I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.346/2007
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_346/2007/sst
Urteil vom 16. Mai 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Fonjallaz,
Gerichtsschreiber Härri.
Parteien
1. Gemeinderat Eglisau, 8193 Eglisau,
2. X.________, Tössriederenstrasse 39, 8193 Eglisau Beschwerdeführer, beide
vertreten durch
Rechtsanwältin Marianne Kull Baumgartner,
gegen
A. und B. Y.________, Tössriederenstrasse 37,
8193 Eglisau, Beschwerdegegner.
Gegenstand
Baubewilligung,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 29. August
2007 des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Mit Beschluss vom 12. Juni 2006 erteilte der Gemeinderat Eglisau X.________ die
baurechtliche Bewilligung für die Erstellung einer mit Pfeilern abgestützten
Gartenterrasse auf dem Grundstück Kat.- Nr. 1789 an der Tössriederenstrasse 39
in Eglisau. Der Gemeinderat erwog, die projektierte Anlage werde mit Pflanzen
so kaschiert, dass dem Vorhaben die genügende Einordnung attestiert werden
könne.
B.
Den von den Nachbarn A. und B. Y.________ dagegen erhobenen Rekurs hiess die
Baurekurskommission IV des Kantons Zürich am 15. März 2007 gut und hob den
Beschluss des Gemeinderates auf. Die Baurekurskommission befand (E. 6.3), die
Auffassung des Gemeinderates, das Bauvorhaben ordne sich befriedigend ein, sei
nicht vertretbar. Mit der Erteilung der Baubewilligung habe der Gemeinderat den
ihm zustehenden Ermessensspielraum überschritten.
C.
Die von der Gemeinde Eglisau und X.________ dagegen eingereichte Beschwerde
wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich am 29. August 2007 ab.
D.
Die Gemeinde Eglisau und X.________ führen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten mit dem Antrag, der Entscheid des Verwaltungsgerichtes sei
aufzuheben und die Baubewilligung vom 12. Juni 2006 wiederherzustellen; es sei
ein Augenschein durchzuführen.
E.
Das Verwaltungsgericht beantragt unter Verzicht auf Vernehmlassung die
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
A. und B. Y.________ haben auf Gegenbemerkungen verzichtet.
Erwägungen:
1.
1.1 Gemäss Art. 82 lit. a BGG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden gegen
Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts. Dieses Rechtsmittel
steht auch auf dem Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts zur Verfügung. Das
Bundesgerichtsgesetz enthält dazu keinen Ausschlussgrund (BGE 133 II 249 E. 1.2
S. 251; 409 E. 1.1 S. 411).
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist hier somit
gegeben.
1.2 Die Vorinstanz hat als oberes Gericht kantonal letztinstanzlich
entschieden. Gegen ihr Urteil ist die Beschwerde nach Art. 86 Abs. 1 lit. d in
Verbindung mit Abs. 2 BGG zulässig.
1.3
1.3.1 Gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten berechtigt, wer a) vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen
hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat; b) durch den
angefochtenen Entscheid besonders berührt ist; und c) ein schutzwürdiges
Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
Verlangt ist somit neben der formellen Beschwer (lit. a), dass der
Beschwerdeführer über eine spezifische Beziehungsnähe zur Streitache verfügt
(lit. b) und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des
angefochtenen Entscheids zieht (lit. c). Die Nähe der Beziehung zum
Streitgegenstand muss bei Bauprojekten insbesondere in räumlicher Hinsicht
gegeben sein. Ein schutzwürdiges Interesse liegt vor, wenn die tatsächliche
oder rechtliche Situation des Beschwerdeführers durch den Ausgang des
Verfahrens beeinflusst werden kann. Die Voraussetzungen von Art. 89 Abs. 1 lit.
b und lit. c BGG hängen eng zusammen. Insgesamt kann insoweit an die
Grundsätze, die zur Legitimationspraxis bei der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
nach Art. 103 lit. a OG entwickelt worden sind, angeknüpft werden (BGE 133 II
249 E. 1.3.1 S. 252 f.).
Der angefochtene Entscheid hindert die Beschwerdeführerin 2 daran, die
projektierte Gartenterrasse auf ihrem Grundstück zu bauen. Die tatsächliche
Situation der Beschwerdeführerin 2 kann durch den Ausgang des Verfahrens
beeinflusst werden. Ihre Beschwerdelegitimation ist damit zu bejahen.
1.3.2 Gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG sind zur Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten auch berechtigt Gemeinden, wenn sie die
Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung
gewährt.
Die Gemeinde Eglisau beruft sich auf ihre Gemeindeautonomie (Art. 50 Abs. 1 BV,
Art. 85 Abs. 1 KV/ZH). Sie macht geltend, die kantonalen Beschwerdeinstanzen
hätten die ihr bei der Anwendung von § 238 des Zürcher Gesetzes vom 7.
September 1975 über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht (Planungs- und
Baugesetz, PBG; LS 700.1) zustehende Autonomie verletzt. Die Gemeinde handelt
im Bereich ihrer hoheitlichen Befugnisse und ist insoweit zur Beschwerde
befugt. Ob und wieweit ihr tatsächlich Autonomie zusteht, ist nicht eine Frage
des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (BGE 129 I 410 E. 1.1 S.
412, mit Hinweisen; Urteil 1C_328/2007 vom 18. Dezember 2007 E. 1.2).
1.4 Der angefochtene Entscheid schliesst das Verfahren ab. Es handelt sich um
einen Endentscheid. Gemäss Art. 90 BGG ist damit die Beschwerde zulässig.
2.
Die Beschwerdeführer beantragen die Durchführung eines bundesgerichtlichen
Augenscheins.
Der Antrag ist abzuweisen. Aus den Akten, insbesondere den darin liegenden
Plänen und Fotos, ergibt sich der Sachverhalt mit hinreichender Klarheit.
3.
3.1 Die Beschwerdeführer bringen vor, das projektierte Vorhaben ordne sich
sowohl für sich als auch im Zusammenhang mit der baulichen Umgebung so ein,
dass eine befriedigende Gesamtwirkung erzielt werde. Die Baurekurskommission
und die Vorinstanz hätten ihr Ermessen anstelle desjenigen der Gemeinde
gesetzt. Indem sie die Würdigung der Gemeinde als nicht vertretbar beurteilt
und die Baubewilligung aufgehoben hätten, hätten sie in den Ermessensspielraum
der Gemeinde eingegriffen und damit die Gemeindeautonomie verletzt. Die im
angefochtenen Entscheid getroffene Interessenabwägung sei willkürlich und die
darin enthaltene Sachverhaltsfeststellung unvollständig und unrichtig.
3.2 Gemäss Art. 95 BGG können die Beschwerdeführer namentlich rügen die
Verletzung von Bundesrecht und kantonalen verfassungsmässigen Rechten (lit. a
und c); hier nicht dagegen die Verletzung kantonalen Gesetzesrechts (vgl. lit.
d).
Die Feststellung des Sachverhalts können sie nach Art. 97 Abs. 1 BGG nur rügen,
wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne
von Art. 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des
Verfahrens entscheidend sein kann.
Eine offensichtlich unrichtige Feststellung des Sachverhalts verletzt das
Willkürverbot nach Art. 9 BV (BGE 134 IV 36 E. 1.4.1 S. 39). Geht es darum, ob
der Sachverhalt willkürlich ermittelt worden sei, stellt die Rechtsprechung
strenge Anforderungen an die Begründungspflicht. Es genügt nicht, einzelne
Beweise anzuführen, die anders als im angefochtenen Entscheid gewichtet werden
sollen, und dem Bundesgericht in appellatorischer Kritik lediglich die eigene,
abweichende Auffassung zu unterbreiten (BGE 133 II 249 E. 1.4.3 S. 255; 130 I
258 E. 1.3 S. 261 f.; Urteile 4A_223/2007 vom 30. August 2007 E. 3.2; 5A_55/
2007 vom 14. August 2007 E. 2.2, mit Hinweisen).
3.3
3.3.1 Gemäss § 238 PBG sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem
Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in
ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung
erreicht wird; diese Anforderung gilt auch für Materialien und Farben (Abs. 1).
Auf Objekte des Natur- und Heimatschutzes ist besondere Rücksicht zu nehmen
(...) (Abs. 2).
§ 238 PBG ("Ästhetikparagraph") stellt eine positive ästhetische Generalklausel
dar. Im Unterschied zu den entsprechenden negativen Klauseln, welche die
Verunstaltung eines Stadt- oder Quartierbildes verbieten, verlangt § 238 PBG
positiv eine kubische und architektonische Gestaltung, welche sicherstellt,
dass sowohl für die Baute selbst als auch für die bauliche und landschaftliche
Umgebung eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird. Die Anforderungen
einer solchen Vorschrift gehen weiter als das blosse Verunstaltungsverbot, bei
dessen Anwendung in einem Quartier mit fehlender Einheitlichkeit und den
verschiedensten Bauformen kein allzu strenger Massstab angelegt werden darf.
Eine von den gesetzlichen Massvorschriften abweichende Gestaltung darf wegen
Verunstaltung nur abgelehnt werden, wenn sie nach Massstäben, die "in
Anschauungen von einer gewissen Verbreitung und Allgemeingültigkeit gefunden
werden", als erheblich störend zu bezeichnen ist. Verlangt hingegen das Gesetz
ausdrücklich eine positiv gute Gestaltung zur Sicherstellung einer
befriedigenden Gesamtwirkung, so dürfen strengere Massstäbe angelegt werden.
Diese sind freilich sorgfältig zu begründen. Es ist nicht einfach auf ein
beliebiges subjektives architektonisches Empfinden oder Gefühl abzustellen.
Vielmehr ist im einzelnen darzutun, warum mit einer bestimmten baulichen
Gestaltung weder für den Bau selbst noch die Umgebung eine befriedigende
Gesamtwirkung erreicht wird. Der entsprechenden Beurteilung unterliegt jede
Baute. Auch wenn sie den Bau- und Zonenvorschriften massstäblich entspricht,
ist sie so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird
(BGE 114 Ia 343 E. 4b S. 345, mit Hinweis).
3.3.2 Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des
kantonalen Rechts. Gemäss Art. 85 Abs. 1 KV/ZH regeln die Gemeinden ihre
Angelegenheiten selbständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten
Handlungsspielraum.
Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das
kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder
teilweise der Gemeinde zur Regelung überlasst und ihr dabei eine relativ
erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann
insbesondere einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen Rechts
betreffen (BGE 129 I 410 E. 2.1 S. 413; 128 I 3 E. 2a S. 8, mit Hinweisen).
Bei der Anwendung von § 238 PBG kommt der Gemeindebehörde praxisgemäss ein
erheblicher Beurteilungsspielraum zu. Entsprechend verfügt die Gemeinde
insoweit über Autonomie (Urteil 1P.280/2002 vom 28. Oktober 2002 E. 2 und 3.4,
mit Hinweisen). Anders als die Vorinstanz ist die Baurekurskommission zwar
gemäss § 20 Abs. 1 des Zürcher Gesetzes vom 24. Mai 1959 über den Rechtsschutz
in Verwaltungssachen (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG; LS 175.2)
grundsätzlich zur Ermessenskontrolle befugt, weshalb sie neben der
Rechtmässigkeit auch die Zweckmässigkeit eines kommunalen Entscheids überprüfen
kann. Soweit es jedoch um die Überprüfung eines kommunalen
Einordnungsentscheids geht, darf die Baurekurskommission nicht ihre eigene
Beurteilung an die Stelle derjenigen der kommunalen Baubehörde setzen, wenn
deren Entscheid auf einer vertretbaren Würdigung des massgebenden Sachumstände
beruht. Die neben der Überprüfung des Sachverhalts (§ 51 VRG) auf
Rechtskontrolle beschränkte Vorinstanz kann gemäss § 50 Abs. 2 lit. c VRG nur
bei Ermessensmissbrauch und -überschreitung eingreifen.
Erweist sich die von der kommunalen Baubehörde vorgenommene ästhetische
Würdigung eines Bauprojekts als vertretbar, greifen die Baurekurskommission und
die Vorinstanz mit einer abweichenden eigenen Würdigung in das Ermessen der
kommunalen Behörde ein. In dieser Überschreitung der Kognitionsbefugnis liegt
Willkür (vgl. BGE 116 III 70 E. 2b S. 71; 113 Ib 376 E. 7a S. 389; 104 Ia 408
E. 5 S. 414). Gleichzeitig verletzt die Vorinstanz mit der Ausdehnung ihrer
gesetzlichen Prüfungsbefugnis die Gemeindeautonomie (Urteil 1P.678/2004 vom 21.
Juni 2005, publ. in: ZBl 107/2006 S. 430, E. 4 und 4.3).
3.3.3 Die Baurekurskommission und ihr folgend die Vorinstanz kommen zum
Schluss, die Auffassung des Gemeinderats, das Bauvorhaben ordne sich
befriedigend ein, sei nicht vertretbar. Mit der Erteilung der Baubewilligung
habe der Gemeinderat den ihm zustehenden Ermessensspielraum überschritten. Nur
wenn dies zutrifft, hält der angefochtene Entscheid nach dem Gesagten vor der
Rechtsordnung stand.
3.4 Die projektierte Gartenplattform liegt nordöstlich des Gebäudes
Tössriederenstrasse 39 am Hang. Sie ist unregelmässig geformt und auf Pfeiler
abgestützt. Sie weist bei einer Auskragung von bis zu 7.7 m und einer Breite
von bis zu 17 m eine Fläche von rund 80 m² auf. Die maximale Höhe der Plattform
über dem Boden beträgt talseitig rund 5 m (unterkant Plattform) bzw. 5.8 m
(oberkant Plattform). Auf der Plattform soll ein Rasen angelegt werden. Als
Absturzsicherung ist ein 1 m hohes Geländer vorgesehen. Die Bauherrschaft wurde
verpflichtet, in dem 1 m bis 1.5 breiten Grenzabstandsbereich auf der
Nordwestseite zwischen Plattform und dem Grundstück der Beschwerdegegner und
auf der Nordostseite zur Kaschierung der Plattform die bestehende bzw. neu
geplante Bepflanzung dauernd zu erhalten und als öffentlich-rechtliche
Eigentumsbeschränkung im Grundbuch anmerken zu lassen. Letzteres gilt ebenso
für das Verbot, den Raum unter der Plattform als Baute zu nutzen.
3.5 Die Baurekurskommission hat einen Augenschein durchgeführt. Die Vorinstanz,
welche auf einen solchen verzichtet hat, verweist (E. 4.3) zunächst auf die
Erwägungen der Baurekurskommission und schliesst sich (E. 4.4) deren Würdigung
an.
Die Vorinstanz legt dar, die projektierte Gartenterrasse trete aufgrund ihrer
grosszügigen Dimensionierung ausgesprochen prominent und markant in
Erscheinung. Sie nehme mit ihren überdimensionierten Ausmassen keine Rücksicht
auf die bestehenden Geländeformen und den Geländeverlauf. Am betreffenden
Uferabschnitt bei Tössriederen bestehe bisher keine gleichartige, ähnlich
aufdringlich dimensionierte Anlage.
Diese Sachverhaltsfeststellungen sind nicht offensichtlich unrichtig. Was die
Beschwerdeführer dagegen vorbringen, beschränkt sich auf appellatorische
Kritik.
Der Gemeinderat war sich der Einordnungsproblematik denn auch bewusst, weshalb
er in der Baubewilligung anordnete, die Anlage sei mit Pflanzen zu kaschieren.
Die Baurekurskommission, auf deren Erwägungen die Vorinstanz verweist, bemerkt
dazu, es sei ein Irrtum anzunehmen, die Plattform könne einfach hinter einem
Grüngürtel verborgen werden. Wohl liesse sich das unschöne "Loch" unterhalb der
Plattform kaschieren und der Blickwinkel des unmittelbar vor dem Baugrundstück
auf dem Fussweg passierenden Betrachters verstellen. Dies ändere jedoch nichts
daran, dass die Plattform aus der Fernsicht gleichwohl gut sichtbar wäre. Auch
würde eine dichte, hohe Bepflanzung - zumal sie vollumfänglich aus immergrünen
Pflanzen bestehen müsste, um ganzjährig ihren Zweck erfüllen zu können - in
ihrer Eigenschaft als die hoch aufragende Plattform einrahmende "grüne Wand"
vor allem in der Periode zwischen Spätherbst und Frühling am gegebenen Standort
unnatürlich wirken.
Auch diese Darlegungen sind in tatsächlicher Hinsicht nicht offensichtlich
unrichtig. Die Auffassung, eine die hoch aufragende Plattform umrahmende "grüne
Wand" würde - vor allem zwischen Spätherbst und Frühling - unnatürlich wirken,
ist nicht zu beanstanden.
Die Vorinstanz erwägt sodann, bei Hanggrundstücken am Rheinufer wie hier seien
mit Blick auf die Gestaltung der Uferlandschaft erhöhte Anforderungen an eine
befriedigende Einordnung zu stellen. Der Auffassung der Beschwerdeführerin 2,
ihr Grundstück sei nicht Teil der Uferlandschaft, könne nicht gefolgt werden.
Die Zugehörigkeit ihrer Liegenschaft zur Wohnzone W2 schliesse die
Berücksichtigung erhöhter Einordnungsansprüche zum Schutz der landschaftlichen
Qualität nicht aus. Gerade eine so grosszügig dimensionierte Anlage könne einen
empfindlichen Eingriff in die Uferlandschaft des Rheins darstellen, weshalb es
sich rechtfertige, einen strengeren Massstab anzuwenden. Inwiefern diese
Auffassung bundesrechtswidrig sein soll, legen die Beschwerdeführer nicht
substantiiert dar und ist nicht ersichtlich.
Die Vorinstanz hat, der Baurekurskommission folgend, schliesslich dem Umstand
Rechnung getragen, dass mit der Bewilligung der geplanten Plattform ein
unerwünschter Präzedenzfall geschaffen würde. Mit Blick auf das
Gleichbehandlungsgebot müsste der Gemeinderat weitere gleichartige und ähnlich
grosszügig dimensionierte Bauwerke auf den Hanggrundstücken entlang des
Rheinufers ebenfalls bewilligen. Eine Häufung von Plattformen dieser Art
stellte aber einen empfindlichen Eingriff in die Uferlandschaft des Rheins dar
und beeinträchtigte das Landschaftsbild.
Die Vorinstanz nennt danach erhebliche Gesichtspunkte, welche gegen die
Einordnung der geplanten Plattform sprechen. Diese fallen in ihrer Gesamtheit
ins Gewicht. Unter Zugrundelegung des strengeren Massstabes wegen der
Auswirkungen auf die Uferlandschaft hatte die Vorinstanz deshalb sachliche
Gründe, wenn sie - wie bereits die Baurekurskommission - zum Schluss gekommen
ist, die Auffassung des Gemeinderats, der geplanten Gartenterasse könne die
genügende Einordnung attestiert werden, sei nicht vertretbar. Der angefochtene
Entscheid verletzt daher weder das Willkürverbot noch die Gemeindeautonomie.
3.6 Ob allenfalls eine Terrassierung des Hanges der Beschwerdeführerin 2
möglich wäre - was die Baurekurskommission grundsätzlich bejaht, die Vorinstanz
dagegen als problematisch erachtet -, kann hier dahingestellt bleiben. Die
Frage ist nicht Gegenstand des Verfahrens.
4.
Die Beschwerde ist abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt die Beschwerdeführerin 2 die Kosten
(Art. 66 Abs. 1 Satz 1 BGG). Der Gemeinde werden keine Kosten auferlegt (Art.
66 Abs. 4 BGG).
Die Beschwerdegegner haben auf Vernehmlassung verzichtet. Schon deshalb haben
sie keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung.
Das Bundesgericht erkennt:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der Beschwerdeführerin 2 auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich,
1. Abteilung, 1. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 16. Mai 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Härri