I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.357/2007
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_357/2007 /fun
Urteil vom 29. Mai 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Fonjallaz,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Parteien
X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Arnold Weber,
gegen
Einwohnergemeinde Veltheim, 5106 Veltheim,
Beschwerdegegnerin, vertreten durch Fürsprecher
Dr. Peter Gysi, Hintere Bahnhofstrasse 6, 5001 Aarau.
Gegenstand
Materielle Enteignung,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 19. September 2007 des Verwaltungsgerichts
des Kantons Aargau,
4. Kammer.
Sachverhalt:
A.
X.________ ist Eigentümer der Parzelle Nr. 474 in Veltheim, auf der er früher
eine Geflügelfarm und eine Schweinemästerei betrieb, die er im Februar 1982
eingestellt hat. Die Parzelle lag nach dem Bauzonenplan der Gemeinde Veltheim
vom 14. Dezember 1973 (vom Grossen Rat des Kantons Aargau genehmigt am 13.
Dezember 1977) im Land- und Forstwirtschaftsgebiet.
B.
Am 8. März 1991 beschloss die Einwohnergemeindeversammlung Veltheim den
Kulturlandplan, die Revision des Bauzonenplans sowie die Revision der Bau- und
Nutzungsordnung. Dabei wurde die Parzelle Nr. 474 neu dem Baugebiet (Wohn- und
Gewerbezone) zugewiesen.
Am 5. Januar 1993 genehmigte der Grosse Rat die Zuweisung der Parzelle Nr. 474
zur Bauzone und der Nachbarparzelle Nr. 769 zur Landwirtschaftszone II nicht
und forderte die Gemeinde auf, das gesamte Gebiet einheitlich einer Zone
ausserhalb des Baugebiets zuzuordnen.
Am 29. November 1996 wies die Einwohnergemeindeversammlung Veltheim die
Parzellen Nrn. 474 und 769 der Wohn- und Gewerbezone zu.
Am 28. Oktober 1997 verweigerte der Grosse Rat dieser Zuweisung die Genehmigung
und ordnete die Parzellen Nrn. 474 und 769 stattdessen der Spezialzone "Rain"
zu. Gleichzeitig ergänzte er § 22 der Bau- und Nutzungsordnung der Gemeinde
Veltheim (BNO) wie folgt:
- Abs. 3 (neu): Die Spezialzone "Rain" ist bestimmt für bodenabhängige und
bodenunabhängige landwirtschaftliche Produktion sowie Verwertung von und Handel
mit landwirtschaftlichen Produkten innerhalb der bestehenden Kubaturen. Eine
Erweiterung der bestehenden Gebäudekubaturen sowie zusätzliche Neubauten sind
nicht erlaubt. Neue Wohnungen sind nur erlaubt, sofern sie betriebsnotwendig
sind. Es gilt die Empfindlichkeitsstufe III."
Auf die am 11. Januar 1999 von X.________ dagegen erhobene
Verwaltungsgerichtsbeschwerde trat das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau am
12. Dezember 2001 nicht ein.
C.
Am 23. Juli 2003 beantragte X.________ bei der Schätzungskommission nach
Baugesetz des Kantons Aargau, es sei festzustellen, dass die Einteilung des
Grundstücks Nr. 474 in die Spezialzone "Rain" eine Eigentumsbeschränkung sei,
welche einer Enteignung gleichkomme, und die Gemeinde Veltheim sei zu
verpflichten, volle Entschädigung zuzüglich 5 % Zins seit dem 31. Oktober 1981
zu leisten.
Am 25. Oktober 2005 wies die Schätzungskommission das Begehren ab.
D.
Dagegen erhob X.________ am 30. Januar 2006 Beschwerde beim Verwaltungsgericht
des Kantons Aargau, mit dem zusätzlichen Antrag, es sei festzustellen, dass die
überlange Verfahrensdauer des vorinstanzlichen Verfahrens gegen das Verbot der
Rechtsverzögerung verstosse.
Mit Verfügung vom 28. Februar 2006 wurde dem Beschwerdeführer die
unentgeltliche Rechtspflege bewilligt und ihm Rechtsanwalt Arnold Weber, St.
Gallen, zum unentgeltlichen Rechtsbeistand bestellt. Das Verwaltungsgericht
führte eine Verhandlung mit Augenschein durch und hörte die Beteiligten an. Am
19. September 2007 wies es die Beschwerde ab. Beim Kostenentscheid
berücksichtigte es, dass die Schätzungskommission die angemessene
Verfahrensdauer i.S.v. Art. 29 Abs. 1 BV überschritten habe.
E.
Dagegen hat X.________ am 22. Oktober 2007 Beschwerde an das Bundesgericht
erhoben. Er beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es sei
festzustellen, dass die Einteilung des Grundstücks Nr. 474 in die Spezialzone
"Rain" einer Enteignung gleichkomme. Überdies ersucht er um unentgeltliche
Rechtspflege und Verbeiständung.
Die Einwohnergemeinde Veltheim beantragt Beschwerdeabweisung. Das
Verwaltungsgericht hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Das Bundesamt für Raumplanung (ARE) weist in seiner Vernehmlassung darauf hin,
dass die Parzelle Nr. 474 sich schon nach altem Bauzonenplan in der
Landwirtschaftszone befunden habe und deshalb zu keinem Zeitpunkt rechtlich
überbaubar gewesen sei. Insofern stelle die Zuweisung zur Spezialzone "Rain"
keinen Nachteil, sondern einen Vorteil dar. Schon aus diesem Grund falle ein
Entschädigungsanspruch ausser Betracht. Den Beteiligten wurde Gelegenheit
gegeben, dazu Stellung zu nehmen.
F.
In seinen Repliken vom 31. März und 8. Mai 2008 hält der Beschwerdeführer an
seinen Anträgen fest.
Erwägungen:
1.
Gegen den angefochtenen, kantonal letztinstanzlichen Entscheid, mit dem das
Verwaltungsgericht eine Entschädigungspflicht der Gemeinde Veltheim wegen
materieller Enteignung verneinte, steht die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 ff.
BGG). Da alle Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
Das Verwaltungsgericht ging davon aus, es liege ein Fall der Nichteinzonung
vor. Die Parzelle Nr. 474 sei zwar überbaubar; dagegen sei sie am Stichtag
weder grob erschlossen noch von einem gewässerschutzrechtlichen generellen
Kanalisationsprojekt (GKP) erfasst gewesen. Der Beschwerdeführer habe für die
Erschliessung und Überbauung seines Landes auch keine erheblichen Kosten
aufgewendet, die aufgrund der neuen Zonenzuweisung nutzlos geworden wären.
Sodann könne er sich weder auf Vertrauensschutz berufen, noch liege die
Parzelle Nr. 474 im weitgehend überbauten Gebiet der Gemeinde Veltheim. Es
könne daher keine Rede davon sein, der Beschwerdeführer habe am Stichtag mit
hoher Wahrscheinlichkeit mit einer aus eigenen Kraft realisierbaren Überbauung
seines Grundstücks rechnen dürfen. Vielmehr wäre er insbesondere hinsichtlich
der Erschliessung auf eine Rechtsänderung angewiesen gewesen. Es liege deshalb
keine enteignungsähnliche Wirkung der Nichteinzonung vor.
Der Beschwerdeführer ist dagegen der Auffassung, es liege eine
entschädigungspflichtige Nichteinzonung vor, weil die Parzelle Nr. 474 voll
durch Kanalisation, Wasser, Strom und Strasse erschlossen sei. Die vorhandene
Strasse (Hohlgasse) genüge für die strassenmässige Erschliessung des
Grundstücks. Auf der Grundlage des GKP 1957 seien bis zum Jahre 1972
Kanalisationsanschlussleitungen für sämtliche Gebäude auf dem Grundstück
erstellt worden; diese Leitungen bestünden heute noch. Zudem bestreitet der
Beschwerdeführer die Feststellung des Verwaltungsgerichts, wonach die Parzelle
Nr. 474 vom GKP 1979 nicht erfasst sei. In Zusammenhang mit der Erschliessung
wirft er dem Verwaltungsgericht eine offensichtlich falsche
Sachverhaltsfeststellung sowie verschiedene Verletzungen des rechtlichen Gehörs
vor.
3.
Wird bei der erstmaligen Schaffung einer raumplanerischen Grundordnung, welche
den verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Anforderungen entspricht, eine
Liegenschaft keiner Bauzone zugewiesen, so liegt gemäss der Rechtsprechung des
Bundesgerichts eine Nichteinzonung vor, die grundsätzlich keine
Entschädigungspflicht auslöst. Sie trifft den Eigentümer nur ausnahmsweise
enteignungsähnlich, etwa dann, wenn er überbaubares oder grob erschlossenes
Land besitzt, das von einem gewässerschutzrechtlichen generellen
Kanalisationsprojekt (GKP) erfasst wird, und wenn er für die Erschliessung und
Überbauung seines Landes schon erhebliche Kosten aufgewendet hat, wobei diese
Voraussetzungen in der Regel kumulativ erfüllt sein müssen. Sodann können
weitere besondere Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes so gewichtig sein, dass
ein Grundstück unter Umständen hätte eingezont werden müssen. Ein
Einzonungsgebot kann ferner zu bejahen sein, wenn sich das fragliche Grundstück
im weitgehend überbauten Gebiet befindet. Aufgrund solcher Umstände lässt sich
annehmen, der Eigentümer habe am massgebenden Stichtag mit hoher
Wahrscheinlichkeit mit einer aus eigener Kraft realisierbaren Überbauung seines
Landes rechnen dürfen (BGE 132 II 218 E. 2.2. S. 221 mit Hinweisen). Dabei ist
immer eine Gesamtwürdigung aller rechtlichen und tatsächlichen Gegebenheiten
vorzunehmen (BGE 132 II 218 E. 2.3 S. 221 mit Hinweisen).
3.1 Massgeblicher Stichtag für die Frage, ob eine Eigentumsbeschränkung sich
enteignungsgleich auswirkt, ist der Eintritt der Rechtskraft der Beschränkung,
hier also das Inkrafttreten des neuen Zonenplans am 28. Oktober 1997 (vgl. BGE
132 II 218 E. 2.4 S. 222 mit Hinweisen).
Der Beschwerdeführer macht allerdings geltend, die Gemeinde wäre nach Art. 35
Abs. 1 lit. b RPG verpflichtet gewesen, ihre Zonenplanung bis spätestens 1987
zu revidieren; es dürfe ihm nicht zum Nachteil gereichen, wenn der revidierte
Zonenplan erst 1997 rechtskräftig geworden sei. Die Frage kann jedoch offen
bleiben, weil das Grundstück schon seit 1977 nicht mehr überbaut werden durfte.
3.2 Die Parzelle des Beschwerdeführers wurde schon mit der ersten kommunalen
Zonenordnung der Gemeinde Veltheim vom 14. Dezember 1973 (genehmigt am 13.
Dezember 1977) der Land- und Forstwirtschaftszone zugeteilt. Dementsprechend
verweigerte die Gemeinde im Jahre 1984 die nachträgliche Baubewilligung für
zwei unrechtmässig auf der Parzelle errichtete Gewerbebetriebe und ordnete
deren Entfernung an, weil die Parzelle ausserhalb des Baugebiets der Gemeinde
Veltheim liege und auch keine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 aRPG erteilt
werden könne. Diese Verfügung schützte das Verwaltungsgericht mit Urteil vom
25. März 1987; die dagegen gerichtete Verwaltungsgerichtsbeschwerde wies das
Bundesgericht am 2. Mai 1988 ab (Urteil A 385/1987).
3.3 Dagegen macht der Beschwerdeführer geltend, die auf der Parzelle
befindlichen Häuser seien schon im Jahr 1972 gebaut worden, vor der ersten
Zonenplanung der Gemeinde; zu jenem Zeitpunkt sei die Parzelle Bauland gewesen,
weil sie innerhalb des GKP der Gemeinde Veltheim aus dem Jahre 1957 gelegen
habe. Dies habe das Verwaltungsgericht im Urteil vom 25. März 1987 (E. 4 a/bb
S. 16 ff.) rechtskräftig festgestellt.
Im genannten Urteil ging es jedoch um die Frage, ob die umstrittenen Bauten
nach dem zur Zeit ihrer Errichtung geltenden Recht materiell rechtmässig
erstellt worden waren und deshalb Bestandesschutz genossen. Im vorliegenden
Fall ist dagegen zu prüfen, ob die Umzonung der Parzelle in die Spezialzone
"Rain" eine materielle Enteignung bewirkt. Hierfür kommt es auf die
Überbaubarkeit des Landes im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Umzonung an. Ob
die Parzelle 1972 Bauland darstellte und deren Nichteinzonung in der
Zonenplanung 1973/1977 deshalb als entschädigungspflichtige materielle
Enteignung zu qualifizieren war, ist nicht Gegenstand des vorliegenden
Verfahrens.
3.4 Am 1. Januar 1988 lief die Übergangsfrist gemäss Art. 35 Abs. 1 lit. b RPG
für den Erlass eines RPG-konformen Zonenplans ab. Damit verloren bestehende,
nicht nach Art. 26 RPG genehmigte altrechtliche Zonenpläne mit Bezug auf die
Umschreibung des Baugebietes ihre Gültigkeit. Ab diesem Zeitpunkt umfasste die
Bauzone das "weitgehend überbaute Gebiet", bis eine den Grundsätzen des
Raumplanungsgesetzes entsprechende Nutzungsplanung vorlag (Art. 36 Abs. 3 RPG;
BGE 118 Ib 38 E. 4a S. 44; Urteil 1P.382/2005 vom 30. November 2005 E. 3.3).
Die Parzelle Nr. 474 gehört nicht zum weitgehend überbauten Gebiet; hierfür
kann auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts verwiesen
werden. Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, die Parzelle liege innerhalb
des Siedlungsgebiets und dies u.a. mit der 50-km-Geschwindigkeitsbegrenzung
begründet, bezieht sich dies offensichtlich auf die strassenmässigen
Erschliessungsvoraussetzungen und nicht auf den Begriff des weitgehend
überbauten Gebiets i.S.v. Art. 36 Abs. 3 RPG.
3.5 Nach dem Gesagten war die Parzelle des Beschwerdeführers zwar in
tatsächlicher Hinsicht überbaubar; rechtlich gesehen gehörte es jedoch seit
1977 nicht zum Bau-, sondern zum Landwirtschaftsgebiet und durfte daher nur zu
landschaftlichen Zwecken genutzt und bebaut werden.
4.
Zu prüfen ist noch, ob besonders gewichtige Gesichtspunkte des
Vertrauensschutzes vorliegen, aufgrund derer der Beschwerdeführer mit einer
Einzonung seines Landes rechnen durfte.
4.1 Das Verwaltungsgericht hat dazu ausgeführt, die Beschlüsse der
Gemeindeversammlung zur Einzonung der Parzelle könnten, mangels kantonaler
Genehmigung (§ 27 des Aargauer Baugesetzes vom 19. Januar 1993 [BauG]) und
mangels weiterer vertrauensbegründender Umstände, keine relevante Erwartung des
Beschwerdeführers begründen.
Dem ist zuzustimmen: Würde schon die Tatsache allein, dass die
Gemeindeversammlung zweimal der Einzonung der Parzelle zugestimmt hat, einen
Einzonungs- bzw. Entschädigungsanspruch begründen, würde die gesetzliche
Zuständigkeitsordnung nach kantonalem Baugesetz wie auch nach Art. 26 RPG
ausgehebelt, wonach Nutzungspläne der Genehmigung einer kantonalen Behörde
(hier: des Grossen Rats des Kantons Aargau) bedürfen.
4.2 Andere Planungen oder Ereignisse in der Vorgeschichte der Zonenplanung,
welche auf die Einzonung des Gebietes ausgerichtet gewesen wären, werden vom
Beschwerdeführer nicht geltend gemacht und sind auch nicht ersichtlich.
Nach eigener Darstellung des Beschwerdeführers nahm dieser die letzte grössere
Investition im Jahr 1972 vor, d.h. vor Inkrafttreten der ersten Zonenordnung
der Gemeinde Veltheim. Damit hat er keine Investitionen im Vertrauen auf eine
spätere Zonenplanrevision vorgenommen, die einen Vertrauenstatbestand begründen
könnten.
Das Verwaltungsgericht durfte daher den Antrag des Beschwerdeführers auf
Einholung einer Expertise zu Umfang und Wert der von ihm getätigten
Investitionen mangels Erheblichkeit abweisen.
5.
Mit der 1997 in Kraft getretenen Zonenplanrevision wurde das Grundstück einer
Spezialzone zugeteilt, in der bodenabhängige und bodenunabhängige
landwirtschaftliche Produktion zulässig ist, wie auch die Verwertung von und
der Handel mit landwirtschaftlichen Produkten innerhalb der bestehenden
Kubaturen. Insofern wurden die Nutzungsmöglichkeiten des Grundstücks, im
Vergleich zur vorher geltenden Zonenordnung (Landwirtschaftszone), erweitert
und jedenfalls nicht eingeschränkt. Schon aus diesem Grund ist eine materielle
Enteignung zu verneinen.
Das Verwaltungsgericht durfte daher offen lassen, ob eine intensive Tierhaltung
auf dem Grundstück bewilligt werden könnte oder ob dies aus tierschutz- und
umweltschutzrechtlichen Gründen (insbesondere Geruchsbelastung naheliegender
Wohngebiete) ausgeschlossen wäre.
6.
Nach dem Gesagten bewirkte die Zuordnung der Parzelle Nr. 474 zur Spezialzone
"Rain" durch die 1997 in Kraft getretene Zonenplanrevision keine Einschränkung
der bisherigen Eigentumsbefugnisse, die einer materiellen Enteignung
gleichkäme. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
6.1 Der Beschwerdeführer beantragt die unentgeltliche Rechtspflege und macht
geltend, er werde seit dem Jahre 2002 für Staats- und Gemeindesteuern betrieben
und sei völlig illiquide. Die Gemeinde macht dagegen geltend, dass für die
Steuerbetreibungen Ende 2006 die absolute Verjährung eingetreten sei und
demzufolge keine Mietzinspfändungen mehr liefen; das Betreibungsamt werde dem
Beschwerdeführer sogar die anfangs 2007 gepfändeten Mietzinseinnahmen
zurückzahlen.
Wie es sich damit verhält, kann jedoch offen bleiben, weil die Beschwerde
ohnehin keine Aussicht auf Erfolg hatte (Art. 64 Abs. 1 BGG), und zwar
unabhängig davon, ob auf die Begründung des Verwaltungsgerichts oder, wie hier,
auf die fehlende (rechtliche) Baulandqualität seit Inkrafttreten der ersten
Zonenordnung 1977 abgestellt wird.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung ist daher
abzuweisen. Demnach trägt der Beschwerdeführer die Gerichtskosten (Art. 66 Abs.
1 BGG).
6.2 Dagegen hat die Gemeinde Veltheim, die in ihrem amtlichen Wirkungskreis
obsiegt, keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG). Die
bisherige Praxis, kleinen und mittleren Gemeinden ohne eigenen Rechtsdienst im
Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde eine Parteientschädigung
zuzusprechen (BGE 132 I 140 E. 4.2 S. 152), wurde von der I.
öffentlich-rechtlichen Abteilung unter der Geltung des BGG (Einheitsbeschwerde)
nicht mehr fortgeführt (vgl. u.a. Entscheide 1C_122/2007 vom 24. Juli 2007 E.
6; 1C_260/2007 vom 7. Dezember 2007 E. 5). Schon unter dem OG war diese Praxis
nicht auf Verfahren wegen materieller Enteignung anwendbar, weil diese im
Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilen waren (Art. 34 Abs. 1
RPG in der bis zum 31. Dezember 2007 geltenden Fassung).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird abgewiesen. Die Gerichtskosten
von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Einwohnergemeinde Veltheim, dem
Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 4. Kammer, und dem Bundesamt für
Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 29. Mai 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Féraud Gerber