I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.338/2007
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_338/2007
Urteil vom 24. April 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Reeb, Eusebio,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Parteien
X.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Sunrise Communications AG,
Beschwerdegegnerin, vertreten durch
Rechtsanwältin Claudia Steiger,
Einwohnergemeinde Langenthal, vertreten durch das Präsidialamt, Jurastrasse 22,
4900 Langenthal,
Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern, Rechtsamt, Reiterstrasse
11, 3011 Bern.
Gegenstand
Baugesuch für Mobilfunkanlage,
Beschwerde gegen das Urteil vom 7. September 2007 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung.
Sachverhalt:
A.
Am 27. Oktober 2006 bewilligte die Einwohnergemeinde Langenthal der Sunrise
Communications AG (damals: TDC Switzerland AG) den Bau einer Mobilfunkanlage
auf der Parzelle Gbbl. Nr. 1617 an der Weissensteinstrasse 15 in Langenthal.
Das Bauvorhaben umfasst die Errichtung eines freistehenden, 25 m hohen Mastes
mit drei GSM/UMTS-Antennen und vier Richtfunkantennen.
B.
Gegen die Baubewilligung reichte X.________ Beschwerde bei der Bau-, Verkehrs-
und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) ein. Diese wies die Beschwerde am
11. April 2007 ab.
C.
Gegen den Rekursentscheid gelangte X.________ mit Beschwerde an das
Verwaltungsgericht des Kantons Bern. Dieses wies die Beschwerde am 7. September
2007 ab, soweit es darauf eintrat.
D.
Dagegen hat X.________ am 8. Oktober 2007 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben. Er beantragt, das angefochtene
Urteil, der Rekursentscheid der BVE und die Baubewilligung vom 27. Oktober 2006
seien aufzuheben und auf das Baugesuch der Sunrise Communications AG sei nicht
einzutreten bzw. dieses sei abzulehnen. Darüber hinaus beantragt er, die
Sunrise Communications AG sei anzuweisen, ihre vorzeitig entfernten Bauprofile
wieder aufzustellen; der Anlagegrenzwert von 5 V/m gemäss Ziff. 64 lit. c Anh.
1 der Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender
Strahlung (NISV; SR 814.710) sei durch eine unmittelbar auf das USG abgestützte
Verfügung neu auf 2.5 V/m zu reduzieren.
E.
Die Sunrise Communications AG beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit
darauf einzutreten sei. Das Verwaltungsgericht und die Einwohnergemeinde
Langenthal schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Das BVE hat auf eine
Vernehmlassung verzichtet.
Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) hält den angefochtenen Entscheid für mit den
Vorschriften des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (SR
814.01; USG) vereinbar. Den Beteiligten wurde Gelegenheit gegeben, sich zur
Vernehmlassung des BAFU zu äussern.
Erwägungen:
1.
Der angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts unterliegt der Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. BGG. Der
Beschwerdeführer wohnt in der näheren Umgebung der geplanten Anlage und ist im
vorinstanzlichen Verfahren unterlegen; er ist somit zur Beschwerde legitimiert
(Art. 89 Abs. 1 BGG). Dies gilt auch, soweit er sich für einen besseren Schutz
der Vögel im Umkreis der geplanten Mobilfunkantennen einsetzt: Die von ihm
geforderten zusätzlichen Emissionsbeschränkungen bzw. die Verweigerung der
Baubewilligung würden auch die nichtionisierende Strahlung am Wohnort des
Beschwerdeführers verringern und würden somit auch ihm zugute kommen. Auf die
Beschwerde ist daher grundsätzlich einzutreten.
Nicht einzutreten ist allerdings auf den erstmals vor Bundesgericht gestellten
Antrag, die Beschwerdegegnerin sei anzuweisen, ihre vorzeitig entfernten
Bauprofile wieder aufzustellen. Neue Begehren sind nach Art. 99 Abs. 2 BGG
unzulässig. Gleiches gilt für den neuen Antrag, den Anlagegrenzwert von 5 V/m
neu auf 2.5 V/m zu reduzieren. Im Rahmen der Prüfung des Hauptantrags auf
Abweisung des Baugesuchs kann jedoch geprüft werden, ob die Baubewilligung nur
unter einer entsprechenden Bedingung erteilt werden darf.
2.
Der Beschwerdeführer macht geltend, dass sich in ca. 70 m Entfernung vom
geplanten Mobilfunkmast, an der Weissensteinstrasse 19a, ein Taubenschlag
befinde. Die Tauben flögen täglich in einer Höhe von ca. 20 - 25 m in engem
Kreis herum, bevor sie zum Taubenschlag zurückkehrten. Dabei würden sie in
unmittelbare Nähe der Mobilfunkantennen geraten und wären während längerer Zeit
einer starken Strahlung ausgesetzt. Dies bedeute eine starke Gefährdung der
Tauben und ihres Lebensraums.
Der Beschwerdeführer beruft sich auf die Studie "Anfangsorientierung und
Heimkehrverhalten von Brieftauben unter dem Einfluss von Kurzwellen" vom 29.
November 1998 (Igor Steiner/Bruno Bruderer, Journal für Ornithologie 140/12999
S. 165 ff.), wonach Brieftauben elektromagnetische Felder wahrnehmen könnten
und als störend empfinden. Deshalb müssten die in der NISV für den Schutz von
Menschen festgelegten Immissionsgrenzwerte mindestens auch an allen Standorten
eingehalten werden, wo sich Tauben aufhalten können. Überdies sollte, durch
eine unmittelbar auf das USG gestützte Verfügung, eine strengere
Emissionsbegrenzung zum Schutz der Tauben festgelegt werden. Der
Beschwerdeführer schlägt vor, den Anlagegrenzwert der NISV von 5 V/m auf 2.5 V/
m herabzusetzen.
2.1 Das Verwaltungsgericht vertrat die Auffassung, die NISV regle den Schutz
vor nichtionisierender Strahlung abschliessend, und zwar auch in Bezug auf den
Schutz von Tieren. Es berief sich hierfür auf den Erläuternden Bericht des
BUWAL zur NISV vom 23. Dezember 1999 (S. 4 Ziff. 31).
Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass keine neuen Mobilfunkanlagen mit
den heute üblichen Sendeleistungen mehr bewilligt werden könnten, wenn die
Immissionsgrenzwerte der NISV auch an sämtlichen Orten eingehalten werden
müssten, an denen sich Tiere aufhalten könnten. Im Übrigen sei nicht
anzunehmen, das sich die Tauben überhaupt in unmittelbare Nähe zur Antenne
begeben oder sich dort längere Zeit aufhalten würden: Aus dem Bericht Steiner/
Bruderer ergebe sich vielmehr, dass Brieftauben grosse Feldstärken meiden.
2.2 Auch die Beschwerdegegnerin vertritt die Auffassung, der Schutz vor
nichtionisierender Strahlung sei abschliessend in der NISV geregelt, weshalb
für verschärfende Verfügungen kantonaler oder kommunaler Behörden im Einzelfall
kein Raum bestehe. Überdies macht sie geltend, bei den unzähligen in Betrieb
befindlichen Mobilfunkanlagen sei es zu keinerlei negativen Auswirkungen auf
Vögel gekommen.
2.3 Im Folgenden ist zunächst zu prüfen, ob die NISV tatsächlich eine
abschliessende Regelung auch für den Schutz von Tieren enthält (E. 3). Falls
dies zu verneinen ist, ist zu prüfen, ob die vorliegend streitige Anlage mit
den Bestimmungen des USG vereinbar ist oder ob weitere Massnahmen zum Schutz
der Tauben angeordnet werden müssen.
3.
Die NISV soll Menschen vor schädlicher oder lästiger nichtionisierender
Strahlung schützen (Art. 1 NISV). Dementsprechend gelten die von der Verordnung
festgelegten Immissionsgrenzwerte überall, wo sich Menschen aufhalten können
(Art. 13 Abs. 1 NISV); die vorsorglichen Emissionsbegrenzungen der NISV
(Anlagegrenzwerte) sind an Orten mit empfindlicher Nutzung i.S.v. Art. 3 Abs. 3
NISV einzuhalten, namentlich in Räumen, in denen sich Personen regelmässig
während längerer Zeit aufhalten (lit. a). Die Immissions- und Anlagegrenzwerte
der Verordnung sind somit auf den Schutz von Menschen und nicht von Tieren
zugeschnitten.
Dies bestätigt auch das BAFU in seiner Vernehmlassung: Zwar sei sich der
Bundesrat bei Erlass der Verordnung bewusst gewesen, dass das USG auch Tiere,
Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume vor nichtionisierender
Strahlung schütze (Art. 1 und 14 lit. a USG); mangels wissenschaftlicher
Grundlagen habe er sich aber auf den vordringlich zu konkretisierenden Schutz
des Menschen beschränkt. Der Schutz der übrigen belebten Natur sei daher noch
nicht durch Verordnungsrecht konkretisiert.
Zwar heisst es im Erläuternden Bericht des BUWAL zur NISV (S. 4 Ziff. 31),
aufgrund des bisherigen Wissens sei davon auszugehen, dass die übrige Umwelt
auf nichtionisierende Strahlung nicht empfindlicher reagiere als der Mensch und
somit ebenfalls ausreichend geschützt werde. Dies kann aber nur für Tiere
gelten, die sich an denselben Orten aufhalten wie Menschen, und deshalb durch
die Immissions- und Anlagegrenzwerte der NISV mitgeschützt werden. Dies trifft
für Vögel, die sich im gesamten Luftraum um die von der NISV erfassten Anlagen
aufhalten können, nicht zu.
Gezüchtete Tauben werden von den Anlagegrenzwerten insofern mitgeschützt, als
sich ihr Taubenschlag in der Nähe eines Wohnhauses befindet, an dem der
Anlagegrenzwert der NISV eingehalten werden muss. Dagegen bietet dieser
Grenzwert keinen Schutz, sobald die Tauben den Taubenschlag verlassen.
Nach dem Gesagten ist davon auszugehen, dass die NISV keine abschliessende
Regelung für den Schutz von Vögeln gegen nichtionisierende Strahlung enthält,
weshalb Raum für eine Einzelfallbetrachtung besteht, unmittelbar gestützt auf
das USG.
4.
Das USG soll Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und
Lebensräume gegen schädliche oder lästige Einwirkungen schützen sowie die
natürlichen Lebensgrundlagen, insbesondere die biologische Vielfalt und die
Fruchtbarkeit des Bodens, dauerhaft erhalten (Art. 1 Abs. 1 USG). Im Sinne der
Vorsorge sind Einwirkungen, die schädlich oder lästig werden könnten,
frühzeitig zu begrenzen (Art. 1 Abs. 2 USG).
Diese Grundsätze werden in den Art. 11 ff. USG konkretisiert. Nach Art. 11 sind
Emissionen, unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung, im Rahmen der
Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und
wirtschaftlich tragbar ist (Abs. 2). Die Emissionsbegrenzungen werden
verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter
Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden
(Abs. 3).
Für die Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen legt der
Bundesrat durch Verordnung Immissionsgrenzwerte fest (Art. 13 Abs. 1 USG).
Fehlt eine entsprechende Regelung, so ist im Einzelfall zu klären, ob die
Immissionen schädlich oder lästig sind (Art. 12 Abs. 2 USG). Die
Einzelfallbeurteilung hat sich an die materiellen Grundsätze für die
verordnungsmässige Festsetzung der Immissionsgrenzwerte zu halten (Art. 13 - 15
USG). Danach sind die Immissionsgrenzwerte so festzulegen, dass nach dem Stand
der Wissenschaft oder der Erfahrung Immissionen unterhalb dieser Werte
Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaft und Lebensräume nicht
gefährden und die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich stören
(Art. 14 lit. a und b USG). Die Anforderungen nach Art. 14 USG gelten zwar
vorab für Luftverunreinigungen, sie sind jedoch auch auf die Einwirkung von
Strahlen anzuwenden, weil sie allgemeine Regeln wiedergeben (BGE 124 II 219 E.
7a S. 230; 117 Ib 28 E. 4a S. 32).
4.1 Wie das BAFU in seiner Vernehmlassung ausführt, gibt es kaum
wissenschaftliche Untersuchungen über die biologischen Auswirkungen von
nichtionisierender Strahlung auf Wild- und Nutztiere, die eine
Risikobeurteilung zulassen würden. Das BAFU weist auf drei Studien über die
Häufigkeit von Sperlingen sowie den Bruterfolg von Störchen in der Nähe von
Mobilfunksendeanlagen (A. Balmori/Ö. Hallberg, The Urban Decline of the House
Sparrow (Passer domesticus): A Possible Link with Electromagnetic Radiation,
Electromagnetic Biology and Medecine 26/2007 S. 141-151; J. Everaert/D.
Bauwens: A Possible Effect of Electromagnetic Radiation from Mobile Phone Base
Stations on the Number of Breeding House Sparrows (Passer domesticus),
Electromagnetic Biology and Medicine 26/2007, S. 63-72; A. Balmori, Possible
Effects of Electromagnetic Fields from Phone Masts on a Population of White
Stork (Ciconia ciconia), Electromagnetic Biology and Medicine 24/2005, S.
109-119), welche den Verdacht begründen, dass hochfrequente Strahlung bei
Intensität unterhalb des (für Menschen geltenden) Immissions- und
Anlagegrenzwertes den Bruterfolg von Störchen beeinträchtigen und Sperlinge zum
Verlassen des NISV-belasteten Nahbereichs veranlassen könnte. Diese Studien
bedürfen allerdings, wie das BAFU zu Recht ausführt, einer Replikation und
Bestätigung, bevor ihre Ergebnisse als gesichert gelten können.
4.2 Der Beschwerdeführer beruft sich in erster Linie auf die Studie von Steiner
/Bruderer betreffend Brieftauben. Diese Studie untersuchte den potentiellen
Einfluss von Kurzwellen auf die Orientierung und das Heimkehrverhalten von
Brieftauben, wobei zwei Schläge in der Nähe eines Kurzwellensenders
eingerichtet wurden. Der eine wurde der Strahlung voll ausgesetzt und der
andere von der Strahlung abgeschirmt. Tauben beider Schläge wurden von einem
etwa 11 km entfernten Auflassort für Heimflüge gegen den Sender eingesetzt, mit
und ohne Kurzwellen-Einfluss im relevanten Sektor. Dabei flogen die ohne
Kurzwellen-Einfluss aufgewachsenen Gruppen tendenziell rascher heim, wenn kein
aktueller Kurzwellen-Einfluss vorhanden war, während die mit Strahlung
aufgewachsenen Gruppen keine unterschiedliche Heimkehrgeschwindigkeit
aufwiesen. Dagegen zeigten sich in allen Testgruppen geringere Flughöhen unter
Kurzwelleneinfluss. Die Autoren schliessend daraus, dass die Brieftauben die
Kurzwellen fühlen, als Störfaktor empfinden und grosse Feldstärken vermeiden,
u.a. durch Reduktion der Flughöhe. Das Verhalten der unter Kurzwellen
aufgewachsenen Gruppen weise darauf hin, dass sich Tauben an gewisse
Kurzwellenbedingungen gewöhnen könnten.
Diese Studie wurde, wie schon frühere Studien (vgl. die Hinweise Steiner/
Bruderer, a.a.O., S. 167), mit Kurzwellen und nicht mit Mobilfunkstrahlung
durchgeführt. Selbst wenn die Ergebnisse übertragbar sein sollten, ergibt sich
aus der Studie kein Hinweis auf eine konkrete Gefährdung der Tauben, die eine
Herabsetzung der Strahlung der streitigen Mobilfunkanlage erfordern würde.
Es ist deshalb nicht zu beanstanden, wenn das Verwaltungsgericht weder eine
Herabsetzung der Strahlungsintensität noch Massnahmen zur Fernhaltung von
Vögeln für notwendig erachtet hat.
4.3 Unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung sind Emissionen im Rahmen
der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich
und wirtschaftlich tragbar ist.
Für die Mobilfunkstrahlung ist allerdings zu berücksichtigen, dass diese keine
unerwünschte Begleiterscheinung des Betriebs ist (im Gegensatz zu
Luftschadstoffen, Lärm oder den elektrischen und magnetischen Feldern einer
Hochspannungsleitung), sondern eigentlicher Zweck der Anlage. Jede Begrenzung
der Mobilfunkstrahlung wirkt sich deshalb auf Kapazität und Qualität der
Mobilfunkversorgung aus, bzw. hat zur Folge, dass es weiterer Antennenstandorte
bedarf, um die Versorgung sicherzustellen.
Die von der NISV vorsorglich angeordneten Anlagegrenzwerte müssen nur an Orten
mit empfindlicher Nutzung eingehalten werden, was i.d.R. durch die Wahl eines
günstigen Standorts und die Anpassung der Antennenhöhe und -abstrahlrichtung
erreicht werden kann, ohne die Leistung der Antennen übermässig zu reduzieren.
Diese Möglichkeit würde nicht mehr bestehen, wenn vorsorgliche
Emissionsbegrenzungen im gesamten, den Vögeln zugänglichen Luftraum eingehalten
werden müssten.
Mit dem BAFU und dem Verwaltungsgericht ist daher davon auszugehen, dass auch
keine, über die NISV hinausgehenden, vorsorglichen Emissionsbegrenzungen im
vorliegenden Fall anzuordnen sind.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdeführer kosten- und
entschädigungspflichtig (Art. 66 und 68 BGG).
Nach ständiger bundesgerichtlicher Praxis handelt es sich bei
öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten im Bereich des Bau- und Umweltrechts
nicht um vermögensrechtliche Streitigkeiten. Entgegen der Auffassung der
Beschwerdegegnerin bemisst sich deshalb ihre Parteientschädigung nicht nach
einem Streitwert, sondern nach Art. 6 des Reglements über die
Parteientschädigung und die Entschädigung für die amtliche Vertretung im
Verfahren vor dem Bundesgericht vom 31. März 2006 (SR 173.110.210.3). Danach
beträgt das Honorar, je nach Wichtigkeit und Schwierigkeit der Sache sowie nach
Arbeitsaufwand, Fr. 600 - 18'000. Im vorliegenden Fall erscheint eine
Parteientschädigung von Fr. 2'000 angemessen.
Erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Der Beschwerdeführer hat die Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 2'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Einwohnergemeinde Langenthal, der Bau-,
Verkehrs- und Energiedirektion und dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern,
Verwaltungsrechtliche Abteilung, sowie dem Bundesamt für Umwelt schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 24. April 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Féraud Gerber