I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.358/2007
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_358/2007
Urteil vom 2. April 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aeschlimann, Fonjallaz,
Gerichtsschreiber Thönen.
Parteien
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
6. F.________,
7. G.________,
8. H.________,
9. I.________,
10. J.________,
11. K.________,
12. L.________,
13. M.________,
14. N.________,
15. O.________,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Advokat Erik Wassmer,
gegen
Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft, Rathausstrasse 2, 4410 Liestal.
Gegenstand
Lohn (Lohnklasseneinreihung, Pflichtstundenzahl),
Beschwerde gegen das Urteil vom 18. Juli 2007
des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und
Verwaltungsrecht.
Sachverhalt:
A.
Der Kanton Basel-Landschaft führte im Schulbereich per 1. August 2001 eine
Besoldungsrevision durch. Die an den kantonalen Gymnasien im Fachbereich Kunst
II tätigen Lehrpersonen wurden in die Lohnklasse 10 mit 26 Pflichtstunden
eingereiht.
Die im Rubrum dieses Entscheids aufgeführten 15 Personen (Beschwerdeführer)
unterrichten an Gymnasien des Kantons Basel-Landschaft im Bereich Kunst bzw.
Zeichnen. Sie haben gegen die als Verfügung ausgestalteten Lohnabrechnungen des
Monats August 2001 beim Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft Beschwerde
erhoben und die Einreihung in die Lohnklasse 9 mit 22 Pflichtstunden verlangt.
Mit Entscheiden vom 23. Mai 2006 bzw. 27. Juni 2006 wies der Regierungsrat in
separaten Verfahren, aber mit gleichlautenden Begründungen die Beschwerden ab.
Zur Begründung wurde bezüglich der Lohnklasse ausgeführt, die Funktionen Kunst
I und II hätten schlechter (d.h. in die Lohnklasse 11) eingestuft werden
müssen; die Einreihung in die Lohnklasse 10 stelle ein Entgegenkommen dar; die
verlangte bessere Einreihung (Lohnklasse 9) würde den Grundsätzen des
kantonalen Lohnsystems zuwiderlaufen. Bezüglich der Pflichtstunden legte der
Regierungsrat dar, es bestehe ein sachlicher Grund, die Fachbereiche Kunst I
und II unterschiedlich zu behandeln: Die Lehrpersonen des Fachbereichs Kunst I
benötigten mehr Zeit zur Vor- und Nachbereitung als jene des Fachbereichs Kunst
II.
B.
Mit Urteil vom 18. Juli 2007 wies das Kantonsgericht des Kantons
Basel-Landschaft die Beschwerden der betroffenen Lehrpersonen in vereinigtem
Verfahren ab.
C.
Die genannten Lehrkräfte führen mit Eingabe vom 19. Oktober 2007 Beschwerde an
das Bundesgericht. Sie beantragen, das Urteil des Kantonsgerichts sei
aufzuheben und die Beschwerdeführer seien in der Lohnklasse 9 mit 22 bzw. 21
Pflichtstunden einzureihen.
Der Regierungsrat beantragt, die Beschwerde abzuweisen. Das Kantonsgericht hat
auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Erwägungen:
1.
Das angefochtene Urteil über die Einreihung der betroffenen Lehrer stammt von
einer letzten kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG) und betrifft eine
öffentlich-rechtliche Angelegenheit im Sinne von Art. 82 lit. a BGG. Es handelt
sich um eine lohnwirksame und daher vermögensrechtliche Sache (Art. 83 lit. g
BGG). Nach Angaben der Beschwerdeführer übersteigt die mit den Anträgen
verbundene Lohndifferenz die Streitwertgrenze von Fr. 15'000.-- (Art. 85 Abs. 1
lit. b BGG). Zwar enthält das angefochtene Urteil keine Streitwertfeststellung
gemäss Art. 112 Abs. 1 lit. d BGG; die Angaben der Beschwerdeführer bleiben
aber unbestritten, so dass darauf abgestellt werden kann. Auf die rechtzeitig
eingelegte Beschwerde (Art. 100 Abs. 1 BGG) ist einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung des Willkürverbots, der
Rechtsgleichheit und des Anspruchs auf rechtliches Gehör. Sie machen geltend,
die Arbeit der Gymnasiallehrer im Fach Bildnerisches Gestalten sei mit jener in
anderen Fächern gleichwertig und daher gleich zu entlöhnen. Die kantonalen
Behörden - so die Beschwerdeführer weiter - würden nicht darlegen, weshalb die
Lehrtätigkeit im Fach Bildnerisches Gestalten lediglich mit 515.6
Arbeitswertpunkten bewertet werde. Das Kantonsgericht habe die entsprechenden
Beweisanträge betreffend Arbeitsplatzbewertung nicht behandelt. Zudem habe das
Kantonsgericht nicht begründet, weshalb die Fächer Bildnerisches Gestalten und
Musik unterschiedlich bewertet würden. Obwohl die Ausbildungen für beide
Fachlehrer gleichwertig seien, würden die Musiklehrer in eine bessere
Lohnklasse mit weniger Pflichtstunden eingereiht. Die Unterscheidung in
wissenschaftliche und nicht wissenschaftliche Fächer gemäss kantonaler
Personalgesetzgebung sei willkürlich und tauge nicht, um die Fächer Kunst I und
II von den übrigen Schulfächern zu unterscheiden. Unter dem Bewertungsmerkmal
"Ausbildungskenntnisse" sei die Ausbildung an der Fachhochschule gegenüber
jener an der Universität tiefer bewertet worden. Die Ausbildungsdauer von
Gymnasiallehrern für Bildnerisches Gestalten an der Fachhochschule entspreche
jener anderer Gymnasiallehrer an der Universität. Zudem sei für die Ausbildung
eine Aufnahmeprüfung zu absolvieren und als Voraussetzung für die Anstellung am
Gymnasium werde die Matura verlangt. Schliesslich sei auch die Unterscheidung
innerhalb des Faches Bildnerisches Gestalten zwischen Kunst I und Kunst II
sachlich nicht haltbar.
3.
Das Kantonsgericht führt im angefochtenen Urteil aus, das kantonale Recht habe
für die "Funktionskette Gymnasium" die Lohnklassen 9 bis 12 vorgesehen. Die
Zuweisung zu den einzelnen Lohnklassen basiere auf sog. Modell- und
Funktionsumschreibungen. In Anwendung eines Kataloges mit 16 Merkmalen werde
eine Arbeitsbewertung mit Punkten vorgenommen. Aufgrund dieser Punkteliste
werde eine Funktion einer bestimmten Lohnklasse zugewiesen. Zum Merkmal
"Ausbildungskenntnisse" führt das Kantonsgericht aus, das für Lehrer für
Bildnerisches Gestalten vorgeschriebene Diplom der Hochschule für Gestaltung
und Kunst (HGK) dürfe tiefer bewertet werden als ein Universitätsabschluss, da
die Ausbildung an der HGK derzeit drei Jahre dauere und dem Bachelor-Niveau
entspreche, während jene an der Universität vier Jahre dauere und mit einem
Lizentiat bzw. Master-Diplom abgeschlossen werde. Hingegen sei es wohl nicht
begründbar, dass die Merkmale "Ausdrucksfähigkeit" und "Geistige Beanspruchung"
für die Gymnasiallehrer im Fach Kunst I/II tiefer bewertet würden als für die
übrigen Gymnasiallehrer. Die unterschiedlichen Pflichtstundenzahlen - 24
Pflichtstunden für das Fach Kunst II, 21 Pflichtstunden für das Fach Kunst I
und andere Fächer -, sei darauf zurückzuführen, dass der Lehrauftrag im Fach
Kunst I umfassender und anforderungsreicher sei. Im Fach Kunst II werde das
"Profil Zeichnen", d.h. das Schwerpunktfach Bildnerisches Gestalten, nicht
unterrichtet; der Unterricht dauere nur zwei (statt vier) Schuljahre. Diese
Unterschiede hätten im Fach Kunst II eine geringere Vor- und Nachbereitungszeit
zur Folge, weshalb eine höhere Pflichtstundenzahl eingesetzt werde. Insgesamt
sei die beanstandete Einreihung mit dem unterschiedlichen Niveau der im
Hinblick auf die Lehrtätigkeit zu absolvierenden Fachausbildung sachlich
begründet.
4.
Die Prüfung der vorliegenden Beschwerde erfordert keine umfassende Beurteilung
des kantonalen Personalrechts und des Punktesystems für die Bewertung der
einzelnen Funktionen der Gymnasiallehrer. Eine solche Detailprüfung würde dem
Bundesgericht aufgrund seiner Aufgabe als Organ der Bundesrechts- und
Verfassungskontrolle (Art. 95 BGG) nur ausnahmsweise zustehen. Vorliegend
werden Verfassungsverletzungen gerügt, indem die Gymnasiallehrer des Faches
Bildnerisches Gestalten Kunst II hinsichtlich der Lohnklasse und Pflichtstunden
von anderen Gymnasiallehrern unterschieden werden. Der verfassungsrechtlichen
Prüfung wird eine Gesamtbetrachtung zugrunde gelegt, wobei nach Massgabe von
Art. 105 BGG auf den Sachverhalt abzustellen ist, den das Kantonsgericht
festgestellt hat.
5.
Das Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8 Abs. 1 BV verlangt, dass im
öffentlichen Dienstrecht gleichwertige Arbeit gleich entlöhnt wird. Das
Bundesgericht hat freilich den politischen Behörden einen grossen Spielraum in
der Ausgestaltung von Besoldungsordnungen zugestanden. Ob verschiedene
Tätigkeiten als gleichwertig zu betrachten sind, hängt von Beurteilungen ab,
die unterschiedlich ausfallen können. Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots
und des Rechtsgleichheitsgebots sind die Behörden befugt, aus der Vielzahl
denkbarer Anknüpfungspunkte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die
Besoldung von Beamten massgebend sein sollen. Das Bundesgericht übt eine
gewisse Zurückhaltung und greift von Verfassungs wegen bloss ein, wenn der
Kanton mit den Unterscheidungen, die er trifft, eine Grenze zieht, die sich
nicht vernünftig begründen lässt, die unhaltbar und damit in den meisten Fällen
auch geradezu willkürlich ist. Das Bundesgericht hat erkannt, dass Art. 8 Abs.
1 BV nicht verletzt ist, wenn Besoldungsunterschiede auf objektive Motive wie
Alter, Dienstalter, Erfahrung, Familienlasten, Qualifikation, Art und Dauer der
Ausbildung, Arbeitszeit, Leistung, Aufgabenbereich oder übernommene
Verantwortlichkeiten zurückzuführen sind (BGE 131 I 105 E. 3.1 S. 107; 129 I
161 E. 3.2 S. 165; 123 I 1 E. 6a-c S. 7 f.; 121 I 49 E. 4c S. 53).
Das Bundesgericht hat in einem Walliser Fall entschieden, die unterschiedliche
Besoldung der Lehrer an Berufsschulen aufgrund ihrer Ausbildung verstosse nicht
gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit. Die Ausbildungen an Fachhochschule
und Universität seien hinsichtlich der Art und der Dauer verschieden; gestützt
darauf dürften die kantonalen Behörden Besoldungsunterschiede begründen (Urteil
2P.228/2004 vom 10. März 2005 E. 4.3).
6.
6.1 Im Besoldungssystem des Kantons Basel-Landschaft sind 28 Lohnklassen
vorgesehen. Die Lohnklasse 1 ist die höchste Lohnklasse. Das Spektrum für die
"Funktionskette Gymnasium" umfasst die Lohnklassen 9 bis 12. Die
Beschwerdeführer wurden in die Lohnklasse 10 eingereiht. Sie verlangen eine
Umteilung in die bessere Lohnklasse 9.
6.2 Das Kantonsgericht hat festgehalten, die unterschiedliche Bewertung von
Fachhochschul- und Universitätsabschlüssen unter Hinweis auf das Schulniveau
erscheine problematisch (angefochtenes Urteil, S. 9). Hingegen liess es die
Ausbildungsdauer und den Grad des Abschlusses (Bachelor oder Master bzw. deren
Entsprechungen) als zulässige Unterscheidungskriterien gelten. Für die
Gymnasiallehrer für Bildnerisches Gestalten wird eine dreijährige Ausbildung
mit Bachelor-Abschluss (bzw. einem entsprechenden Diplom) verlangt. Die
Ausbildung für Lehrer anderer Fächer dauert vier Jahre und wird mit einem
Master (bzw. einem entsprechenden Diplom) abgeschlossen. Die Unterscheidung
beruht somit auf sachlichen Kriterien, nämlich der Ausbildungsdauer von drei
(statt vier) Jahren und dem Grad des Diploms (Bachelor statt Master). Die
Einwendungen der Beschwerdeführer erweisen sich - bei zurückhaltender
Beurteilung gemäss Bundesgerichtspraxis (hiervor E. 5) - als unbehelflich. Es
liegt im Ermessen der kantonalen Behörde, wenn sie die Dauer der eigentlichen
Ausbildung und den Grad des Diploms als massgeblich betrachten will und dabei
entscheidet, den sog. Vorkurs, die Aufnahmeprüfung der HGK und die pädagogische
Ausbildung (ausserhalb der HGK) nicht zur massgeblichen Dauer hinzuzuzählen. Da
die Beschwerdeführer bereits ausgebildet sind, hilft ihnen auch die Behauptung
nicht, inskünftig werde die Ausbildung vier Jahre dauern und mit einem
Masterdiplom abgeschlossen.
6.3 Für die Unterscheidung innerhalb des Fachs Bildnerisches Gestalten stützen
sich die kantonalen Behörden ebenfalls auf sachliche Gründe ab. Das
Grundlagenfach (Kunst II) wird während zwei Jahren unterrichtet. Das
Schwerpunktfach (Kunst I) wird während vier Jahren unterrichtet und beinhaltet
das zusätzliche "Profil Zeichnen". Angesichts der Schwerpunktsetzung für die
Richtung Kunst I, belegt durch zusätzliche Unterrichtsjahre und zusätzlichen
Inhalt, beruht der Schluss des Kantons, es bedürfe zusätzlicher
Vorbereitungszeit, auf einem sachlichen Grund.
Die Verfassungsrügen betreffend Rechtsgleichheit und Willkür sind unbegründet.
7.
Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör,
indem das Kantonsgericht die Bewertung des Faches Bildnerisches Gestalten mit
Arbeitswertpunkten nicht erläutere und die Beweisanträge betreffend
Arbeitsplatzbewertung nicht behandelt habe. Zudem bemängeln die
Beschwerdeführer, das Kantonsgericht lege nicht dar, weshalb die Lehrer für
Bildnerisches Gestalten (Kunst I/II) und Musik unterschiedlich entlöhnt würden,
obwohl beide Fächer nach der eidgenössischen Verordnung vom 15. Februar 1995
über die Anerkennung von gymnasialen Maturitätsausweisen
(Maturitäts-Anerkennungsverordnung, MAV, SR 413.11) gleichwertig seien.
Diesbezüglich rügen sie auch eine Verletzung der Rechtsgleichheit.
7.1 Gemäss Art. 29 Abs. 2 BV haben die Parteien in Verfahren vor Gerichts- und
Verwaltungsinstanzen Anspruch auf rechtliches Gehör. Der Betroffene hat das
Recht, sich vor Erlass eines in seine Rechtsstellung eingreifenden Entscheids
zur Sache zu äussern. Dazu gehört insbesondere das Recht, Einsicht in die Akten
zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung
wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum
Beweisergebnis zu äussern, wenn es geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen.
Wesentlicher Bestandteil des Anspruchs auf rechtliches Gehör ist die
Begründungspflicht. Die Begründung soll verhindern, dass sich die Behörde von
unsachlichen Motiven leiten lässt, und dem Betroffenen ermöglichen, die
Verfügung gegebenenfalls sachgerecht anzufechten. Dies ist nur möglich, wenn
sowohl er wie auch die Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite des
Entscheids ein Bild machen können. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die
Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und
auf welche sich ihr Entscheid stützt. Dies bedeutet indessen nicht, dass sie
sich ausdrücklich mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen
Einwand auseinandersetzen muss. Vielmehr kann sie sich auf die für den
Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (BGE 133 I 270 E. 3.1 S.
277).
7.2 Wesentlich für das Urteil des Kantonsgerichts ist die Ansicht, die tiefere
Entlöhnung der Gymnasiallehrer für Bildnerisches Gestalten beruhe auf einer
kürzeren Ausbildung und einem tieferen Grad des Diploms. Wie bereits gesagt,
reicht dies als sachlicher Grund für die Unterscheidung aus. Überdies kommen
diese Gesichtspunkte im angefochtenen Urteil in ausreichender Weise zur
Sprache, weshalb die Begründungspflicht gewahrt ist. Das Kantonsgericht musste
sich nicht weiter zu den Arbeitswertpunkten äussern und durfte die
Beweisanträge zur Arbeitsplatzbewertung als unerheblich betrachten. Die Rüge
der Gehörsverletzung geht in diesem Punkt fehl.
7.3 Hinsichtlich der Privilegierung der Lehrkräfte für Musik muss das
angefochtene Urteil vom Grundgedanken her gelesen werden. Zwar fehlt eine
ausdrückliche Bezugnahme auf die Musiklehrer im angefochtenen Urteil, die
Situation der Musiklehrer stand aber nicht im Zentrum des kantonalen
Verfahrens, wie sich auch aus den kantonalen Rechtsschriften der
Beschwerdeführer ergibt. In der Sache ist nicht ersichtlich, dass der
Grundgedanke des Kantonsgerichts, die tiefere Besoldung bzw. höheren
Pflichtstunden der Lehrer für Bildnerisches Gestalten sei mit
Ausbildungsunterschieden erklärbar, hier nicht zuträfe. Würde man, wie die
Beschwerdeführer meinen, auf die Bedeutung bzw. Gewichtung der Fächer Musik und
Bildnerisches Gestalten gemäss eidg. Maturitäts-Anerkennungsverordnung
abstellen, lässt sich wohl an einem sachlichen Grund für die Unterscheidung
zweifeln. Beide Fächer werden unter dem Begriff "Kunst" zusammengefasst und den
gleichen Regeln unterstellt. Beide sind Grundlagenfächer (Art. 9 Abs. 2 lit. j
MAV) und für beide ist ein Anteil an der Unterrichtszeit von 5-10 Prozent
vorgesehen (Art. 11 lit. a Ziff. 4 MAV). Massgeblich für den Entscheid des
Kantonsgerichts ist jedoch ein anderes Kriterium, nämlich jenes der Ausbildung
der Lehrkräfte, wofür die MAV nicht einschlägig ist. So betrachtet ist der
angefochtene Entscheid haltbar. Gemäss dem Basler Studienführer (12. Auflage,
Basel 2001, S. 433, 460) beträgt das Studium der Gymnasiallehrer für Musik
("Schulmusik II") insgesamt ca. zwölf Semester, das eigentliche Musikstudium
beansprucht acht bis zehn Semester. Die Ausbildung der Gymnasiallehrer für
Bildnerisches Gestalten (Lehramt für bildende Kunst) dauert sechs Semester
(Fachstudium an der HGK), die pädagogisch-methodische Ausbildung am
Pädagogischen Institut Basel-Stadt zwei Semester. Die Ausbildung für
Musiklehrer dauert demnach länger, weshalb auch hier Ausbildungsunterschiede
bestehen. Das angefochtene Urteil ist mit Blick auf das Rechtsgleichheitsgebot
haltbar. Dass die angeblich geplante Veränderung der Ausbildung sich auf die
betroffenen Lehrpersonen bereits konkret auswirken würde, ist nicht
ersichtlich. Da das Kantonsgericht das Kriterium der Ausbildungsunterschiede
erläutert und sich eine ausdrückliche Behandlung des Faches Musik aufgrund der
Verfahrensgeschichte nicht aufgedrängt hat, ist die Begründungspflicht
eingehalten und die Gehörsrüge unbegründet.
8.
Die Beschwerde ist nach dem Gesagten abzuweisen. Bei diesem Ausgang haben die
Beschwerdeführer die Gerichtskosten zu tragen und haften hierfür solidarisch
(Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG). Der Kostenrahmen für Arbeitsstreitigkeiten gemäss
Art. 65 Abs. 4 lit. c BGG ist wegen des Streitwerts von mindestens Fr.
43'200.-- nicht zu beachten. Ferner sind keine Parteientschädigungen
zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens von insgesamt Fr. 3'000.-- werden
den Beschwerdeführern unter Solidarhaft auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Regierungsrat des Kantons
Basel-Landschaft und dem Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung
Verfassungs- und Verwaltungsrecht, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 2. April 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Thönen