I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.329/2007
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1C_329/2007 /fun
Urteil vom 23. November 2007
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Reeb, Eusebio,
Gerichtsschreiberin Gerber.
X. ________, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Heinz O.
Haefele,
gegen
Y.________ GmbH, vertreten durch Rechtsanwalt
Peter Rütimann,
Bauausschuss der Stadt Winterthur, vertreten durch Fridolin Störi, Neumarkt
4, Postfach, 8402 Winterthur,
Beschwerdegegner.
Baubewilligung,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 29. August 2007 des Verwaltungsgerichts
des Kantons Zürich,
1. Abteilung, 1. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Mit Beschluss vom 7. April 2006 erteilte der Bauausschuss der Stadt
Winterthur der Y.________ GmbH die baurechtliche Bewilligung für den Umbau
des Gebäudes Assek.-Nr. 3027 auf dem Grundstück Kat.-Nr. 1/4902 an der
Dammstrasse 13 in Winterthur. Die Bauherrschaft plant, das bestehende
Mehrfamilienhaus durch Ausbau des Dachgeschosses sowie Erstellung einer
Balkonanbaute (drei übereinanderliegende Balkone von je 11 m²) an der
Westfassade umzubauen. Zudem sollen zwei neue Dachgauben erstellt und die
Dachhaut um 0.25 m angehoben werden, um eine Dämmungsschicht anzubringen.
Geplant ist weiter, den bestehenden Velounterstand zu ersetzen.
B.
Gegen die Baubewilligung erhob X.________, Eigentümerin des auf dem nördlich
angrenzenden Grundstück 1/4903 angebauten Gebäudes Assek.-Nr. 3026, Rekurs an
die Baurekurskommission IV des Kantons Zürich. Diese wies den Rekurs ab,
nachdem sie einen Augenschein durchgeführt hatte.
C.
Gegen den Rekursentscheid führte X.________ Beschwerde ans Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich. Dieses wies die Beschwerde am 29. August 2007 ab.
D.
Am 5. Oktober 2007 erhob X.________ Beschwerde ans Bundesgericht. Sie
beantragt, der angefochtene Entscheid und die Baubewilligung seien aufzuheben
und das Bauvorhaben sei im angefochtenen Umfang zu verweigern. Eventuell sei
die Angelegenheit an die Vorinstanz zur Neubeurteilung zurückzuweisen.
E.
Der Bauausschuss der Stadt Winterthur beantragt, auf die Beschwerde sei nicht
einzutreten; eventualiter sei sie abzuweisen. Die Y.________ GmbH und das
Verwaltungsgericht schliessen auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
einzutreten sei.
F.
Mit Verfügung vom 29. Oktober 2007 wurde der Beschwerde aufschiebende Wirkung
erteilt.
Erwägungen:
1.
Weil der angefochtene Entscheid nach dem Datum des Inkrafttretens des
Bundesgesetzes über das Bundesgericht (BGG, SR 173.110), dem 1. Januar 2007
(AS 2006, 1242), ergangen ist, untersteht die Beschwerde dem neuen Recht
(Art. 132 Abs. 1 BGG).
1.1 Gestützt auf Art. 82 lit. a BGG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden
gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts. Dieses
Rechtsmittel steht auch auf dem Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts zur
Verfügung. Das Bundesgerichtsgesetz enthält dazu keinen Ausschlussgrund. Auch
Art. 34 Abs. 1 RPG in der Fassung nach Ziff. 64 des Anhangs zum Bundesgesetz
vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (VGG; SR 173.32; vgl.
AS 2006 2261) verweist auf die allgemeinen Bestimmungen über die
Bundesrechtspflege. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
ist deshalb auch dann zulässig, wenn - wie hier - lediglich die
Bundesverfassungsmässigkeit der Handhabung von kantonalem bzw. kommunalem
Baurecht im Streit liegt (BGE 133 II 249 E. 1.2 S. 251).
1.2 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt,
wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme erhalten hat, durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt
ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung
besitzt (Art. 89 Abs. 1 BGG). Verlangt ist somit neben der formellen Beschwer
(lit. a), dass der Beschwerdeführer über eine spezifische Beziehungsnähe zur
Streitsache verfügt (lit. b) und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung
oder Änderung des angefochtenen Entscheids zieht (lit. c). Die Nähe der
Beziehung zum Streitgegenstand muss bei Bauprojekten insbesondere in
räumlicher Hinsicht gegeben sein. Ein schutzwürdiges Interesse liegt vor,
wenn die tatsächliche oder rechtliche Situation des Beschwerdeführers durch
den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann (BGE 133 II 249 E. 1.3.1
S. 252).
Die Beschwerdeführerin ist Eigentümerin eines Gebäudes, das an die
streitbetroffene Baute angebaut ist und mit dieser zusammen optisch ein
Ensemble bildet ("Zwillingsbaute"). Sie hat damit eine enge räumliche
Beziehung zum Baugrundstück und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung
der Baubewilligung, da sie befürchtet, die Umgestaltung von Fassade und Dach
der Nachbarbaute werde das bestehende Ensemble, zu dem auch ihr Haus gehört,
verunstalten. Ihre Beschwerdelegitimation ist daher anzuerkennen.
1.3 Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde ist - vorbehältlich genügend
begründeter Rügen (Art. 42 Abs. 2 i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG) - einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführerin rügt Willkür in der Rechtsanwendung, weil die
Vorinstanzen verkannt hätten, dass eine gute Einordnung und Gestaltung des
Bauvorhabens erforderlich sei und nicht lediglich eine befriedigende
Gesamtwirkung. Sie stützt sich hierfür auf § 238 Abs. 2 des Zürcher Planungs-
und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) i.V.m. §§ 50 und 51a PBG und Art.
38 der Bau- und Zonenordnung der Stadt Winterthur vom 3. Oktober 2000 (BZO).
2.1 § 238 PBG trägt die Überschrift "Gestaltung". Abs. 1 bestimmt, dass
Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem Zusammenhang mit der
baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren einzelnen
Teilen so zu gestalten sind, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht
wird. Gemäss Abs. 2 ist auf Objekte des Natur- und Heimatschutzes besondere
Rücksicht zu nehmen.
Das Baugrundstück ist gemäss geltender Zonenordnung der Stadt Winterthur der
Quartiererhaltungszone Eichliacker zugewiesen. Gemäss § 50a PBG umfassen
Quartiererhaltungszonen in sich geschlossene Ortsteile mit hoher
Siedlungsqualität, die in ihrer Nutzungsstruktur oder baulichen Gliederung
erhalten oder erweitert werden sollen (Abs. 1). Die Gemeinden können für
diese Gebiete in der Bau- und Zonenordnung die nämlichen Regelungen treffen
wie für die Kernzonen (Abs. 2), d.h. sie können besondere Vorschriften über
die Masse und die Erscheinung der Bauten erlassen (vgl. § 50 Abs. 3 PBG).
Gestützt auf diese Bestimmung hat die Stadt Winterthur in Art. 33 ff. BZO
Bestimmungen über Quartiererhaltungszonen erlassen (vgl. Ruedi
Haller/Fridolin Störi, Die neue Bau- und Zonenordnung der Stadt Winterthur,
PBG-aktuell 2002 Heft 1 S. 5-27, insbes. S. 19 ff.). Gemäss Art. 34 Abs. 1
BZO sind diese Strukturerhaltungs- und nicht Schutzzonen. Sie bezwecken die
Erhaltung und Entwicklung in sich geschlossener Ortsteile mit hoher
Siedlungsqualität, die in ihrer Nutzungsstruktur und in ihrer baulichen
Gliederung erhalten werden sollen.
Art. 35 BZO charakterisiert die einzelnen Quartiererhaltungszonen. Zur QEZ
Eichliacker heisst es:
Das kleinräumig strukturierte Wohn- und Gewerbegebiet ist durch ähnliche,
zwei- bis dreigeschossige Mehrfamilienhäuser in schlichter Zweckarchitektur
entlang der Baulinien gekennzeichnet. Prägend ist das ausgeglichene
Verhältnis zwischen unbebauter Fläche und gebauter Kubatur. Der Strassenraum
wird von schmalen Vorgärten mit Sockelmauern und Zäunen begleitet. Der
strassenabgewandte Freiraum wird als Garten genutzt."
Art. 38 Abs. 1 BZO verlangt für Quartiererhaltungszonen, dass Bauten, Anlagen
und Umschwung im Ganzen wie in ihren Teilen so zu gestalten sind, dass der
typische Gebietscharakter gewahrt bleibt und eine gute Einordnung in die
Siedlungsstruktur erzielt wird. Letztere wird gemäss Art. 38 Abs. 2 BZO im
Wesentlichen definiert durch Grösse, Form und Stellung der Bauten, die
Geschosszahl sowie Anordnung und Ausgestaltung der Frei- und Grünräume.
2.2 Nach der Rechtsprechung des Zürcher Verwaltungsgerichts sind die
gestalterischen Anforderungen in § 238 PBG abschliessend geregelt, mit der
Folge, dass die Gemeinden keine generell höheren ästhetisch-architektonischen
Anforderungen stellen können.
Vor diesem Hintergrund legte das Verwaltungsgericht auch Art. 38 Abs. 1 BZO
aus. Es wies darauf hin, dass Quartiererhaltungszonen - anders als Kernzonen
- keine planungsrechtlichen Massnahmen zum Schutz von Objekten des Natur- und
Heimatschutzes darstellten, weshalb nicht die höheren
Gestaltungsanforderungen von § 238 Abs. 2 PBG, sondern diejenigen von § 238
Abs. 1 PBG gälten, d.h. eine befriedigende Gesamtwirkung verlangt werde. Da
diese "im Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung" zu
erreichen sei, stiegen die gestalterischen Anforderungen, wenn die Umgebung
über besondere Qualitäten verfüge, wie dies bei Siedlungen, die einer
Quartiererhaltungszone zugewiesen seien, hinsichtlich der Nutzungsstruktur
oder der baulichen Gliederung vorausgesetzt werde. Wenn in Art. 35 BZO die
einzelnen Quartiererhaltungszonen charakterisiert und in Art. 38 BZO die
Wahrung des jeweiligen typischen Gebietscharakters und eine gute Einordnung
in diese Siedlungsstruktur verlangt werde, so würden damit nicht
unzulässigerweise generell höhere Gestaltungsanforderungen gestellt, sondern
die Qualitäten der Umgebung festgelegt, an welcher am konkreten Ort für eine
befriedigende Gestaltung Mass zu nehmen sei. Das sei in einer
Quartiererhaltungszone regelmässig eine qualitativ wertvolle bauliche
Gliederung, weshalb für eine befriedigende Gesamtwirkung an Stellung und
kubische Gestaltung einer Baute relativ hohe Anforderungen gestellt werden
könnten (E. 3.1 des angefochtenen Entscheids).
2.3 Die Beschwerdeführerin macht dagegen geltend, dass für Kernzonen
unstreitig § 238 Abs. 2 PBG anwendbar sei, der eine gute Einordnung und
Gestaltung von Bauten und Anlagen verlange; § 50 Abs. 3 PBG erlaube zudem
ausdrücklich besondere kommunale Vorschriften über die Erscheinung von
Bauten. Durch den Verweis auf § 50 PBG gestatte § 50a PBG auch für
Quartiererhaltungszonen kommunale Vorschriften nach Massgabe von § 238 Abs. 2
PBG, die erhöhte Anforderungen an die Erscheinung von Bauten und Anlagen
stellen. Von dieser Befugnis habe die Stadt Winterthur Gebrauch gemacht,
indem sie in Art. 38 Abs. 1 BZO in Quartiererhaltungszonen die Wahrung des
typischen Gebietscharakters und eine gute Einordnung in die Siedlungsstruktur
verlange. Eine gute Einordnung und Gestaltung sei dem Bauvorhaben aber zu
Recht von keiner der Vorinstanzen attestiert worden.
2.4 Der Bauausschuss der Stadt Winterthur macht dagegen geltend, bei
Quartiererhaltungszonen gehe es nicht um die Erhaltung eines schutzwürdigen
Ortsbildes, sondern um die Erhaltung und Förderung einer besonderen
Wohnqualität in einem Quartier. Die in Art. 38 BZO verlangte "gute Einordnung
in die Siedlungsstruktur" stelle zwar erhöhte Anforderungen an Stellung,
kubische Gestaltung, etc.; dagegen gälten keine erhöhten gestalterischen
Anforderungen i.S.v. § 238 Abs. 2 PBG.
2.5 Auch die Beschwerdegegnerin weist auf die völlig unterschiedlichen Zwecke
hin, denen die Kernzone einerseits und die Quartiererhaltungszone
andererseits dienen. Kernzonen i.S.v. § 50 PBG erfassten schutzwürdige
Ortsbilder, d.h. Schutzobjekte i.S.v. § 203 lit. c PBG, auf welche nach § 238
Abs. 2 PBG besondere Rücksicht zu nehmen sei. Dagegen bezweckten
Quartiererhaltungszonen die Erhaltung und Entwicklung in sich geschlossener
Ortsteile mit hoher Siedlungsqualität, die in ihrer Nutzungsstruktur und in
ihrer baulichen Gliederung erhalten werden sollen. Dementsprechend schreibe
Art. 38 Abs. 1 BZO lediglich vor, dass Bauten den typischen, in Art. 35 lit.
b BZO umschriebenen Gebietscharakter zu wahren hätten und eine gute
Einordnung in die Siedlungsstruktur erzielen müssten. Die vorliegend
streitigen baulichen Massnahmen könnten weder den Gebietscharakter noch die
Siedlungsstruktur beeinflussen.
2.6 § 238 Abs. 2 PBG schreibt die besondere Rücksichtnahme auf Objekte des
Natur- und Heimatschutzes vor; diese sind in § 203 PBG aufgezählt (Christoph
Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 4. Aufl., Ziff.
10.1.2.1). Die Beschwerdeführerin legt nicht dar, dass sich in der Umgebung
des Bauvorhabens solche Schutzobjekte befinden. Die Zuweisung zur
Quartiererhaltungszone Eichliacker allein genügt hierfür nicht: Wie sich aus
Wortlaut und Entstehungsgeschichte von § 50a PBG ergibt (vgl. dazu Andreas
Keiser, Die Quartiererhaltungszone - ein neues Instrument der zürcherischen
Ortsplanung, PBG-aktuell 1994 Heft 1 S. 5-17, insbes. S. 8 f.), dient die
Quartiererhaltungszone nicht der Bewahrung schutzwürdiger Ortsbilder im Sinne
des Heimatschutzes, sondern der Erhaltung und Erweiterung von Gebieten mit
hoher Siedlungsqualität. Dies bestätigt auch Art. 34 Abs. 1 Satz 1 BZO,
wonach die Quartiererhaltungszonen Strukturerhaltungs- und nicht Schutzzonen
sind.
Damit durften die kantonalen Behörden ohne Willkür § 238 Abs. 1 PBG - und
nicht den strengeren Abs. 2 - ihrer Beurteilung zugrunde legen.
2.7 Zu prüfen ist noch, ob das Verwaltungsgericht Art. 38 Abs. 1 BZO
willkürlich ausgelegt hat.
Diese Bestimmung verlangt zwar ihrem Wortlaut nach eine "gute" Einordnung;
diese Anforderung bezieht sich aber nicht auf die Gestaltung im allgemeinen,
sondern nur auf die "Einordnung in die Siedlungsstruktur". Die
Siedlungsstruktur wird gemäss Art. 38 Abs. 2 BZO im Wesentlichen definiert
durch Grösse, Form und Stellung der Bauten, die Geschosszahl sowie Anordnung
und Ausgestaltung der Frei- und Grünräume. Dies entspricht dem Charakter der
Quartiererhaltungszone als Strukturerhaltungszone (Art. 34 BZO).
Es ist offensichtlich, dass Geschosszahl und Stellung der Baute, wie auch die
Frei- und Grünräume, durch die streitigen An- und Umbauten nicht verändert
werden; auch Grösse und Form der Baute bleiben im Wesentlichen erhalten. Das
Verwaltungsgericht hat diesbezüglich festgehalten, dass der offene und
weitgehend transparente Balkonanbau nichts an der Kubatur des Gebäudes ändere
und damit die hergebrachte Überbauungsstruktur nicht in Frage stelle; der
Balkonanbau orientiere sich in seinen Ausmassen an der Baulinie und folge der
Flucht der Volumen entlang der Dammstrasse. Diese Einschätzung lässt keine
Willkür erkennen.
Insofern kann offen bleiben, ob Art. 38 BZO höhere Anforderungen an die
Einordnung in die Siedlungsstruktur stellt als § 238 Abs. 1 PBG und inwiefern
dies zulässig wäre. Für den vorliegenden Fall genügt es festzuhalten, dass
die kantonalen Behörden ohne Willkür eine Verletzung von Art. 38 Abs. 1 BZO
verneinen durften, weil das Bauvorhaben die Siedlungsstruktur nicht
beeinflusst. Im Übrigen war nach dem oben E. 2.6 Gesagten auf die allgemeinen
Gestaltungsanforderungen von § 238 Abs. 1 PBG abzustellen, wonach eine
"befriedigende Gesamtwirkung" genügt.
3.
Soweit die Beschwerdeführerin rügt, das Bauvorhaben genüge auch den
Anforderungen an eine "befriedigende Gesamtwirkung" nicht, begründet sie dies
nur in einem Punkt - in Bezug auf die Anhebung der Dachhaut - in einer den
Anforderungen von Art. 42 Abs. 2 i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG genügenden Weise.
Sie macht geltend, die Dachanhebung ergebe einen hässlichen und besonders
störenden Absatz mitten in der Dachfläche des ansonsten symmetrisch in
Erscheinung tretenden Gebäudes. Sie hat im kantonalen Verfahren ein Foto
eines vergleichbaren Absatzes eingereicht.
Das Verwaltungsgericht führte hierzu aus, die Dachanhebung um 25 cm sei ein
mässiger Eingriff in die Dachhaut, der schon aus diesem Grund für den
Beobachter kaum in Erscheinung trete. Zusätzlich werde die Wahrnehmung durch
die die Dachlandschaft rhythmisierenden Elemente wie Dachgauben und
Dachrinnen herabgesetzt. Die von der Beschwerdeführerin geforderte
Rücksichtnahme bei zusammengebauten Objekten, welche zusätzliche
Einschränkungen in der gestalterischen Freiheit erforderlich mache, werde
dadurch zweifelsohne gewahrt.
Diese Ausführungen lassen keine Willkür erkennen. Das von der
Beschwerdeführerin selbst eingereichte Foto eines solchen Absatzes belegt,
dass dieser - im Verhältnis zur gesamten Baute - geringfügig erscheint und
deshalb für einen Betrachter, beispielsweise von der Strasse aus, kaum ins
Gewicht fällt.
Soweit die Beschwerdeführerin rügt, die Dachanhebung sei nicht ausgesteckt
worden, begründet sie nicht, inwiefern ihr dadurch ein Nachteil entstanden
ist, d.h. sie an der Beurteilung des Bauvorhabens und dessen Auswirkungen
gehindert worden wäre.
4.
Schliesslich macht die Beschwerdeführerin geltend, das Verwaltungsgericht
habe sich mit ihren Rügen betreffend den Velounterstand nicht
auseinandergesetzt; sie rügt insoweit eine Verletzung des Willkürverbots
(Art. 9 BV) und des Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV).
Im kantonalen Verfahren hatte die Beschwerdeführerin geltend gemacht, die
bewilligten Pläne des Velounterstandes seien ungenau, insbesondere fehlten
darauf Massangaben; zudem sei aus den Plänen nicht ersichtlich, wo die
Ableitung des Meteorwassers geplant sei. Mit diesen Rügen hatte sich die
Baurekurskommission in ihrem Entscheid vom 25. Januar 2007 (E. 2.1-2.5 S.
4-6) ausführlich auseinandergesetzt. Das Verwaltungsgericht hielt dessen
Begründung für überzeugend. Es verwies daher in E. 1.5 (S. 4 des
angefochtenen Entscheids) darauf. Dieser Verweis umfasst alle Rügen
betreffend Ungenauigkeiten und Widersprüchlichkeiten der Pläne,
einschliesslich der Pläne des Velounterstands. Die Beschwerdeführerin legt
weder dar, weshalb ein solcher Verweis - generell oder speziell im
vorliegenden Fall - unzulässig sei, noch setzt sie sich mit der - vom
Verwaltungsgericht übernommenen - Begründung der Baurekurskommission
auseinander.
Damit kann auf die Willkürrüge mangels genügender Begründung nicht
eingetreten werden; die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs erweist
sich als unbegründet.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten
ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin kosten-
und entschädigungspflichtig (Art. 65 f. und 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführerin hat die Y.________ GmbH für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 2'500.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons
Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 23. November 2007
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Féraud Gerber