I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.374/2007
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_374/2007
Urteil vom 7. Juni 2010
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Reeb, Raselli, Eusebio,
Gerichtsschreiberin Scherrer Reber.
Verfahrensbeteiligte
X.________ AG, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Markus Braun,
gegen
Kanton Zürich, vertreten durch die Baudirektion, Generalsekretariat, Abteilung
Stab / Sektion Recht, Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich.
Gegenstand
Altlasten-Detailuntersuchung,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 19. September 2007 des Verwaltungsgerichts
des Kantons Zürich,
4. Abteilung, 4. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Die X.________ AG ist Eigentümerin des früheren Grundstücks Kat.-Nr. 3524 (neu
4214) in Obfelden. Für diese Parzelle besteht gemäss dem kantonalen Kataster
ein Altlastenverdacht. Dasselbe gilt für das Nachbargrundstück Kat.-Nr. 3525 im
Eigentum des Kantons Zürich. Das kantonale Amt für Abfall, Wasser, Energie und
Luft (AWEL) verpflichtete die X.________ AG am 5. März 2002 kostenfällig, die
Durchführung einer Altlasten-Detailuntersuchung ihres Grundstücks zu
veranlassen und dem Amt den entsprechenden Untersuchungsbericht bis spätestens
Ende Dezember 2002 vorzulegen.
B.
Gegen diese Verfügung rekurrierte die Adressatin am 2. April 2002 beim
Regierungsrat, welcher am 23. August 2006 einen abweisenden Beschluss fasste,
soweit er darauf eintrat.
C.
Daraufhin erhob die X.________ AG am 27. September 2006 Beschwerde beim
kantonalen Verwaltungsgericht. Neben der Aufhebung der vorangegangenen
Entscheide verlangte sie, der Kanton sei zu verpflichten, für sein Grundstück
Kat.-Nr. 3525 in Obfelden ein umfassendes Überwachungs- und Sanierungskonzept
auf eigene Kosten auszuarbeiten und ihr die Kosten für die Voruntersuchung von
Kat.-Nr. 3524 zu erstatten.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich wies die Beschwerde mit Urteil vom
19. September 2007 ab.
D.
Mit Eingabe vom 29. Oktober 2007 erhebt die X.________ AG öffentlich-rechtliche
Beschwerde beim Bundesgericht und beantragt die Aufhebung des angefochtenen
Urteils. Der Kanton Zürich sei zu verpflichten, ein umfassendes Überwachungs-
und eventuell Voruntersuchungs- und Sanierungskonzept für die Grundstücke
Kat.-Nrn. 3524 und 3525 in Obfelden auszuarbeiten und die Kosten dafür sowie
für allfällige vorzunehmende Voruntersuchungshandlungen vorzuschiessen.
Gleichzeitig ersucht die Beschwerdeführerin um Gewährung der aufschiebenden
Wirkung und stellt den Antrag, das bundesgerichtliche Verfahren vorläufig bis
Ende Juni 2008 zu sistieren; dies, nachdem die Parteien übereingekommen seien,
Gespräche mit dem Ziel einer gütlichen Einigung zu führen.
E.
Der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts
erkannte der Beschwerde mit Verfügung vom 22. November 2007 aufschiebende
Wirkung zu und setzte das bundesgerichtliche Verfahren vorläufig bis Ende Juni
2008 aus.
Auf zwei weitere Begehren der Beschwerdeführerin hin wurde die Sistierung des
bundesgerichtlichen Verfahrens bis Ende Juni 2009 verlängert. Nachdem die
Beschwerdeführerin nochmals um Sistierung ersucht hatte, die Baudirektion des
Kantons Zürich, resp. das AWEL, aber nicht von einer einvernehmlichen Lösung
ausging, wurde das Verfahren vor Bundesgericht mit Verfügung des Präsidenten
der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung vom 23. Oktober 2009 wieder aufgenommen
und weiter instruiert.
F.
Die Baudirektion des Kantons Zürich verweist auf die Mitberichte des AWEL sowie
des Immobilienamtes und schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Das kantonale
Verwaltungsgericht verzichtet auf eine Vernehmlassung.
In ihrer Replik hält die Beschwerdeführerin sinngemäss an ihren Anträgen fest.
Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) hat sich ebenfalls zur Angelegenheit vernehmen
lassen. Aus seiner Sicht ist eine sachgerechte und kostengünstige Beurteilung
des belasteten Standorts nicht gewährleistet, indem der Kanton zwei Einzelne zu
je separaten Untersuchungen ihrer Parzellen verpflichtet. Das BAFU würde die
Verpflichtung einer Inhaberin zur (ergänzenden) Voruntersuchung des gesamten
belasteten Standorts empfehlen.
Den Beteiligten wurde die Gelegenheit eingeräumt, sich zur Stellungnahme des
BAFU zu äussern. Davon haben die Baudirektion und die Beschwerdeführerin
Gebrauch gemacht, ohne von ihren Standpunkten abzuweichen.
Erwägungen:
1.
1.1 Das angefochtene Urteil stützt sich auf Umweltschutzrecht des Bundes. Es
betrifft eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit im Sinne von Art. 82 lit. a
BGG. Ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG liegt nicht vor. Die
Beschwerdeführerin ist Adressatin des angefochtenen Urteils und ist vom
angefochtenen Entscheid besonders berührt, da sie damit verpflichtet wird, eine
altlastenrechtliche Detailuntersuchung durchzuführen, was nach Art. 20 Abs. 1
der Altlasten-Verordnung vom 26. August 1998 (AltlV; SR 814.680) grundsätzlich
der Inhaberin oder dem Inhaber eines belasteten Standorts obliegt (vgl. Urteil
1C_126/2009 des Bundesgerichts vom 20. August 2009 E. 2, publ. in: URP 2010 S.
99).
1.2 Die in Art. 32c USG statuierte Pflicht der Kantone zur Sanierung belasteter
Standorte wird in der AltlV detaillierter geregelt. In Art. 1 Abs. 2 AltIV sind
die folgenden Verfahrensschritte vorgesehen: Die Erfassung in einem Kataster
(lit. a), die Beurteilung der Überwachungs- und Sanierungsbedürftigkeit (lit.
b), die Beurteilung der Ziele und der Dringlichkeit der Sanierung (lit. c)
sowie die Festlegung der Untersuchungs-, Überwachungs- und Sanierungsmassnahmen
(lit. d). Gemäss Art. 7 Abs. 1 AltlV verlangt die Behörde für
untersuchungsbedürftige Standorte aufgrund der Prioritätenordnung innert
angemessener Frist die Durchführung einer Voruntersuchung, die in der Regel aus
einer historischen und einer technischen Untersuchung besteht. Damit werden die
für die Beurteilung der Überwachungs- und Sanierungsbedürftigkeit
erforderlichen Angaben ermittelt und im Hinblick auf die Gefährdung der Umwelt
bewertet. Erweist sich aufgrund dieser Voruntersuchungen ein belasteter
Standort als sanierungsbedürftig, wird in der Folge eine Detailuntersuchung
angeordnet, mittels welcher die Ziele und die Dringlichkeit der Sanierung
beurteilt werden sollen (Art. 14 f. AltlV). Weichen die Untersuchungsergebnisse
der Detailuntersuchung wesentlich von denjenigen der Voruntersuchung ab, klärt
die Behörde erneut ab, ob überhaupt ein sanierungsbedürftiger Standort nach den
Art. 9-12 AltlV vorliegt (Art. 14 Abs. 2 AltlV). Wird dagegen der
Sanierungsbedarf bejaht, folgt die eigentliche Sanierung gemäss Art. 16 ff.
AltlV. Nach Art. 20 Abs. 1 AltIV sind die Untersuchungs-, Überwachungs- und
Sanierungsmassnahmen vom Inhaber oder von der Inhaberin eines belasteten
Standorts durchzuführen. Zur Durchführung der Voruntersuchung, der
Überwachungsmassnahmen oder der Detailuntersuchung kann die Behörde Dritte
verpflichten, wenn Grund zur Annahme besteht, dass diese die Belastung des
Standorts durch ihr Verhalten verursacht haben (Art. 20 Abs. 2 AltlV).
1.3 Nicht bestritten ist, dass die Beschwerdeführerin Inhaberin einer
belasteten Parzelle ist. Das Bundesgericht hat im Urteil 1C_126/2009 vom 20.
August 2009 in E. 4 (publ. in: URP 2010 S. 99) eine Verpflichtung zur
Durchführung einer Voruntersuchung als Zwischenentscheid im Sinne von Art. 93
BGG qualifiziert. Aus dem in E. 2.1 aufgezeigten Verfahrensablauf zur
Ermittlung der Sanierungsbedürftigkeit wird deutlich, dass auch mit der
Verpflichtung zur Durchführung einer Detailuntersuchung noch kein
abschliessender Entscheid über die Sanierungspflicht bzw. die
Sanierungsbedürftigkeit oder die Art der Sanierung eines Standorts vorliegt.
Wie im Urteil 1C_126/2009 ist das angefochtene Urteil darum als
Zwischenentscheid im Sinne von Art. 93 BGG zu qualifizieren.
1.4 Nach Art. 93 Abs. 1 BGG ist die Beschwerde gegen selbstständig eröffnete
Vor- und Zwischenentscheide, welche nicht die Zuständigkeit oder den Ausstand
betreffen (Art. 92 BGG), zulässig, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden
Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde
sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an
Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Ist die Beschwerde aufgrund von Art. 93 Abs. 1 BGG nicht zulässig oder wurde
von ihr kein Gebrauch gemacht, so sind die betreffenden Vor- und
Zwischenentscheide durch Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar, soweit
sie sich auf dessen Inhalt auswirken (Art. 93 Abs. 3 BGG).
1.5 Von vornherein nicht zur Anwendung gelangt Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG. Eine
Gutheissung der Beschwerde hätte keinen sofortigen Endentscheid zur Folge und
würde damit auch nicht einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein
weitläufiges Beweisverfahren ersparen. Die Durchführung der Detailuntersuchung
kann aber erhebliche Kosten mit sich bringen, und entsprechend ist
nachvollziehbar, dass sich die Beschwerdeführerin bereits zu einem frühen
Zeitpunkt gegen diese Kostenübernahme zur Wehr setzen will. Zwar bedeutet die
mit der Realleistungspflicht verbundene Pflicht zur Kostenbevorschussung noch
nicht, dass die Inhaberin diese Kosten letztlich zu tragen hat. Über die
endgültige Kostentragungspflicht wird in einem späteren Zeitpunkt gestützt auf
Art. 32d USG entschieden. Die finanzielle Lage der Beschwerdeführerin ist indes
gemäss der von ihr vorgelegten Bilanz bereits heute als kritisch zu bezeichnen.
Die Vorfinanzierung der Detailuntersuchung könnte den Konkurs der
Beschwerdeführerin zur Folge haben. Ein nicht wieder gutzumachender Nachteil
ist darum zu bejahen (anders im Urteil 1C_126/2009 des Bundesgerichts vom 20.
August 2009, wo der Kanton zur Realleistung verpflichtet wurde). Das Eintreten
rechtfertigt sich im vorliegenden Fall zudem, weil das Verwaltungsgericht dem
Kanton Zürich zu Recht eine Verletzung der in Art. 29 Abs. 1 BV verankerten
Pflicht auf Beurteilung innert angemessener Frist vorwirft. Mit Blick auf das
in Art. 29 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK statuierte Gebot, im Rahmen eines
fairen Verfahrens innert angemessener Frist einen wirksamen Rechtsschutz zu
leisten (siehe das zur Publikation bestimmte Urteil 1C_286/2009 des
Bundesgerichts vom 13. Januar 2010 E. 1.2.1 mit Hinweisen), ist es geboten, auf
die Beschwerde einzutreten. Wie die nachfolgenden Erwägungen zeigen, ist die
Beschwerde klarerweise gutzuheissen. Auch dieser Gesichtspunkt spricht dafür,
in Anwendung von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Die Beschwerdeführerin macht eine Verletzung von Bundesrecht geltend. Aus
ihrer Sicht wäre der Kanton als Eigentümer des Nachbargrundstücks Nr. 3525 zur
Durchführung weiterer Untersuchungsmassnahmen verpflichtet. Die historische
Untersuchung habe ergeben, dass die Eigentümerin dieses Nachbargrundstücks und
insbesondere die Baugenossenschaft des eidgenössischen Personals von 1959 bis
1964 eine Gasometertasse des ehemaligen Gaswerks als Lagerbehälter für Heizöl
benutzt habe. Mit Schreiben des Amtes für Gewässerschutz und Wasserbau vom 17.
Mai 1966 sei der damaligen Eigentümerin untersagt worden, die Gasometertasse
ohne Einbau eines Stahltanks weiter zu benützen. Daraufhin sei zwar der
Heizölumschlag eingestellt, der Behälter jedoch nicht ordnungsgemäss
stillgelegt worden. Die im Jahr 1974 vorgenommenen Untersuchungen durch das
kantonale Laboratorium hätten in der Folge einen sehr hohen Verschmutzungsgrad
des Erdreiches der Parzelle Nr. 3525 im angrenzenden Bereich zum Grundstück der
Beschwerdeführerin ergeben. Der Untersuchungsbericht eines privaten Büros vom
November 1974 zeige auf, dass aus der Gasomtertasse, welche als Öllagerbehälter
benutzt worden sei, eine beträchtliche Menge Mineralöl versickert sein müsse.
Deshalb sei eine Grobsanierung angeordnet worden, welche sich allerdings nur
auf das Grundstück Nr. 3525 bezogen habe. Die weiteren technischen
Untersuchungen im Jahr 2001 hätten jedoch aufgezeigt, dass die Versickerung des
ausgelaufenen Mineralöls bis in die Nachbargrundstücke erfolgt sei. Davon
betroffen sei auch die Parzelle der Beschwerdeführerin. Es sei somit
hinreichend klar dokumentiert, dass das Grundstück des Kantons als
hauptverantwortlicher Verursacher der Verunreinigungen auf der Parzelle der
Beschwerdeführerin zu betrachten sei. Dennoch habe das Verwaltungsgericht es
abgelehnt, den Kanton im Sinne von Art. 20 Abs. 2 AltlV und Art. 32c Abs. 1 USG
zur alleinigen Durchführung weiterer Massnahmen zu verpflichten.
2.2 Das BAFU führt in seiner Vernehmlassung ans Bundesgericht aus, es handle
sich vorliegend um den typischen Fall eines Betriebsstandorts mit verschiedenen
wahrscheinlich kontaminierten Teilbereichen. Im kantonalen Kataster der
belasteten Standorte sei der Betriebsstandort des ehemaligen Gaswerks auf den
Parzellen Nrn. 4214 und 3525 aufgeführt. Die Parzelle Kat.-Nr. 3525 sei zudem
als Unfallstandort Dorfstrasse 582 eingetragen. Zusätzlich fänden die
Aktivitäten des Betriebs der Beschwerdeführerin als Betriebsstandort
Dorfstrasse 126 auf der Parzelle Kat.-Nr. 4214 im Kataster Erwähnung. Gestützt
auf die Aktenlage lasse sich nicht mit Bestimmtheit feststellen, inwieweit die
Belastungen auf dem Grundstück Nr. 4214 vom Nachbargrundstück Nr. 3525
stammten. Insbesondere im Grenzbereich zwischen den beiden Parzellen sei eine
wechselseitige Belastung der Grundstücke durch den Gaswerkbetrieb und den
Heizölunfall möglich, da sich gerade im ungesättigten Bereich des Untergrunds
Schadstoffe auch gegen die Grundwasserfliessrichtung ausbreiten könnten. Nach
detaillierten Angaben zur Belastungssituation gelangt das BAFU zum Schluss, es
sei von verschiedenen potentiell kontaminierten Teilbereichen auszugehen,
welche mit grosser Wahrscheinlichkeit zumindest teilweise überlagert seien und
zu einem Stoffaustausch geführt hätten. Entgegen der Meinung der Vorinstanz
betrachtet das BAFU die im Kataster aufgeführten Standorte als einen belasteten
Standort im Sinne von Art. 2 Abs. 1 AltlV. Aufgrund von späteren Nutzungen auf
dem Standort seien zusätzliche Belastungen entstanden, weshalb die Eintragung
der einzelnen Belastungen im Kataster zulässig sei. Dies ändere jedoch nichts
daran, dass von einem einzigen belasteten Standort auszugehen sei. Die
Untersuchungen müssten darum den gesamten belasteten Standort erfassen, damit
eine sachgerechte Beurteilung vorgenommen werden könne. Inwiefern die Parzelle
Kat.-Nr. 3525 zum heutigen Zeitpunkt belastet sei, müsse im Rahmen dieser
Untersuchungen geprüft werden. Als Teilinhaber des belasteten Standorts kämen
sowohl die Beschwerdeführerin als auch der Kanton in Betracht, um die
Untersuchungen nach Art. 20 Abs. 1 AltlV vorzunehmen. Mit dem Vorgehen des
Kantons, zwei Einzelne zur verpflichten, ihre Parzellen separat zu untersuchen,
ist aber nach Auffassung des BAFU eine kostengünstige und sachgerechte
Beurteilung des belasteten Standorts nicht möglich.
Weiter gibt das BAFU zu bedenken, dass die historische Untersuchung von
Kat.-Nr. 4214 im Jahr 1997 und somit vor Inkrafttreten der AltlV durchgeführt
worden sei und den heutigen Anforderungen nicht ganz entspreche. Es fehlten
insbesondere technische Angaben zum Gaswerk, und die Lage der umweltrelevanten
Ammoniak- und Teerbecken sei unbekannt. Die technische Untersuchung aus dem
Jahr 2001 fokussiere sich auf die Belastung des Untergrunds von Kat.-Nr. 4214.
Die durchgeführten Grundwasseruntersuchungen erlaubten keine hinreichende
Beurteilung des Standorts, weil diese den unmittelbaren Abstrombereich nicht
abdecken würden. Damit stütze der Kanton seine Verfügung vom 5. März 2002 auf
ungenügende Voruntersuchungen. Aufgrund des lediglich vermuteten
Sanierungsbedarfs werde von den Eigentümern des ehemaligen Gaswerkareals eine
Detailuntersuchung verlangt. Zusammenfassend wäre es aus Sicht des BAFU
angezeigt gewesen, eine einzige Inhaberin zur ergänzenden Voruntersuchung des
gesamten belasteten Standorts zu verpflichten.
2.3 Diesen Argumenten hält das AWEL entgegen, Grundlage für die ursprüngliche
Verfügung vom 5. März 2002 sei nicht der Kataster der belasteten Standorte
gewesen, sondern dessen Vorgänger, der weniger aussagekräftige
Altlastenverdachtsflächen-Kataster. In diesem Verzeichnis sei das hier zur
Diskussion stehende Gebiet als Deponie/Auffüllung und als Betriebsstandort
ausgeschieden gewesen. Das kantonale Amt stimmt mit dem BAFU insofern überein,
als sich nicht feststellen lasse, inwieweit die Belastungen auf dem Grundstück
der Beschwerdeführerin von demjenigen des Kantons herrührten. Festgestellt
werden könne aber, dass sich das Gaswerk hauptsächlich auf dem Grundstück der
Beschwerdeführerin befunden habe. Der Heizölunfall hingegen habe sich auf der
Parzelle des Kantons ereignet. Die bisherigen Untersuchungsergebnisse würden es
als unwahrscheinlich erscheinen lassen, dass durch den Heizölunfall grössere
Belastungen auf dem Grundstück der Beschwerdeführerin entstanden seien. Auch
nach Ansicht des AWEL sind die Angaben zum Gaswerkbetrieb und zu den Teergruben
lückenhaft. Insgesamt aber verteidigt das AWEL das kantonale Vorgehen damit,
dass die AltlV verschiedene Wege offen lasse, um schadstoffbelastete Flächen
abzugrenzen. Mit koordinierten Untersuchungen könne das gesamte belastete
Gebiet erfasst und altlastenrechtlich beurteilt werden. Es erscheine verfrüht,
sich auf einen einzigen Standort festlegen zu wollen.
2.4 Obwohl dem AWEL darin zuzustimmen ist, dass die AltlV verschieden
Möglichkeiten vorsieht, um belastete Flächen zu definieren, und unbestritten
ist, dass die Beschwerdeführerin zumindest Inhaberin einer belasteten Parzelle
ist, gilt es zu beachten, dass sich ein belasteter Standort nicht an
Parzellengrenzen hält. Bilden mehrere Grundstücke einen belasteten Standort, so
ist es sachgerecht und im Sinne einer effizienten Altlastenbearbeitung, vorerst
einen Inhaber zu den notwendigen Untersuchungen zu verpflichten. Mit der
Trennung zwischen Realleistungs- und Kostentragungspflicht wollte der
Gesetzgeber eine rasche Gefahrenbeseitigung sicherstellen (dazu KARIN SCHERRER,
Handlungs- und Kostentragungspflichten bei der Altlastensanierung, Bern 2005,
S. 79). Dieser Gedanke spiegelt sich in den Art. 32c USG und Art. 20 Abs. 1
AltlV wieder, wo in erster Linie die Handlungspflicht des Standortinhabers
verankert ist. Wenn jedoch schon wegen der strittigen Handlungspflicht lange
Rechtsmittelverfahren den gesamten Sanierungsprozess verzögern, drängt sich
eine andere Lösung auf. Deshalb sieht Art. 32c Abs. 3 USG vor, dass die Kantone
die Untersuchung, Überwachung oder Sanierung belasteter Standorte selber
übernehmen oder Dritte damit beauftragen, wenn (lit. a) dies zur Abwehr einer
unmittelbar drohenden Einwirkung notwendig ist, (lit. b) der Pflichtige nicht
in der Lage ist, für die Durchführung der Massnahmen zu sorgen oder (lit. c)
wenn der Pflichtige trotz Mahnung und Fristansetzung untätig bleibt. Diese
Bestimmungen regeln im Grunde genommen die Voraussetzungen der sich unter
Umständen aufdrängenden behördlichen Ersatzvornahme. Sie sollen das Verfahren
beschleunigen und Gerichtsverfahren vermeiden (siehe BBl 2003 5045). Bei der im
vorliegenden Fall gegebenen Sachlage hätte es dem Kanton oblegen, die
notwendigen weiterführenden Untersuchungen selber zügig durchzuführen. Dies
scheint nicht zuletzt deswegen gerechtfertigt, weil der Kanton Inhaber einer
innerhalb des belasteten Standorts gelegenen Parzelle ist, einer Parzelle, die
aufgrund des bisherigen Kenntnisstands massgeblich zur Belastung beigetragen
haben dürfte. Zudem hat er das gesamte Untersuchungsverfahren - und damit
zusammenhängend auch das Sanierungsverfahren - verfassungsrechtlich unzulässig
verzögert. Der Kanton ist deshalb einerseits in seiner Stellung als
Verantwortlicher für die Umsetzung des Umweltschutzrechts und andererseits als
Inhaber eines grossen Teils des eventuell sanierungsbedürftigen belasteten
Standorts der richtige Akteur zur Vornahme der noch notwendigen, für den ganzen
Standort koordiniert durchzuführenden Untersuchungen.
2.5 Die Beschwerdeführerin ist in diesem Verfahren zur Mitwirkung und
insbesondere zur Duldung der Untersuchungsmassnahmen auf ihrem Grundstück
verpflichtet. Je nach Untersuchungsergebnis wird sie zudem später die auf sie
entfallenden Kosten nach Art. 32d USG zu übernehmen haben.
3.
Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen und das vorinstanzliche Urteil
aufzuheben. Es werden keine Kosten erhoben (Art. 66 Abs. 4 BGG). Dem
Verfahrensausgang entsprechend hat der Kanton die Beschwerdeführerin für das
bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 68 Abs. 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und das Urteil des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich vom 19. September 2007 aufgehoben. Die Angelegenheit wird an das
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich zu neuem Entscheid im Sinne der
Erwägungen zurückgewiesen.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Der Kanton Zürich hat die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Kanton Zürich, dem
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, sowie dem
Regierungsrat des Kantons Zürich und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 7. Juni 2010
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Féraud Scherrer Reber