I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.390/2007
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_390/2007/col
Arrêt du 22 octobre 2008
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Féraud, Président, Aemisegger, Aeschlimann, Reeb et Eusebio.
Greffier: M. Kurz.
Parties
Commune de Lausanne, 1002 Lausanne,
recourante, représentée par Mes Pierre-Dominique Schupp et Eric Muster,
avocats,
contre
Riverains du chemin des Côtes-de-Montmoiret,
A.________ et consorts,
intimés, représentés par Me Benoît Bovay, avocat, place Benjamin-Constant 2,
1003 Lausanne,
Département de la sécurité et de l'environnement du canton de Vaud, Service des
eaux, sols et assainissement (SESA), rue du Valentin 10, 1014 Lausanne.
Objet
Mise en séparatif d'un collecteur d'eaux usées,
recours contre l'arrêt du Tribunal neutre du canton de Vaud du 26 juin 2007.
Faits:
A.
Le quartier de villas de Montmoiret est actuellement composé de 17 parcelles
situées de part et d'autre du chemin des Côtes-de-Montmoiret (ci-après: le
chemin), sur le territoire de la commune de Lausanne. Le quartier est équipé
d'un collecteur commun des eaux usées situé sous le chemin, en copropriété des
riverains; il traverse ensuite la parcelle n° 13815, où il rejoint deux
embranchements desservant les parcelles sises en aval; il est ensuite raccordé
au réseau public unitaire de la commune de Pully.
Le 25 août 2004, le Service d'assainissement de la Ville de Lausanne a invité
les propriétaires du quartier à adapter jusqu'à fin juin 2005 le raccordement
de leurs parcelles en prévoyant une évacuation distincte des eaux claires et
des eaux usées (système séparatif), système que la commune de Pully allait
adopter pour le quartier voisin des Chênes. Le 28 avril 2005, le représentant
des habitants du quartier demanda que la propriété du collecteur soit
transférée à la Ville de Lausanne afin que celle-ci réalise les travaux de mise
en séparatif. Le Service d'assainissement rejeta cette proposition le 16 juin
2005 en relevant que le collecteur ne desservait que le quartier et qu'il se
trouvait sur des fonds privés.
Par décisions du 28 juin 2005, la Municipalité de Lausanne a imparti aux
propriétaires un délai au 31 décembre 2005 pour équiper les immeubles en
séparatif et prendre les mesures pour que les eaux claires rejoignent un
collecteur d'eaux claires, sous la menace d'exécution forcée et d'une
dénonciation pénale.
B.
A.________ et seize consorts, destinataires de ces décisions, les ont
contestées auprès du Tribunal administratif vaudois en faisant valoir que le
droit fédéral (art. 7 al. 2 OEaux) n'exigeait la mise en séparatif qu'à
l'occasion de travaux importants; le règlement communal ne pouvait imposer une
mise en conformité indépendamment des projets de travaux. Par ailleurs, bien
que situé sur des fonds privés, le collecteur commun constituait un équipement
public dont l'adaptation incombait à la commune. La possibilité d'évacuer les
eaux claires par infiltration n'avait pas été suffisamment étudiée.
Partiellement instruite, la cause a été transmise au Tribunal neutre du canton
de Vaud, le Tribunal administratif s'étant récusé.
C.
Par arrêt du 26 juin 2007, le Tribunal neutre a admis partiellement le recours
et a annulé les décisions de la Municipalité en tant qu'elles concernaient le
collecteur commun. Celui-ci constituait une installation de raccordement, soit
un équipement public. Le droit vaudois ne permettait pas de transférer aux
particuliers la charge de réaliser un tel équipement. Selon une convention du
12 juillet [recte: juin] 1980 passée entre les communes de Lausanne et de Pully
d'une part, et les anciens propriétaires et promoteurs d'autre part, la
construction et l'entretien du collecteur étaient à la charge des privés.
Toutefois, l'adaptation du collecteur commun dépassait le cadre de l'entretien:
il s'agissait d'un nouvel équipement de raccordement, de sorte que la
convention - limitée au système unitaire - ne s'appliquait pas. N'étant pas
détentrice de l'installation à assainir, la commune devait acquérir les
servitudes nécessaires, soit de gré à gré, soit par voie d'expropriation; ce
transfert devrait être gratuit et la commune pourrait percevoir des taxes
d'équipement correspondantes. Les propriétaires restaient toutefois astreints à
adapter, dans le délai fixé, leurs équipements individuels.
D.
La Municipalité de Lausanne forme un recours en matière de droit public; elle
conclut à la réforme de l'arrêt du Tribunal neutre en ce sens que les recours
déposés par les propriétaires sont rejetés. Subsidiairement, elle demande le
renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision au sens des
considérants.
Le Tribunal neutre se réfère à son arrêt. Les propriétaires intimés concluent à
l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet du recours. Le Service des eaux,
sols et assainissements du canton de Vaud estime qu'un collecteur recevant les
eaux de plusieurs biens-fonds devrait avoir un statut public. L'Office fédéral
de l'environnement (OFEV) estime que l'arrêt attaqué n'empêche pas
l'assainissement de l'installation ainsi que l'application du principe du
pollueur-payeur. La recourante a pu prendre position sur ces déterminations.
Considérant en droit:
1.
Selon l'art. 82 let. a LTF, le recours en matière de droit public est ouvert
contre les décisions rendues, comme en l'espèce, dans des causes de droit
public. Le recours est formé dans le délai de trente jours (art. 100 al. 1
LTF), contre un arrêt final rendu en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1
let. d LTF).
1.1 Les propriétaires intimés soutiennent que la Municipalité de Lausanne
n'aurait pas qualité pour recourir, faute d'agir pour le compte de la Commune.
La recourante ne démontrerait pas, par ailleurs, en quoi elle serait autonome
dans le domaine en cause: elle ne pourrait notamment imposer aux particuliers
de réaliser un équipement de raccordement.
1.2 Selon la jurisprudence, la Municipalité a la faculté de former, au nom de
la commune, un recours pour violation de l'autonomie communale; elle ne peut
toutefois agir en son nom propre (arrêt 1P.77/1999 reproduit in RDAT 1999 II n.
48 p. 166). En l'occurrence, le recours semble avoir été formé par la
Municipalité, mais cette indication apparaît manifestement erronée. Or,
l'indication manifestement erronée d'une partie, de même que le défaut de
pouvoir de représentation, sont des irrégularités qui n'entraînent pas
l'irrecevabilité du recours, mais peuvent être réparées conformément à l'art.
42 al. 5 LTF. Tel est le cas en l'espèce: en réplique, la recourante a
clairement précisé que le recours était formé par la commune; la procuration
annexée au recours est d'ailleurs établie au nom de la commune et signée par la
Direction des travaux. L'indication inexacte figurant dans le recours ne prête
donc pas à conséquence.
1.3 Selon l'art. 89 al. 2 let. c LTF, les communes et autres collectivités
publiques ont qualité pour recourir en invoquant la violation de garanties qui
leur sont reconnues par les Constitutions cantonale ou fédérale. Elles peuvent
aussi agir, sur la base de l'art. 89 al. 2 let. c LTF, lorsqu'elles invoquent
une atteinte à leur propre existence ou à leur territoire. Dans certains cas,
les communes peuvent aussi agir sur la base de l'art. 89 al. 1 LTF lorsqu'elles
sont touchées de la même manière qu'un particulier ou lorsque leurs intérêts
souverains dignes de protection sont en jeu (ATF 134 II 45; 133 II 400 consid.
2.4.3 p. 406). Il appartient toutefois à la collectivité d'indiquer clairement,
comme l'exige l'art. 42 al. 2 LTF, sur quelle base elle entend fonder sa
qualité pour agir.
1.4 En l'espèce, la recourante n'apporte aucune précision quant à sa qualité
pour recourir. Outre l'application arbitraire de diverses dispositions du droit
fédéral, cantonal et communal, la Ville de Lausanne se contente d'invoquer, sur
le fond, l'autonomie dont elle bénéficie dans la planification et
l'établissement des réseaux de canalisations publiques. Il y a donc lieu de lui
reconnaître la qualité pour agir sur cette base uniquement. La question de
savoir si elle est réellement autonome dans ce domaine relève du fond (ATF 129
I 313 consid. 4.2 p. 319, 410 consid. 1.1 p. 412 et les références).
2.
Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les limites
fixées par le droit cantonal. Selon la jurisprudence, une commune bénéficie de
la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle
pas de manière exhaustive mais laisse en tout ou en partie dans la sphère
communale, lui accordant une liberté de décision importante. Le domaine
d'autonomie protégé peut consister dans la faculté d'adopter ou d'appliquer des
dispositions de droit communal ou encore dans une certaine liberté dans
l'application du droit fédéral ou cantonal. Pour être protégée, l'autonomie ne
doit pas nécessairement concerner l'ensemble d'une tâche communale, mais
uniquement le domaine litigieux. L'existence et l'étendue de l'autonomie
communale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement par la
constitution et la législation cantonales (ATF 129 I 410 consid. 2.1 p. 412 ss;
129 I 313 consid. 5.2 p. 320; 126 I 133 consid. 2 p. 136).
2.1 Les communes vaudoises sont compétentes, à teneur de l'art. 24 de la loi
vaudoise sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP), pour établir
les réseaux de canalisations publiques conformément à leur plan à court terme
des canalisations soumis à l'approbation du Conseil d'Etat (art. 22 LPEP).
Elles sont également compétentes pour déroger, dans leur règlement, aux règles
du droit cantonal sur les embranchements reliant les bâtiments aux
canalisations publiques (art. 27 al. 2 LPEP). Tout projet d'évacuation des eaux
usées ou de modification du système est en outre soumis à la municipalité (art.
14 LPEP). La Commune de Lausanne a adopté, en 1995, un règlement sur
l'évacuation des eaux (ci-après: REE) qui définit les équipements publics et
privés (art. 6 et 9 REE). Selon l'art. 14 REE, la commune fixe le point de
raccordement à l'équipement public.
La Commune de Lausanne dispose ainsi de compétences réglementaires et
décisionnelles pour obliger les propriétaires concernés à adapter le collecteur
commun, comme elle l'a fait par décisions du 28 juin 2005. Elle est fondée à se
prévaloir, sur ce point, de l'autonomie communale.
2.2 Dans la mesure où son autonomie est en cause, la commune peut exiger que
l'autorité cantonale respecte les limites de sa compétence et qu'elle applique
correctement les dispositions du droit fédéral, cantonal ou communal qui
règlent la matière. Elle peut aussi invoquer, en tant que partie au procès, les
garanties générales de procédure tirées du droit d'être entendu, dans la mesure
où ce grief est en relation étroite avec le grief de violation de l'autonomie.
Dans ce cadre, le Tribunal fédéral examine sous l'angle de l'arbitraire
l'application des lois et règlements cantonaux ou communaux (ATF 1C_183/2007 du
5 février 2008 consid. 2.2; cf. ATF 131 I 91 consid. 1 p. 93 et les arrêts
cités).
2.3 Il y a arbitraire, prohibé par l'art. 9 Cst., lorsque la décision attaquée
viole gravement une règle ou un principe juridique clair et indiscuté ou
lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice ou de
l'équité. Le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité
cantonale de dernière instance que si elle est insoutenable ou en contradiction
évidente avec la situation de fait, si elle a été adoptée sans motif objectif
ou en violation d'un droit certain. Par ailleurs, il ne suffit pas que les
motifs de la décision attaquée soient insoutenables, encore faut-il que
celle-ci soit arbitraire dans son résultat (ATF 131 I 57 consid. 2 p. 61 et la
jurisprudence citée), ce qu'il appartient au recourant de démontrer en vertu de
l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 133 I 149 consid. 3.1 p. 153 et la jurisprudence
citée).
3.
La recourante soutient en premier lieu que le collecteur commun constituerait
un équipement privé au sens de l'art. 4 de la loi fédérale encourageant la
construction et l'accession à la propriété de logements (LCAP; RS 843), et non
un équipement de raccordement. L'essentiel des canalisations passerait sous le
chemin en copropriété, et non sous une route ouverte à la circulation. L'art. 9
REE aurait été arbitrairement appliqué. Le point de raccordement à l'équipement
public se situerait à l'extrémité du secteur, à proximité de la limite
communale, comme cela avait été prévu dans la convention du 12 juin 1980 et
conformément à la décision prise à cette époque; le changement de propriétaires
ne devrait pas influer sur les termes de cette convention. La recourante
soutient ensuite que les travaux de mise en séparatif constitueraient des
travaux d'entretien au sens de la même convention, dans la mesure où les eaux
traitées sont les mêmes. La convention ne serait pas limitée à un collecteur
unitaire puisque la mise en séparatif y est expressément évoquée.
3.1 Selon l'art. 19 al. 2 LAT, les collectivités intéressées doivent équiper
les zones à bâtir dans le délai prévu par le programme d'équipement. C'est le
droit cantonal qui règle la participation financière des propriétaires.
L'équipement comprend notamment les conduites auxquelles il est possible de se
raccorder sans frais disproportionnés pour l'alimentation en eau et en énergie,
ainsi que pour l'évacuation des eaux usées. S'agissant, comme en l'espèce, de
zones à bâtir, la LCAP, qui vise à encourager la construction de logements
ainsi que l'équipement des terrains (art. 1 al. 1 LCAP), pose certains
principes relatifs à l'obligation d'équiper (art. 4 à 6 notamment). Selon
l'art. 5 LCAP, l'équipement général et l'équipement de raccordement, définis à
l'art. 4 LCAP, sont réalisés par la collectivité désignée par le droit
cantonal, lequel peut reporter sur les propriétaires l'obligation de procéder
aux raccordements; dans ce cas, il doit prévoir l'exécution subsidiaire par les
collectivités de droit public; celles-ci demeurent donc responsables de la
réalisation des installations. L'art. 4 LCAP distingue l'équipement général et
l'équipement de raccordement. Le premier consiste à pourvoir une zone à bâtir
des principaux éléments des installations d'équipement, en particulier les
conduites d'eau et d'énergie et les canalisations d'égouts, ainsi que les
routes et chemins desservant directement la zone à équiper (al. 1); le second
relie les biens-fonds aux éléments principaux des installations d'équipement, y
compris les routes de quartier et les canalisations publiques (al. 2).
Les art. 4 et 5 LCAP définissent l'obligation d'équiper en recourant à des
notions juridiques indéterminées. Il appartient ainsi au droit et à la pratique
des cantons d'en préciser le contenu, tout en respectant le sens et le but de
la réglementation fédérale (WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, n° 13 et
19 ad art. 19).
3.2 Reprenant le principe de causalité posé à l'art. 2 de la loi fédérale du 7
octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), l'art. 3a
LEaux dispose que celui qui est à l'origine d'une mesure en supporte les frais.
A cet égard, l'art. 60a LEaux, relatif aux financements des mesures, prévoit
que les cantons veillent à ce que les coûts de construction, d'exploitation,
d'entretien, d'assainissement et de remplacement des installations d'évacuation
et d'épuration des eaux concourant à l'exécution de tâches publiques soient
mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux
qui sont à l'origine de la production d'eaux usées.
3.3 Le droit fédéral prévoit ainsi, d'une part, l'obligation d'équiper et
d'assainir les installations d'écoulement des eaux usées, et, d'autre part, la
participation financière des propriétaires qui bénéficient des équipements et
sont à l'origine de la production des eaux usées. La mise en oeuvre pratique de
ces principes est régie par le droit cantonal (art. 19 al. 2 LAT; art. 5 al. 2
et 6 LACP; art. 60a al. 1 LEaux).
4.
Selon les art. 49 et 49a LATC, l'équipement des zones à bâtir est réalisé par
les communes; en cas de manquement de la collectivité publique, les
particuliers peuvent être autorisés à équiper eux-mêmes les terrains, ou à
avancer les frais d'équipement (art. 49a LATC), conformément à ce que prévoit
l'art. 19 al. 3 LAT. En revanche, le droit cantonal n'a pas prévu la
possibilité, réservée à l'art. 5 al. 2 LCAP, de reporter sur les propriétaires
l'obligation de procéder au raccordement. L'art. 27 LPEP précise que, sauf
disposition contraire du règlement communal, les embranchements reliant
directement ou indirectement les bâtiments aux canalisations publiques
appartiennent aux propriétaires intéressés. La Ville de Lausanne n'a pas dérogé
à cette réglementation: l'art. 6 RPE précise que l'équipement public comprend
l'ensemble des installations et cours d'eau nécessaires à l'évacuation et au
traitement des eaux en provenance des fonds susceptibles d'être raccordés.
Selon l'art. 9 RPE, l'équipement privé est constitué de l'ensemble des
canalisations et installations reliant un bien-fonds à l'équipement public.
4.1 En l'occurrence, la partie du collecteur suivant le tracé du chemin des
Côtes-de-Montmoiret reçoit les eaux usées provenant de onze parcelles
différentes; la partie située en aval reçoit les eaux de six parcelles; il fait
donc l'objet d'une utilisation collective, de sorte qu'il n'y a rien
d'arbitraire à considérer que, par sa fonction de collecteur commun, cet
équipement est de nature publique. La recourante soutient que le raccordement à
l'équipement public se situerait à l'extrémité du périmètre et que l'ensemble
du collecteur situé en amont constituerait un équipement individuel au sens des
art. 4 LACP et 9 RPE. Cette interprétation ne trouve pas confirmation dans le
droit communal. Selon l'art. 10 RPE, chaque bien-fonds ou immeuble doit, dans
la règle, être raccordé aux collecteurs publics par des embranchements
indépendants. Cette disposition implique logiquement que l'équipement public
succède immédiatement aux raccordements de chaque parcelle, sans que les
particuliers doivent réaliser eux-mêmes un collecteur (cf. arrêt 1A.65/1998 du
14 décembre 1998, consid. 2b). L'art. 9 RPE, relatif à l'équipement privé, va
dans le même sens ("ensemble des canalisations et installations reliant un
bien-fonds à l'équipement public"). L'interprétation retenue par le Tribunal
neutre, qui se fonde sur la fonction des canalisations, indépendamment de la
question de leur propriété actuelle, n'a rien d'insoutenable. Elle implique que
la constitution actuelle du chemin des Côtes-de-Montmoiret en copropriété est
sans pertinence, et exclut que l'on puisse considérer le collecteur comme un
embranchement direct à une canalisation publique, au sens de l'art. 27 al. 2
LPEP.
4.2 La recourante invoque les décisions qui auraient été prises en vertu de
l'art. 27 al. 1 LPEP, fixant le point de raccordement au réseau public. Il
apparaît toutefois que la commune n'a pas agi par voie unilatérale, mais par
convention: le 12 juin 1980, les Communes de Lausanne et de Pully ont réglé
avec les propriétaires de l'époque la question des équipements. Cette
convention prévoit certes que les promoteurs s'engagent à faire reprendre les
engagements aux futurs acquéreurs. Cette clause ne concerne toutefois que la
question des accès. Pour le surplus, la recourante ne prétend pas que les
actuels propriétaires auraient effectivement repris les obligations découlant
de la convention, s'agissant de l'évacuation des eaux. De ce point de vue déjà,
on ne saurait considérer que l'arrêt attaqué serait arbitraire dans son
résultat. Il ne l'est pas non plus dans ses motifs.
4.2.1 La recourante estime que les travaux de mise en séparatif constitueraient
des travaux d'entretien, à la charge des propriétaires selon ce qui est prévu
par la convention. Elle reproche au Tribunal neutre de ne pas avoir expliqué
pour quelle raison il l'a considéré comme un équipement de raccordement
nouveau, alors qu'il ne s'agit pas de traiter de nouvelles eaux mais simplement
d'adapter l'équipement aux normes relatives à la protection de l'environnement.
4.2.2 Conformément au droit d'être entendu, l'autorité doit indiquer dans son
prononcé les motifs qui la conduisent à sa décision (ATF 123 I 31 consid. 2c p.
34; 112 Ia 107 consid. 2b p. 109). Elle n'est pas tenue de discuter de manière
détaillée tous les arguments soulevés par les parties, ni de statuer séparément
sur chacune des conclusions qui lui sont présentées. Elle peut se limiter à
l'examen des questions décisives pour l'issue du litige; il suffit que le
justiciable puisse apprécier correctement la portée de la décision et
l'attaquer à bon escient (ATF 134 I 83 consid. 4.1 p. 88; 130 II 530 consid.
4.3 p. 540; 126 I 97 consid. 2b et les arrêts cités).
En l'occurrence, le Tribunal neutre a estimé que l'adaptation du collecteur
"dépass[ait] le cadre de l'entretien", et qu'il s'agissait d'un raccordement
nouveau. Ce sont là des considérations que la recourante est à même de
contester efficacement; certes succincte, la motivation de l'arrêt attaqué
satisfait au droit d'être entendu.
4.2.3 S'agissant des eaux usées, la convention distingue la zone de villas
ouest, raccordée au système séparatif de la commune de Lausanne, et la zone
est, concernée par la présente cause, raccordée au réseau unitaire de la
commune de Pully. La mise en séparatif est certes évoquée dans la convention,
mais uniquement pour le secteur ouest et la zone artisanale et industrielle,
raccordés au réseau de Lausanne déjà en séparatif. Rien n'est en revanche prévu
pour le secteur est. Cela étant, la mise en séparatif du collecteur ne peut pas
être qualifié de travaux d'entretien, puisqu'il s'agit non pas de maintenir
l'installation existante dans son état, voire de prévenir d'éventuels dommages,
mais de modifier l'installation afin de permettre la séparation des eaux
claires et usées.
4.3 Selon la recourante, le Tribunal neutre aurait omis de tenir compte d'une
pratique constante dans les Villes de Lausanne, Morges, Pully et du
Mont-sur-Lausanne, confiant aux promoteurs la réalisation des réseaux privés,
ce qui permettrait un meilleur report des charges. Des plans avaient été
produits devant le Tribunal administratif afin de démontrer l'ampleur de cette
pratique et les conséquences d'une décision contraire. Les juges du Tribunal
neutre auraient omis d'en tenir compte et l'arrêt attaqué serait muet sur ce
point, ce qui constituerait une autre violation du droit d'être entendu.
L'existence de pratiques contraires dans différentes agglomérations vaudoises
n'est pas de nature à remettre en cause la légalité et la constitutionnalité de
la solution adoptée dans l'arrêt attaqué, dans la mesure notamment où la
recourante ne prétend pas que ces pratiques auraient déjà été examinées et
confirmées par une autorité judiciaire compétente. De ce point de vue,
l'argument de la recourante et les pièces produites à son appui ne portaient
pas sur un élément pertinent, mais relevaient de l'opportunité. Or,
conformément à l'art. 36 let. c de la loi vaudoise sur la juridiction et la
procédure administratives (LJPA), les questions d'opportunité ne peuvent être
revues que si l'une des lois spéciales applicables le prévoit. La recourante ne
prétend pas que tel serait le cas en l'occurrence. Au demeurant, l'arrêt
attaqué mentionne l'existence de nombreux équipements réalisés par des
particuliers sur la base de conventions analogues à celle du 12 juin 1980, en
rapport avec la question des conséquences financières pour la Commune de
Lausanne (consid. 4.5). On ne saurait donc reprocher au Tribunal neutre d'avoir
méconnu ce fait.
4.4
Il résulte de ce qui précède que la solution adoptée dans l'arrêt attaqué ne
saurait être qualifiée d'arbitraire, quand bien même une solution différente
eût également été concevable.
5.
La recourante reproche au Tribunal neutre de ne pas avoir analysé correctement
les conséquences financières découlant de sa décision. Elle estime à une
vingtaine de kilomètres au minimum la taille des réseaux privés qui devraient
être repris en mains publiques, et à 1000 à 1500 fr. le mètre de fouille pour
la mise en séparatif. Pour le collecteur litigieux, la dépense serait de
500'000 à 600'000 fr., voire le double si le collecteur existant n'est pas
conforme aux normes actuelles. L'arrêt attaqué ouvrirait la voie à une
extension incontrôlable des réseaux public, avec de graves conséquences
budgétaires. Contrairement à ce que retient l'arrêt attaqué, le REE ne
permettrait la perception que d'une taxe unique d'évacuation; la mise en
séparatif ne constituerait pas une extension des prestations de la collectivité
autorisant une nouvelle taxe. La commune n'aurait donc d'autre choix que de
doubler la taxe payée par l'ensemble des propriétaires, au mépris de l'égalité
de traitement.
5.1 La recourante n'expose pas, comme l'exige l'art. 42 al. 2 LTF, en quoi la
solution retenue violerait le droit. Comme le relève le Tribunal neutre, la
question de la couverture financière des travaux imposés à la recourante
dépasse l'objet du litige, limité au contrôle des décisions du 28 juin 2005.
Faute de toute indication à ce sujet, la question soulevée relève de
l'opportunité et échappe au contrôle du Tribunal fédéral (art. 95 LTF).
5.2 La commune évoque les art. 40 ss du REE, en contestant qu'elle puisse
prélever une taxe en raison des travaux de mise en séparatif. Toutefois, il est
possible de considérer, comme l'a fait la cour cantonale, que compte tenu de
son changement de statut et de son adaptation, le collecteur constitue un
nouvel équipement public soumis à la taxe en vertu de l'art. 41 REE. Une telle
interprétation serait en particulier conforme avec la règle générale exprimée à
l'art. 6 al. 2 LCAP, selon laquelle les frais de raccordement doivent être
reportés entièrement ou en majeure partie sur les propriétaires fonciers, ainsi
qu'avec l'art. 66 LPEP qui autorise les communes à percevoir un impôt spécial
et des taxes pour couvrir "les frais d'aménagement et d'exploitation du réseau
des canalisations publiques". La couverture des frais apparaît ainsi possible,
de sorte que ? bien que la recourante ne soulève pas la question ? l'arrêt
attaqué ne porte pas non plus atteinte au principe du "pollueur-payeur"
consacré, en matière de protection des eaux, à l'art. 3a LEaux, ainsi qu'aux
principes de financement précisés à l'art. 60a LEaux.
6.
La recourante estime enfin que le Tribunal neutre aurait dû rendre une décision
incitative afin de permettre aux communes et au canton de Vaud d'adapter
préalablement leur législation à bref délai, et d'éviter de retarder les
assainissements imposés par l'art. 16 LPE.
6.1 La recourante n'indique toutefois pas en vertu de quel principe de
procédure elle disposerait d'un droit à une décision incitative
(Appellentscheid). Le grief apparaît donc irrecevable, car insuffisamment
motivé.
6.2 Au demeurant, une décision incitative ne peut être autorisée qu'à titre
exceptionnel, car elle a notamment pour effet de maintenir une situation non
conforme au droit et de débouter des justiciables qui obtiennent pourtant gain
de cause (ATF 123 I 56 consid. 3c p. 61;112 Ia 311 consid. 2c p. 313; arrêt
2P.181/2006 consid. 2.4 publié in SJ 2007 I 393). En l'occurrence, la décision
attaquée n'a d'effet contraignant que dans le cas particulier; elle n'empêche
pas la commune ou le canton d'adapter à bref délai, si cela devait être
nécessaire, les bases légales relatives aux taxes de raccordement. Les retards
qui pourraient en découler dans la mise en séparatif des réseaux qui se
trouvent actuellement en mains privées, ne seraient pas évités par une décision
incitative; ces retards seront d'ailleurs compensés par la meilleure maîtrise
des réseaux d'évacuation par la collectivité, ce qui permettra de les intégrer
dans le programme d'entretien; une telle situation présente des avantages
évidents, du point de vue de la protection de l'environnement, par rapport à
l'existence de collecteurs privés dont la commune ignore la conception et
l'état d'entretien.
7.
Sur le vu de ce qui précède, le recours est rejeté, dans la mesure où il est
recevable. Conformément à l'art. 66 al. 4 LTF, il n'est pas perçu de frais
judiciaires. La recourante versera en revanche une indemnité de dépens en
faveur des intimés qui obtiennent gain de cause (art. 68 al. 1 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
2.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
3.
La recourante versera aux intimés A.________ et consorts une indemnité de
dépens de 2500 fr.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, au Département de
la sécurité et de l'environnement, Service des eaux, sols et assainissement, et
au Tribunal neutre du canton de Vaud ainsi qu'à l'Office fédéral de
l'environnement, Division Droit.
Lausanne, le 22 octobre 2008
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Le Greffier:
Féraud Kurz