verstossen, indem er das Terrain durch Ablagerung
von Aushubmaterial im Umfang von rund 10'000 m3 eigenmächtig aufgefüllt habe.
Von einer bloss geringfügigen Abweichung vom Erlaubten könne bei der sowohl
formell als auch materiell rechtswidrigen Aufschüttung nicht mehr gesprochen
werden. Hinzu komme, dass diesem Verfahren erhebliche präjudizielle Wirkung
zukomme, zumal die Vorinstanz festgestellt habe, dass vermehrt Auffüllungen
ausserhalb der Bauzone zu verzeichnen seien, welche die Bearbeitung des
Geländes wohl erleichterten, ohne indessen für die in Frage stehende
Bewirtschaftung nötig und damit zonenkonform zu sein. Somit bestehe ein
erhebliches öffentliches Interesse daran, den ursprünglichen Geländeverlauf
bestmöglich wiederherzustellen. Die Wiederherstellungskosten für die rund
10'000 m3 würden sich zwar auf ungefähr 350'000 Franken belaufen. Weil der
Betriebsinhaber aber zwei Baustopps missachtet und bösgIäubig gehandelt habe,
müsse er in Kauf nehmen, dass seine finanziellen Interessen bei der Prüfung der
Verhältnismässigkeit der Pflicht zur Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustands nicht oder nur in geringem Mass berücksichtigt würden.
3.2 Gleichwohl erachtete das Verwaltungsgericht die Rückführung des grösseren
Teils des Bauaushubs (rund 7'000 m3) im Bereich zwischen Laufstall und Wald,
den der private Beschwerdegegner auf einer Fläche von rund 4'200 m2 ablagern
liess, als unverhältnismässig. Zur Begründung führte es an, dafür wären
Hunderte von Lastwagenfahrten nötig, womit eine erhebliche Belastung der Umwelt
und ein schwerer Flurschaden verbunden wären. lm Weiteren sei der Rückbau des
Geländes unter dem Gesichtspunkt des Landschaftsschutzes nicht zwingend.
Insgesamt stünden die notwendigen Vorkehrungen zur Entfernung des unrechtmässig
abgelagerten Materials und die damit verbundenen Auswirkungen auf die Umwelt in
einem Missverhältnis zum angestrebten Ziel.
Anders verhalte es sich lediglich mit dem 3,5 m hohen Damm, den der
Betriebsinhaber zur Verbesserung der Wegverbindung zwischen Laufstall und
Feldscheune errichtet habe. lm Zusammenhang mit dieser augenfäIligen und im
Geländeverlauf massiv störenden Terrainveränderung seien knapp 3'000 m3 und
damit weit weniger Material abgelagert worden als für die Auffüllung des
Geländeabschnitts, der nördlich des Laufstalls gegen den Wald abfalle. Hinzu
komme, dass diese örtlich konzentrierte Auffüllung auf Grund ihres Standorts im
Bereich des Gemeindewegs 3. Klasse, der vom Laufstall zur Feldscheune führe,
mit wesentlich weniger Aufwand abgetragen werden könne als diejenige, die sich
auf rund 4'200 m2 abschüssigem Gelände verteile, und dass es möglich sei, das
Material einfacher auf Lastwagen aufzuladen und abzuführen. Es sei deshalb mit
dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit vereinbar zu verlangen, dass der
aufgeschüttete Damm abgetragen und der rechtmässige Zustand in diesem Bereich
wiederhergestellt werde.
3.3 Der Kanton St. Gallen und das Bundesamt für Raumentwicklung halten den
teilweisen Verzicht auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands für
bundesrechtswidrig, weil er den im Raumplanungsrecht fundamentalen Grundsatz
der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet verletze. Nicht bewilligte bauliche
Durchbrechungen dieses Prinzips müssten grundsätzlich rückgängig gemacht
werden. Nur ausnahmsweise, bei geringfügigen Abweichungen oder besonders
gewichtigen privaten Interessen könne von einer Wiederherstellung abgesehen
werden (Urteil des Bundesgerichts 1A.290/2004 vom 7. April 2005, E. 3.2).
Angesichts der massiven Verletzung des Raumplanungsrechts bestehe ein
entsprechend hoch zu gewichtendes öffentliches Interesse an der
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands. Dieses überwiege die geltend
gemachten hohen Wiederherstellungskosten von über Fr. 300'000.-- und die von
der Vorinstanz berücksichtigten negativen Umweltauswirkungen bei Weitem. Zudem
sei den Gesichtspunkten der Rechtssicherheit, der rechtsgleichen Behandlung in
anderen ähnlichen Fällen und insbesondere der Präjudizwirkung besonderes
Gewicht beizumessen. Die Behebung illegaler Terrainveränderungen würden
regelmässig negative Umweltauswirkungen und allfällige vorübergehende
Flurschäden nach sich ziehen. Werde jedoch in Fällen wie dem vorliegenden auf
eine Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands verzichtet, so sei der
raumplanungsrechtliche Trennungsgrundsatz in Frage gestellt. Unrechtmässige
Terrainveränderungen, die im Gelände nicht mehr leicht erkennbar seien, müssten
von den Vollzugsbehörden künftig geduldet werden, wenn das angefochtene Urteil
rechtskräftig werde. Damit würde der illegalen Deponierung von Bauschutt, dem
Verlust von Kulturland und der unrechtmässigen Veränderung der Landschaft
Vorschub geleistet, was nicht toleriert werden könne. Die Verhinderung einer
solchen Entwicklung sei höher zu gewichten als die negativen finanziellen
Konsequenzen für den privaten Beschwerdegegner und die Gefahr von
vorübergehenden Flurschäden durch die Entfernung des aufgeschütteten Materials.
Der Kanton St. Gallen macht darüber hinaus geltend, der angefochtene Entscheid
werde dazu führen, dass Aushubmaterial in grossem Stil ausserhalb der Bauzone
illegal entsorgt werde, anstatt in die dafür vorgesehenen Deponien gebracht zu
werden (Art. 22 sowie Anhang 1 der Technischen Verordnung vom 10. Dezember 1990
über Abfälle, TVA, SR 814.600). Die kantonalen Behörden hätten in den letzten
Jahren grosse Anstrengungen unternommen, um die zunehmenden wilden Deponien von
Aushubmaterial ausserhalb der Bauzone in den Griff zu bekommen und Missstände
nachträglich zu bereinigen. Mehrere Streitfälle betreffend solche
Geländeauffüllungen seien zurzeit noch hängig. Insgesamt herrsche heute im
Kanton St. Gallen eine bewährte, bei den betroffenen Landwirten und
Transportunternehmen bekannte und überwiegend anerkannte Praxis. Der Kanton
habe inzwischen auch seine Deponieplanung, die in die Richtplanung eingeflossen
sei, darauf abgestimmt. Der angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts
führe dazu, dass die Deponieplanung weitgehend obsolet würde. Müsste künftig
nach dem Entscheid des Verwaltungsgerichts bei grossen, nicht auf den ersten
Blick erkennbaren Geländeauffüllungen grundsätzlich auf die Wiederherstellung
des rechtmässigen Zustands verzichtet werden, so würde ein eigentlicher
Deponie-Boom ausserhalb der Bauzone einsetzen, womit die Durchsetzung der
Bauordnung sowie des Raumplanungs- und Umweltrechts nicht mehr gewährleistet
wäre.
3.4 Den Beschwerdeführern ist darin zuzustimmen, dass bei der Anordnung der
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands den öffentlichen Interessen an
einem ordnungsgemässen Vollzug des Raumplanungs- und des Umweltrechts ein
massgebendes Gewicht zukommt. Äusserst gewichtige öffentliche Interessen sind
die Trennung des Baugebiets vom Nichtbaugebiet (BGE 132 II 21 E. 6.4 S. 40 mit
Hinweis; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, a.a.O., Art. 14 Rz. 7) und die
Beachtung des Grundsatzes, wonach nicht verwertbare Abfälle nur auf dafür
vorgesehenen Deponien abgelagert werden dürfen (Art. 30e Abs. 1 des
Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz; USG; SR 814.01;
Urteil des Bundesgerichts 1A.171/1994 vom 24. Februar 1995, in: URP 1995 S. 291
ff. und ZBl 96/1995 S. 519 ff.). Das Verwaltungsgericht hält die
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands für unverhältnismässig, weil
angesichts des Ausmasses der widerrechtlichen Ablagerungen mit der Rückführung
des Bauaushubs von rund 7'000 m3 ein zweites Mal eine erhebliche Belastung der
Umwelt sowie weitere - allerdings vorübergehende - Flurschäden verbunden wären.
Die finanzielle Belastung durch die erforderlichen Arbeiten zur
Wiederherstellung hat das Verwaltungsgericht angesichts des mehrfach
bösgläubigen Verhaltens des privaten Beschwerdegegners zu Recht als nicht
ausschlaggebend bezeichnet (BGE 132 II 21 E. 6.4 S. 39 f. mit Hinweis).
Mit der Belastung der Umwelt und den vorübergehenden Flurschäden nennt das
Verwaltungsgericht öffentliche Interessen, die gegen die Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands sprechen können. Allerdings können solche Gründe
grundsätzlich gegen jede Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands in
vergleichbaren Situationen angeführt werden. Je umfangreicher eine nicht
bewilligte Umgestaltung ist, desto aufwändiger erscheint in der Regel auch die
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands und desto grösser sind die damit
verbundenen kurzfristigen Nachteile für die Umwelt. Solche Gesichtspunkte
können somit im Rahmen der Prüfung der Verhältnismässigkeit von
Wiederherstellungsmassnahmen nur eine untergeordnete Rolle spielen. Die mit den
Wiederherstellungsarbeiten verbundenen Nachteile sind den öffentlichen
Interessen gegenüber zu stellen, welche für die Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands sprechen. Ein Wiederherstellungsbefehl erweist sich dann
als unverhältnismässig, wenn die Abweichung vom Gesetz gering ist und die
berührten allgemeinen Interessen den Schaden, der dem Eigentümer durch die
Wiederherstellung entstünde, nicht zu rechtfertigen vermögen. Die vom
Beschwerdegegner bewusst eigenmächtig und ohne die erforderlichen Bewilligungen
vorgenommenen Aufschüttungen stellen schwerwiegende Verletzungen des
Raumplanungs- und des Umweltrechts dar (vgl. BGE 132 II 21 E. 6 S. 35 mit
Hinweis). Bei der Trennung des Baugebiets vom Nichtbaugebiet und beim
Grundsatz, wonach nicht verwertbare Abfälle nur auf dafür vorgesehenen Deponien
abgelagert werden dürfen, handelt es sich um grundlegende Prinzipien des
Raumplanungs- und des Abfallrechts. Die Abweichung vom Gesetz kann keineswegs
als geringfügig eingestuft werden. Zudem ist das öffentliche Interesse an einem
ordentlichen Vollzug des Bau-, Planungs- und Umweltrechts durch die Kantone und
den Bund gebührend zu berücksichtigen. Das Verwaltungsgericht hat diesen
gewichtigen öffentlichen Interessen im angefochtenen Entscheid offensichtlich
zu wenig Rechnung getragen und die mit den Wiederherstellungsarbeiten
verbundenen Nachteile zu stark gewichtet. Daran ändern auch die Ausführungen
der Vorinstanz und des privaten Beschwerdegegners im bundesgerichtlichen
Verfahren nichts. Das Raumplanungs- und Abfallrecht des Bundes kann nur
ordnungsgemäss vollzogen werden, wenn in Fällen wie dem vorliegenden die
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands angeordnet wird.
4.
Die vorliegenden Beschwerden sind somit gutzuheissen und das angefochtene
Urteil des Verwaltungsgerichts ist aufzuheben, soweit damit die Pflicht zur
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands im Bereich des rund 4'200 m2
grossen Geländeabschnitts verneint wird.
Die Anordnung der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands in Bezug auf den
hier betroffenen Geländeabschnitt muss auf den vom Verwaltungsgericht
angeordneten Rückbau der Wegverbindung zwischen Laufstall und Feldscheune
abgestimmt werden. Das Verwaltungsgericht hat dem privaten Beschwerdegegner zur
Einreichung eines Projekts für den Rückbau dieser Wegverbindung eine Frist von
längstens sechs Monaten nach Rechtskraft seines Entscheids eingeräumt. Es
erscheint angebracht, den privaten Beschwerdegegner ebenfalls zu verpflichten,
bei der Gemeinde Wattwil innert sechs Monaten ein Projekt für den Rückbau der
hier beurteilten Geländeauffüllung einzureichen, wie dies der Kanton St. Gallen
beantragt.
Die teilweise Aufhebung des angefochtenen Entscheids hat überdies zur Folge,
dass die Gemeinde Wattwil nach dem Entscheid der Regierung des Kantons St.
Gallen vom 9. Januar 2007 die Verantwortlichkeit und die subjektive
Wiederherstellungspflicht der Y.________ AG zu prüfen hat und allenfalls den
Entscheid ihrer Baukommission vom 29. September 2005 ergänzen muss.
Die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens sind dem unterliegenden privaten
Beschwerdegegner aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen sind
keine zuzusprechen (Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerden werden gutgeheissen, und Ziff. 1 lit. a des Urteils des
Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen wird aufgehoben.
2.
X.________ wird verpflichtet, der Gemeinde Wattwil spätestens bis zum 30.
November 2008 ein Projekt einzureichen für den Rückbau der Auffüllung des rund
4'200 m² grossen Geländeabschnitts, der beim Laufstall von Südosten nach
Nordwesten zum Wald abfällt.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 5'000.-- werden dem privaten Beschwerdegegner
auferlegt.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Politischen Gemeinde Wattwil und dem
Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 27. Mai 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Haag