I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.386/2007
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_386/2007
1C_388/2007
Arrêt du 15 avril 2008
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Féraud, Président, Aeschlimann et Fonjallaz.
Greffier: M. Parmelin.
Parties
Cause 1C_386/2007
A.________,
recourante, représentée par Me Damien Piller, avocat,
Cause 1C_388/2007
B.________,
recourante, représentée par Me Damien Piller, avocat,
contre
Commune de Marly, représentée par son conseil communal, route de Fribourg 9,
1723 Marly,
Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions du canton
de Fribourg,
rue des Chanoines 17, 1701 Fribourg.
Objet
révision générale du plan d'aménagement local de la commune de Marly,
recours contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Fribourg du 2
octobre 2007.
Faits:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle no 226 du registre foncier de la
commune de Marly. B.________ est quant à elle propriétaire de la parcelle n°
298, voisine à l'est, qui appartenait à son père, feu C.________. Ces
biens-fonds, situés en bordure de la route de Fribourg, supportent chacun une
maison d'habitation individuelle construite il y a plusieurs décennies. Ils
sont classés en zone résidentielle à faible densité, avec un degré de
sensibilité II au bruit, selon le plan d'aménagement local adopté par le
Conseil communal de Marly le 13 janvier 1981 et approuvé par le Conseil d'Etat
du canton de Fribourg le 28 février 1984.
Du 3 novembre au 3 décembre 1997, la Commune de Marly a mis à l'enquête
publique la révision générale de son plan d'aménagement local et mis en
consultation le plan directeur communal. Dans le nouveau plan d'affectation des
zones, les parcelles nos 226 et 298 étaient classées en zone urbaine destinée,
de manière prépondérante, aux activités de service (commerces, bureaux, etc.)
ainsi que, sous certaines conditions, aux activités artisanales et à
l'habitation, avec un degré de sensibilité III au bruit. Ce projet a notamment
suscité les oppositions de A.________ et de feu C.________, qui concluaient à
ce que leurs biens-fonds soient maintenus en zone résidentielle à faible
densité.
Le Conseil communal de Marly a écarté les oppositions par des décisions
séparées prises le 21 octobre 2003 que leurs destinataires ont vainement
contestées auprès de la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des
constructions du canton de Fribourg. La IIe Cour administrative du Tribunal
administratif du canton de Fribourg (ci-après: le Tribunal administratif ou la
cour cantonale) a confirmé la décision prise par cette autorité le 4 mai 2005
écartant leur recours au terme d'un arrêt rendu le 2 octobre 2007.
B.
Agissant séparément par la voie du recours en matière de droit public,
A.________ et B.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt et
de refuser la modification du plan d'aménagement local de la Commune de Marly
en ce qu'elle instaure le passage des parcelles concernées en zone urbaine. A
titre subsidiaire, elles concluent au renvoi de la cause au Tribunal
administratif pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Elles se
plaignent d'une constatation manifestement inexacte et incomplète des faits
ainsi que d'une violation de la garantie de la propriété et de l'interdiction
de l'arbitraire dans l'application du droit de l'aménagement du territoire.
Le Tribunal administratif, le Conseil communal de Marly et la Direction de
l'aménagement, de l'environnement et des constructions concluent au rejet des
recours.
Considérant en droit:
1.
Les recours sont formés contre un seul et même arrêt, pour des motifs en tous
points identiques. Les recourantes, représentées par le même avocat, ne font
valoir aucun intérêt contradictoire commandant un prononcé séparé et
sollicitent formellement la jonction des causes. Par conséquent, il se justifie
d'accéder à leur demande et de statuer par un seul arrêt (art. 24 de la loi de
procédure civile fédérale [PCF; RS 273] applicable vu le renvoi de l'art. 71 de
la loi sur le Tribunal fédéral [LTF; RS 173.110]).
2.
Les recours sont dirigés à l'encontre d'une décision prise en dernière instance
cantonale dans le domaine du droit public de l'aménagement du territoire et des
constructions. Ils sont dès lors recevables comme recours en matière de droit
public selon les art. 82 ss LTF et l'art. 34 al. 1 LAT dans sa teneur actuelle
au sens du ch. 64 de l'annexe à la loi sur le Tribunal administratif fédéral
(ATF 133 II 249 consid. 1.2 p. 251). Aucune des exceptions prévues à l'art. 83
LTF n'est réalisée.
Les recourantes ont pris part à la procédure de recours devant le Tribunal
administratif. Elles sont particulièrement touchées dans leurs droits de
propriétaires par l'arrêt attaqué, qui confirme le classement des parcelles nos
226 et 298 en zone urbaine dans le nouveau plan d'aménagement local, et peuvent
se prévaloir d'un intérêt digne de protection à son annulation et au classement
de leurs biens-fonds en zone résidentielle de faible densité. Leur qualité pour
recourir selon l'art. 89 al. 1 LTF est à l'évidence donnée.
Les autres conditions de recevabilité du recours en matière de droit public
sont réunies de sorte qu'il convient d'entrer en matière.
3.
La cour de céans est en mesure de statuer en connaissance de cause sur les
griefs de fait et de droit soulevés à l'encontre de l'arrêt attaqué sur la base
du dossier qui lui a été remis, de sorte qu'une visite des lieux ne se justifie
pas en vertu de l'art. 37 PCF, applicable par renvoi de l'art. 55 al. 1 LTF.
Les recourantes n'indiquent d'ailleurs pas pour quelle raison une telle mesure
d'instruction s'imposerait.
4.
Les recourantes ne contestent pas que les circonstances se seraient modifiées
depuis l'entrée en vigueur du plan d'aménagement local au point d'en justifier
la révision générale. Elles s'opposent en revanche au classement de leurs
parcelles en zone urbaine et demandent le maintien en zone résidentielle de
toutes les parcelles qui bordent au nord la route de Fribourg. Elles dénoncent
sur ce point une violation de la garantie de la propriété ancrée à l'art. 26
al. 1 Cst. ainsi qu'une application arbitraire des principes de l'aménagement
du territoire ancrés aux art. 1 et 3 LAT.
4.1 La qualité des recourantes pour remettre en cause l'affectation en zone
urbaine de parcelles de tiers qui n'ont pas eux-mêmes recouru contre une telle
décision est pour le moins douteuse. Vu l'issue du recours, cette question peut
rester indécise. Le Tribunal administratif a relevé que la décision de la
Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions exposait
correctement les règles et les principes applicables au cas particulier et
qu'elle expliquait de manière circonstanciée, approfondie et convaincante les
raisons pour lesquelles les griefs des recourantes avaient été jugés infondés
et leurs conclusions rejetées. Il a fait siens les considérants développés à ce
propos dans la décision attaquée à laquelle il a renvoyé pour l'essentiel en
statuant sur certains griefs auxquels il estimait devoir répondre. Un tel
procédé est admissible à la condition toutefois, d'une part, que la motivation
à laquelle il est renvoyé soit suffisante au regard des exigences découlant de
l'art. 29 al. 2 Cst. (ATF 133 I 270 consid. 3.5.1 p. 283) et, d'autre part,
qu'aucun moyen de droit nouveau n'ait été invoqué, respectivement qu'aucun
élément nouveau pertinent ne soit survenu dans l'intervalle, propre à conduire
à une appréciation différente des faits (ATF 123 I 31 consid. 2c p. 34; arrêt
1P.69/2004 du 7 avril 2004 consid. 1.1.4 publié in ZBl 106/2005 p. 262). Les
recourantes ne prétendent pas qu'il en irait ainsi en l'occurrence. Il leur
appartenait en conséquence de développer une argumentation topique qui s'en
prend aussi bien à la motivation de la décision de la Direction de
l'aménagement, de l'environnement et des constructions du 4 mai 2005 qu'à
l'arrêt du Tribunal administratif du 2 octobre 2007 pour répondre aux exigences
de l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 133 II 249 consid. 1.4.2 p. 254; 133 IV 286
consid. 1.4 p. 287). C'est à la lumière de ces principes qu'il convient
d'examiner leur recours.
4.2 Les restrictions à la propriété que les plans d'affectation ont pour effet
d'imposer doivent, pour être conformes à l'art. 26 Cst., reposer sur une base
légale, se justifier par un intérêt public suffisant et respecter les principes
de la proportionnalité et de l'égalité devant la loi (art. 36 al. 1 à 3 Cst.;
ATF 129 I 337 consid. 4.1 p. 344 et les arrêts cités). Le premier principe
suppose que la mesure de planification litigieuse soit apte à produire les
résultats attendus et que ceux-ci ne puissent pas être atteints par des mesures
moins restrictives. En outre, il interdit toute limitation qui irait au-delà du
but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts
publics et privés qui sont compromis (ATF 132 I 49 consid. 7.2 p. 62 et les
arrêts cités). Une décision viole le droit à l'égalité de traitement
lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun
motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou
lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des
circonstances (ATF 131 V 107 consid. 3.4.2 p. 114; 129 I 113 consid. 5.1 p.
125, 346 consid. 6 p. 357 et les arrêts cités). Ce principe n'a qu'une portée
réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est dans la nature même
de l'aménagement local que la délimitation des zones créent des inégalités et
que des terrains de même situation et de même nature puissent être traités
différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que
leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que
la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit
pas arbitraire (ATF 121 I 245 consid. 6e/bb p. 249 et les arrêts cités).
4.3 Les recourantes ne contestent pas la base légale du classement de leurs
parcelles en zone urbaine, de sorte qu'il n'y a pas lieu de qualifier
l'atteinte portée en l'occurrence à leur droit de propriété par cette
affectation. Le Tribunal fédéral examine en principe librement si une
restriction de la propriété se justifie par un intérêt public suffisant et si
cet intérêt l'emporte sur l'intérêt privé auquel il s'oppose; il jouit d'une
même latitude lorsqu'il s'agit d'apprécier si une telle restriction viole le
principe de la proportionnalité. Il s'impose toutefois une certaine retenue
quand il s'agit de tenir compte de circonstances locales ou de trancher de
pures questions d'appréciation (ATF 132 II 408 consid. 4.3 p. 416 et les arrêts
cités). Tel est notamment le cas lorsque le litige porte sur la délimitation
des zones d'affectation (ATF 113 Ia 444 consid. 4b/ba p. 448 et les arrêts
cités). Le Tribunal fédéral n'est en effet pas l'autorité supérieure de
planification et il n'a pas à substituer son appréciation à celle des autorités
cantonales. Il doit néanmoins examiner, dans le cadre des griefs soulevés (art.
106 al. 2 LTF), si la décision attaquée se prononce de façon complète sur les
motifs d'intérêt public invoqués pour justifier l'atteinte au droit de
propriété et si, dans la pesée des intérêts, les intérêts privés ont été pris
en considération de manière adéquate (cf. ATF 120 Ia 270 consid. 3b p. 275; 118
Ia 384 consid. 4b p. 388, 394 consid. 2b p. 397 et les arrêts cités). Sur ce
point, la cognition de la cour de céans n'a pas été modifiée avec l'entrée en
vigueur de la loi sur le Tribunal fédéral (cf. arrêt 1C_165/2007 du 5 novembre
2007 consid. 5.5).
4.4 La cour cantonale a estimé que la décision d'affecter les biens-fonds
litigieux dans la zone urbaine tout en maintenant les parcelles sises au
nord-ouest de ceux-ci n'était ni incohérente ni insoutenable, mais qu'elle
reposait sur le souci de la commune de trouver une solution satisfaisante
susceptible de restructurer l'espace urbain en regroupant sur l'axe
Marly-Fribourg les particularités d'une traversée urbaine et de protéger, dans
la mesure du possible, les habitations qui n'ont pas d'accès direct à la route
cantonale. Les recourantes ne prétendent pas que cet objectif serait inadéquat
et ne répondrait pas à un intérêt public digne de considération. Elles estiment
en revanche que l'inclusion des parcelles sises au nord de la route de Fribourg
en zone urbaine n'était pas nécessaire pour atteindre cet objectif dans la
mesure où elles sont toutes bâties et que le secteur compris entre la route de
la Grangette et la route de Bourguillon aurait dû être traité de la même
manière étant donné son caractère résidentiel.
4.5 En l'absence d'assurances formelles en ce sens, les recourantes ne peuvent
se prévaloir d'aucun droit à ce que leurs parcelles soient maintenues en zone
résidentielle à faible densité vu le laps de temps écoulé depuis l'adoption du
plan d'aménagement local. Elles perdent par ailleurs de vue que la
planification doit se faire non pas parcelle par parcelle, mais en fonction de
la cohérence de l'ensemble d'un périmètre qui doit à son tour s'intégrer dans
la planification locale, voire régionale, excluant ainsi une appréciation
isolée des qualités d'un plan (ATF 122 II 326 consid. 5b p. 330/331 et les
arrêts cités; cf. Alexandre Flückiger, Commentaire de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire, Zurich 1999, n. 24 ad art. 15; Pierre Moor,
ibidem, n. 69 ad art. 14). Le secteur compris entre la route de la Grangette et
la route de Bourguillon ne devait pas donc nécessairement être traité de
manière uniforme et affecté dans son ensemble en zone résidentielle. La
pertinence d'une zone urbaine le long de la route de Fribourg devait au
contraire être examinée dans une perspective plus large qui tient compte non
seulement de la situation des parcelles concernées mais également du
développement prévisible et souhaité par la commune (cf. arrêt 1A.238/2005 du
13 octobre 2006 consid. 6.2; arrêt 1P.297/2002 du 26 novembre 2002 consid.
4.5). Le fait que les parcelles des recourantes soient bâties de maisons
individuelles ne suffit pas à tenir leur classement en zone urbaine pour
inutile ou disproportionné. L'objectif visé par la mesure litigieuse,
consistant à affirmer le caractère urbain de la commune par une mise en valeur
de la route de Fribourg et de ses abords en ouvrant les zones limitrophes à des
activités de service et artisanales, s'inscrit dans une perspective à moyen et
long terme, qui correspond à celle de l'art. 15 let. b LAT.
4.6 La Commune de Marly a limité l'affectation en zone urbaine aux parcelles
qui, à l'instar de celles des recourantes, disposaient d'un accès direct à la
route de Fribourg. Comme le relève la cour cantonale, l'intégration des
parcelles dépourvues d'un tel accès dans la zone urbaine aurait inévitablement
pour conséquence d'entraîner le trafic lié aux activités autorisées dans cette
zone dans un quartier à vocation résidentielle. Pareil résultat n'est guère
compatible avec l'art. 3 al. 3 let. b LAT qui commande de préserver autant que
possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes,
telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations. Les recourantes
ne le contestent d'ailleurs pas ou du moins pas dans les formes requises par
l'art. 106 al. 2 LTF. Elles reprochent à la Commune de Marly de ne pas avoir
appliqué ce critère de manière uniforme dans leur secteur: les parcelles
situées à l'ouest des leurs ont été maintenues en zone résidentielle alors même
qu'elles bordent la route de Fribourg; par ailleurs, la parcelle sise à
l'extrémité sud-est a été classée en zone urbaine bien qu'elle ne dispose pas
d'un accès direct à la route cantonale.
Comme l'a relevé la Commune de Marly dans ses observations du 30 mai 2005, la
parcelle en cause abrite les locaux de l'entreprise de meubles "X.________" et
a été classée en zone urbaine par souci de cohérence avec la parcelle sise en
contrebas en bordure de la route de Fribourg appartenant à la même
propriétaire. Elle bénéficie en outre d'un accès direct à la route de
Bourguillon. Cela étant, son intégration dans la zone urbaine repose sur des
motifs objectifs et reste cohérente au regard des principes d'aménagement
retenus par la Commune. Les parcelles bâties situées à l'ouest de celles des
recourantes ont quant à elles été maintenues en zone résidentielle de faible
densité, respectivement en zone résidentielle de moyenne densité parce qu'elles
ne disposent d'aucun accès direct à la route cantonale en raison de la présence
d'un talus et sont accessibles par des routes de quartier situées à l'arrière
de la zone résidentielle de faible densité. Leur affectation en zone
résidentielle est donc conforme aux principes qui ont prévalu dans la
délimitation des zones dans le secteur.
Les recourantes estiment que les parcelles nos 290, 292 et 308 sises
immédiatement au nord des leurs auraient également dû être classées dans la
zone urbaine dès lors qu'elles sont accessibles depuis la route cantonale. Ces
parcelles bénéficient toutefois non pas d'un accès direct à la route cantonale,
mais indirect par l'intermédiaire de la route de Grande-Combe qui ne présente
pas un gabarit adapté au trafic lié à des activités de service ou artisanales
autorisées en zone urbaine. En outre, elles ne bordent pas la route de Fribourg
et leur implantation en zone urbaine ne s'impose pas non plus pour concrétiser
le caractère urbain de cette artère, conformément à l'objectif qui a dicté
l'affectation des terrains dans le secteur.
On observera enfin que d'autres parcelles bâties de villas et classées en zone
résidentielle de faible densité le long de la route de Fribourg dans le plan
d'aménagement local de 1984 ont été transférées en zone urbaine, de sorte que
l'on ne saurait admettre que l'affectation des parcelles des recourantes
répondrait uniquement à la volonté de faire coïncider le statut juridique du
secteur aux activités déployées par les commerces "Y.________" et "X.________"
implantés jusqu'ici en zone résidentielle.
4.7 L'affectation en zone urbaine des parcelles des recourantes ne prête pas
davantage flanc à la critique au regard des règles sur la protection de
l'environnement.
Les parcelles des recourantes sont exposées au bruit du trafic routier dans une
mesure importante. Il s'agit d'une circonstance dont la Commune de Marly devait
tenir compte dans l'affectation des terrains qui bordent la route de Fribourg
en vertu de l'art. 3 al. 3 let. b LAT, indépendamment du fait qu'il s'agit ou
non de la première planification conforme à la loi fédérale sur l'aménagement
du territoire. Elle a privilégié les activités de service et les activités
artisanales le long de cette artère plutôt qu'à l'arrière de celle-ci, et
écarté des mesures de trafic ou de circulation sur la route de Fribourg qui
auraient eu pour effet de diluer le trafic sur d'autres axes routiers. Les
recourantes ne critiquent pas cette approche et ne prétendent pas qu'un report
du trafic automobile sur d'autres axes routiers serait possible de manière à
décharger la route cantonale d'une partie du trafic qui la grève tout en
permettant de conserver leurs parcelles dans une affectation exclusivement liée
à l'habitat. Dans la délimitation des zones à bâtir, l'autorité compétente doit
notamment veiller à ce que les zones vouées à l'habitation ne côtoient pas des
voies de communication importantes (cf. Markus Neff, Die Auswirkungen der LSV
auf die Nutzungsplanung, thèse Zurich 2004, p. 31/32; Kurt Gilgen, Lärmschutz
und Raumplanung, p. 69). L'affectation à l'habitation des terrains riverains
d'une route à fort trafic à des activités mixtes plutôt qu'à l'habitation pure
répond ainsi manifestement à un aménagement rationnel du territoire (cf. arrêt
1P.37/2005 du 7 avril 2005 consid. 4.1). La modification de l'affectation des
parcelles des recourantes ne prête pas flanc à la critique. La Commune de Marly
aurait certes également pu confirmer l'affectation résidentielle des parcelles
et leur attribuer un degré de sensibilité III au bruit pour tenir compte de
leur exposition au bruit (cf. arrêt 1P.369/2006 du 22 octobre 2007 consid. 2.2;
arrêt 1A.20/2007 du 23 octobre 2007 consid. 4.2; voir aussi Neff, op. cit., p.
221). Cette solution aurait garanti aux recourantes de pouvoir reconstruire une
habitation individuelle en cas de destruction accidentelle de celle existante.
Elle aurait également évité la présence d'activités de service ou artisanales à
proximité des villas maintenues en zone résidentielle dans le secteur.
Toutefois, l'affectation retenue s'inscrit dans le choix des autorités
communales de conférer une vocation urbanistique à moyen et à long terme à la
route de Fribourg. La Commune de Marly n'a donc pas excédé le pouvoir
d'appréciation qui lui est reconnu en la matière en privilégiant cette option.
Enfin, les recourantes bénéficient de la protection de la situation acquise et
peuvent entretenir leurs villas, de sorte que la restriction portée à leur
droit de propriété par le transfert de leurs parcelles en zone urbaine demeure
dans des proportions raisonnables par rapport au but poursuivi par leur
classement en zone mixte.
4.8 En définitive, on ne saurait dire que l'affectation des parcelles
riveraines de la route de Fribourg et disposant d'un accès direct à celle-ci
des recourantes en zone urbaine serait dénuée de toute pertinence au regard des
buts et des principes de l'aménagement du territoire qui doivent dicter le
choix des autorités de planification dans la délimitation des zones. Compte
tenu de la marge d'appréciation laissée aux autorités communales et cantonales
dans ce domaine, le Tribunal fédéral n'a aucune raison d'intervenir.
5.
Les recours doivent par conséquent être rejetés dans la mesure où ils sont
recevables, aux frais des recourantes qui succombent (art. 65 al. 1 et 66 al. 1
LTF). Ni la Commune de Marly ni la Direction de l'aménagement, de
l'environnement et des constructions ne sauraient prétendre à des dépens (art.
68 al. 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Les causes 1C_386/2007 et 1C_388/2007 sont jointes.
2.
Les recours sont rejetés dans la mesure où ils sont recevables.
3.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge des
recourantes, à raison de 1'500 fr. chacune.
4.
Il n'est pas alloué de dépens.
5.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourantes, à la Commune de
Marly ainsi qu'à la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des
constructions et au Tribunal administratif du canton de Fribourg.
Lausanne, le 15 avril 2008
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Le Greffier:
Féraud Parmelin