I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.369/2007
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_369/2007 /biz
Sentenza del 20 giugno 2008
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Féraud, presidente,
Reeb, Eusebio,
cancelliere Gadoni.
Parti
Comunione ereditaria A.________, composta da B.A.________ e C.A.________,
Studio di architettura D.________,
ricorrenti,
patrocinati dalla lic. iur. Enrica Pesciallo-Bianchi,
contro
E.________,
opponente, patrocinato dall'avv. Micol Morganti,
Municipio di Lugano, piazza Riforma 1, 6900 Lugano,
Dipartimento del territorio del Cantone Ticino,
Servizi generali, via Ghiringhelli 17/19, 6501 Bellinzona,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, residenza governativa, 6500 Bellinzona.
Oggetto
licenza edilizia,
ricorso in materia di diritto pubblico e ricorso sussidiario in materia
costituzionale contro la sentenza emanata il 20 settembre 2007 dal Tribunale
amministrativo del Cantone Ticino.
Fatti:
A.
Il 14 giugno 2006 la comunione ereditaria A.________ ha presentato al Municipio
di Lugano una domanda di costruzione per edificare tre case di abitazione
unifamiliari sul fondo part. n. 642 di sua proprietà. La particella è ubicata
su un terreno in pendio nella zona residenziale estensiva di Pregassona. Il
progetto prevede in particolare la realizzazione di un'autorimessa sotterranea
comune ai tre edifici, dotata di sette posteggi, il cui accesso è previsto
attraverso una rampa lunga circa 5 m, che verrebbe scavata nella scarpata a
monte di una strada esistente. Sia la strada sia la scarpata fanno parte del
fondo part. n. 639 in proprietà coattiva, di cui anche la comunione ereditaria
è comproprietaria.
B.
Alla domanda si sono opposti alcuni vicini, tra cui F.________, proprietario
dei fondi confinanti part. n. 867 e 869 e pure comproprietario della coattiva.
Acquisito il preavviso favorevole dell'autorità cantonale, il Municipio ha
rilasciato la licenza edilizia, subordinandola alla condizione che la
beneficiaria dimostrasse la facoltà di disporre della particella n. 639 per
realizzare l'accesso all'autorimessa sotterranea e che allestisse, prima
dell'inizio dei lavori, una prova a futura memoria sullo stato della strada in
proprietà coattiva. L'esecutivo comunale ha contestualmente respinto
l'opposizione del vicino. Questi ha quindi adito il Consiglio di Stato del
Cantone Ticino che, con decisione del 26 giugno 2007, ha evaso il gravame ai
sensi dei considerandi, annullando le condizioni alle quali la licenza edilizia
era stata subordinata, ma assoggettandola all'obbligo di presentare una
notifica per la realizzazione di due posteggi mancanti o di chiedere la
concessione di una deroga.
C.
Con sentenza del 20 settembre 2007 il Tribunale cantonale amministrativo ha
accolto un ricorso di E.________, subentrato all'opponente F.________ nella
procedura quale nuovo proprietario dei fondi. La Corte cantonale ha annullato
sia la risoluzione governativa sia la licenza edilizia, ritenendo in sostanza
non adempiuto il requisito dell'accesso sufficiente. Ha considerato la
realizzazione del collegamento quale atto di disposizione del fondo in
proprietà coattiva, che non poteva essere deciso unilateralmente da un singolo
comproprietario, ma presupponeva il consenso di tutti i comproprietari. Ha
inoltre rilevato che la condizione posta di semplicemente presentare una
notifica per realizzare i due posteggi mancanti, rispettivamente di chiederne
la deroga, non bastava ad emendare il difetto, occorrendo che una simile
variante fosse approvata o la relativa deroga accolta.
D.
La comunione ereditaria A.________ e lo studio di architettura D.________,
progettista dell'opera ed istante nella procedura edilizia, impugnano con un
ricorso in materia di diritto pubblico e un ricorso sussidiario in materia
costituzionale al Tribunale federale questa sentenza, chiedendo di annullarla e
di confermare sia la decisione governativa sia quella municipale. I ricorrenti
fanno valere la violazione della LPT, per quando concerne l'urbanizzazione del
fondo, e la violazione delle disposizioni del CC in materia di comproprietà.
Lamentano inoltre la lesione dei principi della buona fede e della
proporzionalità, delle garanzie costituzionali cantonali e delle disposizioni
sull'onere probatorio, della garanzia della proprietà, della libertà economica,
del diritto di essere sentito, del principio della parità di trattamento e del
divieto dell'arbitrio. Dei motivi si dirà, per quanto necessario, nei
considerandi.
E.
La Corte cantonale si conferma nella sua sentenza. Il Consiglio di Stato si
rimette al giudizio del Tribunale federale. L'Ufficio delle domande di
costruzione del Dipartimento del territorio comunica di non avere osservazioni
da formulare. Il Municipio di Lugano chiede di accogliere il gravame, mentre
l'opponente ne postula la reiezione. I ricorrenti hanno presentato il 19
gennaio 2008 le loro osservazioni alle risposte, ribadendo le loro conclusioni.
Diritto:
1.
1.1 Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione
l'ammissibilità dei gravami che gli vengono sottoposti (DTF 133 III 462 consid.
2, 489 consid. 3).
1.2 Con il giudizio impugnato, il Tribunale cantonale amministrativo ha negato
la licenza edilizia rilevando essenzialmente che non era adempiuto il requisito
dell'accesso sufficiente per ammettere l'urbanizzazione del fondo giusta gli
art. 19 cpv. 1 e 22 cpv. 2 lett. b LPT. Il ricorso in materia di diritto
pubblico (art. 82 lett. a LTF), tempestivo (art. 100 cpv. 1 LTF) e diretto
contro una decisione finale (art. 90 LTF) resa da un'autorità cantonale di
ultima istanza (art. 86 cpv. 1 lett. d LTF), è quindi di principio ammissibile.
Il ricorso sussidiario in materia costituzionale (art. 113 segg. LTF) è di
conseguenza inammissibile.
1.3 I membri della comunione ereditaria, rappresentati dalla loro
patrocinatrice, hanno partecipato al procedimento dinanzi all'autorità
inferiore (art. 89 cpv. 1 lett. a LTF) e, quali proprietari del fondo dedotto
in edificazione, sono direttamente toccati dalla decisione ed hanno un
interesse degno di protezione al suo annullamento o alla sua modifica (art. 89
cpv. 1 lett. b e c LTF). La loro legittimazione a ricorrere è pertanto data,
per cui non occorre esaminare se la legittimazione ricorsuale debba essere
riconosciuta anche allo studio di architettura D.________ nella veste di
progettista dell'opera e istante nella procedura edilizia.
2.
2.1 Conformemente a quanto stabilito dagli art. 95 e 96 LTF, il ricorso
ordinario al Tribunale federale può essere presentato per violazione del
diritto, nel quale rientra pure il diritto costituzionale (DTF 133 I 201
consid. 1). Secondo l'art. 42 cpv. 2 LTF, nel ricorso occorre spiegare per
quali ragioni l'atto impugnato viola il diritto. Le esigenze di motivazione
sono accresciute quando, come in concreto, è invocata la violazione di diritti
fondamentali del cittadino. A norma dell'art. 106 cpv. 2 LTF il Tribunale
federale esamina infatti queste censure soltanto se siano motivate in modo
chiaro e preciso, conformemente alla prassi precedentemente in vigore in
materia di ricorso di diritto pubblico (cfr. DTF 133 II 249 consid. 1.4.2, 133
III 393 consid. 6, 638 consid. 2).
2.2 Nella misura in cui i ricorrenti invocano genericamente una serie di
garanzie costituzionali senza spiegare in che consista la violazione ed
adducendo argomentazioni che esulano dall'ambito di protezione di tali
garanzie, il gravame non adempie le citate esigenze di motivazione ed è
pertanto inammissibile. In particolare, laddove è invocato il divieto
dell'arbitrio non basta prospettare un'altra soluzione sostenibile, ma occorre
addurre per quali ragioni il giudizio impugnato sarebbe manifestamente
insostenibile, in contraddizione palese con la situazione effettiva, gravemente
lesivo di una norma o di un chiaro principio giuridico o in contrasto
intollerabile con il sentimento di giustizia e di equità (cfr., sulla nozione
di arbitrio, DTF 131 I 217 consid. 2.1, 57 consid. 2, 129 I 8 consid. 2.1). In
quanto censurano poi la violazione di diritti costituzionali cantonali
accennando alla garanzia della proprietà e dell'attività economica (art. 8 cpv.
2 lett. h e i Cost./TI), i ricorrenti non adducono che queste disposizioni
avrebbero una portata più estesa rispetto alle corrispondenti garanzie della
Costituzione federale (art. 26 e 27 Cost.).
3.
3.1 I ricorrenti criticano il fatto che la Corte cantonale non abbia
riconosciuto l'urbanizzazione del fondo dedotto in edificazione. Rilevano
ch'esso confina con la part. n. 639 in proprietà coattiva e che ai
comproprietari della stessa era stata assicurata da parte della comunione
ereditaria l'assunzione dei costi per realizzare il prolungamento del campo
stradale fino al confine con il fondo part. n. 642. Sostengono, che la qualità
della comunione ereditaria di comproprietaria della strada basterebbe per
considerare come sufficientemente garantito l'accesso. I ricorrenti
rimproverano poi alla precedente istanza di avere violato le disposizioni del
CC esigendo, per la formazione della rampa d'ingresso all'autorimessa, il
consenso unanime di tutti i comproprietari: a loro dire si tratterebbe invece
di lavori necessari giusta l'art. 647c CC o eventualmente utili ai sensi
dell'art. 647d CC, che esigerebbero l'approvazione unicamente della maggioranza
dei comproprietari.
3.2 Secondo l'art. 22 cpv. 2 lett. b LPT l'autorizzazione edilizia è rilasciata
solo se il fondo è urbanizzato. Questa condizione, tra l'altro, è adempiuta
quando vi è accesso sufficiente ai fini della prevista utilizzazione (art. 19
cpv. 1 LPT). La nozione di urbanizzazione attiene al diritto federale che
tuttavia dispone unicamente i principi generali, mentre spetta al diritto
cantonale e comunale regolare i requisiti di dettaglio, segnatamente per quanto
concerne le vie di accesso (DTF 123 II 337 consid. 5b, 117 Ib 308 consid. 4a;
André Jomini in: Aemisegger/ Kuttler/Moor/Ruch, editori, Kommentar zum
Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo 1999, n. 2, 10 all'art. 19). La
sufficienza dell'accesso deve essere valutata tenendo conto dell'utilizzazione
prevista, in particolare delle possibilità edificatorie nel comparto
interessato e delle circostanze concrete. Nell'interpretazione e
nell'applicazione della relativa nozione, il Tribunale federale lascia alle
autorità cantonali un certo margine di apprezzamento, in particolare quando
occorre valutare situazioni locali da queste meglio conosciute (DTF 121 I 65
consid. 3a). Il requisito deve di massima essere garantito dal profilo
giuridico e fattuale al momento del rilascio della licenza (DTF 127 I 103
consid. 7d pag. 111; sentenza 1P.319/2002 del 25 novembre 2002, consid. 3 e
riferimenti, apparsa in: RDAT I-2003, n. 59, pag. 211 segg.).
3.3 La Corte cantonale ha accertato in modo conforme agli atti che l'accesso al
fondo dedotto in edificazione è previsto attraverso la strada in proprietà
coattiva, situata a valle dello stesso e di cui la comunione ereditaria è
comproprietaria. Ha in particolare rilevato, che l'accesso all'autorimessa
sotterranea è previsto percorrendo una rampa lunga circa 5 m che la collega
alla strada e che verrebbe realizzata attraverso una striscia di terreno non
edificato. Questa fascia inedificata costituisce attualmente una scarpata ed è
parte integrante del fondo part. n. 639 in proprietà coattiva. In simili
circostanze, vista l'opposizione sollevata dal vicino, pure comproprietario
della suddetta particella, e considerata l'impossibilità per i ricorrenti di
poter disporre unilateralmente la realizzazione del collegamento stradale
mancante sul fondo in comproprietà, è senza abusare del proprio potere di
apprezzamento che la precedente istanza ha ritenuto non garantito sotto il
profilo giuridico il requisito dell'accesso sufficiente.
Richiamando gli art. 647c e 647d CC, i ricorrenti sostengono che per la
formazione della parte di accesso mancante al fondo dedotto in edificazione non
occorrerebbe il consenso unanime di tutti i comproprietari della particella n.
639, poiché si tratterebbe unicamente di un intervento di costruzione
necessario o tutt'al più utile a permettere un uso idoneo della strada anche
per i proprietari della particella n. 642. Tuttavia, nemmeno il prospettato
consenso soltanto della maggioranza dei comproprietari risulta chiaramente
dimostrato dai ricorrenti, segnatamente ove si consideri che nell'ambito delle
opposizioni alla domanda di costruzione anche altri comproprietari hanno
contestato la messa a disposizione del fondo per la formazione dell'accesso. Si
tratta comunque di una contestazione di natura civile che non deve essere
esaminata approfonditamente in questa sede. Nel contesto della procedura
edilizia è al riguardo sufficiente rilevare che la possibilità per la comunione
ereditaria di disporre del fondo part. n. 639 per costruirvi il collegamento
stradale non è manifesta, poiché, in virtù del diritto civile, la comunione
ereditaria ricorrente non ha la facoltà di decidere autonomamente un simile
intervento edilizio sulla particella in comproprietà (cfr. art. 646 segg. CC).
È quindi a ragione che la Corte cantonale ha ritenuto non sufficientemente
garantito sotto il profilo giuridico il requisito dell'accesso sufficiente,
negando di conseguenza il rilascio della licenza edilizia (cfr. sentenza 1P.319
/2002 citata, consid. 3). Né la Corte cantonale ha con ciò emanato una
decisione in contrasto con la sua giurisprudenza, citata dai ricorrenti,
secondo cui, in linea di massima, un diritto di comproprietà sull'accesso
basterebbe per dimostrare che il collegamento alla rete stradale pubblica
sarebbe convenientemente garantito dal profilo giuridico (cfr. RDAT I-1995, n.
7, pag. 17 segg.). Nella fattispecie un simile accesso non esiste infatti
ancora, ma è appunto quanto i ricorrenti si propongono di realizzare mediante
la rimozione della scarpata e il prolungamento del campo stradale.
4.
4.1 I ricorrenti lamentano la lesione della garanzia della proprietà e della
libertà economica, siccome la Corte cantonale avrebbe negato il permesso di
costruzione ravvisando vizi inconsistenti, ciò che comporterebbe in sostanza la
necessità di avviare una nuova procedura edilizia superflua. Rimproverano
inoltre al vicino di non avere dimostrato per quali ragioni il rilascio della
licenza edilizia gli causerebbe un danno.
4.2 Nella misura in cui adempiono le esposte esigenze di motivazione, anche
queste censure devono essere respinte. Come si è visto, il diniego della
licenza edilizia per l'insufficiente urbanizzazione del fondo dedotto in
edificazione è fondato su una base legale correttamente applicata in concreto
(art. 22 cpv. 2 in relazione con l'art. 19 LPT). Esso risponde all'interesse
pubblico e, poiché il requisito dell'accesso litigioso costituisce un
presupposto determinante per il rilascio della licenza edilizia, il rifiuto di
concederla non può essere ritenuto lesivo del principio di proporzionalità. Il
diniego del permesso di costruire non tocca nemmeno la libertà economica,
perché è fondato unicamente su ragioni di natura edilizia e non colpisce
l'attività economica privata del progettista e i rapporti di libera concorrenza
(sentenza 1P.451/2003 del 15 marzo 2004, consid. 4 e riferimenti, apparsa in:
RtiD II-2004, n. 41, pag. 148). La Corte cantonale ha inoltre anche
sufficientemente motivato il suo giudizio, perché si è ampiamente espressa sui
punti rilevanti per lo stesso, segnatamente sul mancato adempimento del
presupposto dell'accesso sufficiente, permettendo ai ricorrenti di afferrarne
la portata. La garanzia del diritto di essere sentito non imponeva per contro
ai giudici cantonali di pronunciarsi esplicitamente su ogni singola asserzione
addotta dagli istanti nella risposta al gravame dell'opponente (cfr. DTF 134 I
83 consid. 4.1 e rinvii). Né la precedente istanza avrebbe dovuto approfondire
l'eventuale pregiudizio che subirebbe il vicino in seguito alla realizzazione
dell'opera progettata, ritenuto che la sua legittimazione a ricorrere era
chiaramente data in quanto proprietario di fondi confinanti, subentrato
all'opponente originario nel processo (cfr. art. 21 cpv. 2 della legge edilizia
cantonale, del 13 marzo 1991).
5.
5.1 I ricorrenti, richiamando una lettera del 3 marzo 2004 dell'allora
Municipio di Pregassona alla loro patrocinatrice, sostengono di avere fatto
affidamento sulla validità dell'accesso progettato fondandosi su
un'informazione fornita loro dal Municipio. Lamentano inoltre una disparità di
trattamento, accennando a un caso in cui la Corte cantonale avrebbe tutelato
gli interessi del proprietario che intendeva edificare.
5.2 Nella lettera citata, il Municipio ha semplicemente rilevato che nulla si
opponeva alla realizzazione di un collegamento veicolare tra il sedime stradale
esistente sul fondo in proprietà coattiva e la particella dedotta in
edificazione. L'Esecutivo comunale non ha per contro concretamente assicurato
agli istanti alcunché sotto il profilo dei rapporti di diritto privato con gli
altri comproprietari riguardo alla disponibilità del fondo per realizzare il
prospettato intervento. D'altra parte, una decisione sui rapporti di
comproprietà non rientrava nemmeno nelle competenze dell'autorità comunale, di
modo che in concreto non è dato un caso di tutela della buona fede ai sensi
della giurisprudenza (cfr., su questa giurisprudenza, DTF 131 II 627 consid.
6.1 pag. 636 seg. e rinvii). Laddove censurano infine una pretesa disparità di
trattamento, i ricorrenti non dimostrano che la Corte cantonale avrebbe
trattato in modo diverso casi simili senza motivi oggettivi, segnatamente
riconoscendo un accesso sufficiente in una situazione analoga a quella in
esame.
6.
Poiché nelle esposte circostanze l'annullamento da parte della Corte cantonale
della licenza edilizia non viola il diritto, non occorre esaminare le censure
riguardanti i due posteggi mancanti e l'asserita possibilità di realizzarli
mediante la presentazione di una variante nella procedura semplificata della
notifica.
7.
Ne segue che il ricorso in materia di diritto pubblico deve essere respinto in
quanto ammissibile, mentre il ricorso sussidiario in materia costituzionale
deve essere dichiarato inammissibile. Le spese giudiziarie e le ripetibili
seguono la soccombenza e sono pertanto poste a carico dei ricorrenti (art. 66
cpv. 1 e 68 cpv. 1 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso in materia di diritto pubblico è
respinto.
2.
Il ricorso sussidiario in materia costituzionale è inammissibile.
3.
Le spese giudiziarie di complessivi fr. 2'000.-- sono poste a carico dei
ricorrenti in solido, che rifonderanno in solido a E.________ un'indennità di
fr. 2'000.-- a titolo di ripetibili della sede federale.
4.
Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al Municipio di Lugano, al
Dipartimento del territorio, al Consiglio di Stato e al Tribunale
amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 20 giugno 2008
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere:
Féraud Gadoni