I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.372/2007
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_372/2007/col
Arrêt du 11 août 2008
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Féraud, Président, Aeschlimann et Fonjallaz.
Greffier: M. Rittener.
Parties
A.________,
recourant, représenté par Me Pierre Mauron, avocat,
contre
B.________ et C.________,
intimés, représentés par Me Hervé Bovet, avocat,
Préfet du district de la Gruyère, place du Tilleul, 1630 Bulle,
Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions du canton
de Fribourg, rue des Chanoines 17, 1700 Fribourg.
Objet
permis de construire,
recours contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Fribourg, IIème
Cour administrative, du 19 septembre 2007.
Faits:
A.
A.________ exploite un domaine agricole sur le territoire de la Commune de
Vuadens (FR). Il est propriétaire de la parcelle n° 1119 du registre foncier,
un bien-fonds de 60'000 m2 situé en zone agricole. Le 5 mars 2004, le prénommé
a requis l'autorisation de construire sur ce terrain une écurie pour trente
vaches et huit génisses en stabulation libre, ainsi qu'une fosse à purin de 500
m3. La façade nord du bâtiment projeté aurait une longueur de 35,90 m et une
hauteur d'au moins 10 m par rapport au terrain naturel. Il est prévu
d'implanter cette construction dans le voisinage immédiat des villas qui
bordent la parcelle au nord. Elle serait située à 11,90 m de la parcelle n°
1033, propriété de B.________ et C.________. Ces derniers ont formé opposition
contre le projet, en se plaignant de la proximité de l'écurie et des nuisances
qui en découleront. Ils demandaient que le bâtiment soit implanté plus au sud
sur la parcelle n° 1119.
La Commune de Vuadens a préavisé négativement le projet en raison du fait qu'il
ne tenait pas compte du voisinage. Les services cantonaux consultés ont donné
des préavis positifs, mais ils ont pour la plupart émis des réserves au sujet
de l'endroit choisi par A.________ pour implanter son projet. Le Service des
améliorations foncières a relevé que le projet n'était pas adapté aux besoins
de l'exploitation et a invité le requérant à revoir son implantation. Le
Service de l'environnement a souligné que l'emplacement choisi ne permettrait
probablement pas une extension de l'exploitation. Le Service des constructions
et de l'aménagement a constaté que l'implantation du rural était
particulièrement préjudiciable aux époux B.________ et C.________ et qu'elle
compromettrait de manière irrémédiable le dégagement visuel depuis leur
parcelle. De plus, même si les nuisances engendrées par l'exploitation étaient
considérées comme conformes aux normes, elles seraient néanmoins bien présentes
et sources de litiges. Ce service invitait donc A.________ à modifier
l'implantation de son projet.
Par décision du 23 juin 2004, la Direction de l'aménagement de l'environnement
et des constructions du canton de Fribourg a constaté que le projet était
conforme à l'affectation de la zone agricole au sens des art. 16a et 22 al. 2
de la loi sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) et de
l'art. 34 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT;
RS 700.1). Elle a donc délivré l'autorisation spéciale nécessaire pour
construire hors de la zone à bâtir, en application de l'art. 59 de la loi
cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RS/FR
710.1).
Compte tenu du préavis négatif de la commune et des réserves émises par les
services consultés, le Préfet du district de la Gruyère (ci-après: le préfet) a
invité le requérant à entrer en discussion sur une éventuelle modification de
l'implantation de son projet. Cette démarche n'a cependant pas abouti. Par
décision du 9 août 2004, le préfet a délivré le permis de construire et rejeté
les oppositions. Il a considéré que le projet était conforme aux dispositions
légales et réglementaires applicables et que, même si l'atteinte portée à la
qualité de vie des voisins était regrettable, aucune raison objective ne
permettait de refuser l'autorisation sollicitée.
B.
B.________ et C.________ ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal
administratif du canton de Fribourg. Ils ont également formé un recours contre
la décision du 23 juin 2004 de la Direction de l'aménagement de l'environnement
et des constructions octroyant l'autorisation spéciale. Par arrêt du 19
septembre 2007, le Tribunal administratif a admis les recours et il a annulé
les décisions attaquées. Il a considéré en substance que l'implantation du
nouveau rural à proximité immédiate de la zone à bâtir empêchait toute
possibilité de véritable agrandissement et qu'on ne pouvait dès lors pas
admettre que cette construction était nécessaire à l'exploitation au sens de
l'art. 34 al. 4 let. a OAT. De plus, procédant à une pesée des intérêts en
présence, le Tribunal administratif a considéré que l'implantation choisie par
A.________ ne répondait à aucun intérêt digne de protection et qu'elle portait
atteinte à divers intérêts publics. La construction litigieuse devait donc être
refusée également sur la base de l'art. 34 al. 4 let. b OAT.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande
au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt et de confirmer les décisions délivrant
l'autorisation spéciale et le permis de construire. Il invoque une violation de
l'art. 34 al. 4 let. a et b OAT et se plaint d'un établissement inexact des
faits. B.________ et C.________ se sont déterminés; ils concluent au rejet du
recours dans la mesure de sa recevabilité. Le Préfet du district de la Gruyère
a présenté des observations. La Direction de l'aménagement de l'environnement
et des constructions du canton de Fribourg y a renoncé. Le Tribunal
administratif se réfère aux considérants de son arrêt. L'Office fédéral du
développement territorial s'est déterminé; il conclut a l'admission partielle
du recours, en ce sens que l'autorisation de construire serait assortie d'une
condition résolutoire prévoyant que, "dans le cas où un agrandissement devrait
ultérieurement s'avérer nécessaire sous la forme d'une nouvelle construction à
un autre endroit, il ne pourrait être autorisé que pour autant que le recourant
procède à ses frais à la démolition du rural autorisé". Le Tribunal
administratif, les époux B.________ et C.________ ainsi que A.________ ont
présenté des observations complémentaires.
Considérant en droit:
1.
Dirigé contre une décision rendue dans le domaine du droit public des
constructions, le recours est recevable comme recours en matière de droit
public conformément aux art. 82 ss de la loi sur le Tribunal fédéral (LTF; RS
173.110) et à l'art. 34 al. 1 LAT dans sa teneur actuelle selon le ch. 64 de
l'annexe à la loi sur le Tribunal administratif fédéral (ATF 133 II 353 consid.
2 p. 356, 249 consid. 1.2 p. 251). Aucune des exceptions prévues à l'art. 83
LTF n'est réalisée. Le recourant est particulièrement touché par la décision
attaquée, qui annule l'autorisation de construire qui lui avait été octroyée.
Il a donc la qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Pour le surplus,
interjeté en temps utile et dans les formes requises contre une décision finale
prise en dernière instance cantonale non susceptible de recours devant le
Tribunal administratif fédéral, le recours est recevable au regard des art. 42,
86 al. 1 let. d, 90 et 100 al. 1 LTF.
2.
Dans un grief qu'il convient d'examiner en premier lieu, le recourant se plaint
d'un établissement inexact des faits au sens de l'art. 97 LTF.
2.1 Le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits établis par
l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus à
l'art. 105 al. 2 LTF. Cette disposition lui donne la faculté de rectifier ou
compléter d'office l'état de fait de l'arrêt attaqué dans la mesure où des
lacunes ou erreurs dans l'établissement de celui-ci lui apparaîtraient d'emblée
comme manifestes. Quant au recourant, il ne peut critiquer la constatation de
faits importants pour le jugement de la cause que si ceux-ci ont été constatés
en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF ou de manière manifestement
inexacte (art. 97 al. 1 LTF), c'est-à-dire arbitraire (cf. Message concernant
la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale du 28 février 2001, FF
2001 p. 4135), ce qu'il lui appartient de démontrer par une argumentation
répondant aux exigences de l'art. 42 al. 2 LTF, respectivement de l'art. 106
al. 2 LTF (ATF 133 II 249 consid. 1.4.3 p. 254 s.). L'existence de faits
constatés de manière inexacte ou en violation du droit doit en outre être
susceptible d'avoir une influence déterminante sur l'issue de la procédure
(art. 97 al. 1 in fine LTF). Selon la jurisprudence, l'appréciation des preuves
ou l'établissement des faits sont arbitraires (art. 9 Cst.; pour une définition
de l'arbitraire cf. ATF 133 I 149 consid. 3.1 p. 153) lorsque l'autorité n'a
manifestement pas compris le sens et la portée d'un moyen de preuve, si elle ne
prend pas en compte, sans raison sérieuse, un élément de preuve propre à
modifier la décision ou lorsqu'elle tire des constatations insoutenables des
éléments recueillis (ATF 129 I 8 consid. 2.1 p. 9; 127 I 38 consid. 2a p. 41).
2.2 Le recourant reproche d'abord à l'autorité intimée d'avoir constaté de
manière arbitraire que le lieu choisi pour implanter la construction litigieuse
était "une aberration sous l'angle de la gestion de l'entreprise agricole". Il
y a toutefois lieu de relever que l'emplacement choisi par le recourant avait
déjà été critiqué dans le cadre d'une procédure relative au subventionnement de
la construction litigieuse. En effet, le 13 septembre 2005, le Conseil d'Etat
du canton de Fribourg avait rejeté la demande de subvention, au motif que
l'emplacement en question n'était pas rationnel du point de vue de la politique
agricole et des exigences économiques, car il compromettait un futur
agrandissement du rural. La décision du Conseil d'Etat se fondait notamment sur
le préavis défavorable de la Commission cantonale pour l'amélioration des
structures en agriculture. Le Tribunal administratif, IIIe Cour administrative,
a confirmé cette décision par arrêt du 6 septembre 2006. Dans ces conditions,
on ne saurait considérer que la constatation de fait critiquée par le recourant
est dénuée de fondement.
De plus, le recourant ne conteste pas que l'écurie projetée ne comporte que
trente-huit places, alors qu'environ septante places seraient nécessaires pour
abriter l'ensemble de son cheptel. Il n'apparaît donc pas invraisemblable qu'un
agrandissement de l'écurie soit nécessaire à moyen terme, une certaine
souplesse étant au demeurant de mise en raison de l'évolution actuelle de
l'agriculture suisse. Or, dans la mesure où il n'est pas non plus contesté que
l'implantation choisie ? en bordure immédiate de la zone à bâtir ? empêcherait
une possibilité raisonnable d'agrandir l'installation, la constatation du
Tribunal administratif n'apparaît pas manifestement insoutenable. Les
considérations du recourant selon lesquelles ce défaut ne compromettrait pas la
survie de l'entreprise agricole ne changent rien à cet égard. Ce grief doit
donc être rejeté.
2.3 Le recourant critique également la constatation du Tribunal administratif
selon laquelle le choix de l'emplacement du projet serait motivé par un "désir
de rétorsion" à l'encontre des intimés. Il peine cependant à convaincre
lorsqu'il allègue que l'implantation choisie répondrait à d'autres motifs, à
savoir le souci de construire au plus près de la seule voie d'accès utilisable
menant à sa parcelle. Il n'est en effet aucunement démontré que les autres
voies d'accès ne seraient pas praticables, la Commune de Vuadens expliquant au
contraire qu'une route asphaltée permettait d'accéder au fond de la parcelle en
cause (lettre du 22 juillet 2004 au préfet). Il est d'ailleurs significatif de
relever que le recourant avançait d'autres raisons dans la procédure cantonale,
en particulier le souhait de ne pas couper son bien-fonds avec une route pour
conserver intacte sa parcelle "particulièrement remarquable par sa grande
longitude" (lettre du 23 juillet 2004 au préfet). Dans le courrier précité, le
recourant a en outre jugé utile de mentionner le fait que les intimés avaient
refusé une requête de son père tendant à modifier une limite de propriété, de
sorte que, en l'absence d'autres raisons convaincantes, c'est sans arbitraire
que le Tribunal administratif a vu dans ce refus une motivation du choix du
recourant. Par conséquent, ce moyen doit également être rejeté.
3.
Le recourant fait grief au Tribunal administratif d'avoir violé l'art. 34 al. 4
let. a et b OAT, en considérant que la construction litigieuse n'était pas
nécessaire à l'exploitation agricole en cause et en retenant qu'un intérêt
prépondérant s'opposait à son implantation à l'endroit prévu.
3.1 L'art. 16a LAT fixe les conditions générales auxquelles des constructions
et des installations peuvent être considérées comme conformes à l'affectation
de la zone agricole. L'art. 34 OAT précise ces conditions, en disposant en
particulier que l'autorisation de construire ne peut être délivrée que si la
construction ou l'installation est nécessaire à l'exploitation (art. 34 al. 4
let. a OAT), si aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à leur implantation à
l'endroit prévu (let. b) et s'il est prévisible que l'exploitation pourra
subsister à long terme (let. c).
En exigeant que la construction soit nécessaire à l'exploitation en cause,
(art. 34 al. 4 let. a OAT, reprenant la condition posée à l'art. 16a al. 1
LAT), le Conseil fédéral entendait limiter les constructions nouvelles à celles
qui sont réellement indispensables à l'exploitation agricole ou horticole afin
de garantir que la zone agricole demeure une zone non constructible (cf.
Message du Conseil fédéral relatif à une révision partielle de la loi fédérale
sur l'aménagement du territoire du 22 mai 1996, FF 1996 III 502 s.). La
nécessité de nouvelles constructions s'apprécie en fonction de critères
objectifs. Elle dépend notamment de la surface cultivée, du genre de cultures
et de production (dépendante ou indépendante du sol), ainsi que de la
structure, de la taille et des nécessités de l'exploitation (arrêts 1C_27/2008
du 25 juin 2008, consid. 2.3; 1A.106/2003 du 12 janvier 2004, consid. 3.2). En
définitive, ces constructions doivent être adaptées, notamment par leur
importance et leur implantation, aux besoins objectifs de l'exploitation en
cause (ATF 114 Ib 131 consid. 3 p. 133 s. et les références citées).
En principe, le droit fédéral n'exige pas l'étude de variantes en ce qui
concerne l'emplacement d'une construction agricole (arrêt 1A.177/ 2003 du 22
octobre 2003, consid. 3). Le requérant ne dispose pas pour autant d'un libre
choix absolu du lieu d'implantation à l'intérieur de sa parcelle, même si les
normes légales et réglementaires - notamment les distances aux limites - sont
respectées. En effet, la zone agricole est en principe inconstructible. Or, à
l'extérieur des zones constructibles, le fait qu'une construction soit reconnue
conforme à l'affectation de la zone ne signifie pas encore que le permis doit
être délivré; il faut en plus que le besoin d'une telle construction soit
établi et que les autres conditions spécifiques à la zone concernée soient
réunies (cf. ATF 132 II 10 consid. 2.7 p. 20). Concernant en particulier la
zone agricole, il découle de l'art. 34 al. 4 let. b OAT que le requérant doit
démontrer un intérêt digne de protection à implanter la construction ou
l'installation à l'endroit prévu; l'autorisation de construire ne peut être
délivrée que si les bâtiments litigieux se justifient à cet endroit et si
aucune autre implantation n'est envisageable au terme d'une pesée des intérêts
en présence (cf. arrêts 1A.213/2005 du 27 mars 2006, consid. 3.1; 1A.86/2001 du
21 mai 2002, consid. 4.3 publié in RDAF 2003 I 234; Valérie Scheuchzer, La
construction agricole en zone agricole, thèse Lausanne 1992, p. 133 s.).
3.2 En l'occurrence, le Tribunal administratif a considéré que le projet
litigieux ne répondait pas aux nécessités de l'entreprise agricole au sens de
l'art. 34 al. 4 let. a OAT, dans la mesure où le rural était dépourvu de toute
possibilité de véritable agrandissement, alors même qu'il ne permettrait pas
d'abriter tout le cheptel actuellement présent sur l'exploitation en cause.
Procédant à une pondération des intérêts en présence, il a en outre estimé que
l'implantation choisie était contraire à l'art. 3 al. 2 LAT, dès lors qu'elle
obligerait à terme la construction d'une nouvelle écurie à un autre
emplacement. Elle contrevenait en outre au principe de prévention de l'art. 11
al. 2 LPE, car même si les nuisances provoquées par le rural respectent les
valeurs limites, elles ne seraient pas négligeables et dérangeraient les
voisins habitant la zone à bâtir toute proche. Quant à l'intéressé, il ne
pouvait pas se prévaloir d'un intérêt digne de protection à ce que son projet
soit réalisé à l'endroit choisi. Le Tribunal administratif a donc estimé que
les intérêts publics précités l'emportaient et qu'ils s'opposaient à
l'implantation à l'endroit prévu (art. 34 al. 4 let. b OAT).
Cette pesée des intérêts ne prête pas le flanc à la critique. En effet, le
recourant ne fait pas valoir de raisons sérieuses permettant de retenir qu'il a
un intérêt légitime à implanter son projet à l'endroit qu'il a choisi. Dans son
recours, il se borne à affirmer qu'il peut choisir librement le lieu
d'implantation au sein de sa parcelle et il conteste en vain les faits établis
par le Tribunal administratif, en se prévalant de difficultés d'accès à sa
parcelle sans aucunement les démontrer (cf. supra consid. 2.3). Pour le
surplus, il alléguait dans la procédure cantonale que l'endroit choisi était
moins productif que le reste de sa parcelle, mais cet élément n'est pas
davantage vérifié. Quant au souci de ne pas couper la longitude
"particulièrement remarquable" de sa parcelle avec une route, il ne saurait
être sérieusement pris en considération. En effet, le recourant se borne à
alléguer qu'une parcelle de ce type serait "de plus en plus rare en Gruyère" et
à affirmer qu'il tient à conserver ce patrimoine en l'état, sans présenter de
motif pertinent, en particulier sous l'angle des besoins de l'exploitation.
Les autres intérêts en jeu l'emportent sur l'intérêt du recourant. Les intimés
ont un intérêt évident à jouir de leur propriété dans des conditions
acceptables et à ne pas perdre le dégagement visuel depuis leur parcelle à
cause d'une construction imposante placée juste devant celle-ci. A cela
s'ajoutent les intérêts publics mentionnés par l'arrêt attaqué. Il découle en
effet de l'art. 3 al. 2 LAT que le territoire situé hors de la zone à bâtir
doit être gardé autant que possible libre de toute construction. Or,
l'emplacement choisi par le recourant empêche toute possibilité raisonnable
d'agrandissement d'un rural déjà trop exigu, de sorte qu'une nouvelle
construction en zone agricole serait vraisemblablement nécessaire pour abriter
son bétail. De plus, il est probable que la situation à proximité immédiate des
villas existantes entraînera des nuisances non négligeables, si bien que, même
si les normes en vigueur seraient encore respectées, c'est à juste titre que
l'autorité intimée a pris en compte le principe de prévention au sens de l'art.
11 al. 2 LPE.
3.3 L'Office fédéral du développement territorial mentionne encore un intérêt
public découlant de l'impératif d'une occupation rationnelle du territoire
(art. 75 al. 1 Cst.) selon lequel, de façon générale, les constructions doivent
être autant que possible regroupées et non pas dispersées. Ce principe
n'apparaît pas particulièrement pertinent dans le cas d'espèce. En effet,
l'intérêt d'éviter la dispersion des constructions doit s'analyser en relation
avec l'objectif d'une délimitation claire des zones constructibles, mais il ne
vise pas à accoler les constructions agricoles aux zones à bâtir. Autrement
dit, il s'agit de regrouper les constructions agricoles entre elles et non pas
de les implanter à proximité immédiate des villes et des villages. De plus,
comme on vient de le rappeler, dans le cas d'espèce cet intérêt entre en
concurrence avec le principe visant à éviter autant que possible les
constructions en zone agricole (art. 3 al. 2 LAT). L'intérêt public évoqué par
l'Office fédéral du développement territorial ne change dès lors pas le
résultat de la pesée des intérêts.
Enfin, l'office précité propose d'autoriser la construction litigieuse
moyennant une condition résolutoire prévoyant qu'un agrandissement ultérieur
sous la forme d'une nouvelle construction à un autre endroit ne serait autorisé
que pour autant que le recourant procède à ses frais à la démolition du premier
rural. Cette solution n'apparaît guère réaliste d'un point de vue économique.
En effet, à supposer que l'exploitation en cause soit encore gérée par le
recourant lorsqu'un agrandissement sera nécessaire, il est douteux que
l'intéressé puisse envisager de le faire en démolissant le rural litigieux pour
reconstruire un rural plus grand. Vu l'issue du recours, il n'y a cependant pas
lieu d'examiner cette question plus avant.
3.4 En définitive, il y a lieu de constater que des intérêts prépondérants
s'opposent à l'implantation de la construction litigieuse à l'endroit prévu, de
sorte que l'autorisation de construire ne pouvait pas être délivrée (art. 34
al. 4 let. b OAT). Il n'est donc pas nécessaire d'examiner les autres
conditions de l'art. 34 al. 4 OAT.
4.
Il s'ensuit que le recours doit être rejeté. Le recourant, qui succombe, doit
supporter les frais de la présente procédure (art. 66 al. 1 LTF). Il versera en
outre une indemnité à titre de dépens aux intimés, qui obtiennent gain de cause
avec l'assistance d'un avocat (art. 68 al. 1 et 2 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3000 fr., sont mis à la charge du recourant.
3.
Une indemnité de 2000 fr. est allouée aux intimés à titre de dépens, à la
charge du recourant.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, au Préfet du
district de la Gruyère, à la Direction de l'aménagement, de l'environnement et
des constructions et au Tribunal administratif du canton de Fribourg, IIème
Cour administrative, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial.
Lausanne, le 11 août 2008
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Le Greffier:
Féraud Rittener