I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.382/2007
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_382/2007
Urteil vom 24. April 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Aemisegger, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Aeschlimann, Reeb, Fonjallaz, Eusebio,
Gerichtsschreiber Kessler Coendet.
Parteien
X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Rudolf Schwager,
gegen
Regierung des Kantons St. Gallen, Beschwerdegegner, vertreten durch das
Finanzdepartement des Kantons St. Gallen,
Davidstrasse 35, 9001 St. Gallen.
Gegenstand
Feststellung (Persönlichkeitsschutz und Wissenschaftsfreiheit),
Beschwerde gegen das Urteil vom 19. September 2007 des Verwaltungsgerichts des
Kantons St. Gallen.
Sachverhalt:
A.
In einem interkantonalen Rechtsstreit holte die Regierung des Kantons St.
Gallen ein Rechtsgutachten bei Prof. Dr. X.________ ein; dieser lehrt als
Professor an der Universität St. Gallen. In der Folge verhandelten die am
interkantonalen Konflikt beteiligten Parteien unter Begleitung einer
Bundesbehörde mit dem Ziel, eine gütliche Einigung zu finden. Im Laufe dieser
Verhandlungen zog das in der Sache federführende Departement des Kantons St.
Gallen Prof. Dr. X.________ weiterhin im Hintergrund beratend bei. Im März 2005
erstattete er dem Departement ein Zusatzgutachten in der Angelegenheit. Noch
bevor dieses Zusatzgutachten bestellt worden war, gelangte ein Assistent von
Prof. Dr. X.________ in dessen Auftrag mit einer Anfrage an eine Stelle; diese
Stelle befasst sich mit Fragen der Art, die auch im Zusatzgutachten eine Rolle
spielten. Es ist ungeklärt, wie der Auftrag zu dieser Anfrage genau lautete.
Immerhin gab der Assistent zu erkennen, dass er an der Universität St. Gallen
tätig war, und lieferte zusätzliche Angaben zum Hintergrund seiner Anfrage; er
nannte aber insbesondere den Namen von Prof. Dr. X.________ nicht. Aus Gründen,
die hier nicht von Interesse sind, erhielt die in die Verhandlungen involvierte
Bundesbehörde Kenntnis von der Anfrage und leitete diese Meldung vertraulich an
die Verhandlungsdelegationen weiter. Diese Weiterleitung der Meldung geschah,
nachdem das Zusatzgutachten bereits abgeliefert war.
B.
Die St. Galler Kantonsregierung sandte der Bundesbehörde, von der sie die
Meldung erhalten hatte, am 2. Mai 2005 einen Brief mit Kopie an
Behördenmitglieder bzw. leitende Vertreter der Verhandlungspartner auf der
Gegenseite. In diesem Schreiben äusserte die Kantonsregierung unter anderem,
sie werte das Verhalten von Prof. Dr. X.________ bzw. des ihm unterstellten und
von ihm offensichtlich beauftragten Assistenten als nicht akzeptierbar und
distanziere sich in aller Form davon. Gleichzeitig teilte sie mit, dass sie
Prof. Dr. X.________ im Wiederholungsfall rechtliche Schritte (aus dem
Auftragsverhältnis wie aus seinem Dienstverhältnis an der Universität)
angedroht habe. Prof. Dr. X.________ erhielt erst später, im Rahmen der
Akteneinsicht, Kenntnis vom Wortlaut des Schreibens. Er war am 3. Mai 2005 vom
federführenden kantonalen Departement mit separatem Brief über die eingegangene
Meldung und die daraus gezogenen Konsequenzen orientiert worden. Diese
Konsequenzen bestanden zur Hauptsache darin, dass mit sofortiger Wirkung auf
eine beratende Mitwirkung von Prof. Dr. X.________ in der Angelegenheit
verzichtet wurde.
C.
Prof. Dr. X.________ stellte mit Eingabe vom 20. Februar 2006 den Antrag, die
Kantonsregierung habe förmlich festzustellen, dass die Schreiben vom 2. und 3.
Mai 2005 in verschiedener Hinsicht rechtsverletzend gewesen seien. Insbesondere
behauptete er dabei, das Schreiben der Regierung vom 2. Mai 2005 habe seine
Persönlichkeitsrechte verletzt. Mit Entscheid vom 23. Januar 2007 trat die
Kantonsregierung im Wesentlichen auf die Rechtsbegehren von Prof. Dr.
X.________ nicht ein. Statt dessen verwies sie ihn auf den Weg der
öffentlich-rechtlichen Klage an das Verwaltungsgericht.
D.
Am 14. Februar 2007 erhob Prof. Dr. X.________ beim Verwaltungsgericht des
Kantons St. Gallen Beschwerde gegen den Entscheid vom 23. Januar 2007.
Eventualiter stellte er den Antrag, seine Eingabe als öffentlich-rechtliche
Klage zu behandeln. Wie im Verfahren vor der Kantonsregierung behielt sich
Prof. Dr. X.________ ausdrücklich Schadenersatz- und Genugtuungsansprüche in
der Angelegenheit vor.
Mit Urteil vom 19. September 2007 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde
insoweit gut, als es die Kosten des regierungsrätlichen Entscheids herabsetzte.
Im Übrigen wurde die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf eingetreten wurde.
Die öffentlich-rechtliche Klage wurde ebenfalls abgewiesen, soweit darauf
eingetreten wurde.
E.
Gegen das verwaltungsgerichtliche Urteil führt Prof. Dr. X.________ beim
Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und
subsidiäre Verfassungsbeschwerde.
Die Kantonsregierung schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Das
Verwaltungsgericht ersucht um Abweisung der Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und um Nichteintreten auf die subsidiäre
Verfassungsbeschwerde. In der Replik hat der Beschwerdeführer seine
Rechtsbegehren präzisiert und im Wesentlichen daran festgehalten.
Erwägungen:
1.
Auf das Beschwerdeverfahren ist das Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das
Bundesgericht (BGG; SR 173.110) anwendbar (vgl. Art. 132 Abs. 1 BGG).
1.1 Das angefochtene Urteil besteht, grob betrachtet, aus zwei Teilen: Zum
einen wird die Beschwerde gegen einen Nichteintretensentscheid der
Kantonsregierung behandelt. Zum andern wird eine gegen den Kanton gerichtete,
öffentlich-rechtliche Klage beurteilt. Diese Klage hat das Verwaltungsgericht
zur Hauptsache abgewiesen; bezüglich gewisser Aspekte ist es auf die Klage
nicht eingetreten. Der Beschwerdeführer erklärt, er fechte das Urteil nur
insoweit an, als damit seine öffentlich-rechtliche Klage behandelt worden ist
(Ziffern 3 und 5-7 des Urteilsdispositivs). Den Beschwerdeentscheid des
Verwaltungsgerichts zieht er nicht weiter; in diesem Umfang ist der
angefochtene Entscheid in Rechtskraft erwachsen.
1.2 Die soeben angesprochene Klage machte der Beschwerdeführer im Wesentlichen
zur Wahrung seiner Persönlichkeitsrechte und insbesondere seines guten Rufs
anhängig. Er berief sich auch auf die Wissenschaftsfreiheit (Art. 20 BV). Der
Rechtsbehelf, der dem Beschwerdeführer vom Kanton zur Durchsetzung dieser
Ansprüche zur Verfügung gestellt wird, untersteht dem öffentlichen Recht. Im
Rahmen des angefochtenen Urteils wurde allerdings auf eine Teilfrage nicht
eingetreten, weil diese nach Meinung des Verwaltungsgerichts zivilrechtlicher
Natur sei. Unter anderem gegen diesen Nichteintretensentscheid wehrt sich der
Beschwerdeführer.
Insoweit ist klärungsbedürftig, ob es sich um eine Beschwerde in Zivilsachen
nach Art. 72 ff. BGG oder um eine solche in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG handelt. Erst anschliessend kommt die
Prüfung der Zulässigkeit einer subsidiären Verfassungsbeschwerde nach Art 113
ff. BGG in Betracht. Im Hinblick auf die Abgrenzung zwischen zivil- und
öffentlich-rechtlicher Beschwerde kann an die Rechtsprechung zu Art. 46 des
Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 (OG) angeknüpft werden. Danach
beurteilt sich die Frage, ob eine Zivilrechtsstreitigkeit vorliegt, nach der
Rechtsnatur des Streitgegenstands. Entscheidend ist nicht, welches Verfahren
die kantonalen Behörden eingeschlagen haben, sondern ob die Parteien Ansprüche
des Bundeszivilrechts erhoben haben und ebensolche streitig sind (vgl. BGE 129
III 415 E. 2.1 S. 415 mit Hinweisen). Der Beschwerdeführer verfolgt in der
Sache einen öffentlich-rechtlichen Anspruch und ein solcher ist auch objektiv
streitig. Folglich ist bezüglich dieses Nichteintretensentscheids von einer
öffentlich-rechtlichen Angelegenheit im Sinne von Art. 82 lit. a BGG
auszugehen. Dasselbe gilt für die übrigen Aspekte der Beschwerde.
Gestützt auf Art. 36 i.V.m. Art. 29 Abs. 2 lit. d des Reglements vom 20.
November 2006 für das Bundesgericht (SR 173.110.131) ist die I.
öffentlich-rechtliche Abteilung für die Behandlung der Beschwerde zuständig.
1.3 Die Beschwerde richtet sich gegen einen kantonal letztinstanzlichen
Entscheid (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Es handelt sich um einen Endentscheid im
Sinne von Art. 90 BGG; dies gilt ebenfalls, soweit das angefochtene Urteil
einen Nichteintretensentscheid bildet. Ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG ist
nicht gegeben. Insbesondere gelangt Art. 83 lit. g BGG nicht zur Anwendung.
Schwergewichtig ging es im kantonalen Klageverfahren um die Frage, ob Rechte
des Beschwerdeführers ausserhalb seines öffentlich-rechtlichen
Arbeitsverhältnisses an der Universität St. Gallen verletzt worden waren.
1.4 Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, steht die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen. Für die subsidiäre
Verfassungsbeschwerde verbleibt kein Raum (Art. 113 BGG).
2.
In verfahrensrechtlicher Hinsicht macht der Beschwerdeführer unter anderem
geltend, der teilweise Nichteintretensentscheid auf seine öffentlich-rechtliche
Klage missachte seinen Gehörsanspruch im Sinne einer formellen
Rechtsverweigerung. Gleichzeitig rügt er insoweit eine Verletzung von Art. 28
ZGB.
2.1 Das Verwaltungsgericht qualifizierte das umstrittene Schreiben der
Kantonsregierung vom 2. Mai 2005 an sich als Verwaltungsmassnahme im Sinne
eines sog. Realakts. Es anerkannte dem Grundsatz nach seine Zuständigkeit zur
Beurteilung einer Feststellungsklage des Inhalts, mit dem behördlichen
Schreiben sei das Ansehen bzw. die Ehre des Beschwerdeführers verletzt worden.
Dabei beschränkte das Verwaltungsgericht aber seine Zuständigkeit auf Aspekte
des guten Rufs des Beschwerdeführers als Forscher und Universitätslehrer;
insofern ortete das Verwaltungsgericht eine öffentlich-rechtliche Beziehung
zwischen ihm und der Behörde. Hingegen lehnte das kantonale Gericht eine
Zuständigkeit ab, soweit der gute Ruf als Gutachter tangiert sei. Es stellte
darauf ab, dass der dem Beschwerdeführer erteilte Gutachtensauftrag
privatrechtlicher Natur war; dies ist unbestritten. Gestützt darauf erwog das
Verwaltungsgericht, es sei Sache des Zivilrichters zu prüfen, ob der
Beschwerdeführer allenfalls gegen die aus dem Auftragsverhältnis resultierende
Treuepflicht verstossen habe. Die Frage einer Persönlichkeitsverletzung im
Zusammenhang mit der gutachterlichen Tätigkeit hänge eng mit dem entsprechenden
privatrechtlichen Vertragsverhältnis zusammen. Deshalb sei es sachgerecht, wenn
auch das dahingehende Persönlichkeitsschutzanliegen des Beschwerdeführers vom
Zivilrichter beurteilt werde. Bei der Auseinandersetzung über die
diesbezüglichen Äusserungen der Kantonsregierung gehe es nicht um eine
öffentlich-rechtliche Streitigkeit.
2.2 Der Beschwerdeführer entgegnet, richtigerweise hätte einzig daran
angeknüpft werden dürfen, dass die Behörde mit dem Schreiben vom 2. Mai 2005
nicht als privates Rechtssubjekt aufgetreten sei. Daher könne der
privatrechtliche Persönlichkeitsschutz gemäss Art. 28 ff. ZGB im vorliegenden
Zusammenhang nicht greifen. Der Zivilrichter sei damit auch für jenen Teil der
Äusserungen im Schreiben vom 2. Mai 2005 nicht zuständig, die sich auf ein
privates Vertragsverhältnis zum Beschwerdeführer bezögen. Vielmehr handle es
sich bei der Frage, ob dieser allenfalls gegen eine vertragliche bzw.
zivilrechtliche Pflicht verstossen habe, um eine Vorfrage; diese sei im
öffentlich-rechtlichen Klageverfahren zu beurteilen.
2.3 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen
Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung, auf Beurteilung innert
angemessener Frist sowie auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 1 und 2 BV). Eine
Gehörsverletzung im Sinne einer formellen Rechtsverweigerung liegt nach der
Praxis des Bundesgerichts vor, wenn eine Behörde auf eine ihr frist- und
formgerecht unterbreitete Sache nicht eintritt, obschon sie darüber entscheiden
müsste. In welcher Form und in welchem Umfang die diesbezüglichen
Verfahrensrechte zu gewährleisten sind, lässt sich nicht generell, sondern nur
im Hinblick auf den konkreten Fall beurteilen (vgl. BGE 117 Ia 116 E. 3a S. 117
f.; Urteil 1P.338/2006 vom 12. Februar 2007, E. 3.2 in: ZBl 108/2007 S. 313).
2.4 Mit Blick auf den vorliegenden Fall gilt es zu präzisieren, dass das
Verwaltungsgericht seine - nur teilweise bejahte - Zuständigkeit ausserhalb
eines Staatshaftungsverfahrens für gegeben erachtet. Nach dem kantonalen Recht
ist für Verantwortlichkeitsklagen gegen den Kanton der Zivilrichter zuständig
(Art. 13bis des kantonalen Verantwortlichkeitsgesetzes vom 7. Dezember 1959 [VG
/SG; sGS 161.1]; Art. 72 des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 16.
Mai 1965 [VRP/SG; sGS 951.1]; vgl. dazu Hans Rudolf Schwarzenbach,
Staatshaftung bei verfügungsfreiem Verwaltungshandeln, Bern 2006, S. 43; Urs
Peter Cavelti/Thomas Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen -
dargestellt an den Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl., St. Gallen
2003, Rz. 483; Jost Gross, Schweizerisches Staatshaftungsrecht, 2. Aufl., Bern
2001, S. 80). Statt dessen hat das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit hier
auf Art. 79 Abs. 1 lit. a i.V.m. Art. 76 lit. b VRP/SG gestützt. Es nahm an,
damit werde eine Art "Auffangklage" zur vollumfänglichen Verwirklichung des
Rechtsschutzes gegenüber Realakten zur Verfügung gestellt (dazu Yvo Hangartner,
Recht auf Rechtsschutz, in: AJP 2002 S. 131 ff., 147 bei Fn. 133). Soweit das
Verwaltungsgericht den Beschwerdeführer demgegenüber an den Zivilrichter
verwiesen hat, geschah dies, weil es dem Rechtsstreit eine privatrechtliche
Natur beimass (vgl. E. 2.1 hiervor). Der teilweise Nichteintretensentscheid ist
somit sachlich nur zulässig, sofern dieser Teil der Streitsache dem Zivilrecht
zuzurechnen ist.
3.
3.1 Nach Art. 28 Abs. 1 ZGB kann derjenige, der in seiner Persönlichkeit
widerrechtlich verletzt wird, zu seinem Schutz gegen jeden, der an der
Verletzung mitwirkt, das Gericht anrufen. Wie in der Botschaft des Bundesrates
vom 5. Mai 1982 über die Teilrevision des ZGB betreffend den
Persönlichkeitsschutz erläutert wird, kann Art. 28 ZGB indessen gegenüber dem
Staat oder anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts, die im Rahmen ihrer
Befugnisse handeln, nicht angerufen werden (BBl 1982 II 636 ff., S. 658). Die
Persönlichkeitsrechte regeln ausschliesslich die Beziehungen unter Privaten,
während die Grundrechte das Verhältnis des Einzelnen zum Staat normieren
(a.a.O., S. 684).
3.2 Entsprechend hielt das Bundesgericht in BGE 113 Ia 257 E. 4b S. 262 fest,
dass die Regelung von Art. 28-28l ZGB eine Auswirkung des
verfassungsrechtlichen Persönlichkeitsschutzes in den Beziehungen unter
Privatpersonen darstelle. In der Lehre ist diese Abgrenzung nicht auf
Widerspruch gestossen. So nennen einzelne Autoren das Beispiel einer
Pressemitteilung einer Amtsstelle mit ehrverletzendem Inhalt; diesfalls sei
gegen das Gemeinwesen nach öffentlichem Recht und gegen das private
Presseorgan, das die amtliche Publikation übernehme, gemäss Art. 28 ff. ZGB auf
dem Zivilweg zu prozessieren (Heinz Hausheer/Regina E. Aebi-Müller, Das
Personenrecht des Schweizerischen Zivilgesetzbuches, Bern 2005, Rz. 10.60;
Christian Brückner, Das Personenrecht des ZBG, Zürich 2000, Rz. 384 bei Fn.
12). Immerhin weisen einige Autoren - ausdrücklich oder sinngemäss - auf die
Regelung von Art. 61 Abs. 2 OR hin; sie lassen die direkte Anwendbarkeit von
Art. 28 ZGB bei Klagen von Privaten, die den Staat ins Recht ziehen, dann zu,
wenn zwischen dem Verursacher der Verletzung und dem Verletzten ein
privatrechtlich beherrschtes Rechtsverhältnis vorliegt (vgl. Hausheer/
Aebi-Müller, a.a.O., Rz. 10.36 ff.; Andreas Bucher, Natürliche Personen und
Persönlichkeitsschutz, 3. Aufl., Basel 1999, Rz. 455; Pierre Tercier, Le
nouveau droit de la personnalité, Zürich 1984, Rz. 308).
3.3 Der vorliegende Streit über die Eintretensfrage rührt daher, dass das
Verwaltungsgericht dem Schreiben vom 2. Mai 2005 - je nach dem zur Diskussion
stehenden Abschnitt - gleichzeitig eine privat- und eine öffentlich-rechtliche
Natur zuerkannt hat. Ob ein behördliches Schreiben im Hinblick auf eine damit
begangene Persönlichkeitsverletzung eine solche Doppelnatur haben kann,
erscheint fraglich, muss aber nicht in allgemeiner Weise erörtert werden. Im
konkreten Fall hält es jedenfalls nicht vor Art. 28 ZGB stand, dass das
Verwaltungsgericht das gutachterliche Auftragsverhältnis zwischen der
Kantonsregierung und dem Beschwerdeführer zum Anlass genommen hat, auf dessen
Klage teilweise nicht einzutreten.
3.3.1 Zunächst ist es nicht zu beanstanden, wenn das Verwaltungsgericht das
behördliche Schreiben dem Grundsatz nach dem öffentlichen Recht zugeordnet hat.
Es liegt auf der Hand, dass dieser Brief nicht in Erfüllung einer gewerblichen
Verrichtung im Sinne von Art. 61 Abs. 2 OR verfasst und versandt wurde.
3.3.2 Ferner weist das Schreiben vom 2. Mai 2005 eine Bedeutung auf, die über
die Rechtsbeziehung aus dem Auftragsverhältnis hinausgeht. Dies zeigt sich
nicht nur darin, dass der Beschwerdeführer seine Ehre aufgrund dieses
Schreibens auch in anderen Aspekten als bezüglich seiner gutachterlichen
Tätigkeit als verletzt ansieht. Die Adressaten des Schreibens vom 2. Mai 2005
waren nicht am auftragsrechtlichen Verhältnis zum Beschwerdeführer beteiligt.
Sie erfuhren erst im Rahmen dieses Schreibens davon, dass die Kantonsregierung
ihn persönlich für die Anfrage des Assistenten verantwortlich machte. Selbst
wenn der Beschwerdeführer eine Verletzung gutachterlicher Pflichten begangen
hätte, wäre damit noch nicht die im Zentrum stehende Frage beantwortet, ob und
in welcher Art die Kantonsregierung eine solche Tatsache unbeteiligten Dritten
gegenüber offenbaren durfte. Mit anderen Worten ändert die Bezugnahme im
Schreiben vom 2. Mai 2005 auf ein privatrechtliches Verhältnis zum
Beschwerdeführer insofern nichts an der öffentlich-rechtlichen Natur des
Schreibens.
3.3.3 Der vom Verwaltungsgericht angesprochene enge Zusammenhang zum
Rechtfertigungsgrund einer allfälligen Vertragsverletzung durch den
Beschwerdeführer genügt ebenfalls nicht, um dem Streit über die
Persönlichkeitsverletzung insoweit eine privatrechtliche Rechtsnatur
beizulegen. Zu Unrecht beruft sich das Verwaltungsgericht für seine
gegenteilige Auffassung auf eine allgemein gehaltene Aussage von Hangartner in
dem bei E. 2.4 hiervor erwähnten Aufsatz (a.a.O., S. 149). Jene Äusserung
erfolgte in einem ganz anderen Sachzusammenhang. Der Autor kritisierte damit
das bundesgerichtliche Urteil 2P.96/2000 vom 8. Juni 2001, E. 5 (publ. in: ZBl
102/2001 S. 656). Dort war der verwaltungsrechtliche Rechtsschutz - gemäss dem
Autor zu Unrecht - einer Privatperson gegenüber einer anderen Privatperson
geöffnet worden, weil das zwischen diesen bestehende Rechtsverhältnis materiell
vom öffentlichen Recht beherrscht war. Die in jenem Kontext geäusserten
Aussagen von Hangartner lassen sich nicht auf die hier vorliegende
Konstellation übertragen. Vielmehr ist dem Beschwerdeführer beizupflichten,
wenn er die Frage einer allfälligen Vertragsverletzung als Vorfrage bezeichnet.
Wie die Prüfung zivilrechtlicher Vorfragen im Rahmen eines
öffentlich-rechtlichen Prozesses nach dem kantonalen Verfahrensrecht im
Einzelnen vonstatten zu gehen hat, ist hier nicht zu entscheiden. Unabhängig
davon ist festzuhalten, dass sich eine an sich sachlich zuständige,
öffentlich-rechtliche Instanz ihrer Kompetenz nicht dadurch entledigen kann,
dass sie den Rechtsuchenden in der Angelegenheit verfahrensabschliessend an
eine Zivilinstanz verweist, damit diese eine Vorfrage des
öffentlich-rechtlichen Verfahrens entscheide.
3.4 Zusammengefasst hat das Verwaltungsgericht den Beschwerdeführer im
fraglichen Zusammenhang zu Unrecht auf den Zivilweg verwiesen. Dies führt zur
Gutheissung der Beschwerde. Bei diesem Verfahrensausgang erübrigt es sich, auf
die weiteren Rügen des Beschwerdeführers einzugehen. Zur Vermeidung unnötiger
Weiterungen sind allerdings zu einem Beschwerdepunkt die folgenden
Präzisierungen anzubringen.
4.
4.1 Vor Bundesgericht hat sich der Beschwerdeführer darüber beklagt, dass das
Verwaltungsgericht in der Sache keine Parteiverhandlung durchgeführt hat. In
der Vernehmlassung erwiderte das kantonale Gericht, der Beschwerdeführer habe
keinen diesbezüglichen Antrag gestellt; folglich habe es annehmen dürfen, er
habe auf dieses Parteirecht verzichtet. Dass der Beschwerdeführer keinen
dahingehenden Antrag gestellt hatte, ist unbestritten.
4.2 Bei dem vom Beschwerdeführer verteidigten guten Ruf geht es um ein "civil
right", das geeignet ist, in den Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK zu
fallen (vgl. BGE 130 I 388 E. 5.3 S. 398; zur Veröffentlichung bestimmtes
Urteil des Bundesgerichts 1C_407/2007 vom 31. Januar 2008, E. 5.2). Das
Verwaltungsgericht stellt deshalb zu Recht nicht in Abrede, dass der
Beschwerdeführer einen Anspruch auf Parteiverhandlung im kantonalen
Gerichtsverfahren besass. Es macht jedoch geltend, die Rechtsuchenden hätten
nach dem anwendbaren kantonalen Verfahrensrecht und seiner Praxis davon
auszugehen, dass es in der Regel keine öffentlichen Verhandlungen durchführe,
sondern solche nur auf entsprechenden Antrag hin anordne. Dies gelte sowohl für
das Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren (vgl. Art. 64 VRP/SG) als auch für
das öffentlich-rechtliche Klageverfahren (vgl. Art. 80 VRP/SG); die
letztgenannte Bestimmung verweist auf die Vorschriften über die Beschwerde.
4.3 Es trifft zu, dass den soeben genannten Bestimmungen der Grundsatz der
Schriftlichkeit des Verfahrens zugrunde liegt (vgl. Cavelti/ Vögeli, a.a.O.,
Rz. 999). Das Verwaltungsgericht kann in Anwendung von Art. 55 VRP/SG eine
mündliche Verhandlung anordnen. Diese ist gemäss Art. 60 des kantonalen
Gerichtsgesetzes vom 2. April 1987 (GerG/SG; sGS 941.1) öffentlich, sofern die
Öffentlichkeit nicht aus besonderen Gründen ausgeschlossen wird. Eine
öffentliche Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht ist damit möglich. Werden
aber Verfahren vor dem Verwaltungsgericht üblicherweise schriftlich
durchgeführt, so hat die bisherige bundesgerichtliche Rechtsprechung die
Annahme nicht beanstandet, der Rechtsuchende habe auf die Durchführung einer
öffentlichen Verhandlung verzichtet, wenn er keinen entsprechenden Antrag
gestellt hat (vgl. BGE 127 I 44 E. 2e/aa S. 48 mit Hinweisen).
4.4 Der Beschwerdeführer behauptet demgegenüber, bei fehlendem Antrag auf
Parteiverhandlung dürfe ein Verzicht auf diesen Verfahrensanspruch nur dann
bejaht werden, wenn gesetzlich geregelt sei, dass die Parteiverhandlung bloss
auf Antrag hin erfolge. Dieser Einwand hilft ihm indessen nicht. Ob ein
rechtsgültiger stillschweigender Verzicht auf einen Verfahrensanspruch
vorliegt, ist nicht allein anhand der anwendbaren kantonalen Rechtsnormen,
sondern gestützt auf die nach Treu und Glauben zu beurteilenden konkreten
Sachumstände zu entscheiden. Der Beschwerdeführer hat sich vor
Verwaltungsgericht von einem mit der kantonalen Rechtslage und Praxis
vertrauten Anwalt vertreten lassen. In einem solchen Fall ist das kantonale
Gericht nicht verpflichtet, den anwaltlich vertretenen Rechtsuchenden darauf
hinzuweisen, dass er ausdrücklich um eine Parteiverhandlung ersuchen müsse,
wenn er eine solche wünsche (vgl. BGE 121 I 30 E. 6a S. 41). Die vom
Beschwerdeführer zitierte Aussage von Cavelti/Vögeli (a.a.O., Rz. 1010), wonach
korrekterweise vom Gericht ausdrücklich auf die Möglichkeit der
Parteiverhandlung hinzuweisen sei, erfolgte vor dem Hintergrund von
Laienbeschwerden, und kann daher im vorliegenden Zusammenhang nicht zu einer
anderen Beurteilung führen.
4.5 Angesichts des Verfahrensausgangs wird das Verwaltungsgericht die
öffentlich-rechtliche Klage mit einem erweiterten Prozessstoff neu zu
beurteilen haben. Da in diesem Verfahren in wesentlichen Aspekten etwas Neues
zur Diskussion steht, liesse es sich nicht rechtfertigen, einen erst im neuen
kantonalen Gerichtsverfahren gestellten Antrag auf mündliche Parteiverhandlung
als verspätet zu bezeichnen. Das Fehlen eines Gesuchs um Anordnung einer
Parteiverhandlung im ersten vorinstanzlichen Prozess könnte dem
Beschwerdeführer somit nicht als Verzicht auf die Durchführung einer
öffentlichen Verhandlung auch im zweiten kantonalen Gerichtsverfahren
entgegengehalten werden (vgl. Urteil des EVG I 573/03 vom 8. April 2004 E.
3.7.2 in: EuGRZ 2004 S. 724).
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und das Urteil des
Verwaltungsgerichts, soweit angefochten, aufzuheben. Die Sache ist zu neuer
Beurteilung an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen (Art. 107 Abs. 2 BGG).
Entsprechend dem Ausgang des bundesgerichtlichen Verfahrens sind keine
Gerichtskosten zu erheben (Art. 66 Abs. 4 BGG). Dem Beschwerdeführer steht eine
angemessene Parteientschädigung zu (Art. 68 Abs. 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird gutgeheissen.
Dispositiv-Ziffern 3 und 5-7 des Urteils des Verwaltungsgerichts des Kantons
St. Gallen vom 19. September 2007 werden aufgehoben. Die Sache wird zu neuer
Beurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
3.
Der Kanton St. Gallen hat den Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 2'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons St.
Gallen schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 24. April 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Der Gerichtsschreiber:
Aemisegger Kessler Coendet