I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.351/2007
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_351/2007 /daa
Urteil vom 30. Oktober 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Reeb, Fonjallaz, Eusebio,
Gerichtsschreiberin Schoder.
Parteien
X.________, Beschwerdeführer, vertreten
durch Rechtsanwalt Matthias Miescher,
gegen
Kanton Solothurn, handelnd durch das Finanzdepartement, Rathaus, 4509
Solothurn, und dieses vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Max Flückiger.
Gegenstand
Schadenersatz,
Beschwerde gegen das Urteil vom 19. Juli 2007
des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn.
Sachverhalt:
A.
A.a X.________ war beim Kanton Solothurn vom 5. April 1988 bis zum 4. Juli 1994
als Wirtschaftsförderer tätig. Vom 5. Juli 1994 bis zum 30. Juni 2001 war er
Leiter des Amtes für Wirtschaft und Arbeit (AWA) und in dieser Funktion dem
Vorsteher des Volkswirtschaftsdepartements direkt unterstellt.
Im Schreiben des damaligen Vorstehers des Volkswirtschaftsdepartements an den
Regierungsrat vom 27. Juni 1994 schlug dieser vor, X.________ als Chef des AWA
zu wählen, obwohl ein Fragezeichen bei seiner Führungserfahrung gesetzt werden
müsse.
In der Stellenbeschreibung vom 14. Juni 1995 wurde ausgeführt, dass X.________
über alle notwendigen Kompetenzen zur richtigen Ausführung der Aufgaben verfüge
und Beschränkungen in den einschlägigen Gesetzen, Verordnungen und Weisungen
formuliert seien, dass er Budgetverantwortung mit Finanzkompetenzen im Rahmen
der auf Departementsstufe fixierten Beiträge habe und Anweisungen der
entsprechenden Zahlungen im Rahmen der bewilligten Kredite auslösen könne.
Gemäss Stellenbeschreibung hatte X.________ das Amt nach folgender
Führungsphilosophie zu leiten: Mitarbeiter durch Forderung zu fördern,
Entfaltungsrahmen zu bieten und zu entwickeln, Zusammenarbeit als strategischen
Erfolgsfaktor vorzuleben, in Lösungen statt in Problemen zu denken,
kooperativer sowie situativer Führungsstil, Kreativität und unternehmerisches
Denken vorzuleben.
Die Führung des AWA erfolgte gemäss Stellenbeschreibung durch Zielvereinbarung
und Controlling, Koordination und massgeschneiderte Bündelung der einzelnen
AWA-Abteilungen im Interesse einzelner Kundengruppen.
Das Jahresgehalt von X.________ betrug im Jahr 1995 CHF 153'054.60, im Jahr
2001 CHF 168'387.05.
A.b Im Februar 1995 wurde Y.________ als juristischer Sekretär eingestellt. Ab
dem 15. November 1996 bis zum 31. März 1999 leitete Y.________ die Abteilung
Logistik Arbeitsmarktlicher Massnahmen (LAM) des AWA. In dieser Funktion war er
X.________ direkt unterstellt. Im Anstellungsvertrag des AWA vom 6. November
1996 hielt X.________ explizit fest, dass Y.________ bezüglich
Führungserfahrung und Personalverantwortung klare Defizite aufweise; die
weiteren Kandidaten, die in die engere Auswahl gezogen worden seien, hätten
ihre Bewerbung wegen des zu geringen Lohns zurückgezogen.
Vom 1. April 1999 bis zum 31. August 2000 leitete Y.________ im AWA die
Abteilung Change Management.
A.c Auf den Februar 1992 wurde Z.________ als Abteilungsleiter Arbeitsmarkt/
Stellenvermittler eingestellt. Nach einer undatierten und nicht unterzeichneten
Stellenbeschreibung war Z.________ für das Finanz- und Rechnungswesen des
Bereichs LAM, Aktive Arbeitsmarktliche Massnahmen (AAM) verantwortlich. Bis zum
31. März 1999 war Z.________ Y.________ direkt unterstellt. Ab dem 31. Oktober
2001 war Z.________ aus gesundheitlichen Gründen arbeitsunfähig; der
Arbeitsvertrag endete im März 2002.
A.d Das Amt für Wirtschaft und Arbeit (AWA) hatte zum Ziel, die Massnahmen zur
Bekämpfung der Arbeitslosigkeit mit denen der Wirtschaftsförderung optimal zu
koordinieren. Auf den 1. Juni 1994 trat im Kanton Solothurn das
Mehrjahresprogramm zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit (Verpflichtungskredit
1994-1996) in Kraft. Gemäss regierungsrätlicher Botschaft sollte der Kanton
Solothurn als Pilotkanton Erfahrungen beim Errichten und beim Betrieb von
regionalen Arbeitsmarktzentren sammeln. Der Kanton wurde diesbezüglich zu 50 %
durch den Bund finanziert.
Gemäss Botschaft und Entwurf des Regierungsrates "Globalbudgets 1996-1998,
Allgemeine Rahmenbedingungen und gemeinsames Vorgehen bei der Erprobung der
Führung mit dem Instrument 'Globalbudget' in verschiedenen Amsstellen, Schulen
und Anstalten in den Jahren 1996-1998" war vorgesehen, dass die
Beschäftigungswerkstätten und die Regionalen Arbeitsvermittlungszentren RAV des
AWA ab dem Jahr 1996 mit dem Instrument der "Wirkungsorientierten
Verwaltungsführung" anhand von Leistungsaufträgen und Globalbudgets geführt
wurden.
Bis zum 31. Dezember 1995 bezahlte der Kanton Solothurn gestützt auf § 5 ff.
des Gesetzes des Kantons Solothurn vom 20. Februar 1994 über Massnahmen gegen
die Arbeitslosigkeit Staatsbeiträge an die Beschäftigungsprogramme. Die Kantone
waren zum damaligen Zeitpunkt nicht verpflichtet, arbeitsmarktliche Massnahmen
zu ergreifen. Trafen sie solche Massnahmen, erhielten sie von der
Arbeitslosenversicherung Subventionen in der Höhe von 20-80 % der anrechenbaren
Kosten.
Am 1. Januar 1996 trat das revidierte Bundesgesetz über die obligatorische
Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung
(Arbeitslosenversicherungsgesetz, AVIG; SR 837.0) sowie die dazu gehörige
Verordnung in Kraft. Gestützt auf die damals geltende Vorschrift von Art. 72
AVIG übernahm der Bund die nachgewiesenen anrechenbaren Kosten für die
Beschäftigungsprogramme. Die Kantone wurden per 1. Januar 1997 verpflichtet,
die für die arbeitsmarktlichen Massnahmen notwendigen Plätze bereitzustellen.
Eine Revision der kantonalen Gesetze betreffend die Arbeitslosigkeit erfolgte
im damaligen Zeitpunkt nicht.
Im Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates vom 28. Oktober 1996 betreffend
das Globalbudget des AWA und betreffend den Verpflichtungskredit für die Jahre
1997-1999 wurde festgehalten, dass die detaillierte Leistungsvereinbarung
zwischen dem AWA und dem Volkswirtschaftsdepartement in einem Rahmenkontrakt
festgehalten und in Jahreskontrakten spezifiziert werde, der Leistungsauftrag
sich fast ausschliesslich auf die entsprechenden Bundesgesetze abstütze und die
Finanzierung mehrheitlich durch den Bund erfolge.
Im Rahmenvertrag 1997-1999 zwischen dem Volkswirtschaftsdepartement und AWA
verpflichtete sich letzteres, darin aufgeführte Produktegruppen zu erstellen.
Weiter sah der Vertrag vor, dass die Personalbewirtschaftung in den Bereichen
RAV und LAM nicht dem Personalstopp unterliege, das AWA autonom über die
bereitgestellten Mittel verfüge und die Finanzkompetenzen, die Verantwortung
für die Rechnungsführung und das interne Controlling transparent festgelegt
werden. Weiter vereinbarten die Parteien, dass der Kanton die Risiken der
Geschäftstätigkeit des AWA trage und das Amt verpflichten könne, zur Abdeckung
von Risiken Versicherungsverträge zu schliessen. Im Kapitel "Beiträge an und
von Dritten (Subventionen)" wurde ausgeführt, dass der Ausgleichsfonds der
Arbeitslosenkasse aufgrund der Finanzierungsgesuche des AWA an das BIGA nach
Überprüfung durch das BIGA die anrechenbaren Kosten für die Bereiche RAV, LAM
und ALK übernehme.
Im Rahmenkontrakt 2000-2002 wurde vereinbart, dass das AWA im Rahmen des
Globalbudgets grundsätzlich entscheidbefugt sei und autonom über die
bereitgestellten Mittel im Jahreskontrakt verfügen könne. Betreffend das
kantonale Budget wurde festgehalten, dass die Kompetenzen insoweit
eingeschränkt seien, als gemäss der Finanzhaushalt-Verordnung für Ausgaben über
CHF 50'000.-- ein Beschluss des Regierungsrates notwendig sei. In Bezug auf das
Budget des Bundes wurde festgelegt, dass das AWA für die Finanzierungssicherung
dieses Bereichs zuständig sei und die Finanzierung für den Arbeitsmarktbereich
durch den Ausgleichsfond der Arbeitslosenversicherung zu erfolgen habe.
In den Jahren 1995 bis 2001 überwies das AWA an vierzehn verschiedene Träger
von Beschäftigungsprogrammen insgesamt über CHF 13 Mio. Der Bund finanzierte
die Beschäftigungsprogramme, wobei 40 % der budgetierten Kosten zu Beginn, 40 %
während und 20 % nach Beendigung des Programms ausgelöst wurden. Programmträger
waren unter anderem: die A.________ AG, B.________ GmbH, C.________ des Kanton
Solothurn und D.________ GmbH. Über die A.________ AG wurde am 7. November 2000
der Konkurs ausgesprochen.
Das AWA wurde mehrere Male einer internen Revision unterzogen, welche von der
kantonalen Finanzkontrolle durchgeführt wurde. Dabei ergaben sich in
verschiedener Hinsicht Beanstandungen bezüglich der Organisation, des
Rechnungswesens und des internen Controllings des AWA. Kritisiert wurde
ausserdem, dass durch die Vorfinanzierung von Bundesaufgaben durch den Kanton
Zinsverluste entstehen.
Im Zwischenbericht vom 7. Januar 2002 hielt die Finanzkontrolle die erkennbaren
Verluste fest, welche sie den Zuständen im AWA zuschrieb. Betreffend das AAM
hielt der Bericht fest, dass wegen verspäteten Rückforderungen der bis ins Jahr
1996 zurückgehenden Darlehensforderungen an Institutionen mit
Beschäftigungsprogrammen ein noch nicht quantifizierbarer Zinsaufwand
entstanden sei. Wegen des Konkurses eines Unternehmens (A.________ AG) sei ein
Darlehensverlust in der Höhe von CHF 900'000.-- eingetreten. Im Umfang von CHF
600'000.-- seien weitere Darlehen gefährdet.
Aus dem Bericht der Finanzkontrolle vom 6. März 2002 über die Spezialprüfung im
Bereich Arbeitsmarktliche Massnahmen (Stand 18. Februar 2002) ergab sich
Folgendes: In den Jahren 1996 bis 2001 seien für Beschäftigungsprogramme
Vorschusszahlungen von insgesamt CHF 13'200'000.-- geleistet worden. Diese
hätten einerseits zur Vorfinanzierung der Infrastruktur der
Beschäftigungsprogramme und anderseits als Überbrückungskredit gedient, da Bund
und Kanton mit den Abrechnungen in Verzug gewesen seien. Bei den
Kantonsbeiträgen habe es sich nicht um à fond perdu-Leistungen gehandelt,
sondern um rückzahlbare Darlehen. Die Zahlungen seien als Ausgaben zulasten des
Kredits "Kantonsbeitrag an Beschäftigungsprogramme und weitere Massnahmen"
verbucht worden. Es seien insgesamt CHF 7'700'000.-- zurückbezahlt und in der
Staatsrechnung als Ertrag verbucht worden. CHF 900'000.-- hätten wegen des
Konkurses eines Programmträgers (A.________ AG) abgeschrieben werden müssen. In
ihrem Bericht kritisierte die Finanzkontrolle insbesondere folgende Punkte:
Fehlende Einholung eines Regierungsratsbeschlusses für die Gewährung der
Darlehen und für Auszahlungen über CHF 50'000.--.
Fehlende Genehmigung der Unterschriftenregelung über Konti ausserhalb der
Staatsrechnung durch das Volkswirtschaftsdepartement.
Zu tiefe Delegation der Unterschriftenberechtigung.
Fehlende schriftliche Darlehensverträge, fehlende Vereinbarungen über
Sicherheiten (Rückzahlungsvereinbarungen) und fehlende Vereinbarungen über die
Verzinsung. Die zinsfreie Darlehensgewährung habe zur Folge, dass der Kanton
die vollständige Finanzierung der Vorleistungen zu tragen habe.
Verletzung von Rechnungslegungsgrundsätzen, indem die Darlehen als Ausgaben
verbucht und diese nicht über die Investitionsrechnung als Darlehen des
Verwaltungsvermögens budgetiert und abgerechnet worden seien.
Verletzung der Finanzkompetenz über die Verwendung der Voranschlagskredite und
Verletzung des Rechnungsgrundsatzes der qualitativen Bindung von
Ausgabenkrediten bei den Krediten "Kantonsbeitrag an Beschäftigungsprogramme
und weitere Massnahmen", indem über die Kredite Darlehenszahlungen getätigt und
unter anderem Ausbildungskosten des AWA bestritten worden seien.
Im Bericht der Finanzkontrolle wurde der Verlust folgendermassen beziffert: CHF
900'000.-- wegen des Konkurses der A.________ AG, Zinsverlust von CHF
2'000'000.-- bis 2'500'000.-- wegen der Gewährung zinsloser Darlehen. Zudem
wurde festgehalten, dass von drei Darlehensnehmern noch keine
Schuldanerkennungen vorlägen und einige Darlehensnehmer überschuldet seien.
Mit Beschluss vom 26. März 2002 legte der Regierungsrat den
Untersuchungsgegenstand für die Durchführung einer Administrativuntersuchung
fest. Am 30. April 2002 beauftragte er die Firma E.________ mit der
Durchführung der Untersuchung, nahm vom Saldo der ausstehenden
Vorschusszahlungen Kenntnis und ermächtigte das AWA, mit den
Beschäftigungsprogrammträgern nachträglich Darlehensverträge abzuschliessen,
die ab dem genannten Datum mit 5 % zu verzinsen waren.
A.e Mit Regierungsratsbeschluss vom 2. Juli 2002 wurde das Finanzdepartement
beauftragt, beim Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn gegen X.________,
Y.________ und Z.________ vorsorglich Schadenersatzklage nach § 17 Abs. 1 des
Gesetzes des Kantons Solothurn vom 26. Juni 1966 über die Haftung des Staates,
der Gemeinden, der öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Anstalten und die
Verantwortlichkeit der Behörden, Beamten und öffentlichen Angestellten und
Arbeiter (Verantwortlichkeitsgesetz, VG/SO) zu erheben. Am 12. Juli 2002 ging
die Klage beim Verwaltungsgericht ein. Der Kläger beantragte vorerst die
Sistierung des Verfahrens, um das Ergebnis der Administrativuntersuchung
abzuwarten.
Am 18. August 2005 fand zwischen den Parteien, aber ohne Z.________, eine
Aussöhnungsverhandlung statt. Der Kanton machte den Beklagten eine
Protokollofferte über CHF 100'000.--, solidarisch zahlbar durch die Beklagten,
unter Wettschlagung der Verfahrens- und Parteikosten. Die Aussöhnung
scheiterte.
In der Klageschrift vom 17. November 2005 stellte der Kläger die
Rechtsbegehren, die Beklagten X.________, Y.________ und Z.________ seien unter
solidarischer Haftbarkeit zur Bezahlung eines nach Ermessen des Richters zu
bestimmenden Betrages, mindestens jedoch von CHF 200'000.-- zuzüglich Zins ab
wann rechtens zu verurteilen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten
der Beklagten.
In der Replik änderte der Kläger die Begehren folgendermassen:
1.1 X.________ sei zur Bezahlung eines nach Grösse seines Verschuldens und nach
Ermessen des Richters zu bestimmenden Betrages, mindestens aber von CHF
200'000.-- zuzüglich Zins ab wann rechtens zu verurteilen, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten des Beklagten.
1.2 Y.________ sei zur Bezahlung eines nach Grösse seines Verschuldens und nach
Ermessen des Richters zu bestimmenden Betrages, mindestens aber von CHF
60'000.--zuzüglich Zins ab wann rechtens zu verurteilen, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten des Beklagten.
1.3 Z.________ sei zur Bezahlung eines nach Grösse seines Verschuldens und nach
Ermessen des Richters zu bestimmenden Betrages, mindestens aber von CHF
40'000.-- zuzüglich Zins ab wann rechtens zu verurteilen, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten des Beklagten.
Die Beklagten schlossen auf Klageabweisung.
A.f Am 19. Juli 2007 hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn die
Klage gegen X.________ teilweise, diejenige gegen Y.________ vollumfänglich gut
und wies die Klage gegen Z.________ ab (Dispositiv-Ziffer 3). Es verurteilte
X.________ (Dispositiv-Ziffer 3.1) und Y.________ (Dispositiv-Ziffer 3.2), dem
Kläger je Schadenersatz in der Höhe von CHF 100'000.-- zuzüglich Zins von 5 %
seit dem 12. Juli 2002 zu bezahlen. X.________ und Y.________ wurden zudem
verpflichtet, je einen Drittel der Verfahrenskosten von CHF 21'000.--,
ausmachend je CHF 7'000.--, zu bezahlen (Dispositiv-Ziffer 4) und den Kläger
für das verwaltungsgerichtliche Verfahren mit je CHF 23'540.-- zu entschädigen
(Dispositiv-Ziffer 5). Der Rest der Verfahrenskosten wurde auf die Staatskasse
genommen (Dispositiv-Ziffer 4). Der Kanton Solothurn wurde verpflichtet,
Z.________ für das verwaltungsgerichtliche Verfahren mit CHF 40'000.--zu
entschädigen (Dispositiv-Ziffer 6).
B.
X.________ hat beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten erhoben. Er beantragt, Ziffer 3 bis 5 des Urteils des
Verwaltungsgerichts seien aufzuheben, und es sei die Klage des Kantons
Solothurn vollumfänglich abzuweisen. Eventuell sei die Streitsache zur neuen
Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen im kantonalen und bundesrechtlichen Verfahren. Ferner
ersucht der Beschwerdeführer um Bewilligung der aufschiebenden Wirkung der
Beschwerde.
C.
Das Verwaltungsgericht schliesst auf Beschwerdeabweisung. Der Kanton Solothurn
beantragt ebenfalls Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden
könne. Der Beschwerdeführer hat unter Aufrechterhaltung seiner Anträge
repliziert. Der Kanton und das Verwaltungsgericht nahmen je nochmals Stellung.
D.
Mit Verfügung vom 12. November 2007 hat das präsidierende Mitglied der I.
öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts der Beschwerde die
aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Erwägungen:
1.
1.1 Das angefochtene, kantonal letztinstanzliche Urteil betrifft eine
Schadenersatzforderung des Kantons Solothurn gestützt auf kantonales
Beamtenhaftungsrecht. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
(Art. 82 ff. BGG) steht grundsätzlich offen. Bei der Beamtenhaftung handelt es
sich um eine Form der Staatshaftung im Sinn von Art. 85 Abs. 1 lit. a BGG, für
welche die Streitwertgrenze von 30'000 Franken zu beachten ist (BEAT RUDIN,
Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, Basel 2008, Rz. 11 zu Art. 85).
Diese ist vorliegend erreicht. Auf die Beschwerde ist insoweit einzutreten.
1.2 In der Replik bringt der Beschwerdeführer Beanstandungen vor, die er
bereits in der Beschwerdeschrift in das bundesgerichtliche Verfahren hätte
einführen können. Diese Vorbringen sind verspätet (vgl. Art. 100 Abs. 1 BGG)
und damit nicht zu prüfen.
Dies gilt insbesondere für die Rüge, die am Urteil mitwirkende Ersatzrichterin
Flury-Schmitt sei voreingenommen gewesen.
1.3 Die Beschwerde kann wegen Rechtsverletzung gemäss Art. 95 und Art. 96 BGG
erhoben werden. Bezüglich der Überprüfung und Anwendung von kantonalem Recht
sind in Art. 95 BGG gewisse Teilbereiche aufgeführt, so kantonale
verfassungsmässige Rechte (lit. c), kantonale Bestimmungen über die politische
Stimmberechtigung sowie über Volkswahlen und -abstimmungen (lit. d) und
interkantonales Recht (lit. e). Ausserhalb des Anwendungsbereichs von Art. 95
lit. c-e BGG bleibt die Kognition des Bundesgerichts bezüglich des kantonalen
und kommunalen Rechts unter dem Bundesgerichtsgesetz im Vergleich zum früheren
Recht unverändert. Diesbezüglich bildet die Verletzung kantonaler bzw.
kommunaler Bestimmungen nur dann einen zulässigen Beschwerdegrund, wenn eine
derartige Rechtsverletzung einen Verstoss gegen Bundesrecht im Sinne von Art.
95 lit. a BGG oder gegen Völkerrecht im Sinne von Art. 95 lit. b BGG zur Folge
hat (Urteil des Bundesgerichts 1C_267/2007 vom 28. Februar 2008, E. 1.3).
1.4 In Art. 106 Abs. 1 BGG ist der Grundsatz verankert, dass das Bundesgericht
das Recht von Amtes wegen anwendet. Dieser Grundsatz gilt nicht hinsichtlich
der Verletzung von Grundrechten und von kantonalem Recht; insofern statuiert
Art. 106 Abs. 2 BGG eine qualifizierte Rügepflicht. In diesem Rahmen wird die
Praxis zum Rügeprinzip gemäss Art. 90 Abs. 1 lit. b des früheren
Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 (OG) weitergeführt (BGE 133 II
249 E. 1.4.2 S. 254). Es obliegt dem Beschwerdeführer darzulegen, inwiefern der
angefochtene Entscheid gegen die gerügten Grundrechte verstossen soll. Das
Bundesgericht prüft lediglich klar und detailliert erhobene und, soweit
möglich, belegte Rügen. Auf ungenügend begründete Rügen und bloss allgemein
gehaltene, appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt es nicht ein
(vgl. dazu BGE 133 II 396 E. 3.1/3.2 S. 399 f. mit Hinweisen).
1.5 Nach Art. 97 Abs. 1 BGG kann die Feststellung des Sachverhalts durch die
Vorinstanz beim Bundesgericht nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich
unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 beruht und
wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein
kann. "Offensichtlich unrichtig" bedeutet dabei "willkürlich" (vgl. BGE 133 II
249 E. 1.2.2 S. 252; 134 IV 36 E. 1.4.1 S. 39). Soweit es um die Frage geht, ob
der Sachverhalt willkürlich oder unter verfassungswidriger Verletzung einer
kantonalen Verfahrensvorschrift ermittelt worden ist, gelten ebenfalls strenge
Anforderungen an die Begründung der Beschwerde; diese sind mit der Rügepflicht
nach Art. 106 Abs. 2 BGG vergleichbar (BGE 133 II 249 E. 1.4.3 S. 255).
1.6 Es wird im Rahmen der nachfolgenden Ausführungen geprüft, ob der
Beschwerdeführer die genannte Rügepflicht erfüllt.
2.
Der Beschwerdeführer rügt diverse Verletzungen des Anspruchs auf rechtliches
Gehör. Im Wesentlichen beanstandet er Folgendes:
Das Verwaltungsgericht habe gegen kantonales Verfahrensrecht verstossen, indem
es nach Abschluss des Schriftenwechsels keine Beweisverfügung erlassen habe.
Jede Partei habe Anspruch darauf, bis zu den Parteivorträgen an der
Hauptverhandlung neue Behauptungen und Beweismittel vorzubringen und abgelehnte
Beweisanträge zu wiederholen. Das Verwaltungsgericht habe unter Ausschluss der
Parteien bestimmt, wie Beweis zu führen sei.
Das Verwaltungsgericht habe die Abnahme diverser entscheidrelevanter Beweise
(Urkunden, Zeugen- und Parteibefragung) verweigert. Es habe sich vorliegend um
einen reinen "Aktenprozess" gehandelt, wobei die Akten aus verschiedenen,
politisch motivierten Verfahren (Revision durch die Finanzkontrolle,
Administrativuntersuchung, Strafverfahren) stammten. Der Beschwerdegegner habe
diese Verfahren "gesteuert". Auch aus diesen Gründen hätten die beantragten
Beweise nach Auffassung des Beschwerdeführers abgenommen werden müssen.
Das Verwaltungsgericht habe Akten (Anklageschrift aus dem Strafverfahren gegen
die A.________ AG, Bücher, Kreisschreiben) beigezogen, ohne die Parteien
darüber in Kenntnis zu setzen.
Das Verwaltungsgericht habe nicht begründet, weshalb es die
Schadenersatzpflicht des Beschwerdeführers auf CHF 100'000.-- festgesetzt habe.
3.
Der Umfang des Gehörsanspruchs bestimmt sich in erster Linie nach den
kantonalen Verfahrensvorschriften (BGE 134 I 159 E. 2.1.1 S. 161), deren
Auslegung und Handhabung das Bundesgericht unter dem Gesichtswinkel der Willkür
prüft (BGE 126 I 19 E. 2a S. 22).
Wo sich dieser Rechtsschutz als ungenügend erweist, kommen die unmittelbar aus
Art. 29 Abs. 2 BV fliessenden bundesrechtlichen Minimalgarantien zur Sicherung
des rechtlichen Gehörs zum Tragen. Zum einen räumt Art. 29 Abs. 2 BV dem in
seiner Rechtsstellung Betroffenen das Recht ein, in Kenntnis gesetzt zu werden,
warum die Behörde entgegen seinem Antrag entscheidet. Daraus folgt die Pflicht
der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Die Begründung muss so abgefasst
sein, dass der Betroffene den Entscheid gegebenenfalls sachgerecht anfechten
kann (BGE 134 I 83 E. 4.1 S. 88). Zum andern garantiert Art. 29 Abs. 2 BV dem
Betroffenen das Recht, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen
Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise
entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn
dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 124 I 241 E. 2 S. 242).
Eine antizipierte Beweiswürdigung wird dadurch aber nicht ausgeschlossen. Das
Gericht kann das Beweisverfahren schliessen, wenn es aufgrund bereits
abgenommener Beweise seine Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür annehmen
kann, seine Überzeugung werde durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert
(BGE 131 I 153 E. 3 S. 157). Ob das kantonale Gericht diese Grundsätze verletzt
hat, prüft das Bundesgericht nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür, da
insoweit nicht der Umfang des Gehörsanspruchs, sondern lediglich eine Frage der
Beweiswürdigung zu beurteilen ist.
4.
Willkür liegt nach ständiger Praxis des Bundesgerichts dann vor, wenn der
angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen
Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen
Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem
Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid
aber nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis
unhaltbar ist; dass eine andere Lösung ebenfalls vertretbar oder gar
zutreffender wäre, genügt nicht (BGE 134 II 124 E. 4.1 S. 133, mit Hinweisen).
5.
Nachfolgend werden die einzelnen Rügen der Verletzung des Gehörsanspruchs
geprüft.
5.1 Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung der Vorschriften über die
Mitwirkung der Parteien bei der Beweiserhebung. Das Verfahren vor dem
Verwaltungsgericht beurteilt sich nach den Bestimmungen über die
verwaltungsgerichtliche Klage (§ 48 Abs. 1 lit. a des Gesetzes vom 13. März
1977 des Kantons Solothurn über die Gerichtsorganisation). Die Vorschriften
über die verwaltungsgerichtliche Klage sind in § 60 ff. des Gesetzes vom 15.
November 1970 des Kantons Solothurn über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen
(VRG/SO) geregelt. Nach § 62 Abs. 1 VRG/SO erlässt der Präsident oder der
Instruktionsrichter nach Durchführung des Schriftenwechsels mit oder ohne
Parteiverhandlung die Beweisverfügung. Darin wird der Inhalt der Beweisführung
festgelegt (vgl. § 146 Abs. 2 der Zivilprozessordnung vom 11. September 1966
des Kantons Solothurn, wonach in der Beweisverfügung angeordnet wird, über
welche Tatsachen, durch welche Partei und mit welchen Beweismitteln der Beweis
zu führen ist). Gemäss § 63bis VRG/SO kann das Verwaltungsgericht auf die
Durchführung einer Hauptverhandlung verzichten, wenn keine Beweiserhebungen
mehr erforderlich sind und eine Partei sie nicht verlangt.
Das Verwaltungsgericht verfügte nach Abschluss des Schriftenwechsels am 4. Juni
2007, auf die Durchführung einer Hauptverhandlung zu verzichten und über die
Klage aufgrund der Akten zu entscheiden, sofern keine Partei opponiert. Der
Beschwerdeführer teilte dem Gericht am 29. Juni 2007 sein Einverständnis mit
diesem Vorgehen mit.
Inwiefern das Verwaltungsgericht kantonales Verfahrensrecht falsch oder gar
willkürlich angewendet haben soll, ist nicht ersichtlich. Mit der Ankündigung
des Verzichts auf die Durchführung der Hauptverhandlung gab das
Verwaltungsgericht kund, dass es die Erhebung weiterer Beweise als nicht
notwendig erachtete (vgl. § 63bis VRG/SO). Es ist demnach folgerichtig, dass
das Gericht keine weiteren Anordnungen über die Beweisführung traf. Die
diesbezüglichen Beanstandungen des Beschwerdeführers sind nicht
nachvollziehbar. Weiter ist zu beachten, dass das Verwaltungsgericht die
Zustimmung des Beschwerdeführers zum Verzicht auf die Hauptverhandlung
einholte. Der Vorwurf, das Gericht habe Mitwirkungsrechte verletzt, indem es
unter Ausschluss der Parteien über die Beweisführung entschied, ist demnach
nicht fundiert.
Demgegenüber verhielt sich der Beschwerdeführer widersprüchlich. Es ist mit §
63bis VRG/SO nicht vereinbar, dem Verzicht auf die Durchführung der
Hauptverhandlung zuzustimmen, aber dennoch an den Beweisanträgen festzuhalten.
5.2 Der Beschwerdeführer beanstandet die Ablehnung diverser Beweisanträge. Wie
in E. 5.1 gesagt, willigte der Beschwerdeführer ein, dass das
Verwaltungsgericht gestützt auf die Akten entscheidet. Die Rüge, das
Verwaltungsgericht habe Beweisanträge nicht abgenommen, kann deshalb nicht mehr
vorgebracht werden. Im Übrigen wäre auf die Beschwerde in diesem Punkt nicht
einzutreten.
5.2.1 Neben dem Einwand, die angebotenen Beweise hätten weiteren Aufschluss
über die allgemeinen Rahmenbedingungen und Problemstellungen bei der Bekämpfung
der Arbeitslosigkeit sowie über die Schwerpunkte der Tätigkeit des AWA gegeben,
bringt der Beschwerdeführer vor, aus den beantragten Projektunterlagen und
Abrechnungen wäre hervorgegangen, dass es sich bei den ausgerichteten
Geldzahlungen an die verschiedenen Träger der Beschäftigungsprogramme nicht um
Darlehen, sondern um Beiträge gehandelt habe. Zur Abklärung dieser Frage wäre
nach Ansicht des Beschwerdeführers ausserdem eine Parteibefragung und die
Einvernahme der beantragten Zeugen unabdingbar gewesen.
Mit dem Vorbringen, es habe sich bei den Geldzahlungen des AWA um Beiträge und
nicht um Darlehen gehandelt, stellt der Beschwerdeführer implizit die
Rückzahlungspflicht der Empfänger in Frage. Für die Auslegung der
Vereinbarungen zwischen dem AWA und den Programmträgern ist zunächst
massgebend, was die Parteien tatsächlich übereinstimmend gewollt haben. Dies
ist eine Tatfrage, über die Beweis geführt werden kann (BGE 132 III 268 E.
2.3.2 S. 274, mit Hinweisen). Dagegen ist die Qualifikation der
Rechtsverhältnisse als Darlehensverträge eine Rechtsfrage (BGE 104 II 108 E. 3a
S. 114). Soweit sich der Beschwerdeführer dagegen richtet, ist die Rüge der
Gehörsverletzung bedeutungslos. Ebenfalls Rechtsfrage ist, ob die Finanzierung
der Beschäftigungsprogramme allein durch den Bund oder durch den Bund und den
Kanton zu erfolgen hatte und ob eine allfällige (Mit-)Finanzierung durch den
Kanton kostenneutral zu sein hatte. Diese Fragen könnten im Rahmen der Rüge der
Gehörsverletzung nicht geprüft werden.
Das Verwaltungsgericht stellte bei der Frage, ob das AWA mit den
Programmträgern die Rückzahlung der erhaltenen Gelder vereinbarte, auf die
protokollierten Aussagen des Beschwerdeführers in der gegen ihn geführten
Strafuntersuchung sowie auf dessen Aussagen in der Administrativuntersuchung
ab. Dort habe der Beschwerdeführer ausgesagt, dass es sich bei den Zahlungen
des AWA um "rückzahlbare Vorschusszahlungen" gehandelt habe und dass infolge
des Konkurses der A.________ AG ein "Verlust" entstanden sei. Auch Y.________
habe in der Strafuntersuchung gegen die Verantwortlichen der A.________ AG
ausgesagt, dass er die ausgerichteten Zahlungen als Darlehen betrachtet habe,
die durch Teilzahlungen des Bundes abgesichert gewesen seien. Weiter war für
das Verwaltungsgericht massgebend, dass die zur Verfügung gestellten Gelder von
den Programmträgern teilweise zurückerstattet worden seien. Unter Berufung auf
Art. 18 Abs. 1 OR, wonach bei der Beurteilung eines Vertrages der
übereinstimmende wirkliche Wille und nicht die unrichtige Bezeichnung oder
Ausdrucksweise zu beachten sei, erachtete es das Verwaltungsgericht als nicht
erheblich, dass die Zahlungen in den Unterlagen des AWA nicht als "Darlehen",
sondern als "Vorschussbegehren", "Teilzahlungen", "Akontozahlungen" und
"Vorauszahlungen" bezeichnet worden seien. Das Verwaltungsgericht zog gestützt
auf die zitierten Aussagen und das Verhalten der Programmträger (implizit) den
beweismässigen Schluss, dass die Parteien davon ausgegangen seien, die
Programmträger hätte eine Rückzahlungspflicht getroffen. Gestützt auf den
vereinbarten Vertragsinhalt qualifizierte es die Rechtsverhältnisse als
Darlehensverträge. Gleichzeitig erachtete das Gericht den Einwand des
Beschwerdeführers, weder der Kantonsrat noch der Regierungsrat sei davon
ausgegangen, dass die Unterstützung der Programmträger stets kostenneutral zu
erfolgen habe, als nicht stichhaltig.
Der Beschwerdeführer zeigt nicht rechtsgenüglich auf, und es ist auch
keineswegs ersichtlich, inwiefern die unter Ablehnung der Beweisanträge
erfolgte Beweiswürdigung willkürlich sein soll. Selbst wenn das
Verwaltungsgericht weitere Zeugen einvernommen hätte, die gegenteilige Aussagen
gemacht hätten, wäre es nicht willkürlich, wenn das Verwaltungsgericht dennoch
auf die protokollierten Aussagen des Beschwerdeführers und des Beklagten
Y.________ sowie das Verhalten der Programmträger (Rückzahlung) abstellte.
Zudem führte der Beschwerdeführer nicht aus, welche zusätzlichen Informationen
sich aus den beantragten Projektunterlagen und Abrechnungen des AWA ergeben
hätten, sondern beschränkt sich auf die Behauptung, daraus hätte Gegenteiliges
entnommen werden können. Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als
unzureichend begründet, weshalb darauf nicht eingetreten werden könnte, selbst
wenn der Beschwerdeführer auf die Durchführung einer Verhandlung nicht
verzichtet hätte.
5.2.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, das Ausmass des entstandenen Schadens
sei bereits am 20. Juli 2001 bekannt gewesen, weshalb im Zeitpunkt der
Klageerhebung am 12. Juli 2002 die Frist von einem Jahr ab Kenntnis der
Schädigung zur Anbringung einer Schadenersatzklage gegen Beamte (§ 17 Abs. 1 VG
/SO) abgelaufen gewesen sei.
Gemäss dem angefochtenen Urteil ergab sich erstmals aus dem Zwischenbericht der
kantonalen Finanzkontrolle vom 7. Januar 2002 über den Stand der Umsetzungen
der Massnahmen gemäss Revisionsbericht vom 20. Juli 2001, dass mit einem noch
nicht quantifizierbaren Zinsaufwand, einem Darlehensverlust infolge des
Konkurses der A.________ AG von CHF 900'000.-- und gefährdeten Darlehen in der
Höhe von CHF 600'000.-- zu rechnen sei. Im Bericht der Finanzkontrolle vom 20.
Juli 2001 über die erweiterte Nachrevision im AWA sei der Schaden noch nicht
hinreichend beziffert gewesen. Dies gelte erst recht für den Entwurf dieses
Berichts. Laut einem Schreiben des Beschwerdeführers vom 8. März 2002 sei auch
er selbst im Sommer 2001 davon ausgegangen, dass der Konkurs der A.________ AG
zu keinem Verlust führen würde. Gestützt auf die erwähnten Unterlagen schloss
das Verwaltungsgericht, dass der Kanton erst mit dem Zwischenbericht der
Finanzkontrolle vom 7. Januar 2002 über hinreichende Grundlagen für eine
Schätzung des Schadens verfügt habe, weshalb die vom 12. Juli desselben Jahres
datierende Klage rechtzeitig erhoben worden sei.
Der Beschwerdeführer zeigt nicht auf, inwiefern diese Feststellungen des
Verwaltungsgerichts willkürlich sein sollen. Er beschränkt sich auf die
gegenteilige Behauptung, der Schaden sei bereits früher bekannt gewesen, was
durch eine weitere Zeugenbefragung belegt werden könne. Damit ist er nicht zu
hören.
5.2.3 Weiter macht der Beschwerdeführer geltend, das Verwaltungsgericht habe
sich bei der Feststellung des Schadens lediglich auf die Berichte der
Finanzkontrolle und einen in der Administrativuntersuchung erstellten Bericht
abgestützt. Der Beschwerdeführer zeigt jedoch wiederum nicht im mindesten auf,
inwiefern die Erwägungen des Verwaltungsgerichts resp. die erwähnten Berichte
falsch sein sollen, sondern beschränkt sich auf den Vorwurf, die Verfahren
seien politisch gesteuert worden und die Finanzkontrolle habe kein Interesse
daran gehabt, eigene Fehler aufzudecken. Auf die Beschwerde wäre mangels
Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Urteil auch in diesem Punkt nicht
einzutreten, selbst wenn der Beschwerdeführer auf die Durchführung einer
Verhandlung nicht verzichtet hätte.
5.3 Der Beschwerdeführer rügt den heimlichen Beizug von Akten. Der Anspruch auf
Einsicht in sämtliche entscheidrelevanten Akten wird durch den Anspruch auf
rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) geschützt. Auf Seite 66 des angefochtenen
Urteils zitiert das Verwaltungsgericht aus einer Publikation, in der
Kreisschreiben abgedruckt sind. Der Beschwerdeführer verkennt, dass das Gericht
Bücher nicht zur Einsicht auflegen muss. Er hätte das besagte Buch selber
erhältlich machen können, was er aber auch im Rechtsmittelverfahren vor
Bundesgericht offenbar nicht tat.
Was den Vorwurf des heimlichen Beizugs der Anklageschrift aus dem
Strafverfahren gegen die A.________ AG anbelangt, so machte der
Beschwerdeführer von seinem Akteneinsichtsrecht Gebrauch. Selbst wenn die
Anzeige des Eingangs der betreffenden Anklageschrift beim Verwaltungsgericht
unterblieben sein sollte, so hatte der Beschwerdeführer dennoch Kenntnis davon,
dass sich die Anklageschrift bei den Akten befand. Darüber hinaus ergeben sich
aus dem angefochtenen Urteil keine Anhaltspunkte, dass die Anklageschrift auf
die Urteilsfindung einen Einfluss gehabt hätte. Dies wird auch vom
Beschwerdeführer eingeräumt. Dass der Kanton Solothurn Akten aus dem
Strafverfahren gegen die A.________ AG als Beweisurkunden einreichte, ist dem
Beschwerdeführer bekannt. Eine Verletzung des Gehörsanspruchs ist unter diesen
Umständen zumindest im Ergebnis zu verneinen.
5.4 Somit bleibt zu prüfen, ob der angefochtene Entscheid im Punkt der Höhe der
Ersatzpflichtigkeit des Beschwerdeführers mangelhaft begründet ist. Das
Verwaltungsgericht stützte sich auf § 15 Abs. 2 VG/SO, wonach, wenn mehrere
Beamte einen Schaden gemeinsam verursacht haben, sie in Abweichung von Art. 50
OR je nach der Grösse des Verschuldens anteilsmässig dafür aufzukommen haben.
Das Gericht würdigte die Grösse des Verschuldens des Beschwerdeführers, der
elementare Organisationsvorschriften missachtet und seine Überwachungspflicht
zu wenig wahrgenommen habe, sowie auch das Verschulden der Finanzkontrolle. In
Anbetracht dieser Umstände betrachtete das Verwaltungsgericht den Ersatz des
Schadens im Umfang von CHF 100'000.-- als angemessen. Diese Erwägungen reichen
aus, um sich über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft abzugeben und ihn
sachgerecht anfechten zu können. Eine Verletzung der Begründungspflicht liegt
nicht vor.
5.5 Zusammenfassend ergibt sich Folgendes: Die Beschwerde wegen Verletzung des
Gehörsanspruchs ist im Punkt der Verletzung kantonaler Verfahrensvorschriften
über die Mitwirkung bei der Beweiserhebung, im Punkt des Rechts auf
Akteneinsicht und im Punkt des Anspruchs auf eine ausreichende
Urteilsbegründung abzuweisen. Der Vorwurf der willkürlichen
Sachverhaltsermittlung unter Ablehnung der beantragten Beweise kann infolge des
Verzichts des Beschwerdeführers auf die Durchführung einer Verhandlung im
kantonalen Verfahren nicht mehr vorgebracht werden. Im Übrigen wäre auf die
Beschwerde in diesem Punkt wegen Nichterfüllung der Begründungsanforderungen
(vgl. E. 1.5 hiervor) nicht einzutreten.
6.
6.1 Der Beschwerdeführer beanstandet, bei den Haftungsvoraussetzungen des
Kausalzusammenhangs und des Verschuldens habe die Vorinstanz nicht alle
entscheidrelevanten Umstände berücksichtigt. Damit rügt der Beschwerdeführer
eine falsche Anwendung des kantonalen Verantwortlichkeitsgesetzes. Diese Rüge
behandelt das Bundesgericht unter dem beschränkten Blickwinkel der Willkür,
wobei der Beschwerdeführer den Willkürvorwurf detailliert zu begründen hat
(vgl. E. 1.3).
6.2 Das Verwaltungsgericht prüfte die Voraussetzungen der Beamtenhaftung gemäss
§ 13 Abs. 1 VG/SO, wonach die Beamten für die Schäden verantwortlich sind, die
sie dem Staat durch vorsätzliche oder grobfahrlässige Verletzung der
Dienstpflicht zufügen. Das Verwaltungsgericht erwog:
6.2.1 An die Programmträger seien wiederholt Gelder in der Höhe von insgesamt
CHF 13,2 Mio. zur Zwischenfinanzierung der Programme ausgerichtet worden,
obwohl die gesetzlichen Voraussetzungen dazu nicht erfüllt gewesen seien.
Deshalb hätte vor deren Ausrichtung die Genehmigung des Regierungsrates
eingeholt werden müssen, was vom Beschwerdeführer und den weiteren Beklagten
unterlassen worden sei. Seit der Revision des AVIG seien die Kosten für die
Beschäftigungsprogramme grundsätzlich vom Bund übernommen worden. 40 % der
anrechenbaren Kosten seien beim Beginn eines Programms, weitere 40 % später und
20 % nach Vorliegen der Schlussrechnung ausgelöst worden. Die Schlussrechnung
habe vom Veranstalter spätestens drei Monate nach Programmende erstellt werden
müssen. Der Kanton habe weitere drei Monate Zeit gehabt, um die Schlussrechnung
dem SECO einzureichen. Das SECO sei davon ausgegangen, dass durch diesen
Zahlungsmodus eine Finanzierung durch den Veranstalter zumutbar gewesen sei.
Das Gesetz des Kantons Solothurn vom 20. Februar 1994 über Massnahmen gegen die
Arbeitslosigkeit habe die Ausrichtung von Kantonsbeiträgen zugelassen, wenn ein
Bedarf nach Unterstützung nachgewiesen war und nicht ein Dritter die Kosten
übernahm. Im vorliegenden Fall sei das AWA mit den Abrechnungen in Verzug
gewesen, weshalb die Zahlungen des SECO erst verspätet ausgelöst worden seien.
Das AWA habe auf diese Weise die Voraussetzung des Bedarfs nach Ausrichtung von
Kantonsbeiträgen teilweise selbst geschaffen. Weiter sei es vorgekommen, dass
Gelder an einzelne Programmträger ausgerichtet worden seien, obwohl diese
bereits entschädigt worden seien. Zudem seien im Zeitraum zwischen Juni 1996
und Dezember 1999 in Anbetracht des Rückgangs der Arbeitslosigkeit zu hohe
Vorschüsse ausgerichtet worden. Des Weitern seien die Vorschriften über die
Unterschriftenregelung bezüglich der Verfügung über Bankkonti, die ausserhalb
der Staatsrechnung geführt wurden, nicht konsequent eingehalten worden. Das
interne Kontrollsystem des AWA sei mangelhaft gewesen, insbesondere bezüglich
der Abgrenzung der Funktionen, der Kreditverantwortlichkeit und der
Führungsverantwortung. Mit den einzelnen Programmträgern seien keine
schriftlichen Darlehensverträge abgeschlossen und keine Sicherheiten vereinbart
worden, was dem sorgfältigen Geschäftsgebaren widerspreche.
Rechnungslegungsgrundsätze seien verletzt worden, indem Darlehen als Ausgaben
verbucht worden seien. Die Programmträger, insbesondere die A.________ AG,
seien nicht auf ihre Bonität überprüft worden. Die Bonitätsprüfung gehöre zu
den elementaren Pflichten eines professionellen Kreditgebers und ergebe sich
auch aus der Treuepflicht des Arbeitnehmers, da dieser alles vorzukehren habe,
um den Arbeitgeber nicht zu schädigen. Im AWA habe in der Administration ein
Chaos geherrscht, und es sei nichts gegen das Ausmass der Pendenzen unternommen
worden. Zudem seien die Mitarbeiter nicht genügend instruiert und überwacht
worden.
6.2.2 Das Verwaltungsgericht verneinte eine Dienstpflichtverletzung bezüglich
folgender Vorwürfe: bezüglich der fehlenden Genehmigung des Regierungsrates für
Ausgaben, die im Rahmen der Verpflichtungskredite getätigt worden seien;
bezüglich der zu tiefen Ansetzung der Unterschriftenberechtigung für
Auszahlungen und bezüglich der zinsfreien Gewährung der Darlehen an die
Programmträger. Bezüglich des letztgenannten Vorwurfs stellte das
Verwaltungsgericht fest, der Regierungsrat habe eine genehmigende Haltung
eingenommen, weshalb der Zinsverlust den Beklagten nicht angerechnet werden
könne.
6.2.3 Das Verwaltungsgericht erachtete folgende Dienstpflichtverletzungen als
für den Schadenseintritt kausal:
Die unterlassene Einholung einer Genehmigung des Regierungsrates, bevor die
Darlehen jeweils an die Programmträger ausgerichtet worden seien, habe
verhindert, dass der Regierungsrat bezüglich der Sicherstellung der Gelder habe
Rückfragen stellen können. Die Schwachstellen im internen Kontrollsystem des
AWA hätten dazu beigetragen, dass der Schaden nicht verhindert oder zumindest
kleiner gehalten werden konnte. Das Fehlen schriftlicher Darlehensverträge habe
dazu geführt, dass einer der Programmträger mit Erfolg habe geltend machen
können, es bestehe keine Pflicht zur Rückzahlung der erhaltenen Gelder. Infolge
fehlender Vereinbarungen über Sicherheiten, insbesondere fehlender Verträge
über die Zession der Bundesbeiträge habe sich der Kanton nicht schadlos halten
können. Da die Programmträger, insbesondere die A.________ AG, nicht auf ihre
Bonität geprüft worden seien, hätten nicht rechtzeitig Massnahmen zur
Rückforderung der Darlehen ergriffen werden können. Wenn das Inkasso gegenüber
der A.________ AG in einem Zeitpunkt erfolgt wäre, als diese noch solvent
gewesen sei, hätte der Verlust reduziert werden können. Wegen der verspäteten
Einreichung der Abrechnungen an das SECO sei der Bedarf der Programmträger nach
Kantonsbeiträgen gestiegen. Es sei notorisch, dass Organisationsmängel dazu
beitragen, Schäden in der vorliegenden Art hervorzurufen.
6.2.4 Gemäss dem angefochtenen Urteil ist dem Beschwerdeführer
Grobfahrlässigkeit, d.h. die Verletzung elementarster Sorgfaltspflichten
vorzuwerfen. Den Beschwerdeführer treffe insofern ein schwerer Schuldvorwurf,
als er sein Amt nicht so organisiert habe, dass die Abläufe und
Verantwortlichkeiten klar gewesen seien, die zeitlichen Vorgaben des SECO
eingehalten, die Tätigkeit der Mitarbeiter angemessen kontrolliert und bei der
Entdeckung von Missständen adäquat reagiert worden sei. Eine intensivere
Überwachung der von Y.________ geführten Abteilung (LAM) habe sich deshalb
aufgedrängt, weil dieser keine Führungserfahrung gehabt habe. Dem
Beschwerdeführer sei auch bekannt gewesen, dass das Back-Office unterdotiert
gewesen sei, ein umfassendes Kontrollsystem gefehlt habe, Pendenzen bei den
Abrechnungen bestanden hätten, den Programmträgern Vorschüsse in namhafter Höhe
ausgerichtet worden seien und Z.________ überfordert gewesen sei. Des Weitern
gereiche dem Beschwerdeführer zum Verschulden, dass er es zugelassen habe, dass
Darlehen ausgerichtet worden seien, ohne vorher die gesetzlichen Grundlagen zu
prüfen, ohne die materielle Berechtigung der Zahlungen sicherzustellen und ohne
die vertraglichen Verpflichtungen schriftlich festzuhalten und Sicherheiten zu
vereinbaren.
6.2.5 Das Verwaltungsgericht prüfte auch die Frage, ob den Kanton ein
Mitverschulden bei der Schadensverursachung trifft. Es kam zu folgendem
Schluss:
Es sei aktenkundig, dass der Vorgesetzte des Beschwerdeführers sowie die
Finanzkontrolle Kenntnis von den Mängeln in der Administration des AWA hätten
gehabt haben können resp. gehabt hätten und dennoch nicht insistierten, dass
die Mängel innert angemessener Frist behoben worden seien. Die Tatsache, dass
der Departementsvorsteher das Vorgehen des Amtes lange toleriert und nicht
hinterfragt habe, werde dem Kanton als Selbstverschulden angelastet. Dem Kanton
müsse insbesondere angelastet werden, dass er trotz der im Bericht über die
interne Revision 1996 im Amt für Wirtschaft und Arbeit (AWA) vom 6. Januar 1998
festgestellten Beanstandungen erst mit dem Bericht vom 20. Juli 2001 über die
erweiterte Nachrevision 2001 im Amt für Wirtschaft und Arbeit (AWA)
kontrolliert habe, ob die Beanstandungen behoben worden seien. Als
Mitverschulden müsse dem Kläger auch angelastet werden, dass er dem AWA Kredite
in der erwähnten Höhe gewährt habe, ohne deren Notwendigkeit nach Inkrafttreten
des revidierten AVIG zu hinterfragen. Der Departementsvorsteher habe aber in
einem gewissen Umfang darauf vertrauen dürfen, dass die Fachkompetenz im AWA
angesiedelt sei und das Amt die ihm gewährten Mittel gesetzeskonform verwendet
und entsprechend verbucht habe. Der Beschwerdeführer habe davon abgeraten, das
kantonale Gesetz über Massnahmen gegen die Arbeitslosigkeit an das revidierte
AVIG anzupassen. Dem Kanton sei aber als widersprüchliches Verhalten
anzulasten, dass er die Verbuchung der Ausgaben des AWA als Beiträge genehmigt
habe, und den Beklagten im nachhinein vorwerfe, die Ausgaben nicht als Darlehen
verbucht zu haben. Insgesamt sei festzuhalten, dass der Kanton am eingetretenen
Schaden ein nicht unerhebliches Mitverschulden trage, indem er insbesondere die
Behebung von erkannten Mängeln nicht rascher überprüft und sich nicht früher
vergegenwärtigt habe, welche Rechtsgrundlagen die durch das LAM ausgelösten
Zahlungen gehabt hätten.
Den Erwägungen des angefochtenen Urteils ist nicht zu entnehmen, dass das
Mitverschulden des Kantons als dermassen gross einzustufen wäre, dass der
Kausalzusammenhang zwischen dem eingetretenen Schaden und den
Dienstpflichtverletzungen der Beklagten unterbrochen worden wäre.
6.3 Der Beschwerdeführer setzt sich mit den Erwägungen des angefochtenen
Urteils nicht rechtsgenüglich auseinander und zeigt dementsprechend nicht auf,
inwiefern das Verwaltungsgericht das kantonale Verantwortlichkeitsgesetz
willkürlich ausgelegt und angewendet haben soll. Er beschränkt sich auf
pauschale Kritik und unbelegte Einwände der folgenden Art: Die Projekte seien
nicht zu 100 % vom Bund finanziert worden; das AWA sei von verschiedenen
externen Stellen regelmässig kontrolliert worden, er habe im Jahr 1998 eine
Controllerin eingestellt und im Jahr 1999 eine spezielle Abteilung
"Rechnungswesen und Controlling/Betriebswirtschaft" gebildet; es habe erst im
Jahr 2000 festgestanden, dass Darlehen nur gegen Sicherheiten gewährt werden
dürften; das Mitverschulden des Kantons sei nicht untersucht worden; es sei
nicht einzusehen, weshalb das Volkswirtschaftsdepartement auf das Fachwissen
des AWA habe vertrauen dürfen, er aber nicht auf dasjenige seiner Mitarbeiter.
Der Beschwerdeführer legt insbesondere nicht dar, inwiefern der Standpunkt des
Verwaltungsgerichts willkürlich sein soll, dem Beschwerdeführer sei insofern
Grobfahrlässigkeit vorzuwerfen, als er den Programmträgern Leistungen zukommen
liess, ohne die formelle und materielle Berechtigung abgeklärt zu haben und
ohne die vertraglichen Verpflichtungen, wie es im Geschäftsleben üblich ist,
schriftlich festzuhalten und sicherzustellen.
Auf die Beschwerde ist wegen Nichterfüllung der Begründungsanforderungen (vgl.
E. 1.4 hiervor) in diesem Punkt nicht einzutreten.
7.
7.1 Schliesslich beanstandet der Beschwerdeführer die Höhe der Ersatzpflicht.
7.2 Gemäss dem angefochtenen Urteil sind Beamte in der Regel nur dann zu voller
Entschädigung verpflichtet, wenn sie den Schaden vorsätzlich verursacht haben.
Gleich wie im Privatrecht sei bei der Festsetzung des Schadenersatzes auf die
persönlichen Verhältnisse des Ersatzpflichtigen Rücksicht zu nehmen. Zu
berücksichtigen seien insbesondere die Schwere des Verschuldens, ein
allfälliges Selbst- oder Mitverschulden des Geschädigten und Umstände, für die
weder der Schädiger noch der Geschädigte einzustehen hätten, wie Zufall und
Drittverschulden. Bei der Festsetzung des Schadenersatzes seien auch weitere
Umstände wie Handeln aus Gefälligkeit, bescheidenes Entgelt, persönliche
Beziehungen, Unvorhersehbarkeit des Schadensumfangs sowie die finanzielle Lage
der Parteien zu berücksichtigen. Eine finanzielle Notlage könne in Anwendung
von Art. 44 Abs. 2 OR aber nur bei demjenigen Ersatzpflichtigen berücksichtigt
werden, der den Schaden weder absichtlich noch grobfahrlässig verursacht habe.
Im Unterschied zu Art. 50 OR sehe § 15 VG/SO vor, dass im Falle mehrerer
Ersatzpflichtiger jeder Beamte für den Schaden je nach der Grösse seines
Verschuldens anteilsmässig aufzukommen habe.
Dem Beschwerdeführer sei Grobfahrlässigkeit vorzuwerfen. Er habe elementare
Organisationsvorschriften missachtet und seine Überwachungspflichten zu wenig
wahrgenommen. Haftungsreduzierend wirke sich aus, dass er nicht lege artis
überwacht worden sei. In Anbetracht dieser Umstände werde der Beschwerdeführer
zum Ersatz von CHF 100'000.-- nebst Zins zu 5 % seit dem 12. Juli 2002
verurteilt.
7.3 Gemäss § 15 Abs. 1 VG/SO sind für Ansprüche des Staates gegen seine Beamten
die Bestimmungen des OR über die Entstehung von Obligationen durch unerlaubte
Handlungen als ergänzendes Recht anwendbar. Laut Art. 43 Abs. 1 OR bestimmt der
Richter Art und Grösse des Schadenersatzes, wobei er sowohl die Umstände als
auch die Grösse des Verschuldens zu würdigen hat. Der Richter kann gemäss Art.
44 Abs. 1 OR die Ersatzpflicht ermässigen oder gänzlich von ihr entbinden, wenn
Umstände, für die der Geschädigte einzustehen hat, auf die Entstehung oder
Verschlimmerung des Schadens eingewirkt haben. Würde ein Ersatzpflichtiger, der
den Schaden weder absichtlich noch grobfahrlässig verursacht hat, durch
Leistung des Ersatzes in eine Notlage versetzt, so kann der Richter gemäss Art.
44 Abs. 2 OR die Ersatzpflicht auch aus diesem Grund ermässigen. Art. 43 und 44
OR räumen dem Gericht bei der Festsetzung der Ersatzpflicht einen weiten
Ermessensspielraum ein (BGE 131 II 12 E. 4.1 S. 15, mit Hinweisen).
7.4 Vorliegend kommt das Obligationenrecht als ergänzendes kantonales Recht zur
Anwendung. Die Kognition des Bundesgerichts ist auf die Prüfung der
willkürlichen Anwendung des kantonalen Rechts beschränkt (vgl. E. 1.3 hiervor).
7.5 Das Verschulden des Beschwerdeführers wird als grobfahrlässig eingestuft
und sein damaliger Jahreslohn war nicht gering. Diese Umstände sprechen gegen
eine Reduktion der vom Verwaltungsgericht festgesetzten Ersatzpflicht (vgl. das
Urteil des Bundesgerichts 4C.87/2001 vom 7. November 2001 E. 4b, mit Hinweisen;
ferner Anton K. Schnyder, Basler Kommentar, 2007, Rz. 9 zu Art. 43 OR). Der
Beschwerdeführer legt auch nicht dar, infolge der Schadenersatzpflicht in eine
Notlage zu geraten. Zudem ist der Gesamtschaden hoch (allein im Zusammenhang
mit der A.________ AG resultiert dem Kanton ein Schaden in der Höhe von CHF
900'000.--). Für eine Haftungsreduktion könnte hingegen der damals
festgestellte Mangel an Führungserfahrung, welcher Umstand bei der Einstellung
bekannt war, und das weitere Mitverschulden des Kantons sprechen. Unter dem
Blickwinkel des Willkürverbots und in Berücksichtigung des weiten
Ermessensspielraums des Verwaltungsgerichts ist aber nicht zu beanstanden, wenn
dieses die Ersatzpflicht auf CHF 100'000.-- (= 1/9 der Schadenssumme im
Zusammenhang mit der A.________ AG) festsetzte.
Die Beschwerde ist in diesem Punkt abzuweisen.
8.
Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist
abzuweisen, soweit darauf in Anbetracht der über weite Strecken unzureichenden
Beschwerdebegründung eingetreten werden kann. Ausgangsgemäss hat der
Beschwerdeführer die Gerichtskosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Die
Ausrichtung einer Parteientschädigung fällt ausser Betracht (Art. 68 Abs. 3
BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Kanton Solothurn und dem
Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 30. Oktober 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Féraud Schoder