I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.314/2007
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_314/2007
Urteil vom 17. April 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aeschlimann, Reeb,
Gerichtsschreiber Härri.
Parteien
X.________,
Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Peter M. Trautvetter,
gegen
1. Y.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Jürg Sigrist,
2. A. und B. Z.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Felix Huber,
3. W.________,
4. Stockwerkeigentümergemeinschaft
V.________-strasse 18,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Max Walter,
5. U.________,
Beschwerdegegner,
Stadtrat von Zürich.
Gegenstand
Quartierplan; Willkür,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3.
Abteilung,
3. Kammer, vom 23. August 2007.
Sachverhalt:
A.
Y.________ war Eigentümer des Grundstücks aKat.-Nr. 2615 in Zürich, das an
einem gegen Süden stark abfallenden Hang am Zürichberg liegt. In dessen oberen,
nördlichen Teil steht die Villa C.________-strasse 97. Der südliche Teil dient
als Obstgarten. Das Grundstück ist im oberen Teil von Norden (von der
C.________-strasse) her durch einen Zufahrtsweg erschlossen.
Die Bausektion der Stadt Zürich genehmigte mit Entscheid vom 2. Februar 2000
die Parzellierung des Grundstücks aKat.-Nr. 2615 in einen nördlichen und
südlichen Teil, wodurch die beiden Grundstücke Kat.-Nr. 3543 und 3544
entstanden. Die Bausektion wies darauf hin, dass die Erschliessung der unteren,
nicht überbauten Parzelle (Nr. 3544) noch gelöst werden müsse und in
rechtlicher wie tatsächlicher Hinsicht nach der Parzellierung zu genügen habe.
Y.________ verkaufte anschliessend das obere Grundstück (Nr. 3543) an das
Ehepaar Z.________, ohne sich ein Wegrecht als Zugang zur unteren Parzelle
einräumen zu lassen.
Die Liegenschaft C.________-strasse 97 und deren Gartenanlage sind im Inventar
der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung bzw.
im Inventar der schützenswerten Gärten und Anlagen der Stadt Zürich
verzeichnet.
B.
Am 20. Februar 2001 ersuchte Y.________ um Durchführung eines amtlichen
Quartierplanverfahrens, um das ihm verbliebende Grundstück Nr. 3544 einer
zonengemässen Überbauung zuführen zu können.
Mit Beschluss vom 27. Juni 2001 leitete der Stadtrat von Zürich das amtliche
Quartierplanverfahren "F.________-weg" ein. Das Quartierplangebiet umfasst die
Liegenschaften C.________-strasse 97-101, V.________-strasse 10-18,
D.________-strasse 4-40 und E.________-weg 20.
Gegen diesen Beschluss erhob unter anderem die Erbengemeinschaft T.________ (im
Folgenden: Erbengemeinschaft T.________), Eigentümerin des vom
Quartierplanperimeter umfassten, dem Grundstück Nr. 3544 benachbarten
Grundstücks Nr. 3316, Rekurs bei der Baudirektion des Kantons Zürich. Diese
wies den Rekurs mit Entscheid vom 7. März 2002 ab. Die von der
Erbengemeinschaft T.________ dagegen erhobene staatsrechtliche Beschwerde wies
das Bundesgericht am 18. Februar 2003 ab (1P.246/2002).
In der Folge genehmigte die Baudirektion des Kantons Zürich die Einleitung des
Quartierplanverfahrens mit Verfügung vom 8. Dezember 2003.
Nach Erstellung und ordnungsgemässer Auflage der Quartierplanakten setzte der
Stadtrat von Zürich am 12. April 2006 den amtlichen Quartierplan
"F.________-weg" fest. Der Quartierplan prüfte verschiedene
Erschliessungsmöglichkeiten für das Grundstück Nr. 3544. Empfohlen wurde dessen
Erschliessung über den südlichen Teil des Grundstücks Nr. 3316 durch eine
Verlängerung der V.________-strasse. Die beiden betroffenen Grundstücke hatten
sich dazu gegenseitig 63 m² Land abzutreten.
Dagegen erhob die Erbengemeinschaft T.________ Rekurs bei der
Baurekurskommission I des Kantons Zürich und beantragte, es sei das Grundstück
Nr. 3544 über das Grundstück Nr. 3543 zu erschliessen. Eventualiter sei eine
Erschliessung über den F.________-weg zu prüfen. Die Kosten des
Quartierplanverfahrens seien dem Eigentümer von Nr. 3544 aufzuerlegen und die
Eigentümerschaft von Nr. 3316 sei von Administrativ- und Stassenbaukosten zu
entlasten. Schliesslich stellte die Erbengemeinschaft für den Fall, dass ihr
Hauptantrag abgewiesen werde, den weiteren Antrag, es sei die vorgesehene
westliche Grenze des südlichen Teils des Grundstücks Nr. 3316 um mindestens
zwei Meter in Richtung Westen (zulasten des Grundstücks Nr. 3544) zu
verschieben, um eine vernünftige Überbauungsmöglichkeit im südlichen Teil des
Grundstücks Nr. 3316 zu schaffen.
Die Baurekurskommission hiess den Rekurs mit Entscheid vom 9. Februar 2007
teilweise gut, indem sie die Festsetzung des Quartierplans "F.________-weg"
insoweit aufhob, als damit das Grundstück Nr. 3316 in die Kostenverleger für
den Landerwerb und den Strassenbau einbezogen und für die Fuss- und
Fahrwegdienstbarkeiten mit einer Kostenpflicht belegt worden war. Ausserdem
setzte die Baurekurskommission die Administrativkosten-Belastungsgrenze für das
gesamte Grundstück Nr. 3316 einheitlich auf 20 % fest und lud den Stadtrat ein,
die Quartierplanbestandteile entsprechend zu überarbeiten und neu festzusetzen.
Im Übrigen wies die Baurekurskommission den Rekurs ab.
C.
Dagegen erhob die Erbengemeinschaft T.________ Beschwerde beim
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Sie beantragte, es sei der Entscheid der
Baurekurskommission aufzuheben, soweit diese den Rekurs abgewiesen habe. Die
Sache sei zum neuen Entscheid an die Baurekurskommission zurückzuweisen zur
Neufestsetzung des Quartierplans mit folgenden Änderungen: a) das Grundstück
Nr. 3544 sei über das Grundstück Nr. 3543 zu erschliessen und nicht über das
Grundstück Nr. 3316; b) eventualiter sei das Grundstück Nr. 3544 über den
F.________-weg zu erschliessen. Den Antrag auf Verschiebung der westlichen
Grenze des Grundstücks Nr. 3316 um zwei Meter nach Westen stellte die
Erbengemeinschaft nicht mehr.
Am 23. August 2007 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab. Es prüfte
vier mögliche Erschliessungsvarianten für das Grundstück Nr. 3544, nämlich (1)
jene über das Grundstück Nr. 3543, (2) jene über den F.________-weg, (3) jene
über den E.________-weg und (4) jene über eine Verlängerung der
V.________-strasse. Es kam zum Schluss, die Abwägung der Vor- und Nachteile
ergebe, dass die im Quartierplan festgesetzte Erschliessungsführung über die
V.________-strasse die einzige sei, welche vernünftigerweise in Frage komme.
Selbst im Hinblick darauf, dass der Verkauf des Grundstücks Nr. 3543 ohne
Einräumung eines Wegrechts erfolgt sei, könne das bloss technisch Machbare
nicht isoliert betrachtet werden. Vielmehr sei auf bestehende Gebäude Rücksicht
zu nehmen und müssten die Interessen der einzelnen Grundeigentümer abgewogen,
möglichst ausgeglichen und mit den öffentlichen Interessen in Einklang gebracht
werden. Das habe die Baurekurskommission getan. Zu Recht halte sie fest, dass
die Erschliessung über die V.________-strasse zwar das Grundstück der
Erbengemeinschaft T.________ tangiere, hingegen gleichzeitig zur Erschliessung
von dessen südlichen Teil führe und dank des Landabtausches die Bebauung des
Grundstücks der Erbengemeinschaft mit einer Liegenschaft von stattlicher
Bruttogeschossfläche möglich werde.
D.
X.________ führt beim Bundesgericht Beschwerde mit dem Antrag, der Entscheid
des Verwaltungsgerichtes sei aufzuheben und das Geschäft an den Stadtrat
zurückzuweisen zur Neufestsetzung des Quartierplanes mit folgender Änderung:
Erschliessung des Grundstücks Nr. 3544 über das Grundstück Nr. 3543 und nicht
über das Grundstück Nr. 3316.
E.
Das Verwaltungsgericht beantragt unter Verzicht auf Vernehmlassung die
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Y.________, das Ehepaar Z.________ und der Stadtrat haben Gegenbemerkungen
eingereicht mit dem Antrag, die Beschwerde abzuweisen.
W.________ und die Stockwerkeigentümergemeinschaft V.________-strasse 18 haben
eine Vernehmlassung eingereicht, ohne einen förmlichen Antrag zu stellen.
U.________ hat sich nicht vernehmen lassen.
Erwägungen:
1.
1.1 Gemäss Art. 82 lit. a BGG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden gegen
Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts. Dieses Rechtsmittel
steht auch auf dem Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts zur Verfügung. Das
Bundesgerichtsgesetz enthält dazu keinen Ausschlussgrund (BGE 133 II 249 E. 1.2
S. 251). Nach Art. 34 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die
Raumplanung (RPG; SR 700) gelten für die Rechtsmittel an die Bundesbehörden die
allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist hier somit
gegeben.
1.2 Die Vorinstanz hat als oberes Gericht kantonal letztinstanzlich
entschieden. Die Beschwerde ist nach Art. 86 Abs. 1 lit. d i.V.m. Abs. 2 BGG
zulässig.
1.3
1.3.1 Gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten berechtigt, wer a) vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen
hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat; b) durch den
angefochtenen Entscheid besonders berührt ist; und c) ein schutzwürdiges
Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
Verlangt ist neben der formellen Beschwer (Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG), dass der
Beschwerdeführer über eine spezifische Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt
(Art. 89 Abs. 1 lit. b BGG) und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder
Änderung des angefochtenen Entscheids zieht (Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG). Die
Nähe der Beziehung zum Streitgegenstand muss bei Bauprojekten insbesondere in
räumlicher Hinsicht gegeben sein. Ein schutzwürdiges Interesse liegt vor, wenn
die tatsächliche oder rechtliche Situation des Beschwerdeführers durch den
Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann. Die Voraussetzungen von Art. 89
Abs. 1 lit. b und lit. c BGG hängen eng zusammen. Insgesamt kann insoweit an
die Grundsätze, die zur Legitimationspraxis bei der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach Art. 103 lit. a OG entwickelt worden sind,
angeknüpft werden (BGE 133 II 249 E. 1.3 S. 252 f.; 409 E. 1.3 S. 413).
1.3.2 Beschwerdeführerin vor der Vorinstanz war die Erbengemeinschaft
T.________. Diese bestand aus dem Beschwerdeführer im bundesgerichtlichen
Verfahren und der Erbengemeinschaft S.________.
Der Beschwerdeführer bringt vor, bei der Erbteilung sei ihm die Liegenschaft
Nr. 3316 zu alleinigem Eigentum übertragen worden. Er belegt dies durch eine
Bestätigung des Grundbuchamts Fluntern-Zürich vom 26. September 2007.
Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren als Mitglied der
Erbengemeinschaft T.________ teilgenommen.
Mit dem angefochtenen Entscheid wird er verpflichtet, zum Zweck der
Erschliessung der Parzelle Nr. 3544 einen Eingriff in sein Grundstück Nr. 3316,
welches an die Parzelle Nr. 3544 angrenzt, zu dulden. Er ist damit durch den
angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse
an dessen Aufhebung oder Änderung.
Die Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers ist gegeben.
1.4 Der Entscheid der Baurekurskommission wurde vorinstanzlich nicht
angefochten, soweit die Baurekurskommission die Kostenverlegung des
Quartierplans im Einzelnen änderte. Die Kostenfrage ist damit geregelt.
Der angefochtene Entscheid bestätigt die Erschliessungsführung über die
V.________-strasse. Er schliesst das Verfahren ab. Es handelt sich um einen
Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG.
Die Beschwerde ist auch insoweit zulässig.
1.5 Die vollständige Ausfertigung des angefochtenen Entscheids wurde dem
Beschwerdeführer am 31. August 2007 eröffnet. Die Beschwerdefrist von 30 Tagen
nach Art. 100 Abs. 1 BGG lief somit bis zum 30. September 2007. Da es sich bei
diesem Tag um einen Sonntag handelte, verlängerte sich die Beschwerdefrist nach
Art. 45 Abs. 1 BGG bis zum 1. Oktober 2007.
Der Beschwerdeführer hat die Beschwerde rechtzeitig eingereicht. Dies gilt
ebenso für ihren Nachtrag.
2.
2.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, im vorliegenden Fall sei eine besondere
Konstellation gegeben. Der Beschwerdegegner 1 habe die Wegnot auf der ihm
verbliebenen Parzelle Nr. 3544 selber verschuldet. Er habe sich beim Verkauf
der Parzelle Nr. 3543 an die Beschwerdegegner 2 von diesen kein Wegrecht
einräumen lassen, nur um einen höheren Verkaufspreis erzielen zu können. Mit
Blick auf diese besondere Konstellation, der die kantonalen Behörden nicht
Rechnung getragen hätten, sei es willkürlich und verstosse es damit gegen Art.
9 BV, wenn dem Beschwerdeführer zugemutet werde, Land für die Erschliessung der
Parzelle Nr. 3544 abzutreten. Es werde nicht bestritten, dass die Erschliessung
über die Parzelle Nr. 3543 nicht ideal und mit Eingriffen in deren Substanz
verbunden wäre. Mit Rücksicht auf die besondere Konstellation des vorliegenden
Falles müsse diese Variante - die jedenfalls machbar sei - gleichwohl
vorgezogen werden.
2.2 Gemäss Art. 9 BV hat jede Person Anspruch darauf, von den staatlichen
Organen ohne Willkür behandelt zu werden. Willkürlich ist ein Entscheid nicht
schon dann, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder gar
vorzuziehen wäre, sondern erst dann, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, zur
tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen
unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem
Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Willkür liegt nur vor, wenn nicht bloss
die Begründung eines Entscheides, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist (BGE
133 I 149 E. 3.1 S. 153; 132 I 13 E. 5.1; 127 I 54 E. 2b mit Hinweisen).
2.3 Der Beschwerdeführer macht die Verletzung eines von der Bundesverfassung
gewährleisteten Rechts geltend. Das Vorbringen ist nach Art. 95 lit. a BGG
zulässig.
Hinsichtlich der Verletzung von Grundrechten gilt eine qualifizierte
Rügepflicht. Das Bundesgericht prüft eine solche Rüge nur insofern, als sie in
der Beschwerde präzise vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2
BGG). Insoweit gelten die gleichen Begründungsanforderungen wie früher bei der
staatsrechtlichen Beschwerde nach Art. 90 Abs. 1 lit. b OG (BGE 133 II 249 E.
1.4.2 S. 254; 133 III 638 E. 2 S. 639 f.).
Bei einer auf die Anwendung kantonalen Rechts bezogenen Willkürrüge verlangt
die Substantiierungspflicht nach Art. 106 Abs. 2 BGG eine fundierte
Auseinandersetzung mit der als offensichtlich unhaltbar gerügten Argumentation
des angefochtenen Entscheids (Urteil 1P.586/2002 vom 27. Februar 2003, publ.
in: Pra 2003 Nr. 188 S. 1033, E. 4).
2.4 Die Vorinstanz hat (S. 7 f. E. 3.1) zum in der vorliegenden Beschwerde
erhobenen Einwand Stellung genommen. Sie hat diesen als nicht stichhaltig
beurteilt. Der Beschwerdeführer setzt sich mit der Begründung der Vorinstanz
nicht detailliert auseinander. Es ist deshalb fraglich, ob auf die Beschwerde
überhaupt eingetreten werden kann. Dies kann jedoch offen bleiben, da sie aus
den folgenden Erwägungen jedenfalls unbegründet wäre.
2.5 Der Beschwerdeführer ist, wie dargelegt, der Auffassung, der
Beschwerdegegner 1 habe seine Wegnot selber verschuldet, da er sich für die
Parzelle Nr. 3544 aus finanziellen Gründen kein Wegrecht zulasten der Parzelle
Nr. 3543 habe einräumen lassen.
Dem kann schon im Ansatz nicht gefolgt werden.
Die Baurekurskommission führte einen Augenschein durch. Sie kam (S. 10 f. E.
4.3) zum Schluss, die Erschliessung über das Grundstück Nr. 3543 könne nicht
ernsthaft in Betracht gezogen werden und wäre geradezu unverantwortbar.
Dem ist die Vorinstanz gefolgt. Wie diese (S. 8 E. 3.2.1) erwägt, beurteilt der
Quartierplan die Erschliessung über das Grundstück Nr. 3543 als ungünstig. Eine
Zufahrt östlich der Liegenschaft C.________-strasse 97 wäre aus Platzgründen
kaum realisierbar, würde deren Garten ruinieren und wäre sehr steil. Aber auch
wenn die Zufahrt westlich des bestehenden Hauses geführt würde, bestünde ein
Gefälle von mindestens 23 % - ein problematischer und höchst unerwünschter
Wert. Die so gestaltete Zufahrt wäre baulich sehr aufwändig, nicht
wintertauglich und stellte einen massiven Eingriff in die Parzelle Nr. 3543
dar. Abgesehen davon, dass die als schützenswert erachtete Gartenanlage der
Liegenschaft C.________-strasse 97 auch hier erheblich in Anspruch genommen
würde, müssten das Garagengebäude, ein darunter liegender Sitzplatz und dessen
Stützmauer der vorgesehenen Zufahrt weichen, wobei damit erst die nördliche
Grenze der Parzelle Nr. 3544 erreicht wäre. Ausserdem erschwerte der
terrassierte Garten wegen der stufenartigen Niveauunterschiede die Erstellung
einer Zufahrt zusätzlich.
Der Beschwerdeführer bringt dagegen substantiiert nichts vor.
Zu berücksichtigen ist auch die Norm 640 291a des Schweizerischen Verbandes der
Strassen- und Verkehrsfachleute (VSS), welche (bei Garagen für Wohnhäuser) für
offene Garagenrampen eine Neigung von höchstens 15 % und für geschlossene oder
beheizte Rampen eine solche von höchstens 18 % vorsieht. Die Neigung wäre hier
deutlich höher.
Ist somit davon auszugehen, dass die Erschliessung über die Parzelle Nr. 3543
zwar technisch machbar wäre, aber nicht ernsthaft in Betracht gezogen werden
kann und letztlich geradezu unverantwortbar wäre, kann man dem Beschwerdegegner
1 auch keinen Schuldvorwurf machen, wenn er sich kein Wegrecht über die
Parzelle Nr. 3543 hat einräumen lassen.
2.6 Selbst wenn man anderer Auffassung wäre, würde das dem Beschwerdeführer
nicht helfen.
Wollte man annehmen, dass der Beschwerdegegner 1 seine Wegnot selber
verschuldet hat, müsste dies bei der Abwägung der Interessen zu seinen Lasten
berücksichtigt werden. Darum geht es hier aber nicht. Der Beschwerdeführer
bestreitet den Anspruch des Beschwerdegegners 1 auf Erschliessung seiner
Parzelle Nr. 3544 nicht. Jede in Betracht kommende und von den kantonalen
Behörden geprüfte Erschliessungsvariante greift aber in das Eigentumsrecht
Dritter ein. Das gilt auch für die vom Beschwerdeführer beantragte
Erschliessungsvariante über die Parzelle Nr. 3543 der Beschwerdegegner 2. Diese
hätten, wie sich aus den obigen Erwägungen ergibt, einen ausserordentlich
schweren Eingriff hinzunehmen. Demgegenüber stellt die von den kantonalen
Behörden als einzig vernünftige Variante beurteilte Erschliessung über die
V.________-strasse für den Beschwerdeführer bzw. seine Parzelle Nr. 3316 einen
viel weniger schweren Eingriff dar. Der flächengleiche Landabtausch mit der
Parzelle Nr. 3544 beträgt 63 m². Das sind 3 % der Fläche des Grundstücks Nr.
3316. Der Landabtausch führt im Süden der Parzelle Nr. 3316 zu einer besseren
Überbaubarkeit. Überdies wird mit der von den kantonalen Behörden gewählten
Erschliessungsvariante der südliche Teil der Parzelle Nr. 3316 erschlossen.
Dies alles stellt der Beschwerdeführer nicht substantiiert in Abrede. Die
Erschliessungsvariante über die V.________-strasse hat für ihn also sogar
Vorteile. Solche Vorteile hätte die Erschliessung über die Parzelle Nr. 3543
für die Beschwerdegegner 2 nicht.
Unter diesen Umständen ist es jedenfalls nicht offensichtlich unhaltbar, wenn
die kantonalen Behörden die Erschliessungsvariante über die V.________-strasse
bevorzugt haben. Willkür kann ihnen damit nicht vorgeworfen werden.
2.7 Der Beschwerdeführer nennt einleitend (Beschwerde S. 5 Ziff. 5) als
Anfechtungsgrund einzig die Verletzung des Willkürverbots. In der Folge spricht
er den Grundsatz von Treu und Glauben an. Soweit er auch insoweit eine
Verletzung von Art. 9 BV geltend machen sollte, genügt die Beschwerde den
Begründungsanforderungen von Art. 106 Abs. 2 BGG nicht. Darauf kann nicht
eingetreten werden.
Dasselbe gilt, soweit der Beschwerdeführer eine offensichtlich unrichtige
Sachverhaltsfeststellung durch die Vorinstanz rügt. Auch insoweit stellt die
Rechtsprechung strenge Anforderungen an die Begründungspflicht (BGE 133 II 249
E. 1.4.3 S. 255). Diesen genügt der Beschwerdeführer nicht.
3.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf überhaupt
eingetreten werden kann.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Beschwerdeführer die Kosten (Art.
66 Abs. 1 Satz 1 BGG).
Er hat den Beschwerdegegnern, soweit sie sich haben vernehmen lassen, für das
bundesgerichtliche Verfahren eine Entschädigung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 1, 2
und 4 i.V.m. Art. 66 Abs. 3 BGG).
Der Stadt Zürich ist keine Entschädigung zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Der Beschwerdeführer hat dem Beschwerdegegner 1 für das bundesgerichtliche
Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.-- zu bezahlen; den
Beschwerdegegnern 2 eine solche von insgesamt Fr. 1'500.--; den
Beschwerdegegnern 3 und 4 eine solche von insgesamt Fr. 1'000.--.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich,
3. Abteilung, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 17. April 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Härri