I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.323/2007
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1C_323/2007 /biz
Sentenza del 15 febbraio 2008
I Corte di diritto pubblico
Giudici federali Féraud, presidente,
Aeschlimann, Eusebio,
cancelliere Gadoni.
Società di Navigazione del Lago di Lugano,
6906 Lugano,
ricorrente,
patrocinata dall'avv. Adriano Censi, piazza Cioccaro 8, casella postale 5384,
6901 Lugano,
contro
Comune di Lugano, rappresentato dal Municipio,
6900 Lugano,
Tribunale di espropriazione del Cantone Ticino,
via Bossi 3, 6901 Lugano,
Tribunale amministrativo del Cantone Ticino,
via Pretorio 16, 6901 Lugano
espropriazione materiale,
ricorso in materia di diritto pubblico contro la sentenza emanata il
20 agosto 2007 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Fatti:
A.
La Società di Navigazione del Lago di Lugano (SNL) esercita la navigazione
sul lago di Lugano dal 1881 ed è costituita nella forma della società
anonima. Essa beneficia attualmente di una concessione federale per il
trasporto regolare e professionale di persone per battello nel bacino
svizzero del lago di Lugano, rilasciatale il 10 dicembre 1996 dall'allora
Dipartimento federale dei trasporti, delle comunicazioni e delle energie
(ora: Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e
delle comunicazioni, DATEC) per il periodo dal 1° gennaio 1997 al 31 dicembre
2016. Per questo stesso periodo, beneficia inoltre di un'analoga concessione
per la navigazione sul bacino italiano del lago, accordata dal Ministero dei
trasporti e della navigazione della Repubblica italiana.
B.
La società è proprietaria a Lugano-Castagnola, in località Cassarate, del
fondo part. n. 144, di complessivi 5'706 m2, che si affaccia sul lago. Esso è
censito a registro fondiario quale edificio sub A di 1'876 m2, edificio sub B
di 171 m2, edificio sub C di 14 m2, edificio sub D di 8 m2 e quale superficie
non edificata, rivestimento duro, acque di 3'637 m2. Nell'edificio principale
si trovano al piano terreno il cantiere navale con l'hangar per le
imbarcazioni direttamente accessibile dal lago e officine, magazzini,
refettorio e ufficio tecnico, mentre al primo piano sono ubicati gli uffici
amministrativi, l'appartamento del custode, oltre un ulteriore magazzino.
C.
Il 28 luglio 1975 il Consiglio comunale di Lugano ha adottato il piano
regolatore relativo alle sezioni di Brè e Castagnola, attribuendo numerosi
fondi lacustri, tra cui quello della SNL, a una zona soggetta a
pianificazione specifica (Ps). Il 7 novembre 1977 lo stesso ha precisato i
contenuti di detta zona, adottando un piano del comprensorio di protezione
delle rive del lago (PPRL), comprendente il piano delle zone, nonché il piano
viario e delle attrezzature pubbliche relative alla sezione di Castagnola. In
tali documenti, il fondo part. n. 144 risulta assegnato ad una zona per
attrezzature pubbliche (AP) da destinare a lido e giardini.
Il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha approvato il 30 novembre 1977 il
piano regolatore di Lugano sezione di Brè e Castagnola, compreso il PPRL,
ordinando contestualmente la pubblicazione di quest'ultimo atto. Con
risoluzione del 9 febbraio 1979 il Governo ha definitivamente approvato il
PPRL sezione di Castagnola, evadendo nel contempo i ricorsi interposti contro
lo stesso e contro il Ps. Il 7 dicembre 1993 è entrata in vigore la
successiva revisione del piano regolatore riguardante la sezione di
Castagnola, che ha confermato il vincolo AP a carico del fondo part. n. 144,
attribuendogli la destinazione svago e tempo libero, segnatamente gioco
bambini.
D.
Il 22 settembre 1997 la SNL ha inoltrato al Tribunale di espropriazione una
richiesta di indennità di complessivi fr. 8'381'940.-- (pari a fr. 1'470.--
al m2) per espropriazione materiale nei confronti del Comune di Lugano.
Secondo la proprietaria, che nelle conclusioni ha aumentato la propria
pretesa a fr. 11'232'940.--, il vincolo AP a carico del suo fondo ne avrebbe
comportato l'estromissione dal mercato immobiliare e impedito un ulteriore
sfruttamento edilizio. Con sentenza del 5 maggio 2004 il Tribunale di
espropriazione ha accolto parzialmente la domanda, riconoscendo alla SNL e a
carico del Comune di Lugano un'indennità di fr. 5'888'610.--, oltre
interessi, per l'espropriazione materiale della particella n. 144.
E.
Contro il giudizio del Tribunale di espropriazione, sia la SNL sia il Comune
hanno adito il Tribunale cantonale amministrativo, che con sentenza del 20
agosto 2007, ha respinto il ricorso della prima e accolto quello del secondo,
annullando la decisione di primo grado e respingendo la pretesa d'indennità.
La Corte cantonale ha ritenuto che la fattispecie doveva essere esaminata
prendendo in considerazione quale data determinante ai fini di una possibile
espropriazione materiale il 9 febbraio 1979. Ha rilevato che l'inclusione
della particella n. 144 nella zona AP costituiva un rifiuto di attribuirla
alla zona edificabile e ha negato un caso di espropriazione materiale,
poiché, trattandosi di un comprensorio utilizzato esclusivamente o quantomeno
prevalentemente per l'esercizio della navigazione, esso è soggetto unicamente
all'ordinamento federale e il vincolo comunale non impedisce l'utilizzazione
delle installazioni né eventuali ulteriori interventi edilizi per esercitare
la concessione di navigazione.
F.
La SNL impugna con un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale questa sentenza, chiedendo che sia modificata nel senso che il
Comune di Lugano sia condannato a versarle l'importo di fr. 11'232'940.--,
oltre interessi, a titolo di espropriazione materiale per il vincolo AP a
carico del fondo part. n. 144. Chiede inoltre che le spese giudiziarie siano
poste a carico del Comune e che le siano riconosciuti fr. 330'000.--, oltre
IVA, rispettivamente fr. 148'500.--, oltre IVA, a titolo di ripetibili di
prima, rispettivamente di seconda istanza cantonale. La ricorrente fa valere
la violazione della garanzia della proprietà, del divieto dell'arbitrio, del
principio della buona fede, della libertà economica, oltre a un accertamento
manifestamente inesatto dei fatti.
G.
La Corte cantonale si riconferma nella sua sentenza, negando in particolare
un caso di dezonamento e precisando che l'art. 26 delle norme di attuazione
del piano regolatore comunale (NAPR), invocato dalla ricorrente, non torna
applicabile in concreto, trattandosi di un fondo inserito nella zona AP. Il
Tribunale di espropriazione comunica di non avere particolari osservazioni da
formulare, mentre il Municipio di Lugano postula la reiezione del gravame.
Diritto:
1.
1.1 Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione
l'ammissibilità dei gravami che gli vengono sottoposti (DTF 133 III 462
consid. 2, 489 consid. 3).
1.2 Con la sentenza impugnata, il Tribunale cantonale amministrativo ha
negato alla ricorrente un'indennità per espropriazione materiale derivante da
una restrizione della proprietà fondata su una misura di natura
pianificatoria secondo l'art. 5 cpv. 2 LPT. Giusta l'art. 82 lett. a LTF il
Tribunale federale giudica i ricorsi contro le decisioni pronunciate in cause
di diritto pubblico. Questo rimedio è dato anche in concreto, ritenuto che la
LTF non prevede un'eccezione al riguardo e che l'art. 34 cpv. 1 LPT, nella
versione in vigore dal 1° gennaio 2007, prevede che i rimedi giuridici
proponibili dinanzi alle autorità federali sono retti dalle disposizioni
generali sull'amministrazione della giustizia federale.
1.3 Presentato dalla parte che ha partecipato al procedimento dinanzi
all'autorità inferiore, direttamente toccata dalla decisione e avente un
interesse degno di protezione al suo annullamento o alla sua modifica (art.
89 cpv. 1 LTF), il ricorso in materia di diritto pubblico (art. 82 LTF),
tempestivo (art. 100 cpv. 1 LTF) e diretto contro una decisione finale (art.
90 LTF), resa da un'autorità cantonale di ultima istanza (art. 86 cpv. 1
lett. d LTF), è di massima ammissibile.
1.4
1.4.1 Il ricorso in materia di diritto pubblico (art. 82 LTF) può essere
presentato per violazione del diritto, conformemente a quanto stabilito dagli
art. 95 e 96 LTF. Secondo l'art. 42 cpv. 1 e 2 LTF, il ricorso dev'essere
motivato in modo sufficiente. Il Tribunale federale esamina in linea di
principio solo le censure sollevate; esso non è tenuto a vagliare, come lo
farebbe un'autorità di prima istanza, tutte le questioni giuridiche che si
pongono, se quest'ultime non sono presentate nella sede federale (DTF 133 II
249 consid. 1.4.1). Inoltre, quando è invocata la violazione di diritti
costituzionali e di disposizioni di diritto cantonale, a norma dell'art. 106
cpv. 2 LTF il Tribunale federale esamina le censure soltanto se siano
motivate in modo chiaro e preciso, conformemente alla prassi precedentemente
in vigore in materia di ricorso di diritto pubblico (cfr. DTF 133 II 249
consid. 1.4.2, 133 III 393 consid. 6, 638 consid. 2). Il Tribunale federale
statuisce di principio sulla base dei fatti accertati dall'autorità
precedente (cfr. art. 105 cpv. 1 LTF), riservati i casi previsti dall'art.
105 cpv. 2 LTF. Questa disposizione gli conferisce la possibilità di
rettificare o completare d'ufficio l'accertamento dei fatti della decisione
impugnata nella misura in cui lacune o errori dovessero apparire d'acchito
come manifesti. La ricorrente può quindi contestare l'accertamento dei fatti
determinanti per il giudizio solo se siano stati stabiliti in violazione del
diritto ai sensi dell'art. 95 LTF o in maniera manifestamente inesatta (art.
97 cpv. 1 LTF), vale a dire arbitraria, ciò che deve dimostrare con una
motivazione conforme alle esigenze poste dall'art. 106 cpv. 2 LTF.
1.4.2 Nella misura in cui la ricorrente, invocando la violazione di diritti
costituzionali, si diffonde in argomentazioni essenzialmente appellatorie, il
gravame non adempie le citate esigenze di motivazione ed è pertanto
inammissibile. Essa fonda in effetti il suo gravame su una diversa data
determinante rispetto a quella considerata nel giudizio impugnato ed adduce
un preteso caso di dezonamento, contrapponendo una sua diversa opinione alle
considerazioni ivi contenute. Non si confronta però puntualmente con tali
considerazioni, spiegando per quali ragioni esse sarebbero lesive del diritto
e contrarie alla giurisprudenza, peraltro citata con pertinenza dalla Corte
cantonale. Laddove poi invoca la violazione dell'arbitrio, spettava alla
ricorrente dimostrare per quali ragioni la decisione impugnata sarebbe
manifestamente insostenibile, in contraddizione manifesta con una norma o con
un principio giuridico indiscusso o chiaramente lesiva del sentimento di
giustizia e dell'equità (DTF 131 I 217 consid. 2.1, 129 I 8 consid. 2.1, 128
I 273 consid. 2.1 e rinvii). Quest'esigenza di motivazione non è adempiuta
quando sostiene semplicemente che il giudizio impugnato condurrebbe a un
risultato arbitrario perché le impedirebbe di disporre liberamente del suo
fondo (cfr. ricorso, pag. 45).
2.
2.1 Secondo la ricorrente, il vincolo AP a carico del suo fondo sarebbe nullo,
siccome contrasterebbe con lo sfruttamento della concessione per la
navigazione rilasciata sulla base del diritto federale.
2.2 Dinanzi al Tribunale di espropriazione la ricorrente aveva esplicitamente
ritirato la domanda volta ad accertare la nullità del vincolo pianificatorio,
sicché la questione non è stata trattata specificatamente in sede cantonale.
Ripresentandola nuovamente nell'ambito del gravame in esame, essa disattende
il principio della buona fede processuale ed estende in modo inammissibile
l'oggetto del litigio (cfr. art. 99 cpv. 2 LTF). Comunque, una decisione è
nulla soltanto quando è affetta da un vizio particolarmente grave e
manifesto, che sia riconoscibile con evidenza o perlomeno con una certa
facilità. L'accertamento della nullità non deve inoltre mettere in pericolo
in modo serio la sicurezza del diritto. Quali motivi di nullità entrano
innanzitutto in considerazione gravi errori di procedura, come per esempio
l'incompetenza dell'autorità giudicante, mentre gli errori nel merito della
decisione provocano solo raramente la nullità dell'atto (cfr. DTF 133 II 366
consid. 3.2, 132 II 342 consid. 2.1 e rispettivi rinvii). In concreto, simili
vizi gravi non sono ravvisabili né seriamente addotti dalla ricorrente e la
circostanza secondo cui il vincolo comunale sarebbe in contrasto con il
diritto federale, poiché la particella è destinata prevalentemente agli
impianti per la navigazione, non lo inficia di nullità. Nella misura in cui
serve all'esercizio della navigazione, il fondo della SNL è effettivamente
soggetto alla sovranità della Confederazione e non soggiace quindi al diritto
pianificatorio comunale o cantonale (cfr. art. 87 Cost. in relazione con gli
art. 8 LNI e 18 segg. Lferr; cfr. inoltre art. 24ter vCost.; DTF 115 Ib 166
consid. 4). Ciò non comporta tuttavia la nullità del vincolo AP comunale,
poiché, come ha rettamente rilevato la Corte cantonale, esso può comunque
esplicare effetto riguardo ad eventuali utilizzazioni estranee all'esercizio
della concessione (DTF 115 Ia 166 consid. 4; sentenza 1A.140/2003 del 18
marzo 2004, consid. 2.5, apparsa in: ZBl 107/2006, pag. 193 segg.).
3.
3.1 La ricorrente rimprovera alla Corte cantonale di avere erroneamente
accertato la data del 9 febbraio 1979 quale momento determinante per valutare
l'esistenza di un'espropriazione materiale. Sostiene che sarebbe invece
occorso prendere in considerazione la data del 7 dicembre 1993, quando è
entrato in vigore il successivo piano regolatore, e adduce che, poiché il
fondo sarebbe stato precedentemente edificabile, la fattispecie adempirebbe
gli estremi di una parziale limitazione delle possibilità edificatorie
("Herabzonung").
3.2 Secondo la giurisprudenza, la data determinante per valutare l'esistenza
di un'espropriazione materiale è quella dell'entrata in vigore della
restrizione della proprietà (DTF 119 Ib 229 consid. 3a, 132 II 218 consid.
2.4). In tale momento il fondo gravato dal vincolo pianificatorio perde
infatti il suo precedente valore edilizio, rimanendogli unicamente un valore
residuo che, nel caso di fondi inedificati, corrisponde di regola a quello
agricolo (DTF 114 Ib 112 consid. 7a). Con l'approvazione definitiva, il 9
febbraio 1979, del PPRL sezione di Castagnola da parte del Governo, la
particella della ricorrente è stata per la prima volta assegnata a una zona
per attrezzature pubbliche destinata a lido e giardini e sottratta quindi di
principio all'edificazione privata. La ricorrente sostiene pertanto a torto,
richiamando l'art. 26 NAPR, che la pianificazione del 1979 avrebbe ancora
previsto l'edificabilità del fondo. Essa disattende infatti che questa
disposizione disciplina in generale i criteri di protezione del comprensorio
delle rive del lago, sovrapponendosi alle singole zone specifiche. Sotto il
profilo del diritto espropriativo è quindi decisivo che già il piano
approvato il 9 febbraio 1979 inseriva la particella n. 144 nella zona AP,
retta dall'art. 25 NAPR, comportando fin da quella data una restrizione della
proprietà vincolante per la ricorrente. Ritenuto altresì che la ricorrente
non prospetta seriamente che il vincolo sarebbe decaduto o avrebbe subito
modifiche nel periodo tra il 9 febbraio 1979 e il 7 dicembre 1993, quando è
stato in sostanza confermato con l'approvazione della revisione del piano
regolatore, la Corte cantonale non è incorsa in accertamenti arbitrari né ha
violato il diritto considerando quale data determinante per l'esame circa
l'esistenza di un'espropriazione materiale il 9 febbraio 1979 (cfr. sentenza
inedita 1A.18/1993 dell'8 dicembre 1993, consid. 3a-c; Daniel Gsponer, Die
Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, tesi, Zurigo 2000, pag. 190).
3.3 In tali circostanze, l'imposizione del vincolo non costituisce un
dezonamento ("Auszonung") né una parziale limitazione delle possibilità
edificatorie ("Herabzonung"). Simili casi si realizzano infatti solamente
quando una particella già inserita formalmente nella zona edificabile sulla
base di una pianificazione conforme alla LPT, entrata in vigore il 1° gennaio
1980, ne venga successivamente esclusa, attribuendola a una zona non
edificabile, o subisca una parziale limitazione delle proprie possibilità
edificatorie (DTF 131 II 151 consid. 2.6, 728 consid. 2.3; cfr. inoltre,
sulla nozione di "Herabzonung", DTF 122 II 326 consid. 4c). In concreto,
invero, è solo con il piano regolatore approvato dal Governo il 7 dicembre
1993, mediante il quale è stata confermata l'attribuzione della particella
alla zona AP, ch'essa è stata assoggettata a una pianificazione conforme alle
esigenze della LPT. Pur non essendo decisivo ai fini della data determinante,
nemmeno questo provvedimento ha comunque comportato un dezonamento, ma è
equivalso, sotto il profilo del diritto espropriativo, a un rifiuto di
attribuire il fondo alla zona edificabile ("Nichteinzonung"; cfr. DTF 121 II
417 consid. 3d, 117 Ib 4 consid. 3c; Bernhard Waldmann, Zonen für öffentliche
Bauten und Anlagen, in: BR 3/2003, pag. 92/93).
4.
4.1 La ricorrente sostiene che l'imposizione del criticato vincolo AP
adempirebbe comunque gli estremi di un'espropriazione materiale, poiché esso
potrà essere attuato alla scadenza della concessione e pertanto l'odierno
utilizzo del fondo non sarebbe più garantito in futuro. A suo dire, la
realizzazione di un'espropriazione materiale potrebbe essere negata solo se
lo sfruttamento della particella fosse assicurato a tempo indeterminato e non
dipendesse dalla durata della concessione.
4.2 Secondo la giurisprudenza, vi è espropriazione materiale quando l'uso
attuale o il prevedibile uso futuro di una cosa è vietato o limitato in modo
particolarmente grave, in modo che il proprietario è privato di una delle
facoltà essenziali derivanti dal diritto di proprietà. Una limitazione di
minore importanza può ugualmente costituire un'espropriazione materiale, se
essa colpisce un solo o un numero limitato di proprietari, al punto che,
fosse negato l'indennizzo, essi dovrebbero sopportare un sacrificio
eccessivamente gravoso e incompatibile con il principio d'uguaglianza. In
entrambi i casi, il miglior uso del fondo può essere preso in considerazione
solo se, nel momento determinante, che coincide, come visto, con l'entrata in
vigore del provvedimento restrittivo, appare molto probabile in un avvenire
prossimo. Quale miglior uso futuro viene di regola considerata la possibilità
di costruire: al riguardo deve essere tenuto conto di tutti gli elementi di
fatto e di diritto da cui tale possibilità dipende (cfr. DTF 131 II 151
consid. 2.1, 728 consid. 2 e rispettivi rinvii).
La questione di sapere se sia sottratta una facoltà essenziale derivante dal
diritto di proprietà dipende dalle circostanze del singolo caso, dovendosi
valutare complessivamente, in particolare confrontando le possibilità di
utilizzazione prima e dopo la restrizione, se l'ingerenza nelle prerogative
del proprietario sia talmente grave e intensa da equivalere ad un esproprio
(DTF 111 Ib 257 consid. 4a). Per prassi costante, l'adozione di provvedimenti
pianificatori, che limitano anche in maniera importante il tipo di
costruzioni ammissibili, non è considerata un'ingerenza costitutiva di
espropriazione materiale se alla data determinante un'utilizzazione
favorevole ed economicamente ragionevole degli edifici rimane possibile (DTF
123 II 481 consid. 6d e rinvii; Enrico Riva, Commentario LPT, Zurigo 1999, n.
164 segg. all'art. 5 LPT; Gsponer, op. cit., pag. 191/192).
4.3 La ricorrente fonda la propria pretesa espropriativa sull'inserimento
della particella nella zona AP e sul fatto che l'attuale suo utilizzo per
l'esercizio della navigazione non sarebbe garantito a tempo indeterminato.
Tuttavia, la sola attribuzione del fondo a una zona di interesse pubblico non
è di per sé costitutiva di espropriazione materiale, dovendosi come visto
esaminare le conseguenze del provvedimento pianificatorio sotto il profilo
delle possibilità di utilizzazione della proprietà. D'altra parte, per
valutare la portata dell'eventuale limitazione dell'uso attuale o di quello
prevedibile futuro del fondo non occorre riferirsi a un periodo
indeterminato, ma si deve tenere conto della data determinante, che in
concreto risale al 9 febbraio 1979. Ora, risulta che anche dopo tale data la
ricorrente ha potuto utilizzare ed ha effettivamente utilizzato il suo fondo
per l'esercizio dell'attività legata alla navigazione. La particella n. 144 è
infatti direttamente accessibile dal lago ed ospita il cantiere navale, le
installazioni e gli uffici amministrativi destinati all'impresa di trasporto.
Quali impianti che servono esclusivamente o prevalentemente all'esercizio
della navigazione, essi sono soggetti alla legislazione federale (cfr. art. 8
LNI e art. 16 dell'ordinanza sulla costruzione dei battelli, del 14 marzo
1994 [OCB; RS 747.201.7] in relazione con gli art. 18 segg. Lferr), sicché,
come suesposto e rettamente rilevato dalla Corte cantonale, il vincolo
comunale è sostanzialmente inoperante nella misura in cui dovesse ostacolare
l'esercizio della navigazione conformemente alla concessione federale (cfr.
DTF 115 Ib 166 consid. 4). Anche dopo l'imposizione di tale vincolo, la
possibilità di continuare ad utilizzare la particella n. 144 ai fini della
navigazione non è quindi mutata, consentendo la prosecuzione di uno
sfruttamento razionale ed economicamente ragionevole della proprietà.
Per la sua ubicazione, le sue caratteristiche e il suo precedente uso, alla
data determinante un'ulteriore utilizzazione del fondo per l'esercizio della
navigazione risultava senz'altro idonea, tant'è che da allora la ricorrente
l'ha effettivamente esercitata fino ad oggi e continuerà ad esercitarla
perlomeno fino al 31 dicembre 2016, formulando una pretesa espropriativa solo
molti anni dopo l'entrata in vigore del vincolo. Contrariamente al parere
della ricorrente, il fatto che di per sé sarebbero prospettabili anche altri
tipi di sfruttamento, più redditizi, non è determinante, decisiva essendo la
possibilità di continuare un'utilizzazione conforme alla destinazione della
particella e sostenibile sotto il profilo economico (cfr. Riva, op. cit., n.
166 seg. all'art. 5 LPT). Quale impresa di trasporto, la ricorrente esercita
attualmente sulla particella n. 144 un'attività legata al servizio di
navigazione e, al riguardo, la Corte cantonale ha accertato senza incorrere
nell'arbitrio che, ad eccezione degli anni 1995, 2002 e 2004, dal 1980 la
società ha sempre chiuso gli esercizi annuali conseguendo un leggero utile
(cfr. www.lakelugano.ch). In tali circostanze, poiché l'uso esistente al
momento determinante e il prevedibile uso futuro della proprietà non sono
stati in sostanza limitati dall'attribuzione del fondo nella zona di
interesse pubblico, la Corte cantonale ha negato gli estremi di
un'espropriazione materiale senza violare gli art. 5 cpv. 2 LPT e 26 cpv. 2
Cost.
4.4 Siccome il vincolo AP non ha sostanzialmente modificato la possibilità di
una ragionevole e buona utilizzazione sotto l'aspetto economico della
proprietà da parte della ricorrente, nemmeno l'ipotesi del sacrificio
particolare può ritenersi realizzata in concreto (cfr. DTF 123 II 481 consid.
6d-e). Il diniego del riconoscimento di un'espropriazione materiale neppure
viola la garanzia dei diritti del proprietario ("Bestandesgarantie"):
richiamata dalla ricorrente, essa costituisce infatti una componente della
garanzia della proprietà (art. 26 Cost.), che, come visto, non è però stata
disattesa (cfr. DTF 103 Ia 417 consid. 2; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 2a ed., Berna 2005, § 63 n. 5 segg.). D'altra
parte, un'eventuale limitazione di diritti acquisiti derivanti dalla
concessione di navigazione non entra qui in considerazione ed esulerebbe
comunque dall'oggetto della presente procedura (cfr. DTF 132 II 485 consid.
9.5 pag. 513 e rinvii; Tschannen/Zimmerli, op. cit., § 45 n. 47).
5.
5.1 La ricorrente sostiene che il vincolo AP sarebbe lesivo della libertà
economica, poiché le impedirebbe in futuro di svolgere altre attività
commerciali, costringendola a mantenere la concessione di navigazione per non
perdere il valore del fondo, che nemmeno potrebbe essere venduto.
5.2 Questa censura concerne di per sé l'imposizione del vincolo ed avrebbe
dovuto, se del caso, essere presentata in sede di ricorso contro l'adozione
del piano regolatore. Comunque, la libertà economica garantita dagli art. 27
e 94 Cost. protegge ogni attività economica privata esercitata a titolo
professionale e volta al conseguimento di un guadagno o di un reddito (DTF
132 I 282 consid. 3.2, 125 I 276 consid. 3a e rispettivi rinvii). Essa
include, in particolare, la libera scelta della professione, il libero
accesso a un'attività economica privata e il suo libero esercizio (art. 27
cpv. 2 Cost.). Le restrizioni alla libertà economica sono conformi alla
Costituzione se si fondano su motivi di polizia o di politica sociale oppure
su misure di pianificazione del territorio (DTF 132 I 282 consid. 3.3, 109 Ia
264 consid. 4). Il fatto che un provvedimento pianificatorio abbia
un'incidenza sull'attività economica non è quindi di per sé contrario
all'art. 27 Cost., nella misura in cui le limitazioni siano giustificate da
necessità di una pianificazione territoriale conforme agli scopi dell'art. 75
Cost. e ch'esse non privino di qualsiasi contenuto la libertà di commercio e
di industria. Sono per contro esclusi i provvedimenti adottati sotto
l'apparenza della pianificazione territoriale, ma che mirano unicamente a
colpire la libera concorrenza, favorendo determinate imprese o settori di
attività a scapito di altri (DTF 111 Ia 93 consid. 3, 110 Ia 167 consid.
7b/bb, 109 Ia 264 consid. 4; sentenza 1P.506/1990 del 6 marzo 1991, consid.
4a, apparsa in: RDAF 1991, pag. 476 segg.).
5.3 La ricorrente lamenta sostanzialmente la perdita di valore del fondo in
seguito all'aggravio comunale e l'impossibilità di svolgervi eventuali altre
attività commerciali in caso di estinzione della concessione. Premesso
tuttavia che né la libertà economica né la garanzia della proprietà tutelano
il valore speculativo di un terreno (DTF 103 Ia 586 consid. 2b; sentenza
1P.506/1990 citata, consid. 4c), non risulta, né è seriamente prospettato
dalla ricorrente, che il provvedimento litigioso costituisca una misura
mascherata emanata dal Comune allo scopo di impedirle l'esercizio di
eventuali ulteriori attività commerciali, che potranno se del caso essere
svolte nei comparti idonei. La circostanza che in caso di cessazione
dell'attività di navigazione oggetto della concessione federale le
possibilità di sfruttamento del fondo part. n. 144 e il suo valore potrebbero
essere ridotti non basta quindi a fondare una violazione della libertà
economica.
6.
6.1 La ricorrente, rilevando di essere proprietaria del fondo sin dal 1881 e
di avervi sempre esercitato la propria caratteristica attività commerciale,
sostiene che, nel caso in cui la concessione non dovesse essere rinnovata,
l'imposizione del vincolo comporterebbe la cessazione dell'attività,
conducendo a una violazione del principio della buona fede, ravvisabile in
concreto nel comportamento contraddittorio dell'autorità.
6.2 Il principio della buona fede, sancito dall'art. 9 Cost., tutela
innanzitutto la fiducia riposta dal cittadino in un'assicurazione ricevuta
dall'autorità nell'ambito di una situazione concreta (DTF 131 II 627 consid.
6.1 pag. 636, 130 I 26 consid. 8.1 pag. 60 e rispettivi rinvii). Con la sua
generica argomentazione, la ricorrente non dimostra che sarebbero adempiute
le condizioni cumulative previste dalla giurisprudenza per ammettere una
violazione della citata garanzia costituzionale, né sostiene che le sarebbe
stata rilasciata dall'autorità competente un'informazione riguardo al
trattamento pianificatorio della sua particella. D'altra parte, essa non
fonda la censura di lesione di questa garanzia nemmeno su specifiche
circostanze del processo di pianificazione territoriale, in base alle quali
avrebbe ragionevolmente potuto contare su un diverso trattamento
pianificatorio della sua proprietà (cfr. DTF 132 II 218 consid. 6.1).
7.
Visti l'esito della causa e l'integrale soccombenza della ricorrente, non
occorre esaminare le richieste riguardanti l'ammontare dell'indennità
espropriativa e delle ripetibili.
8.
Ne segue che il ricorso deve essere respinto nella misura della sua
ammissibilità. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza e sono quindi
poste a carico della ricorrente (art. 66 cpv. 1 LTF). L'ammontare della tassa
di giustizia tiene conto dell'elevato interesse pecuniario in discussione,
situandosi comunque nei limiti inferiori della tariffa (art. 65 LTF in
relazione con la cifra 1 della tariffa delle tasse di giustizia del Tribunale
federale, del 31 marzo 2006 [RS 173.110.210.1]).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
Le spese giudiziarie di fr. 20'000.-- sono poste a carico della ricorrente.
3.
Comunicazione al patrocinatore della ricorrente, al Comune di Lugano, al
Tribunale di espropriazione e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 15 febbraio 2008
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere:
Féraud Gadoni