I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.364/2007
Zurück zum Index I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2007
Retour à l'indice I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2007
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_364/2007 /fun
Urteil vom 11. Juni 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Aeschlimann,
Gerichtsschreiber Kessler Coendet.
Parteien
Stadt Zürich, Beschwerdeführerin, vertreten durch die Vorsteherin des
Polizeidepartements, Bahnhofquai 3, Postfach, 8021 Zürich,
gegen
X.________, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Markus Raess.
Gegenstand
Gebühren für das Abschleppen eines Fahrzeugs,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 17. September 2007 des Verwaltungsgerichts
des Kantons Zürich,
3. Abteilung, Einzelrichter.
Sachverhalt:
A.
Am östlichen Ende der Wiesenstrasse im stadtzürcherischen Quartier Seefeld
befinden sich auf der nördlichen Strassenseite, vor der Eckliegenschaft gegen
die Mühlebachstrasse hin, drei aneinander anschliessende Parkplätze der Blauen
Zone. Die Stadtpolizei Zürich hatte am 30. Juni 2005 im betroffenen
Parkplatzbereich mittels mobiler Signaltafeln ein Halteverbot mit Wirkung ab 5.
Juli 2005, 06.00 Uhr, ausgeschildert; es wurde angeordnet, um eine
Bauinstallation zu ermöglichen. Dennoch stand das Auto von X.________ am 5.
Juli 2005 zwischen 08.10 Uhr und 09.25 Uhr in diesem temporären Halteverbot.
Die Stadtpolizei liess ihr Fahrzeug abschleppen; am darauf folgenden Tag wurde
es X.________ im Parkhaus Hohe Promenade wieder zurückgegeben. Dafür auferlegte
ihr die Stadtpolizei mit Verfügung vom 15. Juli 2005 eine Gebühr von Fr.
425.--.
B.
Der Stadtrat von Zürich schützte auf Einsprache von X.________ hin die
Gebührenverfügung mit Beschluss vom 8. November 2006. Den hiergegen erhobenen
Rekurs wies das Statthalteramt des Bezirks Zürich am 25. April 2007 ab, soweit
es darauf eintrat. X.________ zog den Rekursentscheid an das Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich weiter. Der Einzelrichter der 3. Abteilung des
Verwaltungsgerichts hiess ihre Beschwerde mit Entscheid vom 17. September 2007
gut. Er hob die unterinstanzlichen Entscheide auf, soweit sie von der
Beschwerdeführerin angefochten und nicht in Rechtskraft erwachsen waren. Der
Einzelrichter am Verwaltungsgericht erwog zusammengefasst, die Gebühren hätten
X.________ nicht belastet werden dürfen, weil die Stadtpolizei vor dem
Abschleppen des Fahrzeugs zu Unrecht keinen Versuch unternommen habe, die
Betroffene zu kontaktieren.
C.
Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid legt die Stadt Zürich beim
Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein. Sie
beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Bestätigung der
unterinstanzlichen Entscheide; eventualiter sei die Sache an das
Verwaltungsgericht zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde. X.________
ersucht darum, auf die Beschwerde nicht einzutreten; eventualiter sei diese
abzuweisen.
Erwägungen:
1.
Auf das Beschwerdeverfahren ist das Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das
Bundesgericht (BGG; SR 173.110) anwendbar (vgl. Art. 132 Abs. 1 BGG).
1.1 Die Beschwerde richtet sich gegen einen kantonalen Entscheid, der eine
kommunale Gebührenverfügung für eine polizeiliche Massnahme zum Gegenstand hat.
Dabei handelt es sich um eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit im Sinne von
Art. 82 lit. a BGG. Ausschlussgründe nach Art. 83 und 85 BGG liegen nicht vor.
Der angefochtene Entscheid schliesst den kantonalen Instanzenzug ab (Art. 86
Abs. 1 lit. d BGG). Es geht um einen Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG,
weil der beschwerdeführenden Stadt Zürich im Ergebnis verwehrt wird, von der
privaten Beschwerdegegnerin eine Gebühr zu verlangen.
1.2 Der angefochtene Entscheid trifft die Gemeinde in ihren hoheitlichen
Befugnissen. Sie kann sich daher über eine Verletzung ihrer Autonomie beklagen.
In diesem Sinne ist sie gestützt auf Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG zur
Beschwerdeführung legitimiert. Ob und inwieweit ihr tatsächlich Autonomie
zusteht, ist nicht eine Frage des Eintretens, sondern der materiellen
Beurteilung (BGE 129 I 410 E. 1.1 S. 412 mit Hinweisen). Die Gemeinde kann im
Rahmen einer Autonomiebeschwerde auch eine Verletzung des Willkürverbots, des
Gehörsanspruchs oder anderer Verfassungsgrundsätze (Rechtsgleichheit, Treu und
Glauben, Verhältnismässigkeit) geltend machen, soweit diese Rügen mit der
behaupteten Verletzung der Autonomie in unmittelbarem Zusammenhang stehen (BGE
131 I 91 E. 1 S. 93; 129 I 290 E. 2.3 S. 295; 116 Ia 252 E. 3b S. 255, je mit
Hinweisen).
1.3 Die Beschwerdeführerin beansprucht darüber hinaus auch eine Legitimation
gestützt auf das allgemeine Beschwerderecht nach Art. 89 Abs. 1 BGG. Darauf
muss nicht weiter eingegangen werden, weil die letztgenannte Bestimmung ihr
hier keine zusätzlichen Beschwerdemöglichkeiten verschafft.
1.4 Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt und geben zu keinen
weiteren Bemerkungen Anlass. Auf das Rechtsmittel ist somit einzutreten.
2.
2.1 Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn
das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder
teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ
erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann
sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften
beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder
eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine
solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen
Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie
aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und
Gesetzesrecht (vgl. BGE 133 I 128 E. 3.1 S. 130 f.; 129 I 290 E. 2.1 S. 294, je
mit Hinweisen).
2.2 Laut dem angefochtenen Entscheid stützt sich die Vorinstanz auf § 31 Abs. 2
und 3 des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG/ZH;
LS 175.2). § 31 VRG/ZH steht im Abschnitt dieses Gesetzes über die
Vollstreckung von Anordnungen der Verwaltungsbehörden. Abs. 1 der Norm
verlangt, dass der Ersatzvornahme und der Anwendung unmittelbaren Zwangs eine
entsprechende Androhung, unter Ansetzung einer angemessenen Frist zur
Erfüllung, voranzugehen hat. Gemäss § 31 Abs. 2 VRG/ZH kann die Zwangsandrohung
mit der zu vollstreckenden Anordnung verbunden oder selbständig erlassen
werden; die Zwangsandrohung ist nicht durch Rekurs anfechtbar. § 31 Abs. 3 VRG/
ZH bestimmt, dass in dringlichen Fällen von einer Zwangsandrohung abgesehen
werden kann.
2.3 Die Vorinstanz hat im vorliegenden Fall die in § 31 Abs. 3 VRG/ZH
vorausgesetzte Dringlichkeit bejaht. Nach ihren Darlegungen hat das Fahrzeug
eine private Bauunternehmung daran gehindert, eine Materiallieferung abzuladen;
das Halteverbot war auf Veranlassung dieser Firma verfügt worden. Diese
Sachumstände bestreitet die Beschwerdegegnerin vor Bundesgericht nicht mehr
konkret. Im angefochtenen Entscheid wird eingeräumt, dass die Stadtpolizei
gestützt auf § 31 Abs. 3 VRG/ZH dem Grundsatz nach auf eine Zwangsandrohung
verzichten kann. Im konkreten Fall hat die Vorinstanz aus Gründen der
Verhältnismässigkeit dennoch eine Pflicht der Stadtpolizei zur vorgängigen
Kontaktaufnahme mit der Autohalterin bejaht. Wie die nachfolgenden Erwägungen
zeigen, verletzt diese Beurteilung die Gemeindeautonomie der Stadt Zürich.
2.4 Darüber hinaus macht die Beschwerdeführerin auf Art. 31 der Allgemeinen
Polizeiverordnung der Stadt Zürich (APV) aufmerksam. Sie bringt vor, mit dieser
Norm verfüge sie über eine kommunale Rechtsgrundlage für die Wegschaffung von
verkehrsbehindernd abgestellten Fahrzeugen ohne vorgängige Zwangsandrohung. Es
trifft zu, dass die Gemeinden nach § 74 des kantonalen Gemeindegesetzes vom 6.
Juni 1926 (LS 131.1) befugt sind, im Rahmen der dort vorgesehenen kommunalen
Polizeiverordnung auch Regelungen über Abschleppmassnahmen gegenüber Fahrzeugen
zu treffen (vgl. Tobias Jaag/Markus Rüssli, Das Abschleppen vorschriftswidrig
parkierter Fahrzeuge, am Beispiel der Stadt Zürich, AJP 2001 S. 1381 ff.,
1382). Die Vorinstanz hat aber erwogen, in Art. 31 APV sei nicht klar geregelt,
ob die Polizei vor dem Abschleppen mit dem Eigentümer des störenden Fahrzeugs
Kontakt aufzunehmen habe. Im Ergebnis hat die Vorinstanz der kommunalen
Vorschrift in diesem Punkt keine weitergehende Tragweite als dem Gehalt von §
31 VRG/ZH beigemessen. Da im konkreten Fall ein verfassungsrechtlich
geschützter Autonomiebereich der beschwerdeführenden Stadt Zürich bereits im
Lichte von § 31 Abs. 3 VRG/ZH besteht, kann offen bleiben, inwiefern der
Regelung von Art. 31 APV in dieser Hinsicht eine eigenständige Bedeutung
zukommt.
3.
3.1 Ist eine Gemeinde autonom, so kann sie sich unter anderem dagegen zur Wehr
setzen, dass eine kantonale Behörde in einem Rechtsmittelverfahren ihre
Prüfungsbefugnis überschreitet (vgl. BGE 129 I 410 E. 2.3 S. 414 mit
Hinweisen). Dabei kann die Gemeinde, wie bei E. 1.2 hiervor dargelegt, weitere
Verfassungsrügen erheben. Soweit es um die Handhabung von eidgenössischem oder
kantonalem Verfassungsrecht geht, prüft das Bundesgericht das Vorgehen der
kantonalen Behörde mit freier Kognition, sonst nur auf Willkür hin (BGE 132 I
68 E. 1.1 S. 69 f.; 129 I 410 E. 2.3 S. 414, je mit Hinweisen).
3.2 Die Beschwerdeführerin hält der Vorinstanz mit einlässlicher Begründung
eine unrichtige und willkürliche Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips
vor. Nach der ständigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung verlangt das Gebot
der Verhältnismässigkeit, dass eine behördliche Massnahme für das Erreichen des
im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Zieles geeignet und
erforderlich ist und sich für die Betroffenen als zumutbar erweist.
Erforderlich ist eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation. Eine Massnahme ist
unverhältnismässig, wenn das Ziel mit einem weniger schweren Eingriff erreicht
werden kann (vgl. BGE 133 I 77 E. 4.1 S. 81, 110 E. 7.1 S. 123, je mit
Hinweisen).
3.3 Mit Blick auf diese Praxis hat die Vorinstanz argumentiert, das störende
Fahrzeug sei in der Nähe der Wohnung der Beschwerdegegnerin abgestellt gewesen;
diese wohnt in einer Parallelstrasse zur Wiesenstrasse. Zudem habe sich im
Fahrzeug gut sichtbar eine Anwohnerparkkarte befunden, die für die Blaue Zone
im Bereich der Postleitzahl 8008 und damit für den betroffenen Standort
ausgestellt gewesen sei. Es sei somit von vornherein ersichtlich gewesen, dass
die Fahrzeughalterin in der Nähe wohne. Angesichts dieser Umstände sei die
Stadtpolizei verpflichtet gewesen, einen Versuch zu unternehmen, die
Beschwerdegegnerin telefonisch zu kontaktieren oder in ihrer Wohnung
aufzusuchen. Da die Stadtpolizei keinen derartigen Versuch gemacht habe,
erweise sich die Wegschaffung des Fahrzeugs als unverhältnismässig bzw. als
rechtswidrig.
3.4 Das Fahrzeug der Beschwerdegegnerin war in einem Halteverbot und nicht nur
in einem Parkverbot abgestellt (vgl. zur Tragweite dieser Unterscheidung Art.
30 der Signalisationsverordnung [SSV; SR 741.21]). Das Halteverbot war
rechtzeitig ausgeschildert worden. Wie sich aus dem Rekursentscheid des
Statthalteramts ergibt, wurde das Fahrzeug der Beschwerdegegnerin nachweislich
erst nach Aufstellung der Signaltafeln dort parkiert. Derjenige, der das
Fahrzeug damals dort parkierte, war aufgrund der Signaltafeln genügend
vorgewarnt, dass er mit einer Abschleppung rechnen musste, und dieses Wissen
hat sich die Beschwerdegegnerin anrechnen zu lassen. Bei einem Halteverbot
besteht eine besondere Dringlichkeit, dass das störende Fahrzeug sofort
polizeilich weggeschafft wird. Im Übrigen wurde die mit dem Halteverbot
reservierte Fläche tatsächlich von Dritten benötigt. Der Umstand, dass eine
fachgerechte Räumung durch den Abschleppdienst eine gewisse Zeit beansprucht,
darf in solchen Fällen nicht ohne Weiteres dazu führen, dass der fehlbare
Autohalter einen Rechtsanspruch auf eine vorgängige Zwangsandrohung erheben
kann.
3.5 Es sind Konstellationen denkbar, in denen gegenüber dem Lenker bzw. Halter
des Fahrzeugs, das im Halteverbot parkiert ist, eine Zwangsandrohung
unabdingbar ist. Dabei gilt es zu berücksichtigen, dass die Polizeikräfte
vorgängig den Verstoss gegen das Halteverbot festzustellen haben, bevor sie den
Abschleppdienst aufbieten. Tritt der Lenker wieder zum Fahrzeug, während die
Polizei eine solche Verkehrsregelverletzung feststellt und aufnimmt, so hat sie
ihm Gelegenheit zu geben, das Fahrzeug selbst wegzustellen. Mit einer solchen
Situation ist jedoch der blosse Umstand nicht vergleichbar, dass der Halter im
Quartier wohnt, in dem sein Auto im Halteverbot parkiert ist. Folglich kommt
der Anwohnerparkkarte für sich allein keine ausschlaggebende Bedeutung zu. Die
Parkkarte vermag auch die Missachtung des Halteverbots in keiner Weise
aufzuwiegen. Es ist zwar nicht zu beanstanden, wenn ein Polizeibeamter wegen
der Anwohnerparkkarte dennoch zuerst die persönlichen Daten des Fahrzeughalters
ermittelt und zum Telefon greift, weil er sich davon im Ergebnis eine
schnellere Problemlösung verspricht. Die Vorinstanz als kantonales Gericht kann
dies aber nicht verlangen, wenn die Stadt Zürich eine solche Pflicht weder
generell noch im Einzelfall aufstellt. Die Vorinstanz hat demzufolge mit dem
von ihr als allgemein massgeblich erklärten Kriterium der Parkkarte auf
unhaltbare Weise in die verfassungsrechtlich geschützte Entscheidungsfreiheit
der Stadt Zürich eingegriffen.
3.6 Ein anderes Ergebnis ist auch nicht aufgrund des im angefochtenen Entscheid
erwähnten Urteils des Bundesgerichts 2P.192/2000 vom 29. November 2000 geboten.
In jenem Fall war der Halter des Fahrzeugs an das Bundesgericht gelangt. Sein
Fahrzeug war in der Stadt Zürich mehrere Parallelstrassen entfernt von seiner
Wohnung in einem Halteverbot abgestellt. Die Signalisation war im Hinblick auf
einen Wohnungsumzug aufgestellt worden. Zwei Polizeibeamte begaben sich zum
Wohnort des Halters, nachdem sie vor Ort das vorschriftswidrige Parkieren
festgestellt hatten. In der Wohnung trafen sie den erwachsenen Sohn an und
teilten ihm mit, dass das Fahrzeug entfernt werden müsse. In der Folge kehrten
sie zum Fahrzeug zurück, warteten vergeblich 10 bis 15 Minuten und forderten
daraufhin den Abschleppwagen an. Das Bundesgericht wies die Beschwerde gegen
die Auferlegung der Abschleppgebühren ab. Es führte in den Erwägungen aus, die
Polizeibeamten hätten versucht, den Halter zu verständigen, und geraume Zeit
gewartet, nachdem sie den Sohn des Halters zu Hause angetroffen hätten. Es
könne vernünftigerweise nicht verlangt werden, dass sie noch länger hätten
warten müssen (a.a.O., E. 2b). Aus jenem Urteil lässt sich nicht folgern, das
Bundesgericht habe die damals zu prüfende Beschwerde einzig deshalb abgewiesen,
weil die Polizeibeamten erfolglos versucht hatten, den Halter zu kontaktieren.
Ob eine Notwendigkeit zur Zwangsandrohung bestand, war im damaligen Fall nicht
zu prüfen.
4.
Zusammengefasst verstösst es gegen die Gemeindeautonomie, wenn die Vorinstanz
der Stadtpolizei hier zum Vorwurf macht, sie könne keinen dokumentierten
Versuch nachweisen, dass sie die Beschwerdegegnerin zu kontaktieren versucht
habe. Vor diesem Hintergrund ist nur kurz auf den Rügenkomplex der
Beschwerdeführerin zur Sachverhaltsermittlung im angefochtenen Entscheid
einzugehen. Nach der Beschwerdeführerin hat die Vorinstanz übersehen, dass der
verantwortliche Bauleiter und ein Vorarbeiter ausgesagt hätten, es sei von
Seiten des auf die Räumung angewiesenen Unternehmens privat versucht worden,
die Halterin zu Hause aufzusuchen; diese sei dort leider nicht angetroffen
worden. Mit diesen Vorbringen vermag die Beschwerde die Tatsachenfeststellung
im angefochtenen Entscheid nicht zu erschüttern. Sowohl der angefochtene
Entscheid wie auch die vorstehenden Erwägungen beruhen darauf, dass die Polizei
verpflichtet ist, die Zwangsandrohung selbst auszusprechen. Die Polizei könnte
sich den ihr im Rahmen von § 31 VRG/ZH obliegenden Pflichten nicht dadurch
entschlagen, dass sie auf unbewiesene Behauptungen Privater abstellen würde,
wonach bereits erfolglos versucht worden sei, den Halter zu erreichen (vgl.
dazu das Urteil 1P.242/1997 vom 23. Juni 1997, E. 1b: in ZBl 99/1998 S. 138).
Daher geht der ganze diesbezügliche Rügenkomplex fehl.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Im angefochtenen Entscheid
wird festgehalten, dass die Gebührenfolge und deren Höhe im Verfahren vor der
Vorinstanz nicht mehr umstritten waren. Auch im bundesgerichtlichen Verfahren
erhebt die Beschwerdegegnerin keine Einwände in diesen Punkten. Dies führt
dazu, dass nicht nur der angefochtene Entscheid aufzuheben, sondern in der
Sache direkt der Rekursentscheid des Statthalteramts zu bestätigen ist (vgl.
Art. 107 Abs. 2 BGG). Dadurch wird insbesondere die Abschleppgebühr gemäss
Verfügung der Stadtpolizei vom 15. Juli 2005 rechtskräftig (Art. 61 BGG).
Bei diesem Verfahrensausgang trägt die unterliegende Beschwerdegegnerin die
Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (Art. 66 Abs. 1 BGG). Ihr sind
ebenfalls die von der Vorinstanz festgesetzten Gerichtskosten aufzuerlegen
(Art. 67 BGG). Der obsiegenden Beschwerdeführerin steht keine
Parteientschädigung zu (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich, 3. Abteilung, Einzelrichter, vom 17. September 2007 wird
aufgehoben und der Rekursentscheid des Statthalteramts des Bezirks Zürich vom
25. April 2007 wird bestätigt.
2.
Die Gerichtskosten des bundesgerichtlichen Verfahrens von Fr. 1'000.-- werden
der Beschwerdegegnerin auferlegt.
3.
Die Gerichtskosten des vorinstanzlichen Verfahrens von Fr. 560.-- werden der
Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3.
Abteilung, Einzelrichter, und dem Statthalteramt des Bezirks Zürich schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 11. Juni 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Kessler Coendet